Loi 32/2017, du 20 décembre, de la collaboration entre l'Administration générale et les Communs, et entre les Communs
Traduction réalisée par intelligence artificielle, à titre informatif. Seul le texte catalan publié au BOPA fait foi. Texte catalan
Exposé des motifs (texte original, sans valeur normative) texte disponible uniquement en catalan
La Constitució dissenya un doble nivell de govern i d’administració: un de caràcter general, per al conjunt del territori i dels ciutadans, i un altre de caràcter territorial, per a cada una de les parròquies.
Aquests dos nivells de govern, amb la posició diferenciada que els confereix la Constitució i les funcions que tenen assignades, i també diferenciades, han de col·laborar estretament per al bé públic i en benefici dels ciutadans.
Aquesta exigència primordial, que és present en tots els sistemes de govern basats en la pluralitat territorial, és encara més intensa a Andorra, atesa la seva dimensió, tant en termes territorials com de població.
L’eficàcia de l’acció pública, orientada necessàriament a la satisfacció dels interessos generals, com molt bé diu i exigeix la Constitució en l’article 72.3, i l’eficiència en la utilització dels recursos públics de tot tipus, més necessària avui que mai, obliguen l’Administració general, sota la direcció del Govern, i els comuns a col·laborar en l’assoliment dels fins generals que han d’inspirar tota l’acció pública, que en darrera instància es poden condensar en el benestar general.
Aquesta col·laboració ha estat considerada també una exigència pel Tribunal Constitucional, que en la sentència del 8 de juny del 2009 (causa 2008-1-CC) va declarar que “totes les competències s’han d’exercir d’acord amb el principi de lleialtat institucional que, […] significa que s’ha d’exercir amb la voluntat no solament de no impedir, sinó de fer possible i, més encara, de propiciar, l’exercici de les competències dels altres ens públics”.
Tots els poders públics, totes les institucions polítiques, d’àmbit parroquial o general, estan vinculats per aquest deure elemental i bàsic de solidaritat, que els obliga a sumar esforços i treballar en comú pels interessos generals i, en conseqüència, a col·laborar entre si per facilitar l’exercici adequat de les funcions i les responsabilitats que cadascun té atribuïdes.
Aquesta Llei estableix els canals i els procediments que permeten fer operatius els principis generals de lleialtat institucional i de col·laboració, ateses les condicions específiques d’Andorra.
La utilització dels mecanismes que s’hi preveuen ha de permetre millorar l’eficàcia de l’acció pública i optimitzar els recursos, sempre escassos, que s’hi esmercen.
Amb això, i amb l’adopció d’altres mesures complementàries que van en la mateixa direcció de racionalitzar l’organització pública i la seva acció, es podrà aconseguir la sostenibilitat financera de les institucions andorranes i millorar alhora el servei als ciutadans, que són els objectius finals que es pretenen.
La Llei, en primer lloc, recull el principi de lleialtat institucional i de col·laboració, que en termes generals ha estat formulat pel Tribunal Constitucional, i el desplega en una sèrie d’obligacions que han d’inspirar les relacions entre l’Administració general i els comuns.
Aquestes relacions, en l’exercici de les competències que pertoquen a cada part, han d’estar clarament regides pels indicats principis de lleialtat institucional i de col·laboració.
Això implica que les diverses administracions han de prendre en compte en les seves actuacions els interessos legítims de les altres administracions, que no poden obstaculitzar l’exercici legítim de les competències que corresponen a les altres i que han de col·laborar activament perquè les altres administracions puguin exercir de manera eficaç i eficient les competències que els corresponen.
També sembla necessari, en virtut dels mateixos principis de lleialtat i de col·laboració i de les exigències d’eficàcia i d’eficiència de l’acció pública, que l’Administració general i els comuns es facilitin mútuament tota la informació que estigui al seu abast i que resulti necessària perquè cada part pugui exercir adequadament les seves competències.
La Llei regula aquestes exigències i preveu els canals per fer-les efectives de manera simple i clara.
Un mètode d’alt interès per assegurar la cooperació entre comuns i altres corporacions locals i permetre l’optimització de recursos consisteix a mancomunar serveis.
La Llei preveu aquesta fórmula de cooperació, voluntària, i regula la creació de mancomunitats comunals per prestar i executar en comú serveis i treballs de la seva competència.
Les mancomunitats es regeixen pels seus propis estatuts, i per la legislació aplicable als comuns en matèria de finances, sostenibilitat i contractació pública, el que suposa un clar control i fiscalització de la seva gestió.
Els comuns han d’adscriure personal propi a la mancomunitat i als serveis mancomunats.
Excepcionalment, i per tasques que requereixen d’una qualificació especifica, i sempre que no es pugui cobrir per un funcionari o agent de l’administració a caràcter indefinit en servei, el consell de la mancomunitat pot procedir a la contractació de personal propi, previ informe preceptiu emès pel consell de direcció que justifiqui la necessitat econòmica i funcional de la contractació, tot respectant els criteris de publicitat i concurrència públics.
Els encàrrecs de gestió, que també regula la Llei, poden resultar útils per optimitzar la prestació de serveis i la realització de tasques públiques, sense modificar la titularitat de les competències.
Un dels instruments principals que es poden utilitzar per potenciar la col·laboració, en tots els sentits, entre l’Administració general i els comuns i les altres administracions públiques, i entre els mateixos comuns, és el dels convenis de col·laboració entre administracions.
La Llei, en aquest sentit, regula la capacitat, el procediment, el contingut necessari, els efectes i el control dels convenis, per atorgar la seguretat que requereix aquest tipus d’instrument per poder canalitzar adequadament la seva funció no sols de permetre sinó també de facilitar que l’Administració general i els comuns i les altres administracions públiques, cadascú dins de les seves competències, assumeixin i realitzin tasques d’interès comú, sumant esforços.
Finalment, la Llei estableix el principi general de mobilitat de personal al servei de les administracions públiques, i amb la consulta prèvia per part del Govern de la Comissió Consultiva a què es refereix l’article 12 de la Llei de la funció pública, com a òrgan col·legiat de consulta i de participació de la funció pública, i de les mesures que els comuns han considerat oportunes pel que fa al seu personal, preveu els supòsits i les condicions en què aquest principi ha d’operar, amb les corresponents garanties per a les persones que en puguin resultar afectades.
La Llei pretén estendre al conjunt de l’Administració general i dels comuns el principi de mobilitat que ja regeix a l’interior de l’Administració general, i regula els supòsits de manera paral·lela a com ho fa ja avui la Llei de la funció pública.
L’extensió d’aquest principi de mobilitat al conjunt d’administracions que formen l’Administració general i els comuns constitueix un element fonamental per optimitzar l’assignació de personal a les diverses tasques i serveis públics i aconseguir així una millora significativa de l’eficiència del sector públic.
Source : BOPA
Chapitre premier. Dispositions générales
Article 1. Principe général de loyauté institutionnelle et de collaboration
1. L'Administration générale et les communes doivent exercer leurs compétences et régir leurs relations conformément aux principes de loyauté institutionnelle et de collaboration. À cet effet :
a) Elles doivent prendre en compte, dans leurs actions, les intérêts légitimes des autres administrations.
b) Elles ne peuvent pas faire obstacle à l'exercice légitime des compétences qui reviennent aux autres administrations.
c) Elles doivent collaborer activement pour que les autres administrations puissent exercer leurs compétences de manière efficace et efficiente.
Article 2. Champ d'application
1. La présente Loi s'applique à l'Administration générale et aux communes.
2. Les chapitres troisième et quatrième s'appliquent également aux organismes publics ainsi qu'aux entités publiques et parapubliques qui, aux fins de la présente Loi, sont considérés comme d'autres administrations.
Article 3. Information mutuelle
1. L'Administration générale et les communes doivent se communiquer mutuellement les informations dont elles disposent et qui s'avèrent nécessaires pour que chaque partie puisse exercer correctement ses compétences.
2. Aux fins du paragraphe premier, l'Administration générale et les communes peuvent demander aux autres administrations visées au paragraphe 2 de l'article 2 de leur communiquer les informations nécessaires à l'exercice correct de leurs compétences. La demande d'information doit être motivée.
3. L'Administration générale peut refuser les informations requises si elles compromettent la sécurité nationale, la sécurité publique, les relations extérieures, la recherche et la sanction des délits et des fautes administratives, les intérêts fondamentaux de l'économie, ou s'il existe tout autre impératif découlant des lois ou justifiant une nécessité de confidentialité. Elle peut également les refuser si elle considère que la demande n'est pas suffisamment justifiée au regard de la compétence communale devant être exercée.
4. Les communes peuvent refuser les informations requises si elles compromettent la recherche et la sanction des délits et des fautes administratives, ou s'il existe tout impératif découlant des lois justifiant une nécessité ou une obligation de confidentialité. Elles peuvent également les refuser si elles considèrent que la demande n'est pas suffisamment justifiée au regard de la compétence devant être exercée.
5. Sont exclues de l'échange les informations qui touchent au secret professionnel et à la propriété intellectuelle, à l'égalité des parties dans les procédures judiciaires, au secret des délibérations des organes pour lesquels la loi le prévoit et à la garantie de confidentialité des procédures de décision et d'action, ainsi que toute autre information dont la loi restreint la communication ou qui peut porter préjudice aux droits légitimes de tiers. Les autorités et le personnel qui reçoivent des informations des autres administrations sont soumis aux mêmes devoirs de confidentialité que ceux qui incombent à l'administration qui les a transmises et ne peuvent les utiliser qu'aux fins de l'exercice de leurs compétences propres.
6. L'échange d'informations est soumis à la Loi qualifiée de protection des données personnelles.
Article 4. Assistance mutuelle
1. L'Administration générale et les communes doivent se prêter mutuellement l'assistance nécessaire à l'exercice de leurs compétences respectives. Les organes compétents pour adresser et recevoir les demandes d'assistance sont, pour l'Administration générale, le chef du Gouvernement et les ministres et, pour les communes, les consuls.
2. La demande d'assistance peut être refusée pour l'une des causes suivantes :
a) Défaut de compétence de l'administration demanderesse.
b) Défaut de compétence de l'administration sollicitée pour réaliser l'action demandée.
c) Défaut de moyens suffisants pour prêter l'assistance.
d) Survenance de préjudices graves pour les intérêts dont l'administration sollicitée a la charge, dans le cas où elle prêterait l'assistance. Le refus de la demande doit être motivé et doit être communiqué dans un délai de deux mois à compter de sa réception. La demande est réputée acceptée si elle n'a pas reçu de réponse dans un délai de deux mois à compter de sa réception par l'administration sollicitée.
3. La demande doit être satisfaite dans ses propres termes ou dans ceux que, tout en préservant sa finalité et son utilité, détermine l'administration sollicitée, si cette dernière considère que, compte tenu de ses compétences et de ses disponibilités, elle ne peut pas y donner suite dans les termes demandés.
4. Les coûts générés par l'assistance demandée sont à la charge de l'administration demanderesse. L'administration sollicitée doit remettre à l'administration demanderesse une estimation des coûts que peut entraîner l'action demandée. L'administration demanderesse dispose de quinze jours pour confirmer l'assistance demandée ou y renoncer. À l'expiration de ce délai sans qu'elle se soit prononcée, l'administration demanderesse est réputée se désister de la demande d'assistance. Les administrations publiques peuvent conclure des conventions pour établir des barèmes de coûts des actions d'assistance et des règles relatives au remboursement et à la compensation des dépenses d'assistance.
Chapitre deuxième. Communautés de communes
Article 5. Communautés de communes de services et de travaux
1. Les communes et les autres collectivités locales peuvent créer des communautés de communes pour fournir et exécuter en commun des services et des travaux relevant de leur compétence.
2. Les communautés de communes ont une personnalité juridique propre et, pour le développement et l'exécution de leurs fonctions, disposent des prérogatives des communes et des autres collectivités locales.
3. Les communautés de communes de services et de travaux sont créées par les communes, selon la procédure établie au paragraphe suivant, et sont régies par leurs propres statuts ainsi que par la législation applicable aux communes. À cet égard, les communautés de communes de services et de travaux sont soumises au contrôle financier de l'intervention communale, ce qui implique que leurs comptes seront inclus dans les budgets et les liquidations communaux et, par conséquent, seront soumis au contrôle de la Cour des comptes. Néanmoins, et à toutes fins utiles, chaque commune devra uniquement faire figurer la part proportionnelle qui lui revient au titre de sa participation à la communauté de communes, ainsi que son endettement, qui doit être pris en compte aux fins du calcul de l'endettement communal.
Article 6. Procédure de création
La procédure de création d'une communauté de communes doit suivre les étapes suivantes :
a) L'initiative de créer une communauté de communes doit être approuvée par les conseils des communs et par les organes de gouvernement des collectivités locales qui souhaitent en faire partie.
b) Les conseils des communs et les organes de gouvernement des collectivités locales qui participent à la communauté de communes doivent approuver initialement la convention de création de la communauté de communes, qui doit inclure ses statuts.
c) La convention de création de la communauté de communes est signée par les consuls des communs et les représentants des collectivités locales qui en font partie, est publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre et entre en vigueur le jour de sa publication, sauf si la convention elle-même fixe un autre délai.
Article 7. Statuts
Les statuts de la communauté de communes doivent déterminer, au minimum :
a) Les communs et les autres collectivités locales qui en font partie.
b) La dénomination et le siège.
c) L'objet, avec l'indication précise des services et des ouvrages qu'elle assume.
d) Les organes de direction et de gestion ainsi que la définition de leurs compétences. e)Les règles d'organisation et de fonctionnement, y compris la relation avec les communs qui en font partie.
f) La procédure de modification des statuts, qui doit recueillir l'approbation des communs qui en font partie.
g) Les ressources humaines et matérielles affectées.
h) Les ressources économiques et financières pour remplir ses fonctions.
i) La durée et la dissolution.
j) La liquidation.
Article 8. Organes
1. Les organes de direction de la communauté de communes doivent être représentatifs des communs et des collectivités locales qui en font partie. En tout état de cause, ils doivent comprendre ce qui suit :
a) Un conseil de communauté de communes composé d'élus, selon le nombre et la proportion fixés dans les statuts, et où sont représentés tous les communs ou autres collectivités locales qui en font partie ;
b) Un conseil de direction élu par le conseil de communauté de communes, qui doit être composé de fonctionnaires ou d'agents de l'administration à durée indéterminée, selon le nombre fixé dans les statuts. Le conseil de direction est responsable devant le conseil de communauté de communes. 2.- En ce qui concerne ses compétences, outre celles établies dans les statuts, le conseil de la communauté de communes, pour recruter du personnel propre, doit solliciter un rapport préalable et obligatoire du conseil de direction justifiant la nécessité économique et fonctionnelle du recrutement, dans le respect des critères de publicité et de mise en concurrence publics, pour autant que les tâches à accomplir par le personnel propre de la communauté de communes requièrent une qualification spécifique et ne puissent pas être couvertes par un fonctionnaire ou un agent de l'administration à durée indéterminée.
Article 9. Durée, adhésion et retrait
1. Les communautés de communes peuvent être créées pour une durée indéterminée ou pour une durée déterminée.
2. Les statuts doivent établir les cas de retrait et de dissolution et, le cas échéant, ceux de prorogation automatique. Les décisions de retrait et, le cas échéant, de dissolution doivent être adoptées par les conseils des communs et par les organes de gouvernement des collectivités locales qui en font partie.
3. Les communs qui ne font pas partie d'une communauté de communes peuvent solliciter leur adhésion à celle-ci, qui requiert l'accord favorable du conseil de la communauté de communes et de tous les conseils des communs qui en font partie. L'adhésion s'effectue au moyen d'une convention spécifique et d'une modification des statuts, aux seules fins de les adapter à l'entrée du nouveau membre et sans en modifier la dénomination, l'objet social, le siège, la structure organisationnelle, la durée et les autres éléments essentiels, avec la continuité de la personnalité juridique de la communauté de communes et de ses droits et obligations.
Article 10. Réalisation d'ouvrages et gestion de services
Lorsque la réalisation des ouvrages et la gestion de services exigent des formalisations contractuelles, celles-ci doivent être conformes à la législation en vigueur en matière de marchés publics.
Article 11. Personnel
1. Les communs doivent affecter du personnel propre à la communauté de communes et aux services intercommunaux.
2. À titre exceptionnel, et pour des tâches qui requièrent une qualification spécifique, et pour autant qu'elles ne puissent pas être couvertes par un fonctionnaire ou un agent de l'administration à durée indéterminée en service, le conseil de la communauté de communes peut procéder au recrutement de personnel propre, sur rapport préalable et obligatoire émis par le conseil de direction justifiant la nécessité économique et fonctionnelle du recrutement, dans le respect des critères de publicité, de mise en concurrence, ainsi que des grilles salariales établies préalablement par le conseil de la communauté de communes, sur la base de celles existant dans les communs ou autres administrations qui en font partie.
3. Le personnel des communs affecté aux services intercommunaux, ainsi que le personnel propre de la communauté de communes, exerce ses fonctions sur l'ensemble du territoire des communs membres de la communauté de communes.
Chapitre III. Mandats de gestion
Article 12. Mandats de gestion
1. L'Administration générale et les communs peuvent confier à un organe ou à une entité d'une autre administration la réalisation matérielle d'activités, de fonctions et de services relevant de leur compétence, pour des raisons techniques, d'efficacité ou d'efficience.
2. Le mandat de gestion ne modifie pas la titularité de la compétence et n'emporte pas délégation de cette compétence. Les actes qui, dans l'exercice du mandat de gestion, affectent des droits de tiers doivent être pris par l'organe titulaire de la compétence ou, en tout état de cause, doivent être imputés à ce même organe.
3. Le mandat de gestion est formalisé au moyen d'une convention entre les administrations concernées.
Chapitre IV. Conventions de collaboration entre administrations
Article 13. Capacité de conclure des conventions de collaboration
L'Administration générale, les communs et les autres administrations peuvent conclure des conventions entre eux pour collaborer à la réalisation de tâches et de fonctions d'intérêt commun, dans le cadre de leurs compétences.
Article 14. Procédure
1. Les conventions doivent être approuvées par le Gouvernement, par les conseils de Commun respectifs et, le cas échéant, par les organes de gestion et d'administration des autres administrations.
2. Les conventions doivent être signées par le chef du Gouvernement ou par le ministre responsable du secteur, pour l'Administration générale ; en ce qui concerne les communs, par les consuls respectifs ou par les conseillers de Commun ayant reçu délégation de signature ; et en ce qui concerne les autres administrations, par l'organe qui les représente.
3. Les conventions doivent être dûment enregistrées auprès de chacune des administrations signataires et publiées au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre, dans un délai maximal d'un mois à compter de leur signature.
Article 15. Contenu
1. Chaque convention doit contenir, au minimum :
a) Les organes qui l'établissent et la capacité juridique en vertu de laquelle ils agissent.
b) Les tâches et fonctions exercées par chaque partie.
c) Son objet, avec l'indication de la finalité poursuivie et des actions qu'il comprend.
d) L'apport de moyens de chaque partie.
e) Le cas échéant, les principes, modalités, droits et autres dispositions en matière de mobilité du personnel entre les administrations conformément aux dispositions de la présente loi et de la loi de la fonction publique.
f) Le financement des actions prévues.
g) Les mécanismes de suivi, d'évaluation, d'interprétation et de règlement des divergences.
h) Les responsabilités découlant de l'exécution de la convention.
i) La durée et, le cas échéant, les modalités de sa prorogation.
j) La procédure de modification.
k) Le désistement et la dénonciation par l'une des parties.
l) Les causes d'extinction, ainsi que les modalités d'achèvement des actions en cours en cas d'extinction.
2. Lorsque la convention établit un cadre de collaboration générale entre les administrations signataires dans un secteur déterminé, elle peut prévoir que celui-ci soit précisé au moyen de protocoles annexes. Les protocoles font partie de la convention et produisent les mêmes effets que celle-ci. La convention peut établir une procédure simplifiée pour approuver les protocoles, laquelle doit, en tout état de cause, comprendre la signature des organes qui figurent comme signataires de la convention.
Article 16. E ffets et contrôle
1. Les conventions obligent les parties qui les ont signées. Leurs obligations sont exigibles devant la juridiction administrative.
2. La signature d'une convention ne modifie pas la titularité des compétences et n'emporte pas renonciation à la compétence des administrations participantes.
3. Les conventions peuvent attribuer à un organe mixte composé de toutes les parties le règlement des différends relatifs à leur interprétation et à leur exécution. Les décisions de cet organe peuvent être contestées devant la juridiction administrative.
4. La validité des conventions est contrôlée par la juridiction administrative, sans préjudice de la compétence du Tribunal constitutionnel.
5. L'Administration générale, les comuns et les autres administrations signataires de la convention répondent solidairement à l'égard des tiers. Leurs actes sont susceptibles de recours par la voie administrative ou juridictionnelle conformément aux dispositions du Code de l'Administration.
Chapitre V. Collaboration en matière de personnel
Article 17. Principe de mobilité
Le personnel de l'Administration générale peut exercer ses fonctions et occuper un poste de travail dans les comuns, et le personnel des comuns peut exercer ses fonctions et occuper un poste de travail dans l'Administration générale et dans les autres comuns, dans les conditions établies par la présente Loi et par la Loi de la fonction publique.
Article 18. Modalités de mobilité
La mobilité du personnel de l'Administration générale et des comuns peut s'effectuer par voie de réaffectation individuelle ou collective pour des raisons d'intérêt public, de mise à disposition, ou de toute autre modalité établie par la réglementation en vigueur relative à la fonction publique, conformément aux conditions requises et aux conditions qui y sont prévues.
Article 19. Droits
La mobilité du personnel de l'Administration générale et des comuns est subordonnée à l'approbation ou à la conclusion préalables d'une norme ou d'une convention entre le Gouvernement et les comuns, ou entre les comuns, qui établit les postes de travail respectifs susceptibles de faire l'objet de cette mobilité, les équivalences entre ces postes de travail en fonction de leur contenu et de leurs caractéristiques, ainsi que les règles relatives à la reprise des droits acquis par le personnel soumis à la mobilité, qui doivent être garantis en tout état de cause et toujours conformément aux dispositions établies par la Loi de la fonction publique.
Article 20. Formation
L'Administration générale et les comuns peuvent offrir au personnel des autres administrations, par voie de convention, les actions de formation qu'ils organisent. Les conventions conclues entre les différentes administrations doivent établir la reconnaissance des programmes et des actions de formation au sein de chaque administration. En tout état de cause, les formations auxquelles le personnel a participé doivent figurer dans le dossier personnel.
Disposition abrogatoire Sont.
abrogées toutes les dispositions de rang égal ou inférieur contraires aux dispositions de la présente Loi.
Disposition finale. Entrée en vigueur
La présente Loi entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Bulletin officiel de la Principauté d’Andorre.