Jugement du Tribunal constitutionnel du 8-4-2013 relatif au recours d'amparo 2012-26-RE.

Affaire 2012-26-RE Numéro d'enregistrement 531-2012. Recours d'amparo Jugement du 8 avril 2013 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 19 novembre 2012, par la représentation procédurale de Mme Yolanda Alcaide Muñoz et d'autres policiers membres du Syndicat de Police d'Andorre (SIPA) ayant des revenus supérieurs à 3.000,00 euros bruts, par laquelle elle forme un recours d'amparo contre l'ordonnance du 14 juin 2012, rendue par le batlle de garde, et contre le jugement du 25 octobre de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du principe d'égalité (article 6 de la Constitution) projeté sur l'article 25 de la Constitution et sur les droits syndicaux, protégés à l'article 18 de la Constitution et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer la violation des droits fondamentaux susmentionnés et, en conséquence, de déclarer que, l'atteinte à deux droits fondamentaux constitutionnellement protégés s'étant produite, il ordonne le rétablissement des requérants dans la plénitude de leurs droits par l'adoption des mesures nécessaires à cette fin, de manière que l'intégralité de leurs salaires leur soit rétablie, et que l'application de l'article 2 de la Loi 2/2012 , de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, soit privée d'effet, sans que cela affecte la réduction produite par le gel des primes triennales et par l'application du GADA ; De même, elle sollicite que le Gouvernement soit condamné à restituer les sommes injustement non versées aux fonctionnaires requérants, avec les intérêts légaux correspondants, et également qu'il soit condamné à payer les dépens occasionnés, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué ; Vu la Constitution, notamment les articles 6, 18, 25, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre six ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 3 décembre 2012, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo 2012-26-RE ; Vu les mémoires d'observations présentés, tous deux le 19 décembre 2012, par le Ministère public et par le Gouvernement, respectivement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Carles Viver Pi-Sunyer ; Antécédents Premier Le 15 mars 2012, le Conseil général a adopté la Loi 2/2012 , de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, qui a été publiée au BOPA le 30 mars de la même année. Deuxième Conformément aux dispositions de cette Loi, les fonctionnaires membres du Syndicat de Police d'Andorre (SIPA) ayant des revenus supérieurs à 3.000,00 euros bruts ont vu leurs bulletins de paie correspondant au mois d'avril réduits. Considérant que l'application de cette Loi ne respectait pas le principe d'égalité, reconnu à l'article 6 de la Constitution, projeté sur l'article 25 de ce même texte, ni l'article 18 relatif à la liberté syndicale, la représentation procédurale des requérants a engagé la procédure urgente et prioritaire prévue à l'article 41.1 de la Constitution. Troisième Le 14 juin 2012, le batlle de garde a rendu une ordonnance par laquelle il ne faisait pas droit à la demande introduite par les requérants, essentiellement parce qu'il considérait que la procédure urgente et prioritaire n'était pas la procédure appropriée, raison pour laquelle il n'est pas entré dans l'appréciation de la violation alléguée des droits susmentionnés. De même, il ajoutait qu'il n'y avait pas lieu non plus de soulever une question incidente devant le Tribunal constitutionnel pour résoudre le problème. Quatrième En appel, le 25 octobre 2012, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait le recours formé et confirmait, en ses propres termes, la décision de première instance. Dans ce jugement, elle considérait en outre qu'il s'était produit une modification de l'objet du procès, étant donné que la demande initiale avait omis de citer l'article 25 de la Constitution. Cinquième Le 19 novembre 2012, la représentation procédurale de Mme Yolanda Alcaide Muñoz et d'autres policiers membres du Syndicat de Police d'Andorre (SIPA) ayant des revenus supérieurs à 3.000,00 euros bruts a formé un recours d'amparo contre l'ordonnance du 14 juin 2012, rendue par le batlle de garde, et contre le jugement du 25 octobre de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du principe d'égalité (article 6 de la Constitution) projeté sur l'article 25 de la Constitution et sur les droits syndicaux, protégés à l'article 18 de cette même norme. En premier lieu, cette partie formule certaines considérations sur le système de protection des droits fondamentaux dans la Constitution et sur les actions menées par les demandeurs. Contrairement à la position exprimée tant par la Batllia que par le Tribunal supérieur de justice, elle considère que ces instances juridictionnelles sont compétentes pour examiner le fond de ce recours d'amparo. En effet, elle détaille la structure du procès d'amparo, qui se présente, conformément aux dispositions de l'article 41.1 de la Constitution, en deux phases : la procédure urgente et prioritaire devant la juridiction ordinaire et le recours d'amparo lui-même devant le Tribunal constitutionnel, en tant que procès de dernière instance. Et elle conclut que l'ensemble du procès d'amparo, indépendamment de son objet concret, possède une unité de finalité procédurale malgré la diversité juridictionnelle. Le recours d'amparo est donc conçu comme la garantie des garanties sur la base du caractère expansif que l'on reconnaît aux droits à la juridiction, reconnus à l'article 10 de la Constitution. Les requérants considèrent que l'application de la Loi 2/2012 est indue, parce qu'en tant que norme spécifique et non générale, mais individualisée dans chacune de leurs situations personnelles, elle est juridiquement contraire à la Constitution et viole, au moins, deux droits fondamentaux : le droit à ne pas être discriminé (article 6.1 de la Constitution) et le droit du ius in officio ou du ius in officium (article 25 de la Constitution, dans sa double facette d'accès à la charge publique dans des conditions d'égalité et d'accès dans les conditions que déterminent les lois). Par conséquent, la Loi n'est pas contestée dans sa totalité, mais uniquement les dispositions spécifiques qui portent sur les droits constitutionnels protégés. Cette partie précise que le droit d'accéder à la fonction publique se consacre en trois éléments : l'accès, le maintien et l'exercice de la charge. L'exercice de la fonction en soi constitue le ius in officio, c'est-à-dire l'ensemble des facultés qui identifient un emploi déterminé, parmi lesquelles il convient de souligner le droit à une rémunération juste et objective sur la base de critères qui, en l'espèce, sont déterminés par la Loi de la fonction publique. Ce que demande cette partie n'est pas l'abrogation de la Loi 2/2012, mais elle entend dénoncer la violation de droits fondamentaux et solliciter la cessation de ce fait. En amparo, il est possible de former un recours contre les actes d'application des lois qui violent des droits fondamentaux. En l'espèce, il s'agit des actes concrets qui abaissent le régime juridique du traitement de manière discriminatoire et qui, par conséquent, sont attaquables en ce qu'ils sont contraires aux droits et aux libertés fondamentaux qui bénéficient d'une protection spéciale. De même, elle rappelle que l'article 39.1 de la Constitution dispose que les droits et les libertés contenus dans les chapitres III et IV de la Constitution lient immédiatement les pouvoirs publics en tant que droit directement applicable. En deuxième lieu, cette partie développe la violation du principe d'égalité en tant que violation du régime juridique du traitement des fonctionnaires discriminés par la réduction. Selon elle, deux régimes juridiques différents ont été appliqués, qui ont causé un préjudice clair et évident dans leur situation personnelle et par rapport aux autres catégories de fonctionnaires. De même, en ce qui concerne la liberté syndicale, le droit à la négociation collective aurait été violé, dès lors que, lors de la phase d'élaboration du projet de loi, le Gouvernement n'a pas tenu compte des différents syndicats de l'Administration générale, ni non plus de la Commission consultative, instituée à l'article 12 de la Loi de la fonction publique. En ce qui concerne le principe d'égalité, dans lequel s'inscrit la violation de l'article 25 de la Constitution, les requérants exposent que la Loi 2/2012, du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, établit la réduction de tous les revenus qui dépassent 3.000,00 euros bruts et que, par conséquent, aucune baisse n'est appliquée aux revenus inférieurs à ce montant. Or, la structure de la fonction publique et des rémunérations contenue dans les article 16 à 24 de la Loi de la fonction publique ne prévoit aucune différenciation, ni générique, ni particulière, pour les fonctionnaires de l'Administration publique. De manière synthétique, la rémunération d'un fonctionnaire est déterminée exclusivement en fonction de paramètres concrets déterminés à l'article 18 de la Loi de la fonction publique : la compétence, qui comprend la compétence technique, la compétence managériale et la fonction humaine, la capacité à résoudre des problèmes et le niveau de responsabilité existant. Et les fonctionnaires ont le droit de percevoir une rémunération conforme au niveau de classification du poste de travail de l'emploi qu'il occupe. En ce qui concerne la Police andorrane (Corps de police), les rémunérations se composent des éléments rémunérés indiqués à l'article 63 et à l'annexe de la Loi de la fonction publique, ainsi que de la disposition additionnelle de cette Loi. Ainsi donc, pour déterminer le salaire, il est appliqué un critère d'égalité qui est calculé en fonction de la valeur, du poste et de la responsabilité. Cette partie considère qu'il ne sert à rien de veiller à l'existence de conditions d'accès égal à la fonction publique, de maintien soumis à des conditions déterminées et de son exercice si, une fois dans l'exercice de ces fonctions, certains sont privés des mêmes droits inhérents à la fonction, ce qui crée des inégalités de traitement ou de conditions de rémunération. La loi 2/2012 introduit des éléments qui faussent et rendent impossible l'interprétation égale, en laissant entendre que celui qui perçoit un salaire supérieur à 3.000,00 euros le perçoit par caprice et non pour ses propres mérites conformément aux dispositions de la Loi de la fonction publique. Le principe d'égalité est rompu dès lors que la baisse est appliquée à une série de revenus sans tenir compte des critères nécessaires à la détermination du salaire mentionnés ci-dessus. Conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel (voir affaire 93-1-L), le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur adopte des dispositions différentes pour régir des situations différentes, à condition que la différence de situations soit justifiée de manière spéciale et soit cohérente avec l'objet de la loi qui les contient. Dans la présente affaire, l'exposé des motifs de la Loi 2/2012 mentionne que ces mesures de maîtrise sont justifiées par la crise économique et ont pour objectif de maintenir le déficit public. Or, le seuil de 3.000,00 euros n'est justifié d'aucune manière et l'on peut affirmer qu'il s'agit d'une limite arbitraire, absolument subjective et qui ne repose sur aucun critère juridique, et encore moins constitutionnel. De même, elle souligne la problématique découlant des compléments de salaire qui doivent s'ajouter au salaire de base et qui, partant, sont pris en compte pour calculer le salaire brut. Ces compléments sont divers et variés et ne sont pas tous réglementés ; tous ces compléments n'ont pas non plus été pris en compte. De même, elle s'oppose au pourcentage de réduction établi à l'article 4 de la Loi 2/2012, qui violerait également le principe d'égalité. En effet, cet article établit des formules pour calculer les critères de réduction et fixe également un plafond pour les revenus de 3.157,89 qui seront réduits par le calcul de la quote-part de réduction jusqu'à 3.000,00 euros. Ensuite, cette partie effectue une projection des résultats obtenus dans le cas d'un revenu de 3.157,89 euros et dans le cas d'un revenu de 3.158,00 euros, avec pour résultat final que, pour une différence de quelques centimes d'euro, le premier percevra 3.007,00 euros et le second 2.995,00 euros. Pour conclure sur ce point, elle souligne que l'exposé des motifs de la Loi 2/2012 indique que les mesures de maîtrise sont applicables de manière généralisée à toutes les fonctions et au personnel du secteur public qui dépend de l'Administration générale, et ce parce que toutes ces rémunérations sont payées au moyen de fonds d'origine publique et en application de critères d'analogie de rémunération. Ce contenu, outre les triennats, ne correspond pas à la réalité : l'application de la baisse n'est pas générique, mais affecte uniquement les revenus supérieurs à 3.000,00 euros bruts. En troisième lieu, cette partie invoque la violation de l'article 18 de la Constitution, qui reconnaît le droit de création et de fonctionnement d'organisations patronales, professionnelles et syndicales. En Andorre, les conventions collectives n'existent pas, et les lois n'établissent pas non plus l'obligation de négocier au sens de la négociation collective ; en fait, la Charte sociale du Conseil de l'Europe ratifiée par le Conseil général excluait de cette ratification ladite négociation collective. Selon cette partie, l'article 18 précité, l'article 142 du Code des relations de travail et l'article 81 de la Loi de la Police andorrane (Corps de police) constituent, pour le moment, le statut de base de la négociation collective de l'agent public. S'il est vrai que les conventions collectives sont l'aboutissement de la négociation collective, cela n'est pas contraire au droit des salariés à négocier conjointement avec les employeurs et, par conséquent, les membres de la fonction publique disposent également du droit de négocier avec le Gouvernement, de sorte que celui-ci aurait dû tenir compte des agents publics au moment d'élaborer le projet de loi relatif aux mesures de maîtrise. En ce sens, elle mentionne le caractère obligatoire de la création d'une Commission consultative (article 12 de la Loi de la fonction publique) en tant qu'organe collégial de consultation et de participation sur la fonction publique. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer la violation des droits fondamentaux précités et, en conséquence, de déclarer que, l'atteinte à deux droits fondamentaux constitutionnellement protégés s'étant produite, il ordonne le rétablissement des requérants dans la plénitude de leurs droits par l'adoption des mesures nécessaires à cette fin, de sorte que l'intégralité de leurs salaires leur soit restituée, et que soit privée d'effet l'application de l'article 2 de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, sans que cela affecte la diminution résultant du gel des triennats et de l'application du GADA. De même, elle sollicite que le Gouvernement soit condamné à restituer les sommes injustement non versées aux fonctionnaires requérants, assorties des intérêts légaux correspondants, et également qu'il soit condamné à payer les dépens occasionnés, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué. Sixièmement Le 3 décembre 2012, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable le recours d'empara 2012-26-RE, sans effet suspensif, et a transmis la cause aux parties afin qu'elles présentent les observations appropriées. Septièmement Le 19 décembre 2012, le Ministère public a présenté un mémoire d'observations par lequel il réitère que la procédure urgente et prioritaire choisie par la partie requérante pour formuler ses observations n'est pas la procédure appropriée, puisque, en définitive, et malgré ses observations indiquant le contraire, ce qui est réellement recherché est la déclaration de la nullité de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel. En effet, selon lui, il est clair que les examens respectifs des articles 41.1 et 41.2 de la Constitution, ainsi que leur interprétation systématique en relation avec les articles 98 et suivants de la même norme et les articles correspondants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, conduisent à cette conclusion. De même, la prétention tendant à la déclaration d'inapplication des normes ayant valeur de loi n'est prévue qu'à l'article 54 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, qui établit l'hypothèse dans laquelle la norme applicable serait en vigueur antérieurement à la Constitution et serait contraire à la Constitution. Dans ce cas, l'organe juridictionnel peut choisir entre l'introduction d'une question d'inconstitutionnalité ou la déclaration de son abrogation au moment procédural opportun. Enfin, il souligne également que le principe d'égalité n'est pas protégé par la procédure urgente et prioritaire, ce qui entraîne, en outre, une inadéquation de la voie engagée préalablement au recours d'empara. Il indique également qu'au stade des conclusions devant le batlle de garde et en appel, la partie requérante a invoqué la violation de l'article 25 de la Constitution en relation avec le principe d'égalité. Néanmoins, ce dernier article, tout en reconnaissant l'égalité dans l'accès aux charges publiques, en confie l'aménagement de son exercice à la loi, raison pour laquelle ces prétentions ne peuvent prospérer, puisqu'une norme ayant rang de loi est d'application directe et concrète. Par conséquent, le Ministère public demande que le Tribunal constitutionnel rejette la requête introduite par les policiers membres du SIPA percevant des revenus supérieurs à 3.000,00 euros bruts. Huitièmement Le 19 décembre 2012, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations par lequel, en premier lieu, il analyse les décisions rendues par la Batllia et par le Tribunal supérieur de justice dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire utilisée, et conclut, comme ces organes juridictionnels, que cette procédure n'est pas appropriée, puisque la conséquence nécessaire et inéluctable d'un éventuel accueil serait la déclaration de nullité de la Loi 2/2012 , ou à tout le moins l'ordre de cesser de l'appliquer aux requérants. En ce qui concerne le grief allégué contre la déclaration du Tribunal supérieur de justice selon laquelle le principe d'égalité ne relève pas du champ d'application de la procédure établie à l'article 41.1 de la Constitution, le Gouvernement s'oppose catégoriquement aux arguments de la partie requérante : le raisonnement du Tribunal supérieur de justice est parfaitement conforme au Droit et porte sur un principe élémentaire de procédure. L'introduction de la violation de l'article 25 de la Constitution en relation avec la violation du principe d'égalité de l'article 6 précité au stade des conclusions ne peut être admise, au motif qu'elle empêche le caractère contradictoire du procès. Et le fait que la requête puisse être introduite, y compris oralement, ne constitue aucune exception ni aucun obstacle à la nécessité d'indiquer quel ou quels sont les droits violés. En second lieu, quant au fond du recours d'empara, les faits dénoncés ne constituent pas non plus une quelconque violation des droits fondamentaux allégués. S'agissant de la violation du principe relationnel d'égalité de l'article 6 de la Constitution, comme de celle du droit d'accéder aux charges publiques dans des conditions d'égalité de l'article 25 de la même norme, les requérants n'établissent aucune violation concrète. La Loi s'applique de manière générale au secteur public qui dépend de l'Administration générale. Il est vrai que les mesures de réduction du salaire s'appliquent uniquement au personnel bénéficiant d'une rémunération fixe supérieure à 3.000,00 euros mensuels. Toutefois, il s'agit d'une différence objective qui repose sur la présomption, raisonnable, selon laquelle les rémunérations les plus élevées ont une plus grande capacité à supporter une diminution modérée et qui remplit, en tout état de cause, la double condition selon laquelle la différence de réglementation est justifiée par la différence de situations, et qui est pleinement cohérente avec l'objectif de maîtrise de la dépense poursuivi par la Loi. L'exposé des motifs de cette Loi montre clairement sa volonté de ne pas affecter les rémunérations les plus basses, et d'affecter progressivement les plus élevées, ce qui répond à la finalité que la réduction soit plus facilement supportable par toutes les catégories de personnes concernées, et il s'agit là d'une finalité raisonnable, qui ne peut être qualifiée d'arbitraire, ni d'injuste. Sur la prétendue violation du droit à la négociation collective, le Gouvernement déclare que les requérants savent qu'aucune norme légale n'établit l'obligation de mener cette négociation. Cela étant, ils ne l'ont pas non plus demandée, ni n'en ont été privés par une action du Gouvernement. Par conséquent, on ne peut considérer qu'ils dénoncent un quelconque acte concret de violation de ce droit. De fait, la partie requérante se borne à affirmer que la Loi 2/2012 a été adoptée sans suivre la procédure d'une convention collective, ni de mesures de négociation collective. Et cela signifie seulement que ce droit n'a pas été exercé. Il ne s'est produit aucune entrave, ni aucune obstruction à l'exercice des droits syndicaux, et ce n'est qu'après l'adoption et la promulgation de la Loi que les requérants ont présenté une demande selon la procédure urgente et prioritaire. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement rejetant intégralement ce recours d'empara. Neuvième Le 15 janvier 2013, la représentation procédurale des requérants et, le 16 janvier de la même année, le Gouvernement et le Ministère public, respectivement, ont présenté leurs mémoires en conclusions, dans lesquels ils reproduisent les observations et les arguments contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premier Comme il a été exposé en détail dans les antécédents, les requérants en empara allèguent, en premier lieu, que l'application des réductions établies à l'article 2 de la Loi 2/2012 , de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, à leurs bulletins de paie du mois d'avril 2012, viole leur droit d'accès dans des conditions d'égalité aux fonctions publiques (“ prévu à l'article 6 de la Constitution en relation avec l'article 25 de la même norme ”). Selon les requérants, le droit d'accès dans des conditions d'égalité aux fonctions publiques ne comprend pas seulement le droit d'accès proprement dit, mais aussi celui de s'y maintenir et même le ius in officio , c'est-à-dire le droit à l'exercice des fonctions, et c'est dans ce dernier domaine que figureraient des questions relatives aux rémunérations des fonctionnaires telles que celle qui fait l'objet du présent recours d'empara. Ils affirment, en synthèse, qu'appliquer les réductions salariales prévues par la Loi uniquement aux rémunérations supérieures à 3.000,00 euros mensuels bruts méconnaît les exigences découlant du principe d'égalité par rapport aux rémunérations inférieures à ce montant, du fait qu'elle n'est ni justifiée, ni cohérente avec l'objectif poursuivi, outre qu'elle est disproportionnée et arbitraire. Les requérants accordent également une attention particulière aux objections d'ordre procédural contenues dans l'ordonnance de la Batllia du 14 juin 2012 qui, sur la base de ces objections et sans entrer dans le fond de la question soulevée, décide de ne pas faire droit à la demande, ainsi que dans le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 25 octobre 2012 qui, en se fondant sur l'un des arguments procéduraux employés par la Batllia, rejette l'appel interjeté contre l'ordonnance susmentionnée. En second lieu, les requérants en empara allèguent la violation du droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution dans son volet relatif au droit à la négociation collective. Cette violation résulterait du fait que le Gouvernement n'a pas tenu “ compte, lors de la phase d'élaboration du projet de Loi, des différents syndicats de l'administration générale, ni de la commission consultative prévue à l'article 12 de la Loi de la fonction publique, aux fins, selon le texte, “d'émettre des rapports, obligatoires mais non contraignants, sur des projets de Loi ou des normes réglementaires…” L'ordonnance de la Batllia fonde sa décision sur deux arguments : le premier, en ce qui concerne le droit d'accès aux fonctions publiques, sur le fait que, s'agissant d'un droit de configuration légale, seul le Tribunal constitutionnel peut juger la violation dénoncée, puisque celle-ci, si elle existait, serait la conséquence directe de la Loi elle-même ; le second argument se fonderait sur le fait que, selon la Batllia, les organes de la juridiction judiciaire ou ordinaire ne peuvent soulever la question incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel que lorsqu'ils connaissent d'une affaire dans le cadre d'une procédure de caractère ordinaire et non lorsqu'ils le font dans le cadre d'une procédure urgente et prioritaire, comme c'est le cas en l'espèce. L'ordonnance soutient, enfin, que “ les mêmes considérations sont applicables mutatis mutandis à la violation alléguée de l'art. 18 CA.” Le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice fonde également sa décision sur deux arguments : d'une part, sur le fait que l'article 6 de la Constitution relatif au principe d'égalité n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours en empara et que la violation de l'article 25 de la même norme n'a pas été invoquée dans la requête devant la Batllia, mais dans le mémoire en conclusions, alors que c'est la requête qui fixe définitivement l'objet du procès. Et, d'autre part, la Chambre administrative estime que “ni le Batlle de garde, ni cette Chambre en appel, ne peuvent priver d'effet l'application d'une loi et, en particulier, de la Loi 2/2012 , comme le demande la partie demanderesse.” Face à ces raisonnements, les requérants en empara allèguent, en renvoyant au mémoire en conclusions du recours contre la décision de la Batllia, que l'allégation relative à l'article 25 de la Constitution était implicite dans la requête lorsque fut exposé le contenu de la violation du principe d'égalité, puisque, bien qu'il n'y fût fait référence qu'à l'article 6 susmentionné, il était clair que l'inégalité se projetait sur l'exercice des fonctions publiques visées à l'article 25 précité. Et, en ce qui concerne l'irrecevabilité d'un recours d'empara dirigé contre une loi, ils allèguent qu'ils n'ont jamais demandé l'abrogation de la Loi 2/2012 , mais sa non-application au cas d'espèce, s'agissant d'une norme d'application directe. Deuxième La question étant posée dans les termes qui viennent d'être exposés, son examen exige de préciser, d'emblée, les prémisses et considérations suivantes : En ce qui concerne l'absence de référence explicite à la violation du droit de l'article 25 de la Constitution dans la requête présentée devant la Batllia, il convient de relever que c'est effectivement dans ce premier écrit que les requérants doivent faire état des violations qu'ils entendent alléguer afin que les juges aient dès le départ une connaissance claire de l'objet du litige –et que les autres parties ne voient pas leurs droits de la défense limités. Toutefois, en l'espèce, il est clair que l'objet du litige n'a pas été modifié sur le fond entre la requête introductive et les conclusions, puisque dans le premier écrit la violation de l'égalité portait uniquement et exclusivement sur la comparaison des rémunérations perçues par les différentes catégories de fonctionnaires, exactement comme dans les conclusions. La seule modification a consisté à faire explicitement référence, dans les conclusions, à l'article 25 de la Constitution afin de préciser lequel des droits susceptibles de protection était visé par la dénonciation de traitement inégal formulée sur le fondement de l'article 6. Pour statuer sur cette question, il convient de garder à l'esprit que, du point de vue constitutionnel, l'objectif ultime poursuivi par l'exigence de faire valoir devant les juridictions les atteintes aux droits constitutionnels et les observations qui les fondent de la manière la plus prompte et la plus claire est de donner aux juges l'occasion de réparer les violations dénoncées, et qu'à cet effet il est indispensable que, dès le premier moment, les prétentions et les observations de la partie demanderesse soient exposées avec clarté. Or cet objectif n'a pas été déçu en l'espèce, puisque la Batllia a eu connaissance avec clarté et dès le premier moment du contenu des prétentions et des moyens des requérants, ce que reconnaît expressément l'ordonnance lorsqu'elle affirme avoir « jugé sous-entendue l'invocation » de la violation de l'article 25 dans la requête introductive et ajoute que, de surcroît, l'absence de référence explicite à ce précepte constitutionnel a été expressément mentionnée au stade des conclusions. Pour ce même motif, on ne saurait davantage considérer comme violés les droits procéduraux des autres parties, qui ont eu connaissance du contenu constitutionnel de la requête dès le premier moment et ont pu présenter les observations qu'elles ont estimées pertinentes pour la défense de leurs droits et intérêts. Qui plus est, si l'organe juridictionnel a quo s'estime suffisamment informé des violations alléguées et des observations qui les fondent et rend la décision correspondante, on ne peut prétendre, en appel, réduire la portée de l'objet en appliquant de manière rigoriste ou formaliste la règle selon laquelle c'est la requête introductive qui fixe les prétentions du demandeur. Il en est ainsi surtout si, comme en l'espèce, les parties adverses n'ont dénoncé aucune indéfense. En second lieu, il convient de déclarer infondé l'argument soutenu par l'ordonnance de la Batllia selon lequel les juges et les tribunaux ne peuvent soulever la question incidente d'inconstitutionnalité lorsqu'ils connaissent d'une affaire dans le cadre de la procédure d'urgence et prioritaire prévue pour les violations alléguées des droits fondamentaux autres que ceux de l'article 10 de la Constitution. Il s'agit, sans aucun doute, d'une question d'une importance notable qu'il convient d'éclaircir avec une certaine attention. Il est vrai que l'article 53 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, lorsqu'il régit l'introduction de l'action d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel, précise que celle-ci « est recevable (…), à tout stade d'une procédure juridictionnelle ordinaire ». Toutefois, ce dernier membre de phrase doit être interprété de manière large, comme cela se fait dans tous les ordres juridiques ayant intégré une procédure incidente d'inconstitutionnalité. En effet, lorsque la Constitution, en son article 100, fait référence à cet incident, elle emploie la locution plus générale « au cours de l'instruction d'une procédure » et la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel elle-même, en son article 52, lorsqu'elle définit cette procédure, dispose de manière générale que « dans l'exercice de leur fonction juridictionnelle », les juges et les tribunaux peuvent demander l'ouverture d'une procédure incidente. Mais, au-delà de ces arguments littéraux, l'exigence de donner à l'article 53 de ladite Loi qualifiée une interprétation large découle, d'une part, de la double soumission des juges et des tribunaux à la loi mais aussi à la Constitution de façon directe, c'est-à-dire non par l'intermédiaire de la loi, et, d'autre part, découle également de la fonction constitutionnelle capitale que notre ordre juridique attribue aux juges et aux tribunaux en matière de défense et de pleine effectivité de la Constitution. Dans cette perspective, il n'est peut-être pas superflu de rappeler, au moment où nous célébrons le vingtième anniversaire de la Constitution, que les constitutions ont une très haute valeur symbolique, qu'elles sont en outre des documents politiques extraordinairement importants qui expriment, entre autres, les désirs et les aspirations des citoyens et des citoyennes, mais qu'elles sont aussi des normes juridiques d'application immédiate auxquelles il faut donner pleine efficacité pratique ; et ce dernier point n'est atteint que si les citoyens l'appliquent et exigent son application dans tous les domaines de leur vie quotidienne et si tous les pouvoirs publics font de même et, tout particulièrement, les juges et les tribunaux, auxquels est confié l'exercice de la fonction judiciaire. Dans le cas qui nous occupe et s'agissant de la double soumission à la loi et à la Constitution, mentionnée ci-dessus, la défense de la Constitution par les juges et les tribunaux se traduit par l'exigence que, en appliquant les lois aux cas concrets dont ils connaissent, bien qu'ils ne puissent ni les déclarer inconstitutionnelles ni en écarter l'application, ils doivent toujours analyser leur compatibilité avec le texte constitutionnel et, au cas où ils observeraient une possible contradiction ou auraient simplement des doutes quant à leur constitutionnalité, ils sont tenus de contribuer à la tâche d'épurer l'ordre juridique des préceptes susceptibles de contrevenir à la Constitution, en introduisant l'action d'inconstitutionnalité correspondante devant le Tribunal constitutionnel. En somme, lorsque les juges et les tribunaux doutent de la constitutionnalité d'un précepte légal et ne peuvent en faire une interprétation conforme à la Constitution – comme l'exige l'article 53.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel – ils ne disposent pas d'une faculté discrétionnaire pour décider de soulever ou non la question incidente d'inconstitutionnalité, mais ils sont tenus de la soulever. On ne saurait davantage se soustraire à cette obligation en affirmant que, du fait que les particuliers ne peuvent demander l'annulation d'une loi par la voie de l'empara, eux non plus ne peuvent introduire l'action d'inconstitutionnalité, même s'ils ont des doutes fondés ou la certitude absolue de l'inconstitutionnalité de la loi qu'ils doivent appliquer. Et c'est que, pour apprécier l'importance de l'action en inconstitutionnalité attribuée aux juges et aux tribunaux, il faut garder à l'esprit que, dans l'ordre juridique andorran, le Tribunal constitutionnel ne peut pas promouvoir l'épuration de dispositions législatives inconstitutionnelles par la voie de ce que l'on appelle l'auto-question à l'occasion d'un procès d'empara et que les citoyens, s'ils considèrent qu'une loi peut être inconstitutionnelle, doivent se borner à solliciter des tribunaux l'introduction de la question incidente, mais que leur est, strictement, interdit ce que l'on appelle l'empara contre les lois. C'est dans ce contexte que se manifeste l'importance extraordinaire de ce que les tribunaux soient attentifs à l'analyse de la constitutionnalité des dispositions législatives -ce qui revient à dire qu'ils doivent être attentifs à garantir que la Constitution ne sera pas un document de simples intensions politiques, mais une norme effectivement appliquée. Et c'est précisément dans ce contexte qu'il faut interpréter l'incise « procès juridictionnel ordinaire » de l'article 53 de notre Loi qualifiée au sens large, sans exclure les questions de constitutionnalité qui peuvent se poser dans un type de procédures aussi importantes que celles relatives au procès urgent et prioritaire de défense des droits constitutionnels substantiels des citoyens. En définitive, de la double subordination des juges et des tribunaux à la Constitution et aux lois découle le devoir d'introduire devant le Tribunal constitutionnel l'action en inconstitutionnalité chaque fois que, dans toute intervention judiciaire dans laquelle ils exercent un pouvoir décisionnel, ils ont des doutes sur la constitutionnalité d'une disposition législative qu'ils doivent appliquer à l'affaire qu'ils jugent et qu'une interprétation de la norme conforme à la Constitution est impossible. Cela étant, il faut admettre que le contrôle du respect de ce devoir ne peut pas être porté devant le Tribunal constitutionnel par la voie d'un recours d'empara, car, comme nous l'avons déclaré en d'autres occasions –voir p. ex. l'affaire 95-1-Pl-, les citoyens peuvent demander l'introduction de l'action en inconstitutionnalité, mais le refus de la soulever ne peut pas faire l'objet d'un recours en empara pour des motifs de fond –il pourrait l'être, naturellement, si la réponse à la demande d'introduction de la question d'inconstitutionnalité portait atteinte à l'un des droits de l'article 10 de la Constitution. En troisième lieu, il convient de préciser que, étant donné que dans l'ordre juridique andorran les citoyens et les citoyennes n'ont pas qualité pour attaquer en empara les lois en vigueur et que, par conséquent, comme il a été dit dans le récent jugement du 5 février 2013, rendu dans l'affaire 2012-18-RE, au moyen d'un recours de ce type, non seulement on ne peut pas prétendre que le Tribunal constitutionnel juge la constitutionnalité des lois et en déclare l'inconstitutionnalité et l'annulation, mais on ne peut pas non plus prétendre qu'il déclare leur inapplication aux cas concrets, ni la suspension de leur application, ni l'annulation des actes de la procédure législative, y compris les actes préparlementaires accomplis par le Gouvernement dans l'exercice de ses pouvoirs d'initiative législative. Ces prétentions en annulation et en suspension, y compris celle relative aux actes de procédure, remettrait en question, ne serait-ce qu'indirectement, la validité de la loi et celle-ci, comme il a été dit, est une question qui ne peut pas faire l'objet d'un recours d'empara. Toutefois, cette déclaration ne peut pas conduire à nier a limine la possibilité que, par cette procédure constitutionnelle, soient jugées d'autres prétentions et observations relatives à la procédure suivie par le Gouvernement et par le Conseil général dans l'élaboration et l'adoption d'une loi, au motif que, la procédure d'élaboration et d'adoption du projet de loi ayant abouti à l'adoption d'une loi, cette adoption remédie à toute atteinte aux droits qui aurait pu se produire au cours de cette procédure. Cette argumentation ne peut être acceptée. L'adoption d'une loi ne constitue pas une sorte de sauf-conduit doté de la capacité de remédier de manière automatique à toutes les atteintes possibles aux droits fondamentaux qui auraient pu se produire au cours de l'examen du projet de loi. Ainsi que le déclare solennellement l'article 4 du texte constitutionnel, les droits constitutionnels, les droits de la personne reconnus constitutionnellement, parmi lesquels figurent les droits de l'article 18 de la Constitution, constituent le fondement de l'ordre politique, de la paix sociale et de la justice, et doivent, à ce titre, être interprétés et appliqués de la manière la plus favorable à leur effectivité. C'est précisément pour cette raison que, dans des cas comme celui que nous examinons ici, il faut déterminer avec précision si l'une des dénonciations d'atteinte à un droit fondamental survenue au cours de la procédure législative, au cas où l'atteinte dénoncée se serait produite, pourrait être réparée sans entrer dans l'examen du contenu de la loi et sans annuler les actes de la procédure qui ont rendu possibles son élaboration et son adoption. S'il en était ainsi, il aurait fallu déclarer que cette prétention était susceptible d'être portée en empara devant ce Tribunal. Il ne s'agit pas, bien entendu, de permettre que, de manière déguisée et indirecte, on parvienne au résultat constitutionnellement interdit que les citoyens contestent la validité de lois, ni de morceler artificiellement les procédures juridictionnelles ; il s'agit de donner la plus grande effectivité constitutionnelle possible aux droits fondamentaux, en jugeant les observations et les prétentions qui, de ce point de vue, ont une substance propre clairement distincte des prétentions en annulation des lois. Troisième L'application des prémisses que nous venons d'énoncer à la dénonciation relative à l'atteinte au droit d'accès aux fonctions publiques conduit à déclarer que tant la Batllia que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice avaient le devoir de soulever l'action en inconstitutionnalité devant ce Tribunal s'ils doutaient de la constitutionnalité de l'article 2 de la Loi 2/2012, et qu'ils devaient le faire bien qu'ils connussent de l'affaire par la voie de la procédure urgente et prioritaire. Toutefois, dans le cas du jugement de la Chambre administrative, il ne transparaît aucun doute sur la constitutionnalité matérielle de cette Loi. En revanche, l'ordonnance de la Batllia fait expressément allusion aux « doutes légitimes de constitutionnalité que l'on peut se poser au sujet d'une disposition législative au regard du principe d'égalité », mais elle refuse de soulever l'action en inconstitutionnalité, parce que le droit de l'article 25 de la Constitution est un droit de configuration légale et que l'inconstitutionnalité de la loi ne peut être appréciée que par le Tribunal constitutionnel et que, en outre, selon elle, elle ne peut pas introduire la question incidente, car elle connaît de l'affaire par la voie du procès urgent et prioritaire. Au regard des prémisses établies dans le fondement juridique précédent, ce raisonnement ne peut être partagé. Toutefois, il convient de tenir compte du fait que les requérants en empara n'ont sollicité le renvoi de la question incidente d'inconstitutionnalité ni devant la Batllia ni en appel devant la Chambre administrative et que, par conséquent, ils n'ont pas non plus porté cette question en empara par la seule voie qui leur était ouverte : celle d'une hypothétique violation de l'un des droits de l'article 10 de la Constitution, qui aurait pu, par hypothèse, se produire dans la réponse à une demande inexistante adressée aux organes judiciaires afin qu'ils soulèvent la question incidente susmentionnée. Dans ces circonstances, ce Tribunal constitutionnel, qui, comme tous les tribunaux de cette nature, trouve l'une de ses principales limites dans le fait qu'il s'agit d'une justice « rogatoire », c'est-à-dire qui agit à l'instance d'une partie, ne dispose d'aucune voie procédurale adéquate pour promouvoir exiger l'accomplissement de l'obligation de soulever la question incidente d'inconstitutionnalité, dans le cas où les organes judiciaires auraient eu des doutes sur la constitutionnalité matérielle de l'article 2 de la Loi 2/2012. Notre examen doit donc se limiter à analyser si, comme le déclarent les décisions judiciaires attaquées, la demande des requérants excède le champ propre du recours d'empara, parce qu'elle a pour objectif la déclaration de l'inconstitutionnalité ou l'inapplication d'une disposition légale. La réponse à cette question ne laisse place à aucun doute, puisque cet objectif apparaît de manière implicite mais claire dans le corps des écritures de la demande d'empara et des conclusions, et de manière explicite dans le « Je demande » de ces écritures, dans lesquelles il est sollicité que « les requérants soient rétablis dans l'intégralité de leurs salaires, et qu'il soit mis fin à l'application de la Loi de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel en ce qui concerne son article 2 ». Il est donc clair que nous sommes en présence d'un empara contre une loi et que, par conséquent, cette prétention d'empara doit être rejetée. Quatrième La conclusion à laquelle il convient de parvenir quant à la violation alléguée du droit à la liberté syndicale est différente. Les requérants attribuent cette atteinte au fait que le Gouvernement a méconnu le droit à la négociation collective des « membres de la fonction publique », parce qu'il n'a pas négocié avec eux au moment d'élaborer le projet de la Loi 2/2012, de sorte que le Gouvernement n'a alors pas tenu compte « des agents publics » et que leur avis n'a pu être intégré « en tant que (l'un des) antécédents nécessaires qu'il convient de joindre au projet de Loi ». Par ailleurs, selon l'avis des requérants, la violation du droit à la liberté syndicale découlerait également du fait que le Gouvernement n'a pas convoqué la Commission consultative de la fonction publique qui, conformément à l'article 12 de la Loi de la fonction publique, doit émettre un rapport obligatoire sur les projets de loi relatifs à la fonction publique. En ce qui concerne ce que les requérants dénomment le droit des « membres de la fonction publique » à négocier avec le Gouvernement au « moment de configurer (un) Projet de Loi », il n'est pas prévu dans l'ordre juridique andorran en tant que mécanisme de négociation collective préalable à l'adoption d'un projet de loi par le Gouvernement, et la Constitution n'exige d'ailleurs pas la mise en place d'un instrument de négociation présentant les caractéristiques susmentionnées. En revanche, la convocation de la Commission consultative de la fonction publique est bien prévue et, comme nous l'avons déclaré dans le récent jugement du 5 février 2013 précité, l'absence de convocation viole le droit à la liberté syndicale proclamé à l'article 18 de la Constitution. En effet, selon ce que nous avons exposé dans le jugement susmentionné, que nous nous bornons à présent à reproduire, afin de répondre à la question posée, il convient d'analyser si l'activité d'examen et de rapport sur le projet de loi confiée à la Commission consultative peut être considérée comme l'une des activités protégées par le droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution. Et cette analyse doit être menée tant du point de vue fonctionnel que du point de vue organique, afin de déterminer, d'une part, si cette activité est proprement une activité de nature syndicale relevant de l'article 18 de la Constitution et, d'autre part, si la Commission consultative de la fonction publique est un organisme syndical ou de représentation des organisations syndicales, étant donné que dans notre ordre juridique ces activités matériellement syndicales peuvent être exercées tant par des personnes et des organisations de nature non syndicale que par des organisations syndicales et que, sauf exceptions qui ne sont pas en cause, seules ces dernières organisations sont titulaires du droit à la liberté syndicale constitutionnellement reconnu. Arrivés à ce point, avant d'entreprendre de répondre à ce point, il convient de relever que tant la Batllia que le Tribunal supérieur de justice considèrent explicitement que les 44 membres du Syndicat de police d'Andorre qui introduisent la demande devant ces deux organes judiciaires le font en tant que Syndicat de police d'Andorre, et que ni le Ministère public ni le Gouvernement ne contestent ce fait, que nous ne contesterons pas non plus dans le présent jugement. Cinquième La Constitution andorrane, comme c'est le cas de la plupart des Constitutions de notre culture juridique, ainsi que l'article 11 lui-même de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950, lorsqu'elles se réfèrent à ce que l'on dénomme habituellement le droit à la liberté syndicale, ne font expressément allusion qu'aux aspects que l'on pourrait qualifier d'organisationnels de ce droit. Concrètement, la Constitution consacre uniquement le droit « de création et de fonctionnement des organisations syndicales », tout en exigeant qu'il s'agisse d'organisations de dimension andorrane, qu'elles n'aient pas de dépendances organiques étrangères et que leur fonctionnement soit démocratique. Toutefois, cette formulation littérale centrée exclusivement sur les aspects organisationnels ne permet pas de conclure que ne font pas partie du contenu de ce droit constitutionnel les fonctions propres aux organisations syndicales et, plus concrètement, l'exercice des activités sans lesquelles les organisations syndicales ne seraient pas reconnaissables en tant que telles. De fait, c'est ainsi que l'ont compris et déclaré sans exception tant la Cour européenne des droits de l'homme (voir le jugement Demir et Baykara c/ Turquie du 12 novembre 2008) que tous les tribunaux constitutionnels et les législateurs qui, dans les pays de notre environnement, ont précisé la portée de ce droit constitutionnel. C'est ce que reconnaît également, dans l'ordre juridique andorran, la Loi 33/2008, du 18 décembre, qualifiée de liberté syndicale, notamment en ses articles 3 c), 12, 13, 14 et 15. Or, de ce point de vue fonctionnel, il est généralement admis que la fonction générique des organisations syndicales est celle de la représentation, de la défense et de la promotion des intérêts des travailleurs (y compris ceux des Administrations publiques) et que cette fonction se concrétise essentiellement dans l'exercice d'activités liées à la négociation collective, à la défense procédurale des travailleurs, à l'exercice du droit de grève et d'autres mesures de conflit collectif ainsi qu'à la participation et à la représentation institutionnelle des travailleurs auprès des Administrations publiques et d'autres entités. Pour juger l'affaire portée en recours d'*empara*, il n'est ni nécessaire ni possible, ni sans doute opportun, de tenter d'établir dans l'abstrait une liste exhaustive des activités syndicales protégées par le droit constitutionnel à la liberté syndicale. Il suffit de constater qu'il est tout à fait clair que figurent parmi ces activités les activités pertinentes liées à la négociation collective des conditions de travail des travailleurs, à la participation à la détermination des conditions de travail dans les Administrations publiques au moyen des mécanismes de consultation et de négociation légalement prévus, ainsi que celles liées à la représentation institutionnelle des travailleurs et des organisations syndicales elles-mêmes auprès de ces Administrations et d'autres institutions, également au travers des mécanismes établis dans l'ordre juridique correspondant. La question à laquelle il convient de répondre est donc de savoir si l'activité d'examen et de remise d'un avis obligatoire sur le projet qui est ensuite devenu la Loi 2/2012 , peut être considérée comme l'une des activités pertinentes au travers desquelles s'exercent, dans l'ordre juridique andorran, l'une des activités matériellement syndicales qui viennent d'être mentionnées. Sixième Certes, il convient d'admettre d'emblée que l'activité d'examen et d'émission d'un avis prévue à l'article 12 de la Loi de la fonction publique et à l'article 2 du Règlement d'organisation et de fonctionnement de la Commission consultative de la fonction publique, approuvé par le Décret d'approbation de la modification du Règlement d'organisation et de fonctionnement de la Commission consultative de la fonction publique du 14 février 2007, n'est pas une activité qui puisse être considérée comme incluse dans l'activité de négociation collective prévue à l'article 121 et suivants du Code des relations de travail. Toutefois, au moment de répondre à la question posée au dernier alinéa du fondement précédent, il doit être tenu compte du fait que, dans l'ordre juridique andorran, ni toutes les activités qui comportent des éléments importants de négociation collective des intérêts des employés des Administrations publiques ne sont incluses dans le mécanisme de négociation prévu à l'article 121 du Code des relations de travail, à supposer que cette disposition soit applicable à ces travailleurs –question de légalité ordinaire qu'il n'est pas nécessaire d'aborder-, ni les activités de négociation collective ne sont les seules à faire partie de l'activité syndicale qui intègre le contenu du droit constitutionnel à la liberté syndicale. Du point de vue constitutionnel qui importe ici, il est clair que l'activité d'examen et d'émission d'un avis obligatoire sur des projets de loi relatifs à la fonction publique présente des éléments propres à trois des activités qui constituent le noyau de l'activité syndicale : l'activité de négociation des conditions de travail des travailleurs ; l'activité de participation à la détermination des conditions de travail au travers de mécanismes de consultation et, enfin, l'activité de représentation des intérêts des organisations syndicales et des travailleurs auprès des Administrations publiques. Par ailleurs, il s'agit d'un mécanisme –de négociation au sens large, de participation et de représentation- qui dispose d'une capacité notable d'incidence pratique. Ce n'est pas pour rien qu'il s'insère dans une procédure aussi importante que la procédure d'élaboration d'une loi –avec le rang normatif et les effets généraux que cela comporte-, en outre, c'est un mécanisme d'application obligatoire, compte tenu de son caractère obligatoire et, enfin, il se concrétise dans un type d'acte aussi important qu'un avis (qui, de plus, peut comporter des opinions dissidentes) qui, certes, n'a pas de caractère contraignant, mais qui présente un caractère formalisé qui l'éloigne des activités consistant en de simples échanges d'opinions ou en de simples contacts informels. Bien plus, il convient de tenir pleinement compte du fait qu'à l'heure actuelle, dans l'ordre juridique andorran, cette activité d'examen et d'émission d'avis est l'un des rares mécanismes de participation, de représentation institutionnelle et de négociation collective –cette dernière fût-elle entendue au sens large- que la Loi a expressément prévus comme voie par laquelle les organisations représentatives des travailleurs des Administrations peuvent entretenir ces trois types de relations avec les Administrations publiques mentionnées. En définitive, l'appréciation conjointe des fonctions de participation, de représentation institutionnelle et de négociation collective propres à l'activité d'examen et d'émission d'avis de la Commission consultative permet de conclure que, dans le contexte de l'ordre juridique andorran aujourd'hui en vigueur, cette activité revêt une importance pratique notable en tant que mécanisme de défense et de promotion des droits des travailleurs des Administrations publiques et qu'elle doit être considérée comme faisant partie du droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution. Ou, dit d'un autre point de vue : les trois caractéristiques essentielles de l'activité d'examen et d'émission d'avis sur des projets de loi relatifs à la fonction publique, appréciées conjointement, permettent de conclure qu'omettre son exercice équivaut à obstruer l'une des voies les plus importantes qui existent aujourd'hui dans l'ordre juridique andorran pour la représentation, la défense et la promotion des intérêts des travailleurs des Administrations publiques. C'est pourquoi rendre impossible l'exercice de cette activité entraîne la violation du droit à la liberté syndicale, pour autant que le sujet qui exerce ou entend exercer ce droit soit une organisation syndicale. C'est ce que nous analyserons dans le prochain fondement juridique. Septième Comme nous l'avons dit précédemment, dans l'ordre juridique andorran, toutes les activités matériellement syndicales ne sont pas exercées par des organisations syndicales. Certaines incombent, par exemple, aux représentants unitaires élus par l'ensemble des travailleurs. Dans ces cas, en principe, les actes qui empêchent d'exercer ces activités, dans la mesure où elles sont attribuées par les lois aux travailleurs ou aux organisations unitaires, violeraient les droits légaux correspondants, mais non le droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution, car, sauf exceptions qu'il n'y a pas lieu d'examiner à présent, les titulaires du volet collectif de ce droit sont exclusivement les organisations syndicales. Or, dans la présente affaire, il convient de reconnaître que la Commission consultative de la fonction publique n'est ni un syndicat, ni un organe syndical, comme pourrait l'être une section syndicale. C'est un « organe de consultation », dit la Loi, qui peut être considéré comme intégré à l'Administration, mais dont trois des huit membres sont des représentants du personnel au service des Administrations publiques qui, toutefois, ne sont pas élus par l'ensemble des travailleurs, mais uniquement par les associations de personnel « ou organisations des fonctionnaires de l'Administration générale ». Il peut donc être conclu que ces trois membres sont des représentants des organisations syndicales et, par conséquent, par leur intermédiaire – et par celui de l'organisme auquel ils sont intégrés, la Commission consultative précitée – les syndicats exercent l'activité syndicale protégée par le droit de l'article 18 de la Constitution, ainsi que nous l'avons déclaré dans le fondement juridique précédent. Huitième Tout ce qui vient d'être déclaré dans les fondements juridiques précédents conduit à la conclusion que la non-convocation de la Commission consultative de la fonction publique, qui devait procéder à l'examen et à l'émission du rapport obligatoire prévu à l'article 12 de la Loi de la fonction publique, a violé le droit à la liberté syndicale du syndicat auquel appartiennent les requérants en empara. Outre cette déclaration, qui constitue déjà en soi une première réparation de la violation commise, en ce qui concerne les mesures à adopter afin de rétablir les requérants dans la plénitude de leur droit, comme l'exige l'article 92.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, compte tenu des limitations découlant du fait que, dans un recours d'empara, il ne peut être déclaré l'inconstitutionnalité ou l'inapplication d'une disposition légale, nous devons nous borner à ordonner que le Gouvernement convoque la Commission consultative de la fonction publique afin qu'elle puisse être entendue et puisse émettre son rapport obligatoire sur le projet de loi ou sur la Loi elle-même, afin que le Gouvernement, après avoir analysé les observations de cette Commission, apprécie librement l'opportunité ou non de présenter un nouveau projet de loi dans lequel, le cas échéant, seraient intégrées les suggestions formulées par cette Commission. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premier Accorder partiellement l'empara sollicitée par la représentation procédurale de Mme Yolanda Alcaide Muñoz et d'autres policiers membres du Syndicat de Police d'Andorre (SIPA) ayant des revenus supérieurs à 3.000,00 euros bruts. Deuxième Déclarer qu'a été violé le droit des requérants à la création et au fonctionnement d'organisations syndicales, reconnu à l'article 18 de la Constitution. Troisième Ordonner que le Gouvernement convoque la Commission consultative de la fonction publique, conformément à ce qui est exposé dans le fondement juridique quatrième. Quatrième Rejeter les autres demandes formulées. Cinquième Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérants, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 8 avril 2013. Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Président Vice-présidente Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Magistrat Magistrat