Jugement du 20-10-2006 du Tribunal constitutionnel relatif aux conflits de compétences 2006-1 et 3-CC.

Affaire 2006-1 et 3-CC Numéros d'enregistrement : 15-2006 et 229-2006. Conflits de compétences Jugement du 20 octobre 2006 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 11 janvier 2006 par les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany, par laquelle ils soulèvent un conflit de compétences contre le Décret de déclaration de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, comme bien immeuble d'intérêt culturel dans la classification de paysage culturel, approuvé par le Gouvernement le 19 octobre 2005, publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 28 octobre 2005, et attendu qu'ils demandent au Tribunal constitutionnel de la déclarer recevable, d'y donner suite et de rendre un jugement : « - qui déclare que le Décret du Gouvernement du 19 octobre 2005 de déclaration de la Vallée du Madriu-Perafita-Claror, comme bien immeuble d'intérêt culturel dans la classification de paysage culturel, viole le principe de légalité et empiète sur les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Comuns attribuent aux Comuns en matière de gestion, d'administration et de gouvernement des biens de propriété paroissiale du domaine public communal, ainsi qu'en matière de politique d'urbanisme de la Paroisse et de prestation de services publics communaux ; - qui déclare par conséquent que le décret de référence est inconstitutionnel ; - et qui déclare la nullité de plein droit du décret référencé en conséquence de l'empiètement de compétences - et également qui, si le Tribunal constitutionnel le juge opportun, prononce la reconnaissance de la compétence communale pour élaborer et approuver, dans son ressort territorial, l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion de la Vallée du Madriu- Perafita-Claror, en cohérence avec les compétences en matière d'urbanisme que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences reconnaissent aux Comuns. - que, à titre subsidiaire, au cas où le Tribunal constitutionnel considérerait que les mesures adoptées par le Décret trouvent leur fondement dans la Loi 9/2003 , du patrimoine culturel, il étende le présent conflit de compétences aux articles 12.2 et 14.3 de la Loi 9/2003 et, le cas échéant, à l'article 16.3 de celle-ci, si le Tribunal constitutionnel considérait qu'il ne peut être interprété dans le sens exposé dans la présente requête, le tout en application des dispositions de l'article 69.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. » Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 29 mai 2006 par les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany, par laquelle ils soulèvent un conflit de compétences contre le Décret de délimitation du périmètre de protection du paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, et d'ouverture d'une période d'audience et d'information publique concernant les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel déclaré et sur son périmètre de protection, approuvé par le Gouvernement le 8 mars 2006, publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 mars de la même année, et attendu qu'ils demandent au Tribunal constitutionnel de la déclarer recevable, d'y donner suite et de rendre un jugement qui déclare que ledit Décret empiète sur les compétences des comuns et en déclare la nullité « et, si le Tribunal constitutionnel le juge opportun, qu'il reconnaisse la compétence des Comuns pour élaborer et approuver, chacun dans son ressort territorial, l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion de la vallée du Madriu, Perafita et Claror ; et, subsidiairement, dans l'hypothèse niée où le Tribunal constitutionnel considérerait que les mesures adoptées par le décret trouvent leur fondement dans la loi 9/2003, du patrimoine culturel, qu'il étende le présent conflit de compétences aux articles 12.2, 14.3 et 16.3 de celle-ci, en application des dispositions de l'article 69.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel » ; Vu la Constitution, et notamment les articles 79, 80.1, 82 et 98 d) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première ; Vu la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, du 4 novembre 1993 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 21 février 2006, qui a décidé de déclarer recevable, sans effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2006-1-CC ; Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré le 8 mars 2006 au Tribunal constitutionnel par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Gouvernement et par les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 23 juin 2006, qui a décidé de déclarer recevable, sans effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2006-3-CC et d'instruire les affaires 2006-1-CC et 2006-3-CC comme affaires jointes, dans la même procédure. Vu le mémoire en réponse au second conflit, présenté et enregistré le 6 juillet 2006 au Tribunal constitutionnel par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, concernant le second conflit, dans le délai, par le Gouvernement et par les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ; Ouï les rapports du magistrat rapporteur, M. Philippe Ardant ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur suppléant, M. Didier Maus, président du Tribunal ; Antécédents Premier Dans le cadre de la procédure préalable de déclaration et d'inscription par l'UNESCO de la vallée du Madriu-Perafita-Claror comme patrimoine mondial, conformément à la Loi 9/2003 du 12 juin 2003, du patrimoine culturel d'Andorre, le 19 octobre 2005, le Gouvernement a approuvé un Décret de déclaration de cette vallée, patrimoine mondial, comme bien immeuble d'intérêt culturel dans la classification de paysage culturel (BOPA n° 92, du 28 octobre 2005). Deuxième Le 11 janvier 2006, les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont introduit, dans les délais et les formes requis, devant le Tribunal constitutionnel une requête par laquelle ils formalisaient un conflit de compétences constitutionnelles contre le Gouvernement. Dans cette requête, lesdits Comuns affirmaient que le Décret du Gouvernement attaqué viole le principe d'autonomie et les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences reconnaissent et garantissent aux comuns et que le Gouvernement a également enfreint le principe de légalité en application de la Loi 9/2003 , du patrimoine culturel d'Andorre, affectant aussi de cette manière le champ d'action des Comuns requérants. En premier lieu, les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany exposent les principes établis par la Constitution concernant la structure territoriale d'Andorre, principes qui doivent être respectés par toute loi, tout règlement ou tout acte du Gouvernement, et concluent que « la Constitution garantit directement et sans aucune condition la capacité des Comuns de gérer et d'administrer les biens qui composent la propriété communale et, indirectement, par le renvoi à la Loi de délimitation des compétences, la concrétisation des compétences communales dans le cadre que détermine la Constitution elle-même. » Par conséquent, la légitime capacité de décision du Gouvernement doit toujours être soumise aux limites constitutionnelles, parmi lesquelles figure la nécessité de préserver l'espace de décision qui relève de l'autonomie des comuns. Cela étant, cette partie considère que les dispositions de la Loi 9/2003 , du patrimoine culturel d'Andorre et l'application qu'en fait le Décret objet du conflit violent directement les articles 79 et 80 de la Constitution, ainsi que la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns. Cette partie considère également que la déclaration réalisée par l'UNESCO « n'implique pas per se l'attribution au Gouvernement de toutes les interventions publiques qui peuvent se produire dans le paysage culturel ». Ce sont les deux institutions, dans la part qui leur revient constitutionnellement, qui doivent servir à égalité l'intérêt général objet de protection. De même, elle souligne qu'il ne s'agit pas d'une atteinte mineure à l'autonomie des comuns, mais que celle-ci implique, concrètement, pour Escaldes-Engordany une atteinte à 90% de son territoire et pour Encamp à 30%. En deuxième lieu, les Comuns demandeurs considèrent que le Décret objet du litige applique erronément la Loi 9/2003 , du patrimoine culturel d'Andorre, en ce qu'il anticipe et fixe directement les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel, au détriment de la procédure prévue à l'article 16.3 de cette Loi pour le cas spécifique des paysages culturels, qui reconnaît aux comuns l'initiative d'élaborer, chacun dans son ressort territorial, l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion qui doit régir les interventions dans le paysage culturel. En troisième lieu, ils déclarent que la conséquence du point précédent est que le Décret objet du litige entraîne l'imposition de critères architecturaux et urbanistiques qui s'imposent aux instruments d'aménagement et de planification urbanistique, lesquels, par ailleurs, ne sont pas encore établis dans ce Décret, mais seront établis au cours de l'année suivante. En quatrième lieu, ils considèrent que l'ouverture du dossier de délimitation des abords de protection du paysage culturel est prématurée, car l'accord préalable du Comité du patrimoine mondial n'avait pas été obtenu ; cette façon de procéder engendre une évidente insécurité juridique et une situation d'absence de défense des Comuns et des autres personnes concernées, découlant de l'incertitude relative à la proposition de délimitation. Cette ouverture prématurée constitue également une violation du principe de légalité, puisqu'elle applique au détriment des compétences des Comuns les dispositions de l'article 16.3 de la Loi 9/2003 , du patrimoine culturel d'Andorre. Ils soulignent également que ce fait conditionne d'importantes décisions relevant de la compétence communale. En cinquième lieu, ils indiquent que l'article 3.4 du Décret objet du litige, se fondant sur l'article 14.3 de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre, établit la nécessité d'une autorisation préalable des travaux ou interventions par le ministre de la culture dans le paysage culturel déclaré ; par conséquent, cet article instaure une tutelle gouvernementale générale et indiscriminée et transforme en compétence partagée ce qui doit faire l'objet d'une décision sous la responsabilité exclusive des Comuns, et porte donc atteinte à leur autonomie. Selon cette partie, il convient d'interpréter la Loi du patrimoine culturel d'Andorre dans une optique constitutionnelle et d'en exclure l'intervention lorsqu'il s'agit de biens de propriété paroissiale, et de ne l'appliquer dans les autres cas qu'en tant que contrôle de stricte légalité tant que l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion de l'article 16 susmentionné n'a pas été approuvé. En sixième lieu, les Comuns demandeurs analysent la nature et le contenu de la Déclaration institutionnelle pour la protection, l'utilisation et la gestion durable de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, signée le 29 janvier 2003 entre le Gouvernement et les quatre Comuns concernés, et concluent que cette Charte de la vallée du Madriu- Perafita-Claror « traduisait un "accord qui formalisait la volonté commune" des Comuns concernés en vue de protéger un "bien naturel et culturel" (1 et 2 de ladite Charte) ; elle traduisait les responsabilités des Comuns en tant qu'organes de l'État face au "mandat exprimé par les articles 31 et 34 de la Constitution de la Principauté d'Andorre de 1993" (2 de la même Charte) ; la protection du patrimoine culturel de la vallée était prévue au moyen d'une structure de gestion garante de "la représentation et la participation active de toutes les parties ayant des intérêts directs dans la Vallée" (3 de la Charte). » En septième lieu, ils critiquent la décision du ministre de la culture de ne pas répondre à la demande (mise en demeure) préalable à l'introduction du conflit de compétences et de transmettre, en revanche, une lettre, qu'ils joignent à leur demande, et qui, selon eux, met en évidence le Décret attaqué, puisqu'elle précise que ce sont les Comuns qui doivent fixer les critères urbanistiques, conformément à l'article 16.3 de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre, et que l'autorisation administrative à laquelle se réfère l'article 14.3 ne peut être entendue dans le sens le plus large et inconditionnel tel qu'il découle de sa rédaction littérale. Enfin, les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany demandent au Tribunal constitutionnel de déclarer l'inconstitutionnalité et la nullité de plein droit qui en découle des articles 3.1, 3.2, 3.4, 4 et 5 du Décret du 19 octobre 2005, de reconnaître la compétence communale pour élaborer et approuver l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, en cohérence avec les compétences urbanistiques que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns leur reconnaissent. Et à titre subsidiaire, si le Tribunal constitutionnel considérait que le Décret attaqué se fonde sur la Loi 9/2003 , du patrimoine culturel d'Andorre, ils demandent que le conflit soit étendu aux articles 12.2 et 14.3 et, le cas échéant, à l'article 16.3 de cette Loi, en application de ce que prévoit l'article 69.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Troisième Le 8 mars 2006, le Gouvernement a répondu, en s'y opposant, à la demande en conflit de compétences constitutionnelles susmentionnée par un mémoire dans lequel il déclarait qu'il convenait, en premier lieu, de compléter et de préciser les antécédents de l'affaire présentés par l'autre partie. Selon l'avis du Gouvernement, la Déclaration institutionnelle pour la protection, l'utilisation et la gestion de la vallée du Madriu- Perafita-Claror, du 29 janvier 2003, constitue le point de départ de toute la procédure et revêt une importance capitale pour la bonne compréhension des différentes phases ultérieures. Il convient de souligner que la présentation de la vallée à l'UNESCO est le fruit d'un processus concerté et conjoint de toutes les administrations concernées dans le cadre de leurs compétences constitutionnelles respectives ; pour ce motif, il est surprenant que deux Comuns signataires de cette Déclaration aillent maintenant à l'encontre de leurs propres actes. Le Gouvernement est également partiellement en désaccord avec les considérations doctrinales préalables exposées par les Comuns demandeurs et déclare que le contenu des articles 79 et 80 de la Constitution ne constitue pas une matière isolée, mais qu'il convient de la mettre en relation avec d'autres préceptes constitutionnels, concrètement avec les préceptes des articles 34 et 31 de la Constitution, et que la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre s'inscrit dans ces prescriptions. Le Gouvernement ajoute qu'en ce qui concerne l'étendue du paysage culturel, dont les limites ont été proposées et signées par les Comuns eux-mêmes, celle-ci n'entraîne pas un « dessaisissement » des Comuns de leur capacité d'administration et de gestion des biens communaux, mais uniquement l'adoption de mesures dans le domaine de compétence de la culture qui reviennent à l'État pour la préservation de la vallée. En outre, il considère que les facultés de gestion et d'administration sur les biens propres ne peuvent servir à isoler une portion de territoire de son environnement et à la rendre exonérée des compétences dont jouit l'État. En ce qui concerne une application erronée de la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, le Gouvernement souligne que cette infraction légale n'a pas de nature constitutionnelle et, en outre, que cette question devient sans objet dès lors que, le 8 mars 2006, le Gouvernement a adopté un second Décret qui approuve et délimite l'environnement de protection du paysage culturel déclaré, par lequel il remédie à l'éventuel défaut d'audition préalable des Comuns concernés avant l'approbation des critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel déclaré. En ce qui concerne l'allégation des Comuns demandeurs relative à la violation de leurs compétences urbanistiques, le Gouvernement rappelle, de nouveau, que les Comuns ont signé la zone proposée pour être inscrite ainsi que la zone périphérique, et que les compétences en matière de patrimoine culturel appartiennent à l'État, ce que le Tribunal constitutionnel a expressément prononcé dans l'affaire 97-1-CC. Il souligne également que les questions de caractère culturel ont pour caractéristique essentielle que les actions doivent être de préférence préventives. Quant à la critique d'incohérence entre les articles 12.2 et 16.3 de la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, le Gouvernement estime qu'ils sont complémentaires et successifs : il faut d'abord établir les critères urbanistiques et, une fois ceux-ci fixés, les Comuns doivent approuver l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion. Quant au caractère prématuré de l'ouverture du dossier de délimitation de l'environnement de protection, le Gouvernement considère que cela ne correspond pas à la réalité, que cette délimitation existait déjà lors de la présentation initiale de la vallée et que la Convention de Paris n'exige aucune autorisation préalable du Comité du patrimoine mondial. Et il ajoute que la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme et l'élaboration des plans d'aménagement et d'urbanisme paroissiaux n'ont aucune incidence sur la matière sectorielle dont il s'agit, la culture, mais que l'incidence se produit en sens inverse. La compétence culturelle du Gouvernement s'impose aux plans d'urbanisme et ceux-ci doivent s'y adapter, comme le prévoit l'article 12.3 de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre. Quant à l'autorisation préalable des travaux et interventions par le ministre de la culture, que le Décret du 19 octobre 2005 reproduit de l'article 14.3 de la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, elle a pour objectif de veiller aux aspects liés à la protection et à la préservation de la vallée du point de vue culturel. En effet, nous nous trouvons en présence de deux compétences sectorielles différentes qui concourent sur un même objet, et le Gouvernement est investi de la mission de tutelle et de protection culturelle, au sein du système d'aménagement urbanistique confié aux comuns. Le Gouvernement considère que les demandeurs prétendent indirectement contester la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, qui n'empiète sur aucune compétence territoriale des comuns, mais qui développe simplement le mandat contenu à l'article 34 et, d'une certaine manière, à l'article 31 de la Constitution. Le Gouvernement demande, par conséquent, que la demande subsidiaire des Comuns demandeurs soit rejetée tant pour des motifs de forme que pour des motifs de fond. Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de tenir la requête pour répondue et de rendre un jugement par lequel il attribue la compétence litigieuse au Gouvernement, se prononce sur la validité du Décret du 19 octobre 2005, rejette intégralement la requête des Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany et rejette leur demande subsidiaire. Quatrièmement Le 8 mars 2006, le Gouvernement a approuvé le Décret de délimitation de l'environnement de protection du paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, et d'ouverture d'une période d'audition et d'information publique concernant les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel déclaré et sur son environnement de protection (BOPA núm. 21 du 15 mars 2006). Cinquièmement Le 20 mars 2006, le Gouvernement et, le 27 mars de la même année, les Comuns demandeurs ont présenté, respectivement, des mémoires en conclusions dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans leurs mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Sixièmement Le 29 mai 2006, après avoir suivi la procédure appropriée, les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont formé un conflit de compétences contre le Décret du Gouvernement du 8 mars 2006 précité. Dans ce mémoire, ils déclarent que ce Décret rouvre le processus de déclaration du paysage culturel, n'abroge pas le premier Décret du 19 octobre 2005, que par conséquent l'objet du premier conflit de compétences continue d'exister, qu'il aggrave la violation du principe d'autonomie des comuns et enfreint de nouveau le principe de légalité. Les Comuns demandeurs déclarent qu'ils ne se sont jamais opposés à l'élaboration de l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion de la vallée qui doit préciser les critères devant régir les interventions ; cependant, le Décret du 8 mars met en évidence une incertitude absolue quant aux contenus finaux des critères architecturaux et urbanistiques qui devront régir les interventions. En outre, la compétence pour autoriser toute intervention, tout ouvrage ou toute réparation appartient aujourd'hui, selon le Décret litigieux, au ministre de la culture, mesure qui sera maintenue après l'approbation de l'instrument de protection susmentionné. Une fois de plus, cette partie rappelle l'ampleur des biens concernés qui, selon elle, implique en pratique un dessaisissement de la capacité d'administration et de gestion des biens paroissiaux et de l'exercice des compétences urbanistiques qui appartiennent aux comuns. Cette partie souligne également le caractère erratique de la politique du Gouvernement et l'incohérence de la procédure qu'il a suivie. Le Décret du 8 mars 2006 devait se limiter à déterminer le périmètre de protection du paysage culturel, en exécution et en complément du Décret antérieur du 19 octobre 2005, dont il tente de corriger les vices de procédure. Ce fait affecte directement des principes fondamentaux tels que les principes de légalité, de sécurité juridique et d'interdiction de l'arbitraire. Les Comuns soulignent la contradiction qui existe entre les deux Décrets en ce qui concerne les critères architecturaux et urbanistiques du paysage culturel, lorsqu'une nouvelle période d'audience et d'information publique est ouverte sans les approuver. Cette réglementation introduit une incertitude et un caractère provisoire absolus dans le cadre juridique que doivent appliquer les Comuns concernés. Ensuite, les Comuns demandeurs considèrent que le Décret du 8 mars 2006 ne tient pas compte de l'ordre juridique andorran et en particulier de l'article 3.1 de la Constitution, des sources du droit et de la hiérarchie des normes juridiques. Selon eux, le Gouvernement présente son action dans les traités internationaux et dans la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre, « Le Décret du Gouvernement semble vouloir couvrir son inconstitutionnalité du manteau de la légalité » et ce qu'il convient de faire, c'est procéder à un examen préalable de la validité juridique et constitutionnelle des normes qui sont appliquées. En ce qui concerne la violation des compétences des comuns, cette partie considère en substance que le Gouvernement applique erronément l'article 12.2 de la Loi 9/2003 du patrimoine culturel d'Andorre au lieu de l'article 16.3 de cette même Loi et établit les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel et son périmètre de protection. Ce fait viole le principe de légalité et affecte indûment les compétences urbanistiques des comuns. Le Décret objet du litige établit et délimite également le périmètre de protection du paysage en dehors de la procédure prévue par la Convention de Paris de 1972 ; par conséquent, il existe une violation du principe de légalité qui découle en l'espèce des dispositions de l'article 3.4 de la Constitution et qui a des conséquences évidentes sur le domaine de l'autonomie des comuns du fait de l'extension territoriale des effets de la déclaration du paysage culturel et de l'intervention gouvernementale. Ledit Décret enfreint également « les principes d'interdiction de l'arbitraire des pouvoirs publics et de sécurité juridique, en raison du défaut de justification du nouveau régime applicable aux critères architecturaux et urbanistiques et de la confusion introduite quant à leur application dans le temps, qui porte gravement préjudice à l'exercice des compétences des Comuns et aux droits des tiers concernés par la politique urbanistique. » Enfin, les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany demandent au Tribunal constitutionnel de déclarer l'inconstitutionnalité et la nullité de plein droit qui en découle des articles 1 et 2 du Décret du 8 mars 2006, et de reconnaître la compétence communale pour élaborer et approuver l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, en cohérence avec les compétences urbanistiques que leur reconnaissent la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns. Et, à titre subsidiaire, si le Tribunal constitutionnel considérait que le Décret attaqué est fondé sur la Loi 9/2003, du patrimoine culturel d'Andorre, ils demandent que le conflit soit étendu aux articles 12.2 et 14.3 et, le cas échéant, à l'article 16.3 de cette Loi en application des dispositions de l'article 69.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Septième Le 23 juin 2006, le Tribunal constitutionnel a décidé de déclarer recevable ce second conflit de compétences, enregistré sous le numéro 2006-3-CC, et d'instruire les affaires 2006-1-CC et 2006-3-CC en tant qu'affaires jointes, dans la même procédure. Huitième Le 6 juillet 2006, le Gouvernement a répondu, en s'y opposant, à la demande en conflit de compétences constitutionnelles 2006-3-CC par un mémoire dans lequel il déclarait que, pour éviter des répétitions inutiles, il tenait pour intégralement reproduits tous les arguments de réponse et d'opposition de son premier mémoire en réponse, car ces arguments étaient pleinement applicables également à la nouvelle affaire. Le Gouvernement estime que le Décret du 8 mars 2006 n'empiète sur aucune compétence communale, puisqu'il se borne à établir et à délimiter le périmètre de protection de la vallée. Ce Décret publie également à nouveau les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel et ouvre une période d'audience et d'information publique afin de remédier sur ce point au Décret antérieur. Le Gouvernement déclare qu'il n'est pas exact qu'il agisse de manière erratique, ni que son action affecte les principes fondamentaux de l'architecture juridico-constitutionnelle. Selon lui, le Gouvernement agit conformément aux dispositions légales de la Loi 9/2003, du patrimoine culturel d'Andorre et le Décret du 8 mars 2006 constitue une continuation du Décret du 19 octobre 2005. Et il n'existe aucune incohérence entre les deux Décrets ; bien au contraire, le second Décret est la conséquence obligée du premier et c'est la voie correcte pour la protection de la vallée du Madriu-Perafita-Claror au moyen de l'application des instruments légalement établis dans le cadre des compétences constitutionnelles qui sont attribuées au Gouvernement en la matière. Le Gouvernement estime que le Décret attaqué ne viole en aucune manière l'ordre juridique andorran ; bien au contraire, il respecte la réglementation interne et les traités internationaux ratifiés par Andorre « parce qu'ils font tous (avec la Constitution en tête et comme base première) partie de l'ordre juridique andorran. » De même, le Gouvernement considère qu'il n'est pas exact que le Décret du 8 mars 2006 porte atteinte aux compétences des Comuns, car le fait de publier les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel et d'ouvrir un délai d'audience ne constitue pas une violation du principe de légalité ni une atteinte aux compétences urbanistiques des Comuns, « qui s'inscrivent dans le domaine de compétence qui revient au Gouvernement en matière culturelle. » Cette partie souligne que la délimitation de la zone de protection a été effectuée dans le cadre de la procédure découlant de la Convention de Paris du 16 novembre 1972 et qu'elle a été étendue dans la forme que l'UNESCO avait proposée en ce qui concerne la zone ouest, qui concerne la paroisse de Sant Julià de Lòria. Elle considère également que le Décret du 8 mars 2006 ne viole pas les principes d'interdiction de l'arbitraire ni de sécurité juridique, car tous les critères architecturaux proposés ont été soumis à audience, à enquête publique et à observations. Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de tenir pour contestée la demande formée le 29 mai 2006 et de rendre un jugement par lequel il attribue la compétence litigieuse au Gouvernement, se prononce sur la validité du Décret du 8 mars 2006, rejette intégralement la demande des Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany et rejette leur demande subsidiaire. Neuvième Le 17 juillet 2006, le Gouvernement et, le 20 juillet de la même année, les Comuns demandeurs ont présenté, respectivement, des écrits de conclusions dans le cadre du second conflit de compétences, dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans leurs écrits précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Motifs juridiques Premier Le 23 juin 2006, le Tribunal constitutionnel a décidé de joindre les conflits de compétences — procédure établie aux articles 98 et 103 de la Constitution et développée aux articles 69 et suivants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel — présentés le 11 février 2006 et le 29 mai de la même année et enregistrés au Secrétariat général du Tribunal sous les références 2006-1-CC et 2006-3-CC. Par conséquent, nous devons nous prononcer dans un même jugement sur les écrits de conflit relatifs au Décret du 19 octobre 2005 et au Décret du 8 mars 2006. Deuxième Dans ces conflits de compétences, l'une et l'autre partie invoquent des faits ou des textes afin d'étayer leur position, qui ne peuvent être pris en compte au moment de se prononcer sur la compétence objet du conflit. Tel serait le cas des références à la Déclaration institutionnelle du 29 janvier 2003, dénommée Charte de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, qui ne peuvent intervenir dans la solution du litige de compétences. Un accord signé entre le Gouvernement et quatre Comuns ne peut modifier par voie conventionnelle l'ordre des compétences établi par la Constitution, dès lors que celui-ci n'est pas à leur libre disposition. De même, la Convention de Paris du 16 octobre 1972 concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel ne peut avoir aucune incidence sur la répartition des compétences, dans la mesure où elle précise que son application doit se faire « en respectant pleinement la souveraineté des États sur le territoire du patrimoine culturel et naturel », ce qui implique que la conservation et la protection de ce patrimoine doivent être réglementées conformément aux normes internes et ne peuvent avoir pour effet leur modification, en l'espèce, celle des normes de compétence. Enfin, l'argument des Comuns tend à faire dépendre la constitutionnalité de l'intervention gouvernementale de l'étendue concernée du territoire communal. Il est évident que la détermination de la titularité de la compétence ne peut être liée à la portée concrète des conséquences des décisions attaquées. La compétence revient au Gouvernement ou aux comuns, indépendamment de la portée pratique des Décrets attaqués, c'est-à-dire, en l'espèce, de la superficie communale concernée par lesdits Décrets. En particulier, dans ce cas, une attribution des compétences, soit à l'État, soit au comú, en fonction de l'étendue du territoire concerné, variable d'un comú à l'autre, aurait pour effet de conduire à une multiplicité de réglementations arbitraires et inconcevables avec la conservation de l'unité et de la qualité du paysage de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, qui est la raison d'être de la déclaration du paysage culturel. Par conséquent, les arguments qui se fondent sur les faits et les textes que nous venons de mentionner peuvent être écartés du débat. D'autre part, les arguments relatifs à de prétendues violations des principes de légalité, d'interdiction de l'arbitraire et de sécurité juridique, dans la mesure où ils ne se rattachent pas de manière directe à un problème de répartition des compétences entre l'État et les Comuns demandeurs, ne peuvent être invoqués dans la présente procédure constitutionnelle et doivent être rejetés d'emblée. Le Tribunal constitutionnel s'est déjà prononcé sur cette question dans l'affaire 97-1-CC et a alors déclaré qu'« Dans le cadre d'un conflit de compétences constitutionnelles, le Tribunal constitutionnel peut seulement se prononcer sur l'attribution de la compétence litigieuse et ne peut se prononcer sur la constitutionnalité — pour d'autres raisons que celle de l'incompétence — des textes juridiques objet de la discussion. » Pour la même, ne peuvent pas non plus faire l'objet du présent conflit de compétences les observations relatives à la prétendue absence de défense des Comuns, au caractère prématuré de l'ouverture du dossier de délimitation de la zone de protection, à l'atteinte aux droits de tiers découlant de la politique urbanistique ou à la prétendue action erratique du Gouvernement. Troisième Une fois précisé l'objet des conflits de compétence joints, la première des observations qu'il convient d'examiner est celle qui soutient que les Décrets attaqués méconnaissent les compétences urbanistiques des Comuns du fait d'avoir appliqué l'article 12.2 de la Loi 9/2003 , du 12 juin, du patrimoine culturel d'Andorre, qui prévoit que le Gouvernement, dans la déclaration d'un bien immeuble comme bien d'intérêt culturel, doit inclure les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le bien et son périmètre de protection, au lieu d'appliquer l'article 16.3, qui attribue aux administrations concernées, en l'espèce, aux Comuns, l'élaboration de l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion et qui, dès lors qu'il ne fait pas expressément référence aux critères architecturaux et urbanistiques, conduit les demandeurs à considérer que, en l'espèce, l'État n'est pas habilité à fixer ces critères, de sorte que les Comuns peuvent élaborer les instruments de protection sans aucune contrainte de la part de l'État. En définitive, abstraction faite des questions de légalité qui ne peuvent être portées dans le cadre d'un conflit de compétence, la question de compétence soulevée par les Comuns consiste à déterminer si l'État peut ou non fixer des critères architecturaux et urbanistiques qui conditionnent le contenu des instruments de protection, d'utilisation et de gestion qu'il appartient aux Comuns d'élaborer. En effet, comme il a déjà été dit, il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel, dans la présente procédure de conflit, de déterminer si les Décrets ont correctement interprété la Loi 9/2003, ni quelle est la procédure adéquate pour déclarer un bien immeuble comme bien d'intérêt culturel dans la qualification de paysage culturel, pas plus qu'il ne lui appartient d'établir les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le bien et son périmètre. Du point de vue propre aux conflits constitutionnels de compétences, la question qu'il convient d'élucider est celle de savoir si l'État dispose d'un titre habilitant pour fixer des critères destinés à la protection des valeurs culturelles, esthétiques et historiques du bien d'intérêt culturel, et dotés de la capacité de conditionner le contenu des instruments de protection, d'utilisation et de gestion qui doivent régir les interventions relatives au paysage culturel et à son périmètre. Dans l'hypothèse où il en serait ainsi, c'est-à-dire dans l'hypothèse où il serait reconnu que l'État est compétent pour fixer ces critères, la seconde question à élucider consiste à déterminer si, dans l'exercice concret qu'en ont fait les deux Décrets objet du conflit, l'État a empiété sur le domaine réservé par l'ordre constitutionnel aux compétences des comuns dans les matières de l'urbanisme et de la gestion et de l'administration des biens qui composent leur propriété communale. La question étant ainsi posée, il convient de déclarer avant toute chose que, conformément au système de répartition des compétences établi par l'ordre juridique, les compétences réservées à l'État en matière de culture l'habilitent non seulement à déclarer des biens immeubles d'intérêt culturel et, plus précisément, des paysages culturels tels que celui de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, mais également à fixer les critères nécessaires afin de garantir l'efficacité de cette déclaration tout en protégeant leurs valeurs esthétiques, historiques ou culturelles, et à conditionner au moyen de ces critères, entre autres, les actions publiques et privées de contenu urbanistique et architectural susceptibles d'être menées dans le périmètre protégé. Les compétences reconnues aux Comuns pour gérer et administrer les biens qui composent la propriété communale, ainsi que les compétences urbanistiques qui leur reviennent à l'égard du territoire occupé par le paysage culturel et son périmètre de protection, n'excluent pas la possibilité que l'État exerce dans ces espaces territoriaux sa compétence en matière de culture. Il n'en demeure pas moins que, en exerçant cette compétence, c'est-à-dire en fixant ces critères, l'État doit respecter les compétences des Comuns en matière d'urbanisme et de gestion de leurs biens communaux. Cela signifie que lesdits critères doivent être ceux strictement nécessaires pour préserver les valeurs esthétiques, historiques et culturelles du bien protégé et que, par ailleurs, ces critères ne doivent pas être concrets et exhaustifs au point de ne pas permettre aux Comuns de les préciser ou d'en établir d'autres compatibles avec ceux de l'État. Or, si nous appliquons cette considération au cas faisant l'objet des présents conflits de compétences, nous devons conclure, en premier lieu, que, face aux observations des demandeurs, les Décrets attaqués respectent le système constitutionnel de compétences dans la mesure où ils reconnaissent la possibilité que l'État, dès lors qu'il déclare la vallée du Madriu-Perafita-Claror comme bien d'intérêt culturel, fixe des critères, qu'il qualifie d'« architecturaux et urbanistiques », qui devront régir les interventions sur ce bien, et dans la mesure où ils prévoient, dans le même temps, que les Comuns préciseront ces critères au moment où ils élaboreront l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion. En d'autres termes, du point de vue du système constitutionnel de répartition des compétences, aucun reproche ne peut être adressé aux Décrets gouvernementaux au motif qu'ils reconnaissent que l'État peut fixer des critères protégeant les valeurs esthétiques, historiques et culturelles de la vallée et de son périmètre de protection, et qu'ils proclament, indirectement, que ces critères « architecturaux et urbanistiques » pourront conditionner les compétences urbanistiques et « patrimoniales » des Comuns. De surcroît, lesdits Décrets reconnaissent, en même temps, qu'il appartient aux Comuns de « préciser » ces critères au moment de l'élaboration des instruments de protection, et admettent ainsi indirectement que les critères étatiques doivent laisser aux Comuns une marge d'action suffisante pour pouvoir les « préciser » et, bien entendu, pour pouvoir les compléter par d'autres critères proprement urbanistiques et architecturaux. En conséquence, dans le cas d'espèce, les problèmes d'empiètement de compétence pourraient surgir, par hypothèse, non pas de la possibilité générique, prévue dans les Décrets, de fixation par l'État de ces critères, mais de la manière concrète dont le Gouvernement les a fixés. De fait, ces critères pourraient hypothétiquement méconnaître des compétences des Comuns dans la mesure où, par exemple, ils seraient inutiles au regard de la finalité de protection des valeurs précitées, ou disproportionnés par rapport aux fins de garantie et de protection qui les justifient, ou formulés avec un degré de détail et de précision qui viderait de leur contenu les compétences attribuées aux Comuns pour les préciser ou, tout simplement, empêcherait l'exercice de leurs compétences urbanistiques, car celles-ci, comme nous l'avons réitéré, sont conditionnées par les critères fixés par l'État, mais ne peuvent être vidées de leur contenu. Le problème qui se pose dans ces conflits de compétences joints est que les demandeurs n'entrent pas dans l'analyse, un par un, des critères fixés par l'État qui, selon eux, empiètent sur les compétences communales et, par conséquent, n'apportent pas d'arguments permettant de conclure que le Gouvernement a effectivement outrepassé l'exercice de ses compétences en matière de culture et a empiété sur les compétences urbanistiques ou de gestion des biens patrimoniaux des Comuns. Le Tribunal constitutionnel ne peut pas suppléer ce défaut d'argumentation des demandeurs. Qui plus est, la question étant ainsi posée, il y a lieu de conclure que la demande, sur ce point précis, est préventive, puisque, comme le reconnaissent les Comuns eux-mêmes, les critères qui, selon eux, peuvent entraîner la violation de compétences qu'ils dénoncent ne sont pas encore entrés en vigueur et n'ont pas de contenu définitif, puisqu'ils sont soumis à une procédure contradictoire qui pourrait donner lieu à leur modification. Par conséquent, les demandes dénoncent des violations de compétences potentielles, qui ne se sont pas encore produites et qui peuvent ne jamais se produire à l'avenir. Quatrième La seconde allégation de fond que soulèvent les demandeurs et qui doit faire l'objet d'un jugement est la question relative à la violation de la compétence que les demandeurs qualifient de compétence d'autonomie des Comuns et qui, selon eux, résulterait du fait que les Décrets attribuent au ministère chargé de la culture la faculté d'autoriser de manière préalable et préventive les travaux et les interventions dans le paysage culturel de la vallée du Madriu- Perafita-Claror et ses zones de protection, tant que l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion n'a pas été approuvé par les Comuns concernés. Pour les demandeurs, cette autorisation implique l'introduction d'une tutelle administrative contraire au principe d'autonomie susmentionné. D'emblée, il convient de préciser que le principe d'autonomie ne peut être invoqué dans l'abstrait dans un conflit de compétences, puisque la portée de son contenu dépend de la portée matérielle et fonctionnelle des différentes compétences spécifiques que l'ordre constitutionnel attribue aux comuns et qui concrétisent le contenu de l'autonomie des comuns dans chaque matière. Dans le cas d'espèce, la faculté reconnue au ministère chargé de la culture pourrait, par hypothèse, porter atteinte aux compétences en matière d'urbanisme et de gestion et d'administration des biens appartenant aux Comuns, si l'État ne disposait d'aucun titre de compétence habilitant lui permettant d'exercer cette activité d'autorisation ou, tout en disposant de ce titre, en faisait un exercice excessif qui entraînerait un empiétement effectif sur les compétences des Comuns, empêchant ou conditionnant illégitimement l'exercice des compétences des Comuns. Or, dans l'espèce jugée, nous devons déclarer que la faculté attribuée à l'État afin qu'il autorise à titre préalable les travaux et les interventions tant que n'ont pas été approuvés les instruments de protection, d'utilisation et de gestion qui doivent régir les interventions dans la vallée du Madriu-Perafita-Claror et ses abords, constitue une activité instrumentale nécessaire à l'exercice de sa compétence en matière de culture, incluse dans cette compétence étatique et, plus précisément, dans sa compétence pour déclarer des paysages culturels biens immeubles d'intérêt culturel. D'autre part, l'exercice qu'en font les Décrets objet du conflit ou, autrement dit, la réglementation de cette faculté contenue dans les Décrets attaqués, ne comporte aucun élément permettant de conclure à un excès dans l'exercice de cette compétence portant atteinte aux compétences concurrentes des Comuns : l'autorisation préalable n'exclut pas d'autres autorisations des Comuns, la nature de contrôle de légalité de l'activité d'autorisation n'est pas niée, pas plus que sa soumission au contrôle juridictionnel et, tout particulièrement, son caractère de mesure provisoire n'est pas remis en question, puisque son exercice est soumis à une limite temporelle maximale de dix-huit mois à compter de la déclaration de paysage culturel. Cinquième Enfin, une fois déclaré que les Décrets objet du conflit ne portent pas atteinte, du point de vue analysé dans la présente affaire, aux compétences des Comuns demandeurs, il n'y a pas lieu d'examiner ensuite si la Loi 9/2003, que lesdits Décrets développent, respecte ou non l'ordre constitutionnel de répartition des compétences, comme il est demandé à titre subsidiaire dans les mémoires de conflit de compétences. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement Rejeter intégralement le conflit de compétences joint et, en conséquence, déclarer que les Décrets objet du litige n'empiètent pas sur les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns attribuent aux comuns dans la gestion, l'administration et le gouvernement des biens de propriété paroissiale du domaine public communal, ainsi qu'en matière de politique urbanistique de la Paroisse, et de prestation de services publics communaux. Deuxièmement Déclarer la validité des Décrets du 19 octobre 2005 et du 8 mars 2006 approuvés par le Gouvernement. Ainsi, par le présent jugement, qui sera notifié, au Gouvernement et aux Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le 20 octobre 2006. Didier Maus Carles Viver Pi-Sunyer Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat