Jugement du Tribunal constitutionnel du 11-07-2019 relatif au recours direct d'inconstitutionnalité 2019-2-L

TS20190712_12_54_35 Affaire 2019-2-L ( Loi 16/2019 , du 15 février, de réglementation de la fixation de prix minimaux de vente des produits du tabac) N° d'enregistrement 205-2019. Recours direct d'inconstitutionnalité Jugement du 11 juillet 2019 Jugement du Tribunal constitutionnel du 11-07-2019 relatif au recours direct d'inconstitutionnalité 2019-2-L Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct d'inconstitutionnalité 2019-2-L, formée par la représentation procédurale de MM. et Mmes Ferran Costa Marimon, Jordi Gallardo Fernàndez, Pere López Agràs, Gerard Alís Eroles, Rosa Gili Casals et Judith Pallarés Cortés, conseillers généraux au moment de l'adoption de la Loi 16/2019 , du 15 février, de réglementation de la fixation de prix minimaux de vente des produits du tabac, adoptée par le Conseil général et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 20 mars 2019, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de déclarer l'inconstitutionnalité des articles 1, 3, 4 et 10 et de la disposition additionnelle de cette Loi et, par extension, du reste du texte, dès lors que celui-ci deviendrait incohérent et inapplicable, comme étant contraires aux articles 1, 3, 28 et 59 de la Constitution ; Vu la Constitution, et notamment les articles 1, 3, 28 et 59 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitres premier et deuxième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 mai 2019 qui a déclaré recevable le recours direct d'inconstitutionnalité 2019-2-L ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public, enregistré au Tribunal constitutionnel le 31 mai 2019 ; Vu le mémoire en réponse de la syndic générale, enregistré au Tribunal constitutionnel le 4 juin 2019 ; Vu les conclusions des parties enregistrées au Tribunal constitutionnel dans le délai imparti ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep-D. Guàrdia Canela ; 1. Argumentation juridique 1.1. Argumentation juridique des conseillers généraux requérants - Les requérants exposent que la Loi 16/2019 a pour objet la fixation des prix minimaux de vente au public des produits du tabac dans le commerce de détail et a pour finalité, selon ce qu'affirme l'article premier, d'éviter le trafic illicite du tabac et de garantir la concurrence loyale entre tous les commerçants de la Principauté d'Andorre. - Ils rappellent que l'article 28 de la Constitution reconnaît la liberté d'entreprise dans le cadre de l'économie de marché ; par conséquent, les mesures que l'État peut appliquer doivent éviter les perturbations du marché, en garantissant l'égalité d'accès aux marchandises et le traitement des acheteurs. Et ils ajoutent que les restrictions auxquelles le marché peut être soumis ne sont tolérables que si elles sont proportionnées à la réalisation d'une finalité constitutionnellement légitime. - En l'espèce, les objectifs (articles 1 et 4 de la Loi attaquée) qui justifieraient l'ingérence dénoncée ne sont pas réels, car dans le cas contraire il faudrait fixer des prix minimaux pour tous les produits faisant l'objet de contrebande, comme par exemple les alcools ou les parfums, et cela équivaudrait à un modèle d'économie planifiée non prévu par la Constitution. - Ils considèrent que la fixation des prix minimaux n'est pas justifiée et est déraisonnable, car si la lutte contre la contrebande est un objectif légitime, il existe d'autres mécanismes plus respectueux de l'article 28 de la Constitution, comme par exemple la politique fiscale, qui ne mettrait pas en danger la compétitivité. - Selon l'avis des requérants, l'article 3 de la Loi relatif à la fixation de prix de vente minimaux ne précise pas les critères à partir desquels le Gouvernement fixera ces prix et n'établit pas non plus les critères qu'il faudra suivre pour fixer le différentiel de prix avec les pays moins-disant. - De même, la disposition additionnelle deuxième fait référence aux conditions établies à l'article 3 précité, lesquelles, comme il vient d'être dit, sont inexistantes. - Les requérants concluent que cette détermination du prix porte atteinte au contenu de l'article 28 de la Constitution, car elle influe à tel point sur les prix qu'elle affecte et fausse les facteurs de production de l'entreprise, éliminant même des avantages technologiques, des moyens de production, de commercialisation, etc. Outre l'omission des facteurs qui servent à calculer le prix, il est établi que le Gouvernement fixera les prix par similitude avec d'autres marques de tabac, y compris en l'absence de comparaison. Ils ajoutent également que cette politique interventionniste ne favorise que la concurrence des marques chères, qui sont celles qui disposeront d'une marge de manœuvre supérieure par rapport aux marques low cost . Ils concluent que la concurrence n'a qu'une vérité absolue, qui est le rapport qualité/prix ; si le prix est éliminé de cette équation, parce qu'il est imposé par l'État, la concurrence est inexorablement décapitée. - Ils reprochent également à la Loi de limiter le prix de vente au détail mais non le prix de vente des fabricants, qui pourront offrir des conditions d'acquisition du tabac plus avantageuses aux uns ou aux autres, sans obéir à aucun critère. - Il cite la décision du 23 décembre 2015 de la Cour de justice de l'Union européenne sur la fixation de prix minimaux de l'alcool en Écosse, dans laquelle il était déclaré que ce type de mesures faussait le commerce et la concurrence et que les objectifs poursuivis pouvaient être atteints en appliquant des impôts spatiaux ou d'autres types d'impôts et taxes ou de prélèvements ou d'autres critères fiscaux. - Les requérants déclarent également que la Loi attaquée ne précise pas si le différentiel visé doit être établi proportionnellement en respectant le différentiel de prix actuel entre marques ou en fixant un plafond générique pour toutes. - Ils considèrent que la fixation de prix minimaux devient une délégation législative déguisée contraire aux dispositions de l'article 59 de la Constitution et qu'elle interfère avec la liberté d'entreprise sans aucune sorte de critère ni de contrôle. - S'agissant du régime de sanctions, établi à l'article 10 de la Loi attaquée, ils le considèrent imprécis, absolument abstrait et subjectif, de sorte qu'il porte atteinte à la sécurité juridique, car il établit des critères ambigus et génériques et, en même temps, contraires à l'article 3 de la Constitution. - Pour ces motifs, ils demandent à ce Tribunal de prononcer l'inconstitutionnalité des articles 1, 3, 4 et 10 et de la disposition additionnelle de cette Loi et, par extension, du reste du texte, dès lors que celui-ci deviendrait incohérent et inapplicable, comme étant contraires aux articles 1, 3, 28 et 59 de la Constitution. 1.2. Argumentation juridique du Ministère public - Après avoir rappelé le principe de la présomption de légitimité constitutionnelle des lois, le Ministère public précise que le débat de constitutionnalité doit se limiter à une analyse technico-juridique des articles attaqués au regard de la Constitution, en laissant de côté les questions de caractère politique, telles que les visions, plus ou moins libérales, des options existantes ou l'opportunité d'autres mécanismes pour atteindre des objectifs concrets. - Le Ministère public considère que la partie requérante invoque essentiellement la violation de la liberté d'entreprise dans le cadre d'une économie de marché, consacrée à l'article 28 de la Constitution. Toutefois, il souligne que la Constitution doit être interprétée de manière systématique à la lumière des grands principes et fondements qui en émanent. - En ce sens, il cite l'article 32 de la même Constitution, qui doit être appliqué conjointement avec l'article 28 précité, et qui dispose que « L'État peut intervenir dans l'organisation du système économique, commercial, du travail et financier afin de rendre possible, dans le cadre de l'économie de marché, le développement équilibré de la société et le bien-être général ». - Il ajoute que la liberté d'entreprise est un principe économique et que, à la différence des droits fondamentaux de la personne ou des libertés publiques, sa portée se limite à inspirer les pouvoirs publics et, en particulier, le pouvoir législatif, qui doit lui donner une configuration légale. - Le Conseil général a exercé son pouvoir législatif en s'efforçant de préserver la concurrence loyale et, en même temps, le développement équilibré de la société et le bien-être général, en veillant à la santé publique et en prévenant et combattant la criminalité. - Il considère que la libre concurrence est inconcevable si elle s'exerce de manière déloyale en réduisant les coûts grâce à la génération d'économies d'échelle fondées sur un surdimensionnement artificiel du chiffre d'affaires reposant sur des activités illégales. - Essentiellement, les requérants reprochent à la Loi attaquée la fixation de prix de vente minimaux sans la détermination des paramètres nécessaires pour les calculer. Toutefois, le Ministère public précise que la discussion des théories économiques relatives à la détermination des prix relève de critères de politique économique qui ne peuvent fonder l'inconstitutionnalité d'une disposition normative. - Le Ministère public conclut que les objectifs et la politique économique qui inspirent la Loi attaquée peuvent être judicieux ou non, plus interventionnistes ou plus libéraux, mais qu'il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la politique économique de l'État, ni sur la question de savoir s'il convient d'appliquer une politique de prix minimaux ou de mettre en œuvre une politique fiscale déterminée. - S'agissant de la décision de la Cour de justice de l'Union européenne citée par les requérants, il rappelle que les compétences de cet organe ne sont pas assimilables à celles du Tribunal constitutionnel, tout en soulignant qu'Andorre ne fait pas partie de l'Union européenne. - Sur l'allégation relative à une délégation législative en faveur du Gouvernement, le Ministère public rappelle que la Loi attaquée prévoit la détermination d'un prix minimal de vente du tabac, ainsi que les procédures et les critères de base pour y procéder. Il considère que les requérants confondent la délégation législative, prévue à l'article 59 de la Constitution, avec la collaboration entre la loi et le règlement, validée par le Tribunal constitutionnel lui-même. Le Ministère public ajoute que la réserve de loi n'a pas été méconnue, dès lors qu'en l'espèce l'article 28 de la Constitution, dont la violation est alléguée, établit des principes généraux de caractère économique qui doivent inspirer l'action des pouvoirs publics et la législation et que, en tout état de cause, le noyau essentiel de la réglementation a été établi par la loi. - Par ailleurs, il relève que la fixation d'un prix minimal est utilisée dans le cadre du travail, le salaire minimum interprofessionnel, réalisée sans contestation par le Gouvernement en vertu de l'habilitation légale d'une norme ayant rang de loi. - Sur le régime de sanctions établi par la Loi attaquée, le Ministère public, après avoir repris les infractions, les sanctions et les critères de graduation des sanctions, conclut que tant les comportements constitutifs d'infraction que les sanctions applicables sont parfaitement déterminés. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter en tous ses points le présent recours direct en inconstitutionnalité, dans la mesure où ni les articles attaqués ni, par extension, le reste du texte de la Loi 16/2019 ne sont contraires à la Constitution et, par conséquent, ils doivent être déclarés conformes à la Constitution. 1.3. Argumentation juridique de la syndic générale - En premier lieu, après avoir circonscrit l'objet du recours et ses axes argumentatifs, la syndic générale procède à une analyse de la nature, du contenu et de la portée du droit à la liberté d'entreprise. - Elle souligne que ce droit n'est pas un droit absolu et inconditionnel, mais qu'il s'exerce nécessairement dans le cadre légal configuré par le législateur (comme le prévoit l'article 28 de la Constitution lui-même), ajoutant que l'article 32 de la Constitution habilite expressément l'État à intervenir dans l'organisation du système économique afin de rendre possible, dans le cadre de l'économie de marché, le développement équilibré de la société et le bien-être général. - Ces principes constitutionnels ont été directement incorporés dans de nombreuses lois actuellement en vigueur, telles que la Loi 12/2013 , du 13 juin, du commerce (voir l'article 46) ou la Loi 13/2013 , du 13 juin, de la concurrence effective et de la protection du consommateur (voir l'article 7). - Elle fait valoir que, si le droit à la liberté d'entreprise peut être encadré pour des raisons d'intérêt général, il faut que cette limitation soit introduite par la loi et que son noyau essentiel soit respecté. - En l'espèce, la Loi 16/2019 s'inscrit dans l'engagement d'Andorre de continuer à renforcer, d'une part, les politiques en matière de santé publique et de lutte contre le tabagisme et, d'autre part, les politiques de lutte contre la fraude portant sur les produits du tabac, en particulier la contrebande. - Elle expose que la différence de prix entre Andorre et les pays voisins en ce qui concerne les produits du tabac continue de rendre très attractive la contrebande de ce produit et peut, par conséquent, donner lieu à des pratiques commerciales agressives qui en faussent les prix et portent gravement atteinte à la concurrence loyale entre les opérateurs du secteur. Par conséquent, contrairement à ce qui est allégué dans le recours, l'objectif poursuivi est également de garantir la concurrence dans des conditions d'égalité, en évitant que les opérateurs qui ne respectent pas la Loi 2/2018 , du 22 mars, de contrôle des marchandises sensibles et qui écoulent sur le marché illicite un grand volume de marchandises puissent en tirer profit. - Il ajoute que cette finalité est reprise dans d'autres lois, comme par exemple la Loi 1/2017, du 9 février, de modification du tarif général des taxes sur la consommation (voir l'exposé des motifs). - Bien qu'il reconnaisse que d'autres mécanismes puissent exister pour atteindre les objectifs mentionnés, il ne partage pas l'avis selon lequel les mécanismes exposés par les conseillers requérants seraient moins restrictifs à l'égard de la liberté d'entreprise et également efficaces. - Il conclut que les mesures contenues dans la Loi attaquée sont parfaitement proportionnées aux objectifs poursuivis. En tout état de cause, une fois vérifiée leur conformité à la Constitution, la décision d'opter pour l'une ou l'autre mesure relève d'un choix politique légitime du législateur. - En deuxième lieu, s'agissant de l'atteinte à la libre concurrence génératrice d'inégalités alléguée par les conseillers requérants, la syndic générale qualifie ce grief de non fondé et d'incompatible avec la lettre même de la Loi attaquée. - Elle expose qu'aux fins de la détermination du prix minimum initial, l'exposé des motifs de la Loi établit que « la Principauté d'Andorre s'est engagée à ne pas augmenter l'écart actuel de prix (taxes comprises) des produits du tabac entre l'Andorre et ses pays voisins de l'UE, par rapport à l'État membre voisin le moins-disant ». - Elle expose ensuite le mécanisme de cette fixation, ainsi que celui de sa modification (disposition transitoire et article 3), et conclut que les modifications sont conditionnées par le maintien de l'écart de prix précédemment mentionné. - En aucun cas le Gouvernement n'a la faculté de fixer ce prix. Son intervention se limite à vérifier que la proposition de la Commission consultative (dont la composition représente paritairement les différents acteurs du secteur) remplit les conditions requises légales. - Elle ajoute que le prix mentionné est établi non seulement pour chaque marque, mais pour chaque présentation de cette marque et que, par conséquent, il n'existe aucune discrimination, puisqu'il ne s'agit pas d'établir un prix minimum commun à toutes les marques, mais que chaque marque ou présentation de celle-ci aura son propre plancher minimum. Et c'est là l'un des principaux éléments qui distinguent la Loi 16/2019 des normes examinées par la Cour de justice de l'Union européenne. Elle ajoute également que l'article 3.3 de la Loi attaquée établit un mécanisme pour les nouvelles marques ou présentations de celles-ci qui ne sont pas en vente dans les pays voisins, cas dans lesquels le prix minimum doit être fixé sur la base de critères de similitude avec d'autres marques existantes. - En troisième lieu, en ce qui concerne la prétendue délégation législative déguisée en faveur du Gouvernement, la syndic générale souligne qu'elle a déjà mentionné que ce n'est pas le Gouvernement qui fixe les prix minimums, mais qu'il se limite à une vérification (contrôle) de la légalité de la proposition de la Commission consultative, laquelle doit maintenir l'écart établi, de sorte qu'il s'agit d'une question absolument réglementée et déterminée par la Loi, où la marge de pouvoir discrétionnaire du Gouvernement est inexistante. - En quatrième lieu, s'agissant du régime de sanctions (articles 7 à 10 de la Loi 16/2019), la syndic générale déclare que celui-ci n'est ni imprécis, ni abstrait, ni subjectif, que les infractions y sont différenciées et qu'un éventail de sanctions est établi en fonction de la gravité de ces infractions, ajoutant que l'application et la graduation de cet éventail s'effectuent au moyen d'une série de critères de graduation parfaitement déterminés à l'article 10 mentionné. - Elle conclut que cette formule est utilisée dans pratiquement la totalité des régimes de sanctions et disciplinaires prévus dans notre ordre juridique et qu'elle permet une appréciation des circonstances concrètes et une application de la norme juste et adaptée au cas concret. - Pour terminer, la syndic générale demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les dispositions attaquées de la Loi 16/2019, du 15 février, de réglementation de l'établissement de prix minimums de vente des produits du tabac, ne sont pas contraires à la Constitution. 2. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 2.1. La Loi 16/2019, du 15 février, de réglementation de l'établissement de prix minimums de vente des produits du tabac, fait l'objet d'un recours direct en inconstitutionnalité prévu à l'article 98 a) de la Constitution. Ce Tribunal est investi de la juridiction et de la compétence pour connaître de cette matière et statuer sur celle-ci. Le recours a été introduit dans les délais et dans les formes légales par six membres de droit du Conseil général, qui représentent plus d'un cinquième de ses membres. La qualité pour agir d'origine des requérants perdure, bien que leur mandat ait pris fin et que le nouveau Conseil général soit déjà constitué, conformément aux dispositions de l'article 45.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et au récent jugement du 14 mai 2019, rendu dans l'affaire 2019-1-L. 2.2. Formellement, le recours demande que soit déclarée l'inconstitutionnalité des articles 1, 3, 4 et 10 et de la disposition additionnelle de la Loi attaquée. Est également attaqué « par extension le reste du texte, étant donné que celui-ci deviendrait incohérent et inapplicable ». Cette demande ne peut être accueillie. Le Tribunal constitutionnel, en tant qu'interprète suprême de la Constitution (article 95.1), voit sa juridiction et sa compétence limitées à la matière constitutionnelle. Comme il a été dit, sa fonction est celle d'un législateur négatif qui expulse de l'ordre juridique les normes contraires à la Constitution, qu'elles aient été directement attaquées ou que l'inconstitutionnalité s'étende à elles en raison d'une conséquence directe ou d'un lien étroit. Il ne lui appartient toutefois en aucun cas de décider si un texte législatif concret s'avère incohérent ou inapplicable. Pour ce motif, seule sera examinée l'attaque dirigée contre les articles et la disposition expressément désignés comme susceptibles d'inconstitutionnalité. 2.3. L'acte introductif du recours en inconstitutionnalité déclare expressément que, selon lui, la Loi enfreint les articles 1, 3, 28 et 59 de la Constitution. Il n'y a toutefois aucune précision sur la manière dont la Loi violerait prétendument les articles 1 et 3 du titre I de la Constitution « De la souveraineté de l'Andorre ». Il est clair que le fait qu'une loi puisse être entachée d'inconstitutionnalité affecte l'État de droit (article 1.1), les principes inspirant l'action de l'État (article 1.2) et les principes découlant de la Constitution en tant que norme suprême de l'ordre juridique (article 3.2). Toutefois, la violation de ces dispositions, en raison de leur caractère général, constitue – le cas échéant – davantage une conséquence d'une autre violation constitutionnelle qu'elle n'a une entité propre et directe. Par conséquent, il sera examiné en priorité si les articles expressément attaqués enfreignent, ou non, les articles 28 et 59 de la Constitution. Sans préjudice des considérations qui seront formulées en temps opportun sur les principes de justice et de sécurité juridique, notamment en matière de sanctions. 2.4. L'article 1 de la Loi fixe son objet et son champ d'application. L'acte d'introduction du recours, en son paragraphe 1er, indique que « La Loi constitue une ingérence dans l'entreprise afin d'atteindre des objectifs (art. 1 et 4 de la Loi) qui ne sont pas certains ». Le débat sur le point de savoir si les objectifs de la Loi sont ou non certains relève du domaine de l'action et de la décision politiques, mais ne peut en aucun cas faire l'objet d'une appréciation constitutionnelle. Par ailleurs, la détermination de l'objet et du champ d'application de la Loi, à titre général, ne peut être taxée d'inconstitutionnalité, sauf s'il existe une violation directe du texte de la norme suprême. Or, cette hypothétique violation n'est ni dénoncée par les requérants ni constatée par ce Tribunal. En tout état de cause, il peut être considéré qu'en fixant son objet et son champ d'application, la Loi détermine son contenu essentiel : a) « l'établissement des prix minimaux de vente au public des produits du tabac » ; et b) « interdit la réalisation de pratiques commerciales permettant de vendre des produits du tabac en dessous des prix minimaux de vente au public approuvés par le Gouvernement ». La présente décision doit se prononcer sur ces deux éléments. 2.5. Face à la possibilité qu'une loi établisse les prix minimaux de vente au public des produits du tabac, les requérants invoquent principalement l'article 28 de la Constitution. Ce précepte dispose : « La liberté d'entreprise est reconnue dans le cadre de l'économie de marché et conformément aux lois ». Par conséquent, la liberté d'entreprise et l'économie de marché constituent l'un des droits et principes économiques, sociaux et culturels, définis au chapitre V du titre II de la Constitution, en cohérence avec la déclaration de l'Andorre comme un État indépendant, de Droit, Démocratique et Social (article 1.1). Et ce sont précisément ces caractéristiques essentielles de l'État andorran qui font que la liberté d'entreprise et l'économie de marché peuvent faire l'objet d'une conformation et d'une configuration légales. L'article 32 de la Constitution insiste sur ce même critère en disposant : « L'État peut intervenir dans l'organisation du système économique, commercial, du travail et financier afin de rendre possible, dans le cadre de l'économie de marché, le développement équilibré de la société et le bien-être général ». 2.6. Les requérants, tout en reconnaissant que la liberté d'entreprise et l'économie de marché peuvent faire l'objet d'une réglementation légale, retiennent comme critère de constitutionnalité le principe de proportionnalité. En effet, la loi peut réglementer ces principes économiques, sociaux et culturels, parce que la Constitution elle-même le dit expressis verbis et parce que, dans un État de Droit et Démocratique, la loi est l'expression de la volonté populaire proclamée par le Conseil général, qui exprime la représentation mixte et paritaire de la population nationale et des sept paroisses et représente le Peuple andorran (article 50 de la Constitution). Elle doit toutefois le faire en se soumettant à la Constitution en tant que norme fondamentale. La loi n'est donc pas un instrument absolu, mais doit respecter divers principes tels que celui de proportionnalité – sur lequel s'appuient essentiellement les requérants – qui intègre d'une certaine manière également les principes de nécessité, d'efficacité et d'efficience, de transparence et de sécurité juridique. 2.7. L'article 1er de la Loi établit comme finalité essentielle d'« en éviter (des produits du tabac dans le commerce de détail) le trafic illicite et de garantir la concurrence loyale ». Et l'exposé des motifs ajoute, comme éléments causaux de la Loi, « les politiques en matière de santé publique et de lutte contre la fraude ». Il y est également mentionné que « la Principauté d'Andorre s'est engagée à ne pas augmenter le différentiel actuel de prix (taxes comprises) des produits du tabac entre l'Andorre et ses pays voisins de l'UE, par rapport à l'État membre voisin le moins-disant ». Il est vrai que la politique de santé publique n'apparaît pas aussi présente dans le dispositif de la Loi que la politique de lutte contre la fraude (contrebande) et, en particulier, le respect des engagements contractés par la Principauté sur le plan international, mais il est évident qu'elle se trouve également, de manière implicite, à la base de la réglementation établie. En outre, elle est expressément mentionnée à l'article 10.1 b). Enfin, il convient de relever que, comme éléments de référence, l'exposé des motifs cite plusieurs lois, telles que la Loi 12/2013, du 13 juin, du commerce, la Loi 13/2013, du 13 juin, de la concurrence effective et de la protection du consommateur et la Loi 2/2018, du 22 mars, du contrôle des marchandises sensibles. 2.8. Il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de déterminer si les objectifs assignés à la Loi par le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies ou procédures, pour autant que les moyens prévus ne soient pas manifestement inappropriés au regard de la finalité poursuivie. Par conséquent, et en ce qui concerne le cas faisant l'objet du présent recours, l'appréciation faite par le législateur quant à la nécessité d'un prix de vente minimal pour les produits du tabac ne peut être contredite par ce Tribunal, sauf si l'existence d'une erreur manifeste était constatée. Et pour autant qu'il ne soit pas considéré que le mécanisme de fixation d'un prix minimal restreint de manière inappropriée le principe de la liberté d'entreprise et le cadre de l'économie de marché, proclamés à l'article 28 de la Constitution. 2.9. En faisant application des principes qui précèdent et des raisonnements du Ministère public synthétisant les critères de la politique et de la science économiques en matière de fixation de prix minimaux, d'incidence sur la concurrence et d'éventuelle distorsion du marché, il est conclu que la Loi attaquée ne porte atteinte ni à la liberté d'entreprise ni à l'économie de marché, dès lors que, malgré les limitations qu'elle introduit en fixant les prix minimaux de vente des produits du tabac, elle respecte suffisamment le principe de proportionnalité et applique les critères relatifs et propres à une option politique légitime déterminée, de nécessité, d'efficacité et d'efficience. La Loi constitue également un exercice de transparence et ne peut en aucune manière être considérée comme contraire à la sécurité juridique. 2.10. Est également attaqué, pour une prétendue violation de l'article 59 de la Constitution, l'article 3 de la Loi – « Établissement de prix de vente minimaux des produits du tabac » –, que la partie requérante rattache à la disposition additionnelle « Fixation du prix minimal initial des produits du tabac ». Le moyen d'impugnation repose sur la thèse des requérants selon laquelle le principe de réserve de loi est méconnu du fait que le Gouvernement est autorisé à fixer le prix minimal initial des produits du tabac et à le modifier progressivement. Et ce, selon une double perspective : a) la prétendue inexistence de critères à partir desquels les prix sont fixés ; et, b) l'éventuel défaut de détermination du point de savoir si les prix seront fixés marque par marque ou si un barème de prix minimaux et maximaux sera établi, à l'intérieur duquel évolueront les prix de toutes les marques. Aucune de ces deux objections ne peut être accueillie. La disposition additionnelle prévoit que, pour la fixation du prix minimum initial, la Commission consultative formulera une proposition au Gouvernement « selon les données obtenues du marché ». Et à cet égard, il est très significatif que la Commission consultative – régie par l'article 2 de la Loi, qui n'a pas été contesté – doive agir à l'unanimité. Et parmi ses membres – en composition paritaire avec deux fonctionnaires désignés par le Gouvernement – figurent un membre désigné par l'Association des fabricants de produits du tabac d'Andorre et un autre désigné par la Chambre de commerce, d'industrie et de services d'Andorre, parmi ses affiliés appartenant au secteur du commerce du tabac. 2.11. Outre, donc, les données obtenues du marché, la Commission consultative doit « vérifier que les nouveaux prix de vente au public maintiennent ou diminuent le différentiel établi initialement du prix des produits du tabac entre Andorre et ses pays voisins de l'UE, par rapport à l'État membre le moins-disant ». Tel est le critère fondamental qui doit être pris en compte pour fixer, par accord unanime, le prix minimum initial et pour le modifier progressivement en fonction des nouvelles circonstances. L'absence de détermination spécifique des prix minimums des divers produits (décrits à l'article 1.3 de la Loi) et marques ne peut être considérée comme une omission susceptible d'avoir une portée constitutionnelle. Il appartiendra au Gouvernement, après avoir entendu la Commission consultative, ainsi que le prévoit l'article 3.1 in fine de la Loi. 2.12. Au paragraphe quatrième du recours, la partie requérante reproche au législateur d'avoir établi une délégation législative déguisée. Tel n'est pas le cas, et cette allégation de dissimulation n'a guère de sens. La Loi ne se qualifie pas elle-même de loi de bases ni de loi de délégation. Et c'est pourquoi elle ne détermine pas les éléments qu'exige l'article 59 de la Constitution. La Loi intervient directement dans l'économie de marché en fixant un prix minimum pour certains produits, comme elle l'a fait – ou peut le faire – à l'égard d'autres produits ou services. Elle n'affecte pas essentiellement la liberté d'entreprise, comme cela pourrait éventuellement se produire si un prix maximum était fixé. Elle établit un mécanisme pour la fixation de ce prix minimum, doté d'une pleine garantie, tant en ce qui concerne la composition de la Commission consultative qu'elle crée qu'en ce qui concerne l'adoption de ses accords. Et elle assume la décision finale, qu'en raison de son caractère quantitatif et en quelque sorte volatil, il ne serait pas efficace de confier au Conseil général. Par conséquent, de ce point de vue également, la Loi mérite d'être considérée comme pleinement constitutionnelle. 2.13. Bien que le recours porte également sur les articles 4 – « Conduites interdites » – et 10 – « Critères de graduation des sanctions » –, il est certain que son argumentation se limite à douze lignes dans lesquelles le régime de sanctions est dénoncé comme imprécis, abstrait et subjectif, portant atteinte, par conséquent, à la sécurité juridique. Il convient de souligner que le mémoire de conclusions ne contient aucune observation sur cette question. Et c'est sur cette matière, de manière particulière, sinon exclusive, que les requérants allèguent la violation des articles 1 et 3 de la Constitution. Toutefois, ce moyen d'annulation ne peut pas non plus être accueilli. En premier lieu, il convient de garder à l'esprit que le régime de sanctions comprend également l'article 9, bien que celui-ci n'ait pas été contesté. Et que l'article 7 renvoie, pour le compléter, au régime des infractions et sanctions établi au titre V de la Loi 12/2013 , du 13 juin, du commerce. L'ensemble normatif constitué par les articles 4, 7, 8, 9 et 10 forme un système de sanctions qui pourrait peut-être être amélioré, mais qui, en aucun cas, ne peut être considéré comme insuffisant ni contraire aux principes de légalité et de sécurité juridique établis par la Constitution. 2.14. La Loi, à l'article 4, définit les conduites interdites, qui se limitent à la vente de produits du tabac en dessous des prix minimums de vente au public qui ont été établis ou qui n'ont pas encore été publiés ; aux pratiques ou typologies de vente ayant cette finalité ; et à la promotion des produits du tabac pour une valeur supérieure à cinq pour cent du prix de vente au public. Quant au régime de sanctions, la Loi elle-même renvoie à la Loi générale du commerce (article 7). Les articles 8 et 9 déterminent les infractions et les sanctions, en distinguant les très graves des graves. Aucun de ces articles n'est qualifié d'inconstitutionnel par les requérants, qui ne contestent que l'article 10, lequel fixe les critères de graduation dans leurs niveaux de degré minimum, moyen et maximum, sans que ni son contenu, ni la description des critères utilisés, ni la marge de flexibilité dans l'application des sanctions puissent être considérés comme portant atteinte à la sécurité juridique et, par conséquent, soient en aucune manière inconstitutionnels. 2.15. Il découle des raisonnements qui viennent d'être exposés que les articles 1, 3, 4 et 10 et la disposition additionnelle de la Loi 16/2019 , du 15 février, de régulation de l'établissement de prix minimums de vente des produits du tabac, sont conformes à la Constitution. DÉCISION : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De rejeter en tous ses points la demande d'inconstitutionnalité présentée par MM. et Mmes Ferran Costa Marimon, Jordi Gallardo Fernàndez, Pere López Agràs, Gerard Alís Eroles, Rosa Gili Casals et Judith Pallarés Cortés, conseillers généraux au moment de l'approbation de la Loi contestée. 2. De déclarer que les articles 1, 3, 4 et 10 et la disposition additionnelle de la Loi 16/2019 , du 15 février, de régulation de l'établissement de prix minimums de vente des produits du tabac sont conformes à la Constitution. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et à la syndic générale, et qui doit être communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 11 juillet 2019. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Joan Manel Abril Campoy Magistrate Magistrat