Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-05-2019 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2019-1-L.

TS20190515_15_25_49 Affaire 2019-1-L ( Loi 1/2019 , du 17 janvier, de la fonction publique) Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-05-2019 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2019-1-L N° d'enregistrement 129-2019. Recours direct en inconstitutionnalité Jugement du 14 mai 2019 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête introductive du recours direct en inconstitutionnalité 2019-1-L, formé par la représentation procédurale des conseillers généraux M. Jordi Gallardo Fernàndez, M. Ferran Costa Marimon, Mme Judith Pallarès Cortès, M. Pere López Agràs, M. Gerard Alís Eroles et Mme Rosa Gili Casals, contre la Loi 1/2019 , du 17 janvier, de la fonction publique, adoptée par le Conseil général et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre n° 12 du 8 février 2019, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de prononcer l'inconstitutionnalité de cette Loi au motif que les articles 18 et 19 de la Constitution ont été violés lors de son examen. À titre subsidiaire, il est demandé la déclaration d'inconstitutionnalité et l'abrogation subséquente des articles 11, 22, 47, 72, 73, 77 et 87.4 de cette Loi ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 3.2, 13.2, 18, 19, 25, 29, 40, 72 et 73 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment son titre IV, chapitres premier et deuxième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 15 mars 2019 qui a déclaré recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2019-1-L ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public, enregistré au Tribunal constitutionnel le 28 mars 2019 ; Vu le mémoire en réponse du syndic général, enregistré au Tribunal constitutionnel le 4 avril 2019 ; Vu les conclusions des parties enregistrées au Tribunal constitutionnel dans le délai imparti ; Après avoir entendu le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; 1. Argumentation juridique 1.1. Argumentation juridique des conseillers généraux requérants - En premier lieu, et à titre principal, les requérants affirment que la documentation accompagnant la Loi est incomplète : • l'exposé justificatif est simplement un résumé de la Loi dans lequel sont expliquées les modifications apportées sans que celles-ci soient motivées ; • l'annexe 1, qui consiste en l'avis préalable et obligatoire de la Commission consultative de la fonction publique, n'est pas signée par les représentants syndicaux, en signe de leur désaccord quant au fait que leurs propositions n'ont pas été prises en compte dans la rédaction finale de la Loi, ce qui violerait l'article 12 de la précédente Loi de la fonction publique. • l'annexe 2 est le procès-verbal de la réunion extraordinaire des représentants des policiers, dans lequel ils déclarent qu'ils n'émettront pas l'avis obligatoire du Conseil de la Police tant que les représentants des fonctionnaires de l'Administration ne se montreront pas d'accord avec l'avis de la Commission consultative, ce qui violerait l'article 89 de la Loi de la Police andorrane (Corps de police) ; • l'annexe 3, qui consiste en le rapport du Ministère de la Fonction publique, que cette partie considère également incomplet au motif que, comme il ressort des documents précédents, la négociation avait été inexistante, étant donné que les propositions des agents publics n'ont pas été incluses ; • l'annexe 4, qui contient les procès-verbaux des réunions tenues entre le Gouvernement et les représentants syndicaux de l'Administration générale ainsi qu'un rapport des réunions de la Table de travail de la fonction publique, dont il ressort l'absence de volonté de parvenir à un texte consensuel, manière d'agir totalement contraire à l'esprit de la Loi qui établit la nécessité de disposer des avis des différents organismes et commissions qui représentent les droits et les intérêts des personnes concernées avant l'examen parlementaire. Enfin, ils soulignent que, conformément à l'article 58 de la Loi de la fonction publique de l'Administration de la Justice, l'avis obligatoire de la Commission consultative de la Justice fait défaut, ce qui viole les droits des travailleurs dans ce domaine (articles 18 et 19 de la Constitution). En ce qui concerne les irrégularités mentionnées, ils considèrent que l'adoption de la Loi attaquée n'a pas respecté in fine les droits fondamentaux des agents publics reconnus aux articles 18 et 19 de la Constitution et que, par conséquent, son inconstitutionnalité doit être déclarée. - En second lieu et à titre subsidiaire, les requérants soulèvent également l'inconstitutionnalité des articles 11, 22, 47, 72, 73, 77 et 87.4 de la Loi 1/2019 de la fonction publique : • l'article 11 régit le Comité technique d'organisation et de gestion, auquel il incombe, entre autres, la classification du système des postes de travail, la proposition des mesures de création, de modification et de suppression de postes de travail et de familles professionnelles, et au sein duquel la présence des représentants des agents publics pourra être autorisée uniquement en qualité d'observateurs, c'est-à-dire sans voix délibérative ni droit de vote, ce qui viole les droits à la liberté syndicale, consacrés aux articles 18 et 19 de la Constitution. En outre, ils considèrent que le fait que la composition et les règles de fonctionnement de ce Comité ne soient pas déterminées par la Loi elle-même, mais soient approuvées par voie de règlement, viole le principe de réserve de loi, établi à l'article 40 de la Constitution, ainsi que les principes de légalité, de sécurité juridique et de non-arbitraire reconnus à l'article 3.2 de la Constitution. Pour ces motifs, les conseillers requérants demandent l'abrogation de cet article en ce qu'il est contraire aux préceptes constitutionnels ; • l'article 22, relatif au plan d'organisation et à la rationalisation des ressources humaines, viole également les principes de sécurité juridique et de non-arbitraire, reconnus à l'article 3.2 de la Constitution, en raison de l'absence de détermination des cas dans lesquels des postes de travail peuvent être supprimés, fusionnés ou disparaître. De même, cet article ne précise pas non plus dans quels cas les réintégrations à l'issue d'un congé sans solde volontaire pourront être suspendues, laissant cette décision au Gouvernement, ce qui violerait également le droit au travail et à l'accès à l'Administration publique, consacrés aux article 29 et 25 de la Constitution respectivement. Il en va de même pour les réductions ou les extensions des journées de travail, pour lesquelles la Loi attaquée n'établit aucune limite et opère un renvoi en blanc au Gouvernement en la matière ; • l'article 47 établit une période d'essai d'au minimum 3 mois et d'au maximum 1 an pour les agents publics issus d'un concours externe. La durée concrète de cette période est de nouveau laissée à la libre appréciation du Gouvernement, raison pour laquelle il est contraire aux principes de légalité, de sécurité juridique et de non-arbitraire, reconnus à l'article 3.2 de la Constitution, ainsi qu'à l'article 25 de la Constitution ; • l'article 72 dispose que les agents publics doivent respecter la durée et l'horaire de travail fixés par voie réglementaire ; cette délégation est contraire à la réserve de loi prévue à l'article 40 de la Constitution ; • l'article 73 relatif aux congés payés et aux autorisations d'absence administratives subordonne leur octroi au bon fonctionnement de l'Administration générale sans préciser les conditions requises ou les modalités de leur obtention et en opérant un renvoi « en blanc » au Gouvernement sur ces points, ce qui violerait, outre les principes de l'article 3.2 de la Constitution, le droit à la protection de la famille, reconnu à l'article 13.2 de la même norme ; • l'article 77 relatif à la structure de la rémunération ne détermine pas non plus de manière suffisante divers éléments, ainsi que les conditions de leur obtention, qui sont laissés à une détermination réglementaire alors qu'il est clair que tous les éléments de rémunération qui font partie du salaire doivent être déterminés par la loi, en application des articles 29 et 40 de la Constitution ; • l'article 87.4 viole le droit à la liberté syndicale en ce qu'il prévoit que le crédit d'heures des représentants syndicaux sera fixé par règlement, alors que cette matière devrait être déterminée par la loi. - En dernier lieu, les requérants invoquent les articles 6, 8, 10, 13, 14, 17, l'article 5 du Protocole n° 7, et l'article 1 du Protocole n° 12 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. - Enfin, ils demandent que le Tribunal constitutionnel déclare l'inconstitutionnalité de la Loi 1/2019 de la fonction publique en ce que les articles 18 et 19 de la Constitution ont été violés lors de son examen. À titre subsidiaire, ils demandent la déclaration d'inconstitutionnalité et l'abrogation subséquente des articles 11, 22, 47, 72, 73, 77 et 87.4 de cette Loi. 1.2. Argumentation juridique du Ministère public - Le Ministère public rappelle que le prisme à travers lequel le contrôle de constitutionnalité doit être réalisé est celui d'un jugement abstrait entre la Constitution et la loi, en partant du principe de la présomption de légitimité constitutionnelle des lois qui sont déjà l'expression directe du principe démocratique, analyse qui doit être effectuée d'un point de vue strictement technico-juridique, en laissant de côté les questions d'ordre politique. - Sur les carences dans l'examen de la Loi attaquée, le Ministère public déclare qu'il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la violation éventuelle de droits fondamentaux découlant de l'application de la Loi, car, dans le cadre d'un recours direct en inconstitutionnalité, il doit se borner à analyser si les dispositions attaquées peuvent s'inscrire ou non dans la Constitution. - Toutefois, il fait valoir que le droit à la liberté syndicale n'a pas été violé, car les organisations de travailleurs ont participé aux commissions appropriées et ce qu'elles cherchent est d'obtenir un droit de veto sur les initiatives législatives du Gouvernement au moyen des avis obligatoires, bien que ceux-ci ne soient pas contraignants. Ils ajoutent que leur refus de signer ou de présenter un avis est incorporé en annexe à la Loi et exprime déjà implicitement leur opinion. - En ce qui concerne l'absence d'avis de la Commission consultative de la Justice, il souligne que l'article 3.2 de la Loi attaquée dispose que cette Loi n'est pas applicable au personnel de l'Administration de la Justice, sauf dans ce à quoi elle renvoie expressément. - En ce qui concerne l'inconstitutionnalité de l'article 11 de la Loi 1/2019, le Ministère public relève que le grief des conseillers requérants porterait sur le paragraphe 4 de cette disposition, qui prévoit que les représentants des associations de fonctionnaires et d'agents publics et des syndicats les plus représentatifs peuvent assister au Comité technique d'organisation et de gestion en qualité d'observateurs. Selon lui, le droit à la liberté syndicale n'inclut pas l'octroi aux organisations syndicales de pouvoirs de décision au sein d'organes propres à l'organisation de l'entreprise, publique ou privée, ajoutant que les mécanismes de participation et d'action syndicale peuvent être divers, mais que l'option politique choisie n'est pas contraire à la Constitution, car l'article 11 précité ne régit pas la liberté syndicale mais le pouvoir d'organisation de l'Administration en tant que prérogative patronale. - En ce qui concerne l'article 22 attaqué, relatif au plan d'organisation et à la rationalisation des ressources humaines, le Ministère public déclare, d'une part, qu'il n'existe aucune réserve de loi en ce qui concerne les politiques du personnel ou de rationalisation des ressources humaines de l'Administration, qui restent en dehors du champ de l'article 25 de la Constitution ; et, d'autre part, que le principe de sécurité juridique n'équivaut pas à la pétrification, au moyen de normes ayant rang de loi, de matières qui, par leur nature même, sont variables et peuvent dépendre de la conjoncture politique, sociale et économique du pays. Il ajoute que le Tribunal constitutionnel lui-même a déclaré que la réserve de loi ne peut pas s'entendre en termes absolus et que la collaboration loi-règlement doit être admise pour garantir la pleine efficacité de la loi (affaire 2001-1-L), pour autant que le règlement agisse de manière subordonnée à cette loi. Par conséquent, le renvoi au Gouvernement de cette matière est conforme à la Constitution et s'effectue afin que les Administrations publiques puissent agir avec efficacité conformément à l'article 72.3 de la Constitution, en soulignant en outre que le paragraphe 2 de ce même article dispose que le Gouvernement dirige également l'Administration de l'État. Ce renvoi ne viole aucun des principes constitutionnels invoqués, car l'Administration sert avec objectivité l'intérêt général et, au cas où, à l'avenir et en application de l'article 22 attaqué, l'Administration agirait de manière arbitraire, la Constitution déclare également que tous ses actes et normes sont soumis au contrôle juridictionnel (article 72.3 de la Constitution). Il ne viole pas non plus l'article 25 de la Constitution, qui consacre le droit d'accéder aux fonctions publiques dans des conditions d'égalité, lequel n'est en aucun cas affecté. Ni les articles 13.2 et 29 de la Constitution, pour les motifs exposés précédemment, en rappelant que la Constitution doit être interprétée de manière systématique, ce qui oblige à considérer que l'Administration publique doit agir conformément au principe d'efficacité, que l'on cherche à garantir au moyen de l'approbation de plans d'organisation et de rationalisation des ressources humaines. - En ce qui concerne l'article 47 de la Loi 1/2019, relatif à la période d'essai, le Ministère public souligne qu'il s'agit d'un élément accessoire qui n'affecte pas le noyau du droit d'accéder aux fonctions publiques dans des conditions d'égalité, dont les éléments essentiels sont dûment régis par la Loi. Il conclut que des situations personnelles, de formation et d'expérience doivent être traitées de manière différente afin de ne pas violer le principe d'égalité. Selon l'avis du Ministère public, les conseillers requérants confondent arbitraire et pouvoir discrétionnaire, précisant que l'action discrétionnaire de l'Administration est soumise aux limites établies par les articles 3.2 et 72.3 de la Constitution. - En ce qui concerne l'article 72, il souligne que la détermination exacte par la loi de la durée du travail pourrait nuire à la prestation de nombreux services publics et, dès lors que l'article précité fixe la limite dans la conciliation de la vie personnelle et professionnelle, le renvoi au Gouvernement est nécessaire afin que l'on dispose de mécanismes souples permettant de s'adapter avec efficacité et équilibre à une réalité dynamique et évolutive, rappelant une fois de plus que le pouvoir réglementaire est soumis au contrôle juridictionnel. En ce sens, il précise que cette technique législative n'est pas nouvelle et a été utilisée à des fins identiques (article 53.1 de la Loi 7/2017 , du 20 avril, du Corps de prévention et d'extinction des incendies et de sauvetage). - S'agissant de l'article 73, il considère que le fait de subordonner les congés payés et les autorisations d'absence au bon fonctionnement de l'Administration n'est pas inconstitutionnel, étant donné que tous les mandats constitutionnels doivent être pondérés et équilibrés. Ajoutant que les fonctionnaires servent l'intérêt général et que celui-ci doit être mis en balance avec les intérêts privés des agents publics eux-mêmes. De même, en ce qui concerne le renvoi réglementaire effectué dans ce même article, le Ministère public, comme il a déjà été exposé, rappelle que cette matière n'est pas non plus soumise à la réserve de loi et que ce même critère a été employé dans d'autres lois (article 68.7 de la Loi qualifiée de la justice). - En ce qui concerne l'article 77 relatif aux rémunérations, le Ministère public conclut que cette matière n'est en général pas non plus soumise à la réserve de loi, et encore moins la réglementation des compléments de salaire, et reproduit les arguments exposés précédemment qui s'appliquent en l'espèce de la même manière, ajoutant que l'article 76 de la Loi 1/2019 garantit une rémunération équitable et juste de l'ensemble du personnel en fonction du système de classification des postes de travail, conformément à l'article 29 de la Constitution. - S'agissant de la violation de la liberté syndicale par l'article 87.4, qui opère un renvoi réglementaire pour l'établissement du crédit d'heures des représentants syndicaux, le Ministère public rappelle que le noyau essentiel de ce droit est régi par la Loi qualifiée d'action syndicale et patronale, à laquelle renvoie la Loi 1/2019 , ajoutant que les questions régies par cet article sont tout à fait accessoires et ne sont soumises à aucune réserve de loi, raison pour laquelle leur développement réglementaire est conforme à la Constitution. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours direct en inconstitutionnalité en tous ses points et de déclarer que les articles 11, 22, 47, 72, 73, 77 et 87.4 de la Loi 1/2019 , du 17 janvier, de la fonction publique sont conformes à la Constitution. 1.3. Argumentation juridique du síndic general - En ce qui concerne les griefs de caractère formel, le síndic general déclare, en premier lieu, qu'il ne peut être allégué que le mémoire joint au projet de loi n'apporte pas une évaluation générale de l'effectivité et de l'adéquation des mesures prévues au regard des objectifs fixés, ainsi que de la portée de leurs répercussions sociales, économiques et juridiques. - En deuxième lieu, tant en ce qui concerne l'absence des signatures des représentants syndicaux sur le rapport émis par la Commission consultative de la fonction publique qu'en ce qui concerne l'absence de rapport du Conseil de la police, il déclare que, s'il est établi qu'ont été respectées la procédure qu'impose l'accomplissement de certaines formalités, la délibération interne et l'approbation finale, en suivant les règles de formation de la volonté propres à un organe collégial, les carences alléguées sont juridiquement indifférentes. - S'agissant des observations des conseillers requérants relatives au fait que la prétendue négociation a été inexistante et qu'aucune des propositions des agents publics n'a été incluse dans le projet de loi, le síndic general expose le sens des actes consultatifs, dont le contenu est toujours l'expression d'une opinion, d'une appréciation ou d'un jugement, mais non d'une décision. - En ce qui concerne l'absence du rapport obligatoire de la Commission consultative de la justice, le síndic general cite le jugement du 22 décembre 2015, rendu dans l'affaire 2015-31-RE, et considère que les agents publics affectés à l'Administration de la justice étaient représentés au sein de la Commission consultative de la fonction publique, qui, en l'espèce, avait été dûment convoquée par l'intermédiaire des trois membres qui avaient été élus parmi l'ensemble des organisations syndicales de l'Administration. Et il souligne que le degré d'intervention réelle des organisations représentant les agents publics affectés à l'Administration de la justice dans le processus de désignation de ces trois membres est sans pertinence, puisque ce processus est circonscrit aux travailleurs eux-mêmes, sans aucune intervention de la part de l'Administration. - Il ajoute que la Loi faisant l'objet du présent recours régit des questions communes à l'ensemble de la fonction publique, raison pour laquelle il suffisait de convoquer la Commission consultative de la fonction publique, laquelle représente la totalité des personnes concernées. - Pour ces motifs, il conclut que les droits à la liberté syndicale et à la négociation collective, reconnus respectivement aux articles 18 et 19 de la Constitution, n'ont pas été violés. - En ce qui concerne les griefs de caractère matériel, le síndic general expose au préalable plusieurs questions qu'il considère importantes. - En premier lieu, s'agissant du principe de réserve de loi, établi à l'article 40 de la Constitution, il en expose la définition et la finalité et affirme que la réserve de loi n'exclut pas la possibilité que les lois contiennent des renvois à des normes réglementaires, ajoutant que le niveau d'intensité de la réserve de loi, lorsque celle-ci a pour objet la réglementation de droits et libertés, la réponse n'est pas homogène. En fonction du droit ou de la liberté en question, le degré de collaboration et, partant, d'intensité de la réglementation par voie réglementaire, peut être supérieur. C'est le cas habituel des réglementations relatives aux situations définies par une relation de sujétion spéciale, comme celle qui concerne les agents publics dans les diverses administrations. - En deuxième lieu, s'agissant du principe de sécurité juridique dans l'exercice du pouvoir exécutif, il signifie que chaque administration doit accomplir les tâches qui lui sont confiées et doit le faire en pleine soumission à la loi et au Droit. Ainsi, elle doit procurer aux citoyens et aux Administrations publiques la sécurité juridique qui servira avec objectivité les intérêts généraux (article 72.3 de la Constitution). L'objectivité proscrit l'action partiale des organes exécutifs, mais n'exige pas la neutralité politique. - En troisième lieu, sur l'interdiction de l'arbitraire, il précise que l'arbitraire ne peut être assimilé au pouvoir discrétionnaire, qui est cette qualité de l'action des pouvoirs publics caractérisée par la capacité de décider afin de prendre une option normative ou une décision dans les marges que permet la loi. - Ensuite, il analyse un par un les articles de la Loi 1/2019 attaqués : • sur l'article 11 de la Loi 1/2019 qui institue le Comité technique d'organisation et de gestion, il souligne que cet organe est un organe consultatif, et non un organe décisionnel, et qu'il est destiné à proposer des solutions techniques au Département de la fonction publique en matière de classification du système des postes de travail, domaine dans lequel il n'appartient pas aux syndicats d'exercer leur droit de représentation des intérêts économiques et sociaux, ni leur droit à la négociation collective. De même, le renvoi au règlement pour la régulation des règles d'organisation et de fonctionnement de ce Comité est une solution de technique normative habituelle dans le cadre d'une collaboration logique entre la loi et le règlement ; dans le cas contraire, cela supposerait d'attribuer à la loi un niveau de détail et de précision impropre à la norme parlementaire. Par conséquent, il conclut que l'article 11, en ses paragraphes 2 b) et c), paragraphe 3 b) et paragraphe 4, n'est pas contraire à la Constitution ; • sur l'article 22 relatif au plan d'organisation et de rationalisation des ressources humaines, le syndic général considère qu'il n'effectue aucun renvoi « en blanc » à l'exécutif, puisque le paragraphe premier de cet article délimite huit mesures que le Gouvernement doit préciser. Les éventuelles incidences négatives que la norme réglementaire pourrait avoir sur les droits d'accès aux fonctions publiques, au travail ou à la protection de la famille devront être examinées à la lumière du contenu spécifique du futur règlement d'application de la Loi. Par conséquent, cet article, en ses paragraphes a), f) et g), ne viole pas la Constitution ; • en ce qui concerne l'article 47 de la Loi attaquée, le syndic général considère que la régulation de la période d'essai dans la fonction publique se situe adéquatement dans les marges de manœuvre normative établies par la Constitution, puisqu'elle fixe des limites, minimale et maximale, de durée de la période. En tout état de cause, les griefs des conseillers requérants pourront être pris en compte ultérieurement en fonction des dispositions que fixera le règlement, dont la validité légale pourrait alors être contestée. Par conséquent, cet article 47.2 ne viole pas la Constitution ; • en ce qui concerne l'article 72 de la Loi attaquée, le syndic général considère également que le renvoi au Gouvernement afin qu'il détermine la durée et l'horaire de travail ne viole pas le principe de réserve de loi, puisque cette concrétisation est limitée par la Loi elle-même, qui précise qu'elle « doit prévoir des mesures effectives de conciliation de la vie personnelle et professionnelle », ce qui empêche le Gouvernement d'en disposer librement et d'innover juridiquement sur des éléments matériels relevant exclusivement du législateur. En outre et surtout, le syndic général souligne que la régulation des conditions de travail en Andorre, outre la Constitution et la législation sectorielle, en conséquence de la clause d'ouverture au droit international prévue à l'article 3.3 de la Constitution, demeure soumise en tout état de cause aux prescriptions établies par les traités et conventions relatifs au droit au travail. Par conséquent, cet article 72 ne viole pas la Constitution ; • en ce qui concerne l'article 73 de la Loi attaquée, les conseillers requérants reprochent que la répartition des congés payés et des congés administratifs soit subordonnée au bon fonctionnement de l'Administration générale. Toutefois, le syndic général souligne que les agents publics sont soumis à un régime de sujétion spéciale à l'égard de l'Administration qu'ils servent, laquelle, conformément à l'article 72.3 de la Constitution, agit avec objectivité dans l'intérêt général et est soumise à la Constitution, aux lois et aux principes généraux de l'ordre juridique définis au titre I de cette Constitution. Il ajoute que cette régulation est habituelle dans le droit comparé de la fonction publique. Le syndic général déclare que le renvoi au développement réglementaire de cette disposition est conforme à l'interprétation de la justice constitutionnelle sur la collaboration entre la loi et le règlement. En conclusion, l'article 73 précité ne viole pas la Constitution ; • en ce qui concerne l'article 77 de la Loi attaquée, relatif à la structure de rémunération, les conseillers requérants concentrent leurs griefs sur le complément de carrière, celui de productivité et sur le paragraphe g) « Autres éléments ». Sur les deux premiers, il considère que la Loi établit des définitions suffisamment claires qui encadrent de manière concrète le règlement qui les développera. Sur le paragraphe relatif aux « Autres éléments », il souligne qu'une fois que la Loi a défini les six éléments qui composent la structure de rémunération du salaire, la prévision d'un élément nouveau de manière générique qui pourra être précisé par voie réglementaire est l'exemple type de la collaboration entre la loi et le règlement, ce qui ne viole aucun des droits ni des principes invoqués par la partie requérante ; • sur l'article 87.4 de la Loi 1/2019, le syndic général réitère ses observations formulées concernant la portée de la réserve de loi et la défense du renvoi légal au règlement. Si la Loi devait atteindre un niveau de précision si poussé qu'elle doive préciser le crédit d'heures, cela pourrait impliquer la nécessité de modifications successives. Il est clair que cette matière relève de la réserve réglementaire. Pour ces motifs, l'article 87.4 ne viole pas la Constitution. - Pour finir, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le recours et de déclarer la conformité à la Constitution de la Loi 1/2019, du 17 janvier, de la fonction publique. 2. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 2.1. Le présent recours direct en inconstitutionnalité formé par six conseillers généraux met en cause la Loi 1/2019, du 17 janvier, de la fonction publique, publiée au BOPA n° 12 du 8 février 2019. Selon l'exposé des motifs, cette Loi « constitue une révision très profonde de la Loi du 15 décembre 2000, bien qu'elle en conserve la structure et certaines dispositions ». 2.2. Le Tribunal constitutionnel examinera successivement le respect des exigences procédurales du recours et la pertinence des observations relatives aux violations constitutionnelles découlant du contenu des articles attaqués. 2.3. La qualité pour agir des conseillers requérants est fondée sur les dispositions de l'article 99.1 de la Constitution, en vertu duquel un cinquième des membres du Conseil général peut former un recours en inconstitutionnalité contre les lois. Le fait que leur mandat ait pris fin le 19 février 2019 ne constitue pas un obstacle à leur action, puisque, conformément à l'article 45 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, ils ont qualité pour former ce recours jusqu'à la constitution du nouveau Conseil général, et conservent cette qualité pour tous les actes relatifs à son instruction jusqu'à ce qu'intervienne une décision définitive. 2.4. Le recours a été présenté dans le délai fixé par l'article 99.1 de la Constitution, c'est-à-dire 30 jours à compter de la date de la publication au BOPA de la Loi attaquée. 2.5. Par conséquent, le Tribunal constitutionnel constate que les exigences relatives à la qualité pour agir des conseillers requérants et au délai de recours ont été respectées. 2.6. En ce qui concerne les griefs d'inconstitutionnalité soulevés par les conseillers requérants, il convient de souligner qu'ils sont de deux ordres. Le premier fait référence à des questions relatives à l'élaboration de la Loi et le second porte sur plusieurs de ses dispositions matérielles. Griefs d'ordre procédural (relatifs aux modalités d'élaboration de la Loi) 2.7. En ce qui concerne les griefs relatifs aux carences procédurales dans le cadre de la procédure législative, les conseillers requérants avancent deux types d'arguments. 2.8. En premier lieu, ils exposent l'existence de lacunes d'ordre formel relatives à l'absence des signatures des représentants syndicaux dans le rapport de la Commission consultative de la Fonction publique et à l'absence de rapport du Conseil de la Police, étant donné que les membres policiers représentants du personnel ont refusé de l'émettre en signe de leur désaccord. 2.9. Manifester un désaccord politique substantiel dans le cadre de l'élaboration d'une loi est une chose, utiliser ce désaccord pour ne pas procéder au respect de certaines exigences formelles en est une autre. 2.10. En l'espèce, les représentants des fonctionnaires ont eu la possibilité de participer aux négociations et de pouvoir exprimer tant leurs intérêts que leurs points de vue. Au lieu de consigner ces éléments dans les rapports correspondants (en apposant leurs signatures, dans le premier cas, et en rédigeant un rapport, dans le second), ils ont envisagé, a posteriori, d'ériger leurs propres omissions en stratégies contentieuses. Or, le fait que ces désaccords n'aient pas été pris en considération in fine dans le cadre de la procédure législative ne saurait devenir un argument invocable devant le gardien de la Constitution. 2.11. En effet, refuser de signer un rapport (consultatif et, partant, non contraignant) ou refuser de présenter un rapport (de même nature) ne permet pas ultérieurement de l'invoquer au contentieux afin qu'il soit considéré que la Loi n'a pas été adoptée conformément aux formalités prévues à cet effet. Un refus délibéré de se conformer aux exigences formelles de la procédure législative ne peut être imputé, a posteriori, au législateur qui adopte in fine la loi. Admettre le contraire aurait pour conséquence l'instrumentalisation des procédures formelles d'adoption des lois, avec le risque de bloquer l'activité législative du Conseil général. 2.12. Les conseillers requérants avancent également que le rapport obligatoire de la Commission consultative de Justice n'a pas été joint en annexe au projet de loi, conformément à ce que prévoit l'article 58 de la Loi sur la fonction publique de l'Administration de la Justice. 2.13. S'il est vrai que la situation des fonctionnaires relevant de l'Administration de la Justice n'entre pas dans le champ d'application de la Loi attaquée, il n'en est pas moins vrai que certaines de ses dispositions leur sont applicables (article 3.2 de la Loi sur la fonction publique in fine ). Par conséquent, cela implique, a minima , l'intervention de la Commission consultative de Justice chaque fois que les dispositions de la Loi attaquée font référence à la situation des fonctionnaires régis par la Loi 9/2004 , du 27 mai, sur la fonction publique de l'Administration de la Justice (publiée au BOPA le 30 juin 2004). 2.14. Sur ce point, la question posée au présent Tribunal constitutionnel est celle de savoir si l'absence de convocation de ladite Commission -qui a empêché un débat de nature politique de se manifester au sujet de la Loi- a porté atteinte à un droit constitutionnel. 2.15. Le Tribunal constitutionnel doit distinguer deux cas de figure différents en fonction du cadre dans lequel cette question se pose : premièrement, sera examiné le cadre du recours d'amparo, et, ensuite, le cadre du recours direct en inconstitutionnalité. 2.16. Dans le cadre d'un recours d'amparo, et conformément à une jurisprudence établie (jugement du 5 février 2013, rendu dans l'affaire 2012-18-RE, jugement du 8 avril 2013, rendu dans l'affaire 2012-26-RE, et jugement du 11 mai 2015, rendu dans l'affaire 2015-4-RE), il ressort que les fonctions de participation, de représentation institutionnelle et de négociation collective font partie intégrante de l'article 18 de la Constitution, qui reconnaît le droit à la création et au fonctionnement d'organisations syndicales. 2.17. Conformément à l'article 57 de la Loi 9/2004 , du 27 mai, sur la fonction publique de l'Administration de la Justice, la Commission consultative de Justice est composée du secrétaire général du Conseil supérieur de la Justice, qui la préside ; de trois membres du personnel de l'Administration de la Justice, un pour chaque groupe fonctionnel, désignés par le Conseil supérieur de la Justice, et de trois membres représentant le personnel, désignés par leurs associations ou organisations représentatives. Il ne fait aucun doute que ces trois derniers membres sont des représentants d'organisations syndicales, par l'intermédiaire desquels ladite Commission consultative exerce une activité syndicale protégée par l'article 18 de la Constitution. 2.18. S'il s'était agi d'un recours d'amparo présenté par les représentants du personnel désignés par leurs associations ou organisations représentatives, il aurait été parfaitement possible de considérer que l'omission de la convocation de la Commission consultative de Justice dans le cadre d'une réforme de l'Administration publique équivalait « à obstruer l'une des voies les plus importantes qui existent aujourd'hui dans l'ordre juridique andorran pour la représentation, la défense et la promotion des intérêts des travailleurs des Administrations publiques » (voir FJ cinquième du jugement du 5 février 2013, rendu dans l'affaire 2012-18-RE). Par conséquent, ce Tribunal aurait été en mesure d'affirmer, conformément au canon de constitutionnalité établi dans cette affaire, qu'il convenait d'ordonner que le Gouvernement convoque la Commission consultative de justice afin qu'elle puisse être entendue et émettre son rapport obligatoire sur le projet de loi ou sur la Loi elle-même, aux fins que le Gouvernement, après avoir analysé les observations de cette Commission, apprécie librement l'opportunité ou non de promouvoir un nouveau projet de loi dans lequel, le cas échéant, seraient intégrées les suggestions formulées par cette Commission. 2.19. Cependant, il convient de rappeler que le Tribunal doit examiner un recours direct portant sur la constitutionnalité d'une loi (la Loi 1/2019 de la fonction publique) et non un recours d'amparo pour la protection des droits fondamentaux. Si la Loi 9/2004 impose l'obligation de convoquer la Commission consultative de justice, cette obligation est de nature législative et non constitutionnelle. Toutefois, il convient de souligner que le canon établi dans le cadre du recours d'amparo (points 2.16, 2.17 et 2.18 ci-dessus du présent jugement) demeure un élément interprétatif majeur que le législateur doit garder à l'esprit lorsqu'il élabore une loi afin de respecter « le fonctionnement des organisations syndicales » (article 18 de la Constitution). Ce dernier élément agit effectivement, dans le cadre d'un recours direct en inconstitutionnalité, comme un objectif à valeur constitutionnelle. Griefs d'ordre matériel (relatifs au contenu de la Loi 1/2019). 2.20. Outre les griefs d'ordre formel soulevés dans le cadre de la procédure législative, les conseillers requérants allèguent, à titre subsidiaire, la non-conformité à la Constitution de 7 dispositions de la Loi 1/2019 : il s'agit des articles 11, 22, 47, 72, 73, 77 et 87.4. Dans chaque cas, la contestation porte sur la violation de la réserve de loi telle qu'elle figure à l'article 40 de la Constitution, qui dispose que la réglementation de l'exercice des droits reconnus au titre II de la Constitution ne peut être effectuée que par la loi et que les droits des chapitres III à IV doivent être régis par des lois qualifiées. 2.21. Le principe de réserve de loi tel qu'il est formulé à l'article 40 précité est une garantie essentielle de l'État de droit. Sa signification ultime est d'assurer que la réglementation de l'exercice des droits et des libertés reconnus aux citoyens andorrans, ainsi qu'à toute personne se trouvant sur le territoire de la Principauté, dépende exclusivement de la volonté des représentants du Peuple. Ces domaines doivent donc demeurer en dehors de l'action de l'exécutif et de son pouvoir normatif spécifique, le pouvoir réglementaire. 2.22. Dès lors que la Constitution andorrane ne prévoit pas expressis verbis un domaine réglementaire, celle-ci s'inscrit dans une tradition juridique qui refuse le rôle prédominant de la production normative entre les mains du Gouvernement. Ainsi, la production législative entre les mains du pouvoir législatif est la règle, tandis que l'intervention du pouvoir réglementaire est l'exception. Celui-ci n'est en mesure d'intervenir qu'aux fins de préciser les dispositions de la loi afin de pouvoir la mettre dûment en œuvre. 2.23. En ce qui concerne l'article 11 contesté, les conseillers requérants allèguent deux types de violations qui sont en réalité intimement liées : ils reprochent, d'une part, que la composition précise du Comité technique d'organisation et de gestion de la fonction publique – qui est l'organe consultatif et de proposition du Département de la fonction publique en matière de classification du système des postes de travail – doive être approuvée par règlement (article 11.4 de la Loi 1/2019), tandis que, d'autre part, ils contestent également que les représentants des associations de fonctionnaires et d'agents publics et des syndicats les plus représentatifs au sein de l'Administration générale ne puissent assister aux réunions de ce Comité qu'en qualité d'observateurs (article 11.4 in fine de la Loi 1/2019). 2.24. Les fonctions de ce Comité technique sont, pour l'exercice des droits et des libertés des fonctionnaires, particulièrement importantes. Le Comité propose concrètement l'évaluation des postes de travail et leur affectation aux niveaux correspondants, la création, la modification et la suppression de postes de travail, la création, la modification et la suppression de familles professionnelles ainsi que la révision et l'adaptation des fonctions des postes de travail, et leur affectation aux familles correspondantes (article 11.2 de la Loi 1/2019). 2.25. Alors que la Loi de la fonction publique indique de manière précise la composition de la Commission du personnel (article 10.2), elle ne le fait pas pour le Comité technique, tout en excluant expressément un pouvoir de décision pour les représentants du personnel de l'Administration du fait qu'elle leur accorde le simple statut d'observateurs. Le renvoi au pouvoir réglementaire pour la détermination de sa composition n'est pas conforme à l'article 40 de la Constitution, qui précise clairement que « l'exercice » des droits et des libertés doit être régi par la loi. Or, les fonctions du Comité technique affectent directement l'exercice des droits et des libertés des fonctionnaires dans le cadre de leurs missions de service public. Pour ce motif, sa composition doit être dûment prévue par la loi. Il appartiendra in fine au législateur, dans le cadre des débats politiques au sein du Conseil général qui auront lieu pour amender cette disposition, de déterminer si les représentants du personnel doivent continuer ou non à se contenter d'un simple statut d'observateurs. À cet égard, l'article 19 de la Constitution, qui reconnaît aux travailleurs le droit à la défense de leurs intérêts économiques et sociaux, devra surtout être pris en compte, car il y est précisé que « La loi réglera les conditions d'exercice de ce droit afin de garantir le fonctionnement des services essentiels de la communauté ». Si l'article 19 de la Constitution peut être examiné dans le cadre d'un recours d'amparo (dès lors qu'il fait partie intégrante du chapitre III du titre II), il est tout aussi important qu'il soit pris en considération dans le cadre de l'élaboration de la loi. Par conséquent, en présence d'un recours direct en inconstitutionnalité, il agit comme un objectif à valeur constitutionnelle qui s'impose au législateur. 2.26. En ce qui concerne l'article 22 de la Loi 1/2019, qui permet à l'Administration générale d'approuver des plans pour ordonner et rationaliser ses ressources humaines, les conseillers requérants allèguent une série de violations relatives tant au principe de sécurité juridique qu'aux articles 25 et 29 de la Constitution, relatifs, respectivement, au droit d'accès aux fonctions publiques dans des conditions d'égalité (situé au chapitre IV du titre II) et au droit au travail (intégré au chapitre V du titre II). 2.27. La philosophie générale de l'article 22 précité consiste à permettre à l'Administration d'adopter des « plans » afin de s'adapter aux évolutions de la société et du travail des fonctionnaires, en assurant en particulier leur formation continue. Il s'insère dans la section deuxième de la Loi, qui fait partie du chapitre deuxième ayant pour objet la classification et l'organisation des ressources humaines de l'Administration. L'ensemble de ce chapitre renvoie à de multiples fonctions qui incombent au Gouvernement, auquel l'article 72.2 de la Constitution confie la direction de l'administration de l'État. Cela étant dit, cette disposition fait partie d'un ensemble cohérent de dispositions qui ont pour finalité de donner à l'Administration générale les moyens d'agir afin de mener à bien l'une de ses fonctions principales. En ce sens, les griefs des conseillers requérants sur ce point doivent être rejetés. 2.28. En ce qui concerne l'article 47.2 de la Loi attaquée - intégré dans le chapitre quatrième relatif à l'acquisition et à la perte de la qualité de fonctionnaire -, les conseillers requérants estiment que la marge de manœuvre de l'Administration pour fixer la période d'essai équivaut à un pouvoir arbitraire. Plus concrètement, ils contestent que cette période puisse aller de 3 mois à 1 an pour les fonctionnaires ou agents publics d'entrée. Dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité, le pouvoir discrétionnaire ne peut être assimilé à un pouvoir arbitraire. En l'espèce, le paragraphe 2 de ce même article précise que « L'acte de nomination en période d'essai doit préciser la durée fixée pour cette période ». Par conséquent, les griefs soulevés contre cet article doivent être rejetés. 2.29. En ce qui concerne l'article 72 de cette Loi, intégré dans le chapitre septième relatif aux droits et aux obligations, celui-ci dispose que la durée et l'horaire de travail seront déterminés par voie réglementaire. Les conseillers requérants estiment que cette disposition méconnaît la réserve de loi établie à l'article 40 de la Constitution, combiné avec l'article 29 de la Constitution (chapitre V du titre II), qui dispose que « Toute personne a droit au travail, à la promotion par le travail, à une rémunération qui garantisse au travailleur et à sa famille une existence conforme à la dignité humaine, ainsi qu'à la limitation raisonnable de la durée du travail, au repos hebdomadaire et aux congés payés ». 2.30. Sur la base de ces éléments, il appartient au législateur - qui doit régir l'exercice des droits et des libertés des personnes (article 40 de la Constitution) en tenant compte des objectifs à valeur constitutionnelle établis à l'article 29 précité - de fixer l'exercice des modalités de travail des fonctionnaires. Si le paragraphe 1 de l'article 72 de la Loi 1/2019 in fine précise que « Le règlement relatif à la durée et à l'horaire de travail doit prévoir des mesures effectives de conciliation de la vie personnelle et professionnelle », cette indication ne permet pas de surmonter l'inconstitutionnalité constatée. 2.31. En ce qui concerne l'article 73 de la Loi 1/2019, intégré également dans le chapitre septième relatif aux droits et aux obligations des agents publics, et qui régit les congés payés et les autorisations d'absence administratives, les conseillers requérants contestent le renvoi au pouvoir réglementaire en cette matière. S'il est vrai que la réserve de loi est un principe majeur pour l'exercice des droits et des libertés, il n'en est pas moins vrai que la mise en œuvre pertinente de certains de ces droits nécessite la « collaboration » du pouvoir réglementaire, en l'espèce de l'Administration, qui est soumise « à la Constitution, aux lois et aux principes généraux de l'ordre juridique définis au titre I » (article 72.3 de la Constitution). La lecture globale de l'article 73 précité démontre que diverses garanties ont été établies afin que le pouvoir discrétionnaire de l'Administration ne se transforme pas en pouvoir arbitraire. Par conséquent, il y a lieu de rejeter les observations d'inconstitutionnalité présentées à l'égard de cet article. 2.32. En ce qui concerne les lettres c) et d) de l'article 77 de la Loi, intégré dans la section quatrième du chapitre septième précité et qui traite du régime de rémunération, les conseillers requérants invoquent de nouveau un renvoi au pouvoir réglementaire afin de déterminer les modalités précises du calcul et du paiement des compléments de carrière et de productivité. En l'espèce, le Tribunal constitutionnel ne voit aucune raison impérieuse de s'écarter de ce qu'il a déjà exposé au point 2.31, qui traite de la constitutionnalité de l'article 73. Par conséquent, il y a lieu également de rejeter les observations des conseillers requérants sur cet article. 2.33. En ce qui concerne l'article 87.4 de la Loi 1/2019, les conseillers requérants estiment qu'il méconnaît la réserve de loi du fait qu'il renvoie à la voie réglementaire la détermination du « crédit d'heures » des représentants des organisations syndicales. Le Tribunal constitutionnel rappelle que l'Administration est soumise « à la Constitution, aux lois et aux principes généraux de l'ordre juridique définis au titre I » et souligne également qu'en l'espèce l'article 88 de la même Loi attaquée (intitulé : « Réglementation applicable ») régit l'ensemble des dispositions intégrées dans la section septième relative aux droits syndicaux, en particulier l'article 87.4. 2.34. Par voie de conséquence, l'article 88 de la Loi 1/2019 renvoie à la Loi qualifiée d'action syndicale et patronale pour tout ce qui concerne « La constitution, le fonctionnement et les droits des organisations syndicales, de leurs représentants et de leurs affiliés », ce qui constitue une garantie permettant de considérer que le renvoi à la voie réglementaire effectué par l'article 87.4 est strictement encadré, en premier lieu, par l'article 72.3 de la Constitution et, ensuite, par le fait que le domaine de la Loi est préservé par le renvoi exprès effectué par l'article 88. Par conséquent, il y a lieu de rejeter les griefs soulevés contre l'article 87.4 précité. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. D'accueillir partiellement le recours direct en inconstitutionnalité 2019-1-L, formé par la représentation procédurale des conseillers généraux MM. et Mmes Jordi Gallardo Fernàndez, Ferran Costa Marimon, Judith Pallarès Cortès, Pere López Agràs, Gerard Alís Eroles et Rosa Gili Casals. 2. De déclarer non pertinentes les observations relatives au défaut de signatures dans le rapport de la Commission consultative de la fonction publique et à l'absence du rapport du Conseil de la police. 3. De déclarer l'absence d'inconstitutionnalité, dans le cadre de la procédure spécifique d'inconstitutionnalité des lois, du défaut de convocation de la Commission consultative de la justice. 4. Déclarer que les articles 11.4 et 72 de la Loi 1/2019, du 17 janvier, de la fonction publique violent l'article 40 de la Constitution et que, par conséquent, ils doivent être déclarés nuls et de nul effet. 5. Déclarer que les articles 22, 73, 77 et 87.4 de la Loi 1/2019, du 17 janvier, de la fonction publique ne sont pas inconstitutionnels. 6. Publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra. Ainsi, par ce jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et à la syndique générale, et qui doit être communiqué au Ministère public, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons à Andorra la Vella, le 14 mai 2019. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Joan Manel Abril Campoy Magistrate Magistrat