Jugement du 23-6-2006 du Tribunal constitutionnel relatif au conflit de compétences affaire 2006-2-CC.

Affaire 2006-2-CC Numéro d'enregistrement 104-2006. Conflit de compétences constitutionnelles Jugement du 23 juin 2006 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 3 mars 2006 par la représentation procédurale du Commun d'Andorra la Vella, par lequel celui-ci soulève un conflit de compétences contre la lettre du 6 décembre 2005 du ministre de l'Urbanisme et de l'Aménagement du territoire qui joint les plans des carrefours équipés de feux de signalisation dans cette paroisse, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de : « Bien vouloir recevoir le présent écrit et tenir pour formé un conflit de compétences contre les décisions d'installation de feux de signalisation sur les routes et voies, décisions contenues dans la lettre du 6 décembre 2.005 (notifiée à ce Commun en date du 23 décembre), et rendre un Jugement comportant les dispositions suivantes : 1.- Attribuant la compétence du Commun d'Andorra la Vella en matière de gestion des voies au sens de l'article 6 de la Loi 7/2005 , et en particulier en matière de signalisation et d'installation de feux de signalisation sur toutes les routes secondaires et autres voies publiques, qu'elles fassent partie ou non du réseau de base, situées sur le territoire communal. 2.- Déclarant l'invalidité des décisions prises par le Gouvernement contenues dans la lettre du 6 décembre 2.005, et qui concernent les routes secondaires et voies dont le Commun a la compétence exclusive de gestion. 3.- Mettant les dépens de la présente procédure à la charge du Gouvernement » ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 80.1, 82 et 98 d) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première ; Vu la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, du 4 novembre 1993 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 26 avril 2006, qui a décidé d'admettre, sans effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2006-2-CC ; Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré le 15 mai 2006 au Tribunal constitutionnel, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Gouvernement et par le Commun d'Andorra la Vella ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier Le 3 mars 2006, le Commun d'Andorra la Vella a soulevé un conflit de compétences devant le Tribunal constitutionnel contre le Gouvernement, estimant que celui-ci, au moyen de la lettre objet du conflit, s'attribue la compétence exclusive sur la signalisation et l'installation de feux de signalisation aux carrefours situés dans la paroisse d'Andorra la Vella qui concernent le réseau de base sur des routes secondaires et autres voies urbaines et qui concernent également d'autres voies urbaines ne faisant pas partie du réseau de base, dont la gestion relève de la compétence du Commun d'Andorra la Vella. Le Commun d'Andorra la Vella allègue que l'article 80.1 j) de la Constitution et les articles 4.6, 4.9, 4.10 f) et 4.11 de la Loi de délimitation des compétences des communs donne compétence aux communs sur les voies urbaines et les routes secondaires et que ces compétences sont réaffirmées par l'article 6 de la Loi 7/2005 de désignation des routes. Cette partie détaille les carrefours qui doivent être équipés de feux de signalisation et répartit les voies concernées en deux groupes : les voies classées comme route générale dans la Loi de désignation des routes et celles classées comme routes secondaires ou rues du Commun d'Andorra la Vella, dont la gestion relève de la compétence dudit Commun. Par conséquent, en ce qui concerne ce second groupe de voies, le plan de signalisation du Gouvernement empiète sur la compétence du Commun d'Andorra la Vella. Enfin, le Commun d'Andorra la Vella demande au Tribunal constitutionnel de déclarer sa compétence en ce qui concerne la gestion de « la signalisation et l'installation de feux de signalisation des routes secondaires et des voies urbaines sur son territoire en général, (...) et, par conséquent, de déclarer nulles ou d'annuler les décisions de signalisation et d'installation de feux de signalisation prises par le Gouvernement en tant qu'elles empiètent sur les compétences communales, en indiquant que la compétence en la matière appartient au Commun d'Andorra la Vella. » Deuxième Le 26 avril 2006, le Tribunal constitutionnel a admis, sans effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2006-2-CC et, par ordonnance de procédure de la même date, le magistrat rapporteur de l'affaire, M. Miguel Herrero de Miñón, a transmis l'affaire au Gouvernement afin qu'il présente sa réponse à la requête. Troisième Le 15 mai 2006, le Gouvernement a présenté un écrit dans lequel, à titre préalable, il soulève une exception d'irrecevabilité de la requête pour tardiveté de la demande (mise en demeure) préalable, prévue à l'article 71.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et une exception d'irrecevabilité de la requête pour le motif prévu à l'article 73 b) de la même Loi. Ensuite, il répond à la requête présentée par le Commun d'Andorra la Vella. En ce qui concerne la première exception, le Gouvernement estime que le Commun d'Andorra la Vella a présenté la demande (mise en demeure) préalable, formalité essentielle, en dehors du délai de quinze jours ouvrables prévu par la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Selon lui, les seuls jours non ouvrables, c'est-à-dire ceux pendant lesquels les bureaux gouvernementaux doivent rester fermés conformément au calendrier établi par le Gouvernement lui-même pour chaque année, étaient les 25 et 26 décembre et les 1er et 6 janvier ; par conséquent, ce délai expirait le 12 janvier 2006 et la demande (mise en demeure) a été présentée le 16 janvier de cette année, alors que le délai était déjà expiré, avec pour conséquence la déchéance du droit de soulever un conflit de compétences. Cette partie ajoute que les dispositions des articles 42.1 et 2 de la Loi qualifiée de la Justice ne peuvent s'appliquer en l'espèce, dès lors que le délai de la demande (mise en demeure) ne constitue pas un délai de procédure, parce que le procès ou conflit devant le Tribunal constitutionnel n'est pas encore engagé. Pour ce motif, le Gouvernement conclut que le conflit de compétences est irrecevable « sans que fasse obstacle à cette conclusion le fait que le conflit ait déjà été admis par le Tribunal, dès lors que les causes d'irrecevabilité se transforment en causes de rejet lorsqu'il y a lieu d'examiner le fond de l'affaire, une fois la réponse à la requête présentée. » En ce qui concerne la seconde exception, le Gouvernement estime que le Tribunal constitutionnel peut également déclarer la requête irrecevable, parce que le conflit, conformément à l'article 73 b) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, peut être instruit par d'autres voies procédurales différentes. En outre, conformément à une jurisprudence récente du Tribunal constitutionnel, il en est ainsi parce que « les actes ayant donné lieu au conflit ne sont ni des dispositions ni des décisions, mais des actes ou décisions singuliers qui ne concernent que la collectivité demanderesse en tant qu'ils se rapportent à l'emplacement de feux de signalisation à installer sur son territoire, et qui ont été également consignés, comme dans l'affaire invoquée, dans une lettre » (ordonnance du 15 mars 2006 rendue dans l'affaire 2005-3-CC). Par conséquent, le Tribunal constitutionnel doit déclarer que le conflit de compétences formé par le Commun d'Andorra la Vella n'est pas recevable. Dans le cas où aucune de ces exceptions ne serait accueillie, quant au fond, le Gouvernement estime, en premier lieu, que ce sont les lois qualifiées qui peuvent attribuer des compétences aux communs et rappelle que l'État est le « dépositaire naturel ou titulaire originnaire » de toutes les compétences qui n'ont pas été attribuées aux communs. En outre, les prétendues violations de la Loi de désignation des routes sont dépourvues de pertinence pour soutenir qu'il y a eu un empiètement de compétences, « dès lors que toute contravention aux dispositions de la Loi précitée ne soulèvera que des problèmes de légalité ordinaire et non de constitutionnalité en matière de compétences à trancher par le Tribunal constitutionnel. » En deuxième lieu, le Gouvernement souligne que la demande admet que « la totalité des feux de signalisation projetés concernent des voies du réseau de base, ou de connexion avec le réseau de base », dans lequel se trouvent des intérêts généraux relevant de la compétence du Gouvernement, puisqu'il vise à permettre la circulation des véhicules entre les différentes paroisses afin d'assurer, entre autres objectifs, la continuité du trafic routier interparoissial et international à travers les agglomérations. À titre de raisonnement complémentaire de pur bon sens, le Gouvernement fait valoir qu'« il serait absurde, pour des "motifs de sécurité", d'équiper de feux de signalisation uniquement l'axe des routes ou voies du "réseau de base" et de ne pas installer d'éléments de signalisation lumineuse sur les voies transversales ou confluentes ; et ce, sans compter que sur les voies de connexion avec le "réseau de base" on observe, comme il a également été dit précédemment, un intérêt supralocal évident et manifeste du point de vue de l'organisation du trafic et de la circulation des véhicules et des piétons. » Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de tenir pour formées les exceptions d'irrecevabilité susmentionnées et de rendre une décision rejetant ce conflit de compétences en mettant les dépens de la procédure à la charge du Commun demandeur. À titre subsidiaire, et dans le cas où aucune des exceptions précédentes ne serait accueillie, de tenir pour répondu le conflit de compétences présenté par le Commun d'Andorra la Vella et de rendre un jugement rejetant « intégralement les prétentions de la collectivité locale, aucun empiètement de compétences n'ayant eu lieu dans les termes allégués par la partie adverse, en mettant à la charge du Commun d'Andorra la Vella les dépens de la procédure. » Quatrième Le 25 mai 2006, le Gouvernement a présenté un mémoire de conclusions dans lequel il réitérait intégralement tout ce qu'il avait allégué et argumenté dans son mémoire en réponse et en opposition présenté devant le Tribunal constitutionnel. Cinquième Le 7 juin 2006, le Commun d'Andorra la Vella a présenté un mémoire de conclusions dans lequel, en ce qui concerne l'exception de tardiveté, il considère, en premier lieu, que le Gouvernement, en ne formant pas de recours en supplique contre l'ordonnance d'admission, avait tacitement consenti à cette admission et, en second lieu, il démontre substantiellement que le délai pour présenter la demande préalable susmentionnée expirait le 17 janvier 2006, puisque, selon lui, les samedis et les dimanches sont des jours non ouvrables, et il produit diverses preuves à cet effet. Par conséquent, cette exception doit être rejetée. En ce qui concerne l'exception fondée sur la cause prévue à l'article 73 b) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, cette partie déclare que le Gouvernement fait une interprétation erronée et partielle de la jurisprudence du Tribunal constitutionnel et considère que le Tribunal constitutionnel est seul compétent en cette affaire, car il doit attribuer une compétence en matière de signalisation lumineuse et « la possibilité d'un autre voie (la voie juridictionnelle) n'annule pas la compétence de la voie du conflit de compétences devant le Tribunal constitutionnel ». Par conséquent, cette partie conclut que ce conflit est recevable et que cette seconde exception doit également être rejetée. Quant au fond du conflit, le Commun d'Andorra la Vella réitère que ses compétences sur les voies urbaines et les routes secondaires lui ont été conférées par le bloc constitutionnel et que celles-ci sont réaffirmées par la Loi de désignation des routes. Et le fait que la Loi précitée crée la notion de réseau de base ne permet pas d'ignorer les compétences attribuées par le bloc constitutionnel aux communs, indépendamment du fait que « les intérêts » soient principalement étatiques ou communaux. Cette partie critique ensuite l'interprétation faite par le Gouvernement du contenu des articles 4.10 f) et 4.11 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et estime que « Comme la Loi de délimitation des compétences ne fait aucune distinction entre le réseau de base et les autres voies, et comme le Gouvernement lui-même reconnaît une compétence sur certaines voies, il faut conclure que le Commun d'Andorra la Vella dispose d'une pleine compétence exclusive pour installer et réglementer les feux de signalisation de toutes les voies de la paroisse qui ne font pas partie du réseau de base, ce qui est précisément ce que le Gouvernement a envahi par son acte, et en ce qui concerne les voies communales qui font partie du réseau de base, le Commun conserve sa compétence, bien qu'harmonisée et coordonnée avec les compétences du Gouvernement, selon ce que dispose la Loi des routes 7/2005. » Le Commun ajoute que la Loi des routes précitée prévoit la coordination des compétences respectives des administrations communales et gouvernementales, « et par conséquent, lorsque le Gouvernement s'arroge à lui seul la compétence de la signalisation lumineuse des voies du réseau de base et des voies communales (urbaines et routes secondaires), il agit sans respecter les compétences des Communs. » Pour ces motifs, le Commun d'Andorra la Vella demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement dans le sens sollicité dans le mémoire de conflit de compétences présenté. Fondements juridiques Premier La première question que le Tribunal doit examiner est l'exception d'irrecevabilité pour tardiveté, soulevée par le Gouvernement, exception qui a déjà été rejetée tacitement par ce Tribunal lorsqu'il a admis le conflit de compétences pour des raisons évidentes. Toutefois, compte tenu des observations du Gouvernement, le Tribunal constitutionnel estime qu'il convient de les expliciter. Comme chacun sait, la portée juridique du temps, articulée en échéances (c'est-à-dire le moment où le fait doit se produire ou l'acte doit être accompli) et en délais (c'est-à-dire le temps maximal pendant lequel le fait ou l'acte peuvent ou doivent se produire), ne fait généralement pas l'objet, et ce n'est pas non plus le cas en Andorre, d'une réglementation unique et uniforme. Les délais civils, conformément à la tradition romaine en vigueur en Andorre, se computent en jours calendaires, tandis que les délais procéduraux et administratifs excluent les jours non ouvrables, qualité qui, à son tour, est déterminée de manière différente par les unes ou les autres normes. Par conséquent, une chose est le calcul établi dans la Loi qualifiée de la justice (article 42), une autre celui que prévoit le Code de l'Administration (articles 131 et 132) et une autre encore ce que prévoit le Règlement du Conseil général (article 79) et le Tribunal constitutionnel lui-même a dû nuancer sa doctrine au moment d'interpréter les délais et échéances établis dans la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Pour ces motifs, nous ne pouvons pas considérer que le calcul du temps relatif aux actes administratifs ou accomplis devant l'Administration puissent être régis par les dispositions des normes procédurales, mais en tenant compte de sa propre réglementation spécifique. Si nous appliquons ce que nous venons de mentionner au présent cas, il en découle que l'écrit de demande (mise en demeure) exigé par l'article 71.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, en tant que condition préalable à l'introduction d'un conflit de compétences, doit être formulé dans le délai de quinze jours ouvrables à compter de la date de l'acte qui motive le conflit. Et la condition de jour ouvrable est établie, non par la réglementation procédurale, puisqu'il s'agit d'un acte extraprocédural, mais par la réglementation administrative, c'est-à-dire par le Code de l'Administration, dont l'article 131 considère comme non ouvrables tous les jours fériés, c'est-à-dire les dimanches, outre les 25 et 26 décembre et les 1er et 6 janvier que mentionne le Gouvernement lorsqu'il fonde l'exception d'irrecevabilité. Mais, en outre, il est notoire que les bureaux administratifs sont fermés le samedi et ce fait non seulement permet, mais oblige à considérer comme non ouvrables, pour le calcul des délais prévus à l'article 71.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, les samedis en application de l'article 132 de ce même Code de l'Administration. En conséquence, nous devons conclure que l'écrit de demande (mise en demeure) du Commun d'Andorra la Vella au Gouvernement a été présenté en temps utile et que la condition exigée par l'article 71.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel a été remplie. Par conséquent, nous devons rejeter l'exception d'irrecevabilité fondée sur son caractère tardif. Deuxième La deuxième question que le Tribunal constitutionnel doit trancher réside dans sa propre compétence en la matière, alléguée comme exception d'irrecevabilité par le Gouvernement sur la base de l'article 73 b) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, selon lequel l'écrit de requête peut être déclaré irrecevable dès lors que le conflit doit être instruit par d'autres voies procédurales différentes. L'existence d'une juridiction contentieuse administrative compétente pour juger l'activité de l'Administration, y compris le pouvoir réglementaire (article 39.3 de la Loi qualifiée de la justice), indiquerait les voies différentes auxquelles fait référence l'article 73 précité. Toutefois, il n'en est pas moins vrai que l'article 69.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel prévoit la possibilité de former des conflits de compétences contre les « actes, résolutions ou dispositions normatives (...) du Gouvernement » qui empiéteraient sur le domaine de compétences réservé par la Constitution aux communs, et le Tribunal constitutionnel, au quatrième fondement juridique de l'ordonnance du 15 mars 2006 (affaire 2005-3-CC), a affirmé que le terme « actes » de cette disposition comprend tant ceux de caractère général, normatifs ou non, que les actes individuels. La contradiction apparente entre une dualité de voies alternatives et qui s'excluent se résout en tenant compte de la signification du conflit de compétences prévu par la Constitution et régi par la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, par contraste avec l'objet de la juridiction contentieuse administrative telle que la régit la Loi de la juridiction administrative et fiscale de l'année 1989, modifiée par la Loi qualifiée de la justice en 1993. Le conflit positif de compétences est une procédure singulière et spécifique attribuée exclusivement au Tribunal constitutionnel et qui a pour objet d'attribuer la titularité d'une compétence disputée sans connaître ni trancher une question de légalité ou de constitutionnalité. Pour ce motif, l'article 70 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel prévoit, comme unique paramètre pour trancher le conflit, la Constitution et la ou les lois qualifiées d'attribution de compétences, constituées de cette manière en bloc de constitutionnalité, mais non la législation ordinaire, et l'article 75 de la même Loi qualifiée dispose que « Le jugement attribue la compétence litigieuse à l'une des deux parties », mais il n'aborde pas les questions de constitutionnalité des normes. La jurisprudence de ce Tribunal a abondé dans ces deux aspects. Au contraire, il appartient à la juridiction contentieuse de garantir, non pas un ordre de compétences, mais la soumission au droit de l'Administration, Gouvernement compris, ainsi que l'établit l'article 13 du Code de l'Administration, en recourant même au Tribunal constitutionnel au moyen d'une procédure incidente d'inconstitutionnalité. Il en résulte qu'un recours contentieux contre une norme ou un acte administratif qui empiéterait indûment sur un domaine de compétences peut, s'il conduit à l'annulation de l'acte ou de la norme, corriger cet empiètement de compétences ; le conflit soulevé devant le Tribunal constitutionnel ne conduira qu'à la détermination de la titularité de la compétence discutée, mais non à un jugement de légalité ou de constitutionnalité. En conséquence, les dispositions de l'article 73 b) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ne comprennent pas toute l'activité administrative susceptible d'empiéter indûment sur un domaine de compétences, ce qui viderait de son contenu la première hypothèse (« actes ») de l'article 69.1 de la même Loi, mais comprennent seulement les questions de compétences soulevées en marge d'une question de légalité susceptible d'être jugée par la juridiction contentieuse ou qui impliquent une question d'insconstitutionnalité pour laquelle ce Tribunal serait compétent, mais à travers d'autres instruments procéduraux. Tel n'est pas le cas dans la présente affaire, puisque le Commun d'Andorra la Vella soulève un strict conflit de compétences et que, s'il invoque des normes, comme l'article 80 de la Constitution, la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs du 4 novembre 1993 et la Loi 7/2005 de désignation des routes, c'est dans le but de fonder sa prétention. Il ne soulève pas de questions de légalité ni de constitutionnalité, mais des questions de titularité des compétences. Par conséquent, il n'y a pas lieu d'accueillir l'exception d'irrecevabilité soulevée par le Gouvernement sur le fondement de l'article 73 b) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Troisième La troisième question à élucider est celle du fond de l'affaire, c'est-à-dire la titularité de la compétence contestée relative à la signalisation lumineuse d'une série de voies urbaines et interurbaines et, qui en principe, relèvent de la compétence communale et, plus précisément, du Commun d'Andorra la Vella. Ce qui est certain, c'est que, au regard de la Loi 7/2005 de désignation des routes, la signalisation lumineuse décidée par le Gouvernement s'étend à des routes de compétence communale, ce qui, selon l'avis du Commun d'Andorra la Vella, suffit à démontrer que ladite signalisation lumineuse constitue une atteinte à son domaine de compétence, interprété conformément à l'article 6 de cette Loi, à la Constitution et à la Loi de délimitation des compétences des communs, et pour ce motif il réclame l'exécution des dispositions de l'article 9 de la même Loi 7/2005 . Toutefois, en application de l'article 70 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, précédemment mentionné, le Tribunal doit résoudre le conflit de compétences conformément au bloc de constitutionnalité, c'est-à-dire à la Constitution et à la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs. Et, en application de l'article 75 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, également mentionné, le Tribunal doit attribuer la compétence litigieuse. Et ce, sans s'interroger sur l'éventuelle relation de l'acte qui donne lieu au conflit avec la légalité ordinaire, point qui ne fait pas l'objet de cette figure procédurale. Cela étant, il ne ressort ni de l'article 4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, ni de son fondement constitutionnel, l'article 80.1 j) de la Constitution, que la signalisation lumineuse soit une compétence communale, ni une compétence inhérente à la compétence que détiennent les communs sur les routes. En effet, la Constitution fait référence en général aux « voies publiques » comme la matière dans laquelle la Loi doit déterminer les compétences communales ; et, la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs fait référence à « (...) la garantie de la bonne coexistence citoyenne sur les voies publiques, urbaines et rurales (...) », article 4.10 f), et à « La réglementation des conditions de la circulation urbaine des véhicules et des piétons, en établissant et en définissant les zones et horaires de stationnement, de chargement et de déchargement avec la signalisation horizontale et verticale subséquente, ainsi que la liste des rues, places, voies publiques et lieux d'intérêt », article 4.11. Déduire de ces termes la compétence relative à la signalisation lumineuse des voies interurbaines n'est pas admissible, et encore moins des autres points de l'article 4 mentionné (points 6 et 9) de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs sur le fondement duquel le conflit est soulevé. Décision Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, par l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement De rejeter le conflit de compétences présenté par le Commun d'Andorra la Vella et, en conséquence. Deuxièmement De déclarer que la compétence relative à la signalisation et à la signalisation lumineuse faisant l'objet de ce conflit appartient au Gouvernement. Troisièmement De déclarer la validité de la lettre du 6 décembre 2005 du ministre de l'Urbanisme et de l'Aménagement du territoire qui joint les plans des carrefours dotés de feux de signalisation dans cette paroisse. Quatrièmement Il n'y a pas de condamnation aux dépens. Et ainsi, par notre présent jugement, qui sera notifié, au Gouvernement et au Commun d'Andorra la Vella, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le 23 juin 2006. Didier Maus Président Carles Viver Pi-Sunyer Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat Philippe Ardant Magistrat