Ordonnance du 7-9-2005 du Tribunal constitutionnel relative au conflit de compétences constitutionnelles 2005-2-CC.

Affaire 2005-2-CC Numéro d'enregistrement 207-2005. Conflit de compétences constitutionnelles Ordonnance du 7 septembre 2005 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 29 mars 2005, par les communes d'Encamp et d'Escaldes-Engordany, par laquelle elles soulèvent un conflit de compétences constitutionnelles contre la décision du ministre de l'Éducation, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports du Gouvernement d'ouvrir le dossier de déclaration de la vallée du Madriu-Perafita-Claror comme bien d'intérêt culturel dans la classification de paysage culturel, approuvée le 29 décembre 2004 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre, le 19 janvier 2005, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que ledit édit « empiète sur les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes attribuent aux Communes en matière de gestion, d'administration et de gouvernement des biens de propriété paroissiale relevant du domaine public communal, ainsi qu'en matière de politique d'urbanisme de la Paroisse » et d'en déclarer la nullité en conséquence de cet empiètement de compétences ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 80.1, 82 et 98.d) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première ; Vu la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes du 4 novembre 1993 ; Vu la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre du 12 juin 2003 ; Vu la décision du ministre de l'Éducation, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports du 29 décembre 2004 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 25 avril 2005, qui a décidé de déclarer recevable, sans effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2005-2-CC, soulevé par les communes d'Encamp et d'Escaldes- Engordany contre le Gouvernement ; Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré, le 9 mai 2005, au Tribunal constitutionnel, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par lesdites communes et par le Gouvernement ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier Le 12 juin 2003, le Conseil général a adopté la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, et le 29 décembre 2004, en vertu des compétences que lui confère cette Loi, le ministre de l'Éducation, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports a décidé, par voie d'édit, d'ouvrir le dossier de déclaration de la vallée du Madriu-Perafita-Claror comme bien d'intérêt culturel dans la classification de paysage culturel. Dans ce même édit, le ministre déclarait que « Tant que n'est pas approuvé l'instrument correspondant de protection, d'utilisation et de gestion visé à l'article 16.3 de la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, l'ouverture du dossier entraîne la nécessité d'une autorisation préalable du ministère chargé de la culture pour les travaux ou interventions que l'on souhaite réaliser dans le paysage culturel faisant l'objet du dossier, ainsi que l'application immédiate, à titre provisoire, à la vallée concernée du régime juridique que ladite Loi établit pour les biens déjà déclarés, y compris le régime de sanctions correspondant, sans préjudice des décisions et des permis qui relèvent obligatoirement des communes dans leur ressort territorial ni de leurs compétences. » Deuxième Le 4 février 2005, les communes d'Encamp et d'Escaldes-Engordany, conformément aux dispositions de l'article 71 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, ont demandé au Gouvernement de révoquer et de déclarer nulle et de nul effet la décision du ministre de la Culture d'ouvrir ledit dossier, au motif que cette décision empiète sur les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes attribuent aux collectivités locales. Troisième Une fois écoulé le délai de rejet implicite de la part du Gouvernement, le 29 mars 2005, les communes d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont introduit devant le Tribunal constitutionnel une requête par laquelle elles formalisaient un conflit de compétences constitutionnelles contre le Gouvernement, en faisant valoir qu'il ressort de ladite décision ministérielle que, dès l'ouverture même du dossier de déclaration de la vallée du Madriu-Perafita- Claror comme bien d'intérêt culturel dans la classification de paysage culturel, la réalisation de tout ouvrage ou de toute intervention sur le territoire concerné doit être autorisée par le ministre chargé de la Culture, et ce, même une fois approuvé l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion de ladite vallée. Après avoir détaillé les différents biens concernés et les conséquences de la décision ministérielle au regard du Plan général d'urbanisme des paroisses, les requérantes opèrent une distinction « dans leur fondement juridique du petitum » selon la titularité des biens concernés. En ce qui concerne les biens de propriété paroissiale relevant du domaine public communal, les requérantes rappellent que l'article 79.2 de la Constitution dispose que les communes gèrent et administrent tous les biens de propriété paroissiale, qu'ils relèvent du domaine public communal ou du domaine privé ou patrimonial, formulation reprise par l'article 4.7 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes, ces deux normes liant le Tribunal constitutionnel dans le cadre d'un conflit de compétences. Les requérantes ne contestent pas la compétence exclusive des organes généraux de l'État en matière de patrimoine culturel, ni la constitutionnalité de la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, mais attaquent une application concrète de cette Loi, qui anéantit les compétences des communes concernées en matière de gestion, d'administration et de gouvernement desdits biens paroissiaux, de sorte qu'elle viole la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes. Cette partie ajoute que la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre ne satisfait pas aux exigences de l'article 57.3 de la Constitution, et ne peut par conséquent modifier la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes. En ce qui concerne les biens de propriété privée, les requérantes affirment que la décision ministérielle faisant l'objet du conflit prive les communes concernées des compétences attribuées par la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes en matière de politique d'urbanisme, et réitèrent que la Loi du patrimoine culturel d'Andorre ne peut modifier la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes. Pour finir, les communes d'Encamp et d'Escaldes-Engordany demandent au Tribunal constitutionnel de déclarer que l'édit susmentionné « empiète sur les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes attribuent aux communes en matière de gestion, d'administration et de gouvernement des biens de propriété paroissiale du domaine public communal, ainsi qu'en matière de politique d'urbanisme de la Paroisse » et d'en déclarer la nullité en conséquence de cet empiètement de compétences. Quatrièmement Le 9 mai 2005, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations dans lequel il rappelle brièvement les différentes étapes qui avaient conduit l'UNESCO à déclarer la vallée du Madriu-Perafita-Claror patrimoine mondial dans la catégorie de paysage culturel et fait part de sa perplexité face à l'introduction de ce conflit de compétences, dès lors que les communes demanderesses vont à l'encontre de leurs actes antérieurs qui ont donné lieu à la décision de l'UNESCO, et aussi parce que la décision ministérielle objet du conflit se fonde sur la Loi du patrimoine culturel d'Andorre, adoptée par le Conseil général le 12 juin 2003, qui n'a fait, et ne fait toujours, l'objet d'aucune contestation. En un premier point, cette partie considère que par la décision du 29 décembre 2004 « — rendue en application stricte du principe de légalité et dans le cadre de ses compétences sectorielles — le Ministre s'est borné à appliquer la Loi », qui implique son autorisation préalable et obligatoire pour les travaux ou interventions tant que l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion prévu à l'article 16.3 n'est pas approuvé. En un deuxième point, ainsi qu'en un troisième, le Gouvernement affirme que l'acte ministériel ne peut être attaqué par la voie constitutionnelle parce qu'il est pris en application stricte de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre, qui aurait pu faire l'objet d'un conflit direct de constitutionnalité, mais qui ne l'a pas fait en temps utile. En un long quatrième point, le Gouvernement souligne que les demanderesses partent de prémisses erronées et parviennent, par conséquent, à des conclusions inexactes : la Loi du patrimoine culturel d'Andorre n'empiète pas sur les compétences communales, mais constitue un « pur et simple développement du mandat contenu à l'article 34 de la Constitution, et aussi d'une certaine manière à l'article 31 ». En définitive, l'État dispose d'une compétence suffisamment claire et délimitée en matière de culture, qui lui permet d'inventorier et d'approuver les biens d'intérêt culturel, et qui conditionne la compétence horizontale des communes en matière d'urbanisme. Par conséquent, il n'y a pas d'empiètement sur les compétences d'administration, de gestion et de gouvernement en général des biens du domaine public communal et des biens du domaine privé, qui ne s'appliquent pas en l'espèce, car elles ont « une nature et une finalité différentes de celles des compétences de l'État en matière culturelle. » Pour finir, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de rejeter « intégralement la demande, comme indue et tardive et en l'absence de tout empiètement sur des compétences constitutionnelles. Avec condamnation des Communes d'Encamp et d'Escaldes-Engordany aux dépens, solidairement. » Cinquièmement Le 23 mai 2005, le Gouvernement a présenté un mémoire de conclusions dans lequel il réitère en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans son mémoire précédent présenté devant le Tribunal constitutionnel. Sixièmement Le 25 mai 2005, les communes d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont présenté un mémoire de conclusions dans lequel, en premier lieu, elles soulignent que lorsque la déclaration institutionnelle du 29 janvier 2003 a été signée, la protection de la vallée devait être mise en œuvre au moyen d'une Loi de 1983, respectueuse des compétences traditionnelles sur les biens communaux. En deuxième lieu, cette partie s'oppose à l'allégation du Gouvernement relative à la légalité de la décision, dès lors que la question soulevée porte sur sa constitutionnalité. En troisième lieu, les communes demanderesses réitèrent qu'elles contestent l'application concrète de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre, qui empiète sur les compétences communales en matière de gestion, d'administration et de gouvernement des biens communaux du domaine public et les annule ; de même, elles considèrent que « la possibilité d'élucider la "constitutionnalité" d'une loi, d'une disposition normative, d'une décision ou d'un acte ne peut ni ne doit s'épuiser avec le recours direct en constitutionnalité ». En quatrième lieu, cette partie réfute les argumentations du dernier paragraphe du mémoire en réponse du Gouvernement, dont elle considère la plupart comme non pertinentes au regard de la question objet du conflit. Pour finir, cette partie demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement dans le sens sollicité dans le mémoire introductif du conflit de compétences constitutionnelles. Fondements juridiques Premièrement Dans les décisions sur les conflits de compétences constitutionnelles qui lui sont soumis en vertu des prévisions de l'article 98 de la Constitution et des dispositions correspondantes de sa propre Loi qualifiée, le Tribunal constitutionnel est tenu de statuer sur les prétentions des parties, mais n'est pas lié par leurs argumentations juridiques respectives. Il en est ainsi non seulement conformément aux dispositions de l'article 3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, mais aussi en raison de la nature même des conflits de compétences constitutionnelles, dans lesquels l'ancien axiome juridique « da mihi facta dabo tibi ius » revêt une importance particulière. Cela étant, le droit que, invoqué ou non par les parties, le Tribunal doit prendre en compte pour appliquer correctement la Constitution est l'ordre juridique andorran dans son ensemble et, tout particulièrement, les principes proclamés à l'article 3.2 de la Constitution. En l'espèce, le conflit porte sur l'interprétation de l'article 80 de la Constitution et de son développement par la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes, du 4 novembre 1993, (que l'article 70 de la Loi qualifiée de ce Tribunal désigne comme norme de référence de constitutionnalité pour la résolution des conflits de compétences constitutionnelles, ainsi que ce Tribunal l'a déjà interprété dans son jugement du 13 mars 1998, rendu dans l'affaire 97-1-CC) en relation avec la Loi 9/2003 du 12 juin, du patrimoine culturel d'Andorre, sur laquelle se fonde la décision du 29 décembre 2004 qui donne lieu à l'introduction du conflit. Deuxièmement Cela étant, bien que les observations des deux parties tendent à démontrer si la déclaration de la vallée du Madriu-Perafita-Claror comme bien d'intérêt culturel en sa qualité de paysage culturel conformément à l'article 11.c) de la Loi 9/2003 , porte atteinte ou non aux compétences communales, il est certain que la décision susmentionnée n'implique pas cette déclaration, mais la simple ouverture d'un dossier dans l'instruction et la décision finale duquel il doit être élucidé et décidé si cette déclaration est fondée. À première vue, il pourrait sembler que le conflit de compétences a été soulevé de manière prématurée, dès lors que ce que fait en principe la décision du 29 décembre 2004 est d'ouvrir un dossier dont l'éventuelle décision définitive pourrait entraîner une modification de l'ordre des compétences établi entre le Gouvernement et les autorités paroissiales. Troisième Néanmoins, le Tribunal doit veiller au maintien de l'ordre des compétences entre le Gouvernement et les paroisses établi par la Constitution et les lois qualifiées qui la développent. Et la première garantie de cet ordre des compétences est le principe de légalité consacré par la Constitution à l'article 3.2, qui exige d'éviter que, d'une manière ou d'une autre, à titre provisoire comme à titre définitif, il soit porté atteinte à la répartition des compétences constitutionnelles établie. La décision ministérielle du 29 décembre 2004, par une reproduction littérale, bien qu'erronée, des dispositions extraites de la Loi du 12 juin 2003 précitée, prétend appliquer de manière provisoire et en vertu de la simple ouverture du dossier de déclaration d'intérêt culturel, non pas la suspension de l'instruction des licences que prévoit l'article 12.4 de la Loi 9/2003 et qui n'est même pas mentionnée dans la décision ministérielle, mais les dispositions que les articles 14 et 16 de cette même Loi contiennent pour l'hypothèse de la déclaration d'intérêt culturel. C'est-à-dire que, sur certains points, elle applique à l'ouverture du dossier ce que la Loi prévoit pour la période postérieure à la décision favorable sur ce dossier, ce qui constitue une violation manifeste de la réglementation même qui est invoquée, c'est-à-dire de la Loi 9/2003 . En effet, la décision ministérielle du 29 décembre 2004 invoque les articles 2.1 et 16.3 de la Loi 9/2003 , probablement par erreur, puisque ce qu'il conviendrait d'invoquer est l'article 2.2 relatif aux effets provisoires de l'ouverture du dossier, lequel ne renvoie nullement à l'article 16.3, mais, entre autres qui ne sont pas pertinents en l'espèce, à l'article 14 de la Loi, qui est bien applicable à l'hypothèse envisagée. Cela étant, de cet article 14.3, la seule mesure qu'il convient d'appliquer avec des effets provisoires une fois le dossier ouvert est l'autorisation des travaux ou interventions par le Ministère de la Culture. Cela est évident compte tenu du contexte que la Loi donne à l'ensemble des dispositions mentionnées, mais résulte tout particulièrement de la comparaison entre les articles 2.4 et 16.3. Le premier article se réfère à la durée du dossier depuis son ouverture jusqu'à sa clôture et, lorsqu'il fixe une durée maximale de neuf mois, il fixe également la durée maximale des effets provisoires, tandis que l'article 16.3, invoqué de manière inopportune par la décision du Ministère de la Culture, fixe une durée maximale de dix-huit mois, exactement le double, pour l'approbation de l'instrument de protection et de gestion, ce qui prouve que l'article 16.3 n'a rien à voir avec les effets provisoires prévus à l'article 14 auquel renvoie l'article 2.2 -non le 2.1- de la même Loi. Contre ce raisonnement, la finalité protectrice de la Loi ne peut être invoquée, dès lors que les limites de cette protection se trouvent dans la lettre même de la Loi qui, précisément en raison de son caractère restrictif de droits et de compétences, doit être interprétée de manière restrictive, comme il résulte de la Loi. Il découle de ce que nous venons d'exposer que les alinéas 3 et 4 du point six de la décision ministérielle du 29 décembre 2004, en violant la légalité qu'ils prétendent appliquer et, par conséquent, en violant un principe constitutionnel (article 3.2), constituent, sans aucune base légale, une menace d'empiètement sur les compétences paroissiales, établies sur le fondement de l'article 80 de la Constitution par les articles 4.6 et 4.7 de la Loi qualifiée du 4 novembre 1993, à laquelle renvoie l'article 70 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. La base légale et constitutionnelle de la modification des compétences recherchée sur le fondement de la Loi 9/2003 et, par voie de conséquence, son bien-fondé pourront être tranchés, le cas échéant, lorsque, le dossier ayant été résolu, le conflit aura été soulevé en temps utile. Dans l'intervalle, et conformément aux dispositions des articles 103.2 de la Constitution et 74 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, la suspension conservatoire de la décision ministérielle en cause est justifiée afin de protéger l'ordre des compétences qui est menacé. Le principe général de conservation des actes administratifs devrait permettre de maintenir les membres de phrase de l'alinéa quatre, point six, relatifs à l'autorisation préalable du Ministère de la Culture, qui répondent aux prévisions de l'article 14.3 de la Loi 9/2003 . Toutefois, comme la décision ministérielle objet du conflit ne mentionne pas cette base légale et comme les mesures mentionnées supposément tirées de l'article 16.3, qu'il n'y a pas lieu d'appliquer comme il a été exposé précédemment, s'y imbriquent, il n'appartient pas à ce Tribunal constitutionnel de corriger les erreurs de l'Administration, mais de protéger les valeurs constitutionnelles et l'ordre des compétences établi par la Constitution. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premier En l'état actuel de l'affaire, de ne pas se prononcer sur le fond du conflit de compétences constitutionnelles. Deuxième De suspendre à titre conservatoire les dispositions des alinéas 3 et 4 du sixième point de la décision du 29 décembre 2004 du Ministère de la Culture. Troisième Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens. Quatrième De notifier la présente ordonnance au Commun d'Encamp, au Commun d'Escaldes-Engordany et au Gouvernement. Arrêté à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le 7 septembre 2005. Philippe Ardant Président Miguel Ángel Aparicio Pérez Vice-président Didier Maus Magistrat Miguel Herrero de Miñón Magistrat