Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours en inconstitutionnalité 2001-1-L, du 22-6-2001.

Affaire 2001-1-L Numéro d'enregistrement : 69-2001. Recours en inconstitutionnalité Jugement du 22 juin 2001 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2001-1-L, formée par la représentation procédurale de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Francesc Casals Pantebre, Esteve López Montanya, Josep Dallerès Codina, Miquel Alís Font, Jordi Mas Torres, Josep Garrallà Rossell, Joan Monegal Blasi, Patrick García Ricart et Mme Olga Forné Angrill, conseillers généraux, contre la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, adoptée par le Conseil général le 29 décembre 2000 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 24 janvier 2001, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité des articles 13, 23.1, 51.1, 53 b), 53 c), 58, 61 à 66, 71 c), 99.1, 120.1, 120.2, 121 c), 132.2 b), 136.2 et de la disposition transitoire première, paragraphe 2, de ladite Loi, ainsi que de toutes les dispositions de cette Loi qui s'y rapportent ; Vu la Constitution ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel en date du 5 avril 2001 qui déclare recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2001-1-L et qui demande une ratification des termes de la requête par le nombre requis de conseillers (ou au moins du motif d'attaque) afin d'obtenir une novation procédurale de la requête dans un délai de 15 jours calendaires ; Vu le mémoire en date du 24 avril 2001, présenté par la représentation procédurale desdits conseillers, qui ratifie en tous ses termes la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2001-1-L ; Vu les mémoires en réponse du syndic général et du Ministère public, enregistrés au Tribunal constitutionnel le 10 mai 2001 ; Vu les conclusions du Ministère public, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 25 mai 2001 ; Vu les conclusions de la représentation procédurale des conseillers requérants, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 30 mai 2001 ; Vu les conclusions du sous-syndic général, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 31 mai 2001 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pere Vilanova Trias ; Antécédents Premièrement En date du 29 décembre 2000, le Conseil général a adopté la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Cette Loi a été publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 24 janvier 2001. Deuxièmement En date du 11 janvier 2001, après délibération avec le Gouvernement, le Chef du Gouvernement a décidé la dissolution anticipée du Conseil général. Le décret de dissolution des coprinces a été publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 13 janvier 2001. Troisièmement En date du 23 février 2001, la représentation procédurale de MM. Jordi Torres Alís, Josep Dallerès Codina, Narcís Casal Fonsdeviela, Miquel Alís Font, Ladislau Baró Solà, Enric Tarrado Vives, Jaume Bartumeu Cassany, Mme M. Rosa Ferrer Obiols, MM. Vicenç Mateu Zamora et Vicenç Alay Ferrer, conseillers généraux au moment de l'adoption par le Conseil général de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, a introduit un recours direct en inconstitutionnalité contre ladite Loi, la considérant contraire aux articles 3.2, 6.1, 27, 40, 57.3, 79.2, 80.1 f) et 80.1 i) de la Constitution. Quatrièmement En date du 5 avril 2001, l'Assemblée plénière du Tribunal constitutionnel a rendu une ordonnance par laquelle elle déclarait recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2001- 1-L. Toutefois, elle demandait au nouveau Conseil général, constitué le 27 mars dernier, qui exerce à titre permanent le pouvoir législatif, indépendamment des personnes qui composent ses vingt-huit membres, une ratification des termes de la requête par le nombre requis de conseillers (ou au moins du motif d'attaque) afin d'obtenir une novation procédurale de la requête dans un délai de 15 jours calendaires, et avertissait qu'à défaut de ladite ratification, le Tribunal constitutionnel considérerait l'action en annulation comme caduque, conformément aux dispositions de l'article 46.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Cinquièmement En date du 24 avril 2001, MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Francesc Casals Pantebre, Esteve López Montanya, Josep Dallerès Codina, Miquel Alís Font, Jordi Mas Torres, Josep Garrallà Rossell, Joan Monegal Blasi, Patrick García Ricart et Mme Olga Forné Angrill, conseillers généraux, ratifiaient en tous ses termes la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2001-1-L contre la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, présentée le 23 février 2001. Ladite requête énonce que l'application du dernier membre de phrase de l'article 13 de la Loi attaquée « permet de vider absolument et ad infinitum la compétence urbanistique des Communes ». En outre, cet article est également contraire au principe de sécurité juridique parce qu'« il est absolument ouvert, puisqu'il attribue à l'État un ensemble d'actes indéterminé et totalement en marge de la législation urbanistique ». Elle énonce également que l'adoption par le Gouvernement du règlement prévu à l'article 120 de la Loi attaquée « signifie la quasi-disparition de la compétence de gestion urbanistique attribuée aux Communes par l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Communes ». Elle ajoute de même que « De fait, le double jeu des articles 13 (...) et 61 à 65 – relatifs aux projets d'intérêt national et aux plans sectoriels supracommunaux – s'imposera aux instruments d'aménagement des communes et convertira ceux-ci en accords purement rhétoriques (...). En définitive, la réglementation des projets d'intérêt national et des plans sectoriels à incidence supracommunale est radicalement contraire à la compétence urbanistique des Communes consacrée par les articles 80.1 i) de la Constitution de la Principauté d'Andorre et 4.6 de la Loi de délimitation des compétences des Communes ». Selon ce mémoire, l'article 99.1 de la Loi est également contraire aux articles de la Constitution et de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes précités, puisqu'il « ne limite pas les pouvoirs de révision du Gouvernement sur le projet de Plan d'aménagement et d'urbanisme paroissial », bien qu'il admette une interprétation conforme à la Constitution « qui devrait être précisée par le Tribunal constitutionnel sur la base de l'article 8.2 de sa Loi qualifiée ». En ce qui concerne les articles 130 à 133 de la Loi qui réglementent la commission technique d'urbanisme, les requérants considèrent que « Nous sommes face à une tutelle qui supprime les pouvoirs de décision des Communes dans la phase de gestion urbanistique ». Sur ce point, le mémoire de recours direct considère que « nous sommes en présence d'une loi ordinaire comportant certaines dispositions qui ont rang de loi qualifiée et qui, en définitive, modifient frontalement la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Comuns (...). Compte tenu du fait que ce quorum n'a pas été respecté, nous affirmons que la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme est inconstitutionnelle pour violation de l'article 57.3 précité. Cette nullité affecte l'ensemble de la loi (comme pourrait le laisser entendre l'article 112.1 du Règlement du Conseil général) ou bien, selon un critère plus restrictif, les articles 13, 51.1, 53 b), 53 c), 58, 61 à 66, 99.1, 120.1, 120.2, 121 c), 132.2 b) et 136.2 ». Enfin, les requérants déclarent que « la réglementation par voie de règlement des critères d'évaluation des terrains est contraire à la réserve matérielle du droit de propriété prévue par les articles 27 et 40 de la Constitution » et que « les articles 23.1, 71 c) et la disposition transitoire 1.2 sont rétroactifs et défavorables, consacrent une situation d'inégalité et portent atteinte à la compétence urbanistique des Comuns ». Ainsi, les conseillers requérants demandent à ce Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant : « a) L'inconstitutionnalité de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme dans sa totalité ou bien de ses articles 13, 23.1, 51.1, 53 b), 53 c), 58, 61 à 66, 71 c), 99.1, 120.1, 120.2, 121 c), 132.2 b), 136.2 Et Disposition transitoire première paragraphe 2, étant donné que la procédure d'adoption n'a pas recueilli le vote final favorable de la majorité absolue des Conseillers élus dans la circonscription paroissiale et de la majorité absolue des Conseillers élus dans la circonscription nationale, comme l'exige l'article 57.3 de la Constitution de la Principauté d'Andorre. b) L'inconstitutionnalité de ses articles 13, 23.1, 51.1, 53 b), 53 c), 58, 61 à 66, 71 c), 99.1, 120.1, 120.2, 121 c), 132.2 b), 136.2 Et Disposition transitoire première paragraphe 2 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, étant donné qu'ils sont contraires aux articles 80.1 i) de la Constitution et 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Comuns. En outre, l'article 13 est contraire à l'article 3.2 de la Constitution ; les articles 51.1, 53 b) et 61 à 66 sont contraires aux articles 79.2 et 80.1 f) de la Constitution et 4.7 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns ; et les articles 23.1, 71 c) et Disposition transitoire première paragraphe 2 sont contraires aux articles 3.2 et 6.1 de la Constitution. c) L'inconstitutionnalité des articles 58 et 120.1 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, étant donné qu'ils sont contraires aux articles 27 et 40 de la Constitution. ainsi que l'inconstitutionnalité de toutes les dispositions de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme qui s'y rapportent ». Sixièmement Par une ordonnance en date du 25 avril 2001, le magistrat rapporteur transmettait l'affaire au síndic general et au Ministère public afin qu'ils présentent leurs réponses. Septièmement En date du 10 mai 2001, le síndic general a présenté un mémoire en réponse dans lequel il considère que « Les lois qui ont le caractère de lois qualifiées sont spécifiées dans la CA, et ce sont celles que la CA désigne comme telles et aucune autre. (...) la réserve de loi qualifiée qui concerne la délimitation des compétences communales ne s'étend pas à toutes et à chacune des normes qui ont pour objet de réglementer de manière spécifique les compétences que la loi qualifiée a établi comme appartenant aux comuns (...) il convient de rejeter que la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme soit inconstitutionnelle pour violation de la procédure d'adoption ». En ce qui concerne les compétences des comuns en matière d'urbanisme, le síndic general déclare que « la norme de référence ici est, surtout, la Loi de délimitation des compétences des comuns de 1993, et celle-ci accorde à l'État andorran, par l'intermédiaire de son Conseil général, une ample marge de manœuvre normative pour délimiter la définition de la politique urbanistique qui revient aux comuns. Une définition qui doit être interprétée comme l'exécution de règles générales valables pour tout l'État d'Andorre, dont il ne faut pas oublier que c'est lui qui fixe à titre général le régime juridique de l'urbanisme pour les sept paroisses, outre les importantes compétences que la Loi d'aménagement du territoire et d'urbanisme attaquée reconnaît aux comuns ». En ce qui concerne le principe constitutionnel d'autogouvernement des comuns, il déclare que « ce principe ne peut être entendu que de manière subordonnée à la loi. Par conséquent, l'autonomie administrative n'est pas l'autonomie politique, laquelle ne peut être attribuée qu'au Conseil général en tant que représentant suprême du peuple andorran (art. 50 CA), qui est celui qui exerce le pouvoir législatif. De cette manière, l'État andorran, par l'intermédiaire de ses organes, peut exercer une intervention sur l'activité d'autres organes administratifs, dans le cadre de leurs compétences respectives, dans les divers domaines sectoriels des politiques publiques, si une loi du Conseil le prévoit, comme c'est le cas de celle qui a donné lieu au recours ». De même, il ajoute que « l'invocation des intérêts paroissiaux ne peut être entendue comme un élément opposé aux intérêts de l'État comme semble le déduire la position soutenue par les requérants, pour justifier que la loi attaquée vide de leur contenu les compétences des comuns ». Pour conclure sur ce point, le síndic general considère que l'autonomie des comuns ne peut être définie par les tribunaux, mais qu'elle « est le patrimoine exclusif du pouvoir législatif du Conseil général ». Quant à la violation du droit de propriété par l'article 58 de la Loi faisant l'objet du recours, le mémoire en réponse du síndic general estime que l'article mentionné « se réfère uniquement à des activités qui, bien qu'elles aient ou puissent avoir une incidence sur la propriété, ne le font pas dans le but de limiter son exercice. C'est là, et non un autre, le sens du remembrement et des autres activités mentionnées, raison pour laquelle il est légitime que le règlement administratif puisse être la norme la plus appropriée pour préciser les critères d'évaluation des terrains ». Enfin, il considère que le régime transitoire d'application de la Loi est identique pour toutes les paroisses et que « les éventuelles inégalités matérielles préexistantes, produit de réalités antérieures, ne peuvent être imputées à la responsabilité de la Loi. Ni non plus que celle-ci viole le principe de non-rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels ». Ainsi, le síndic general demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant la conformité à la Constitution de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, du 29 décembre 2000. Huitième Le 10 mai 2001, le Ministère public a présenté un mémoire en réponse dans lequel il déclare que la rédaction de l'article 13 de la Loi faisant l'objet du recours ne crée pas d'insécurité juridique et n'implique pas de limitations aux compétences qui, en matière d'urbanisme, reviennent aux communes, puisque « le précepte réserve au Gouvernement les actions découlant de l'exercice des compétences propres de l'État sans que puissent être affectées par celui-ci les compétences propres et exclusives des Communes ». En ce qui concerne les deux paragraphes de l'article 120 faisant l'objet du recours, il estime que « Contrairement à l'interprétation effectuée par les requérants, ce Ministère croit qu'une interprétation systématique de la Loi conduit à la conclusion contraire. C'est-à-dire qu'en établissant à l'art. 67 b) que les plans partiels et les plans spéciaux sont des instruments d'aménagement des Communes, et le "règlement général" se référant aux remembrements réalisés dans un plan partiel ou dans un plan spécial, la compétence pour leur approbation revient aux Communes et non au Gouvernement » et ainsi « la référence de l'art. 120 au règlement général ne vide pas de son contenu la compétence des Communes ». Quant à la violation du droit de propriété, « Le renvoi que la loi effectue au règlement n'est pas un renvoi générique, mais il contient les critères et éléments essentiels dans le cadre desquels celui-ci devra se mouvoir, de sorte que l'on ne peut admettre qu'il soit porté atteinte au principe de réserve de loi en matière de droit de propriété établie aux articles 27 et 40 du texte constitutionnel ». Le Ministère public considère également que « la réglementation des projets d'intérêt national et des plans sectoriels ayant une incidence supracommunale contenue à l'art. 53 b) et aux articles 61 à 66 de la Loi attaquée fait partie des compétences que l'article 31 de la Constitution et l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Communes reconnaissent à l'État, et ces normes n'entrent pas en contradiction avec l'article 4.6 de ladite Loi mais réitèrent et développent ses prévisions législatives ». Et « En ce qui concerne le grief d'inconstitutionnalité que formulent les requérants à l'encontre de l'article 51.1 de la loi en relation avec les articles 57.3, 79.2 et 80.1 f) de la Constitution, nous devons rappeler à nouveau que la Constitution confère à l'État la fonction de veiller à l'utilisation rationnelle du sol et de toutes les ressources naturelles et que l'art. 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Communes subordonne la politique d'urbanisme des Communes à la politique générale de l'État. Par conséquent, le pouvoir d'intervenir sur les terrains non urbanisables (et parmi eux ceux des Communes et des Quarts), en exécution des projets d'intérêt national, fait partie des compétences propres de l'État en matière d'urbanisme, sans que l'exercice de ces facultés étatiques implique une atteinte aux articles 57.3, 79.2 et 80.1 f) de la Constitution, puisqu'il ne s'agit pas d'une délimitation des compétences des Communes ou de la gestion et de l'administration des biens de propriété paroissiale, mais de l'établissement de la réglementation nécessaire à l'exécution de la politique étatique en matière d'urbanisme à laquelle les compétences des Communes en cette matière doivent se conformer ». En ce qui concerne l'article 99.1 de la Loi faisant l'objet du recours, le Ministère public déclare qu'il n'est pas contraire à la Constitution puisque « si le précepte admet une interprétation conforme à la Constitution, il ne peut être qualifié de contraire à la norme suprême ». En ce qui concerne les articles 132.2 b) et 121 c) de la Loi faisant l'objet du recours, le Ministère public estime qu'ils ne modifient pas le contenu propre des compétences des communes en matière d'urbanisme, et qu'ainsi ils ne portent atteinte ni au domaine de la loi qualifiée prévu à l'article 80.1 i) ni aux majorités exigées à l'article 57.3 de la Constitution. Quant au contrôle préalable du Ministère de l'Aménagement du territoire ou du responsable de l'environnement pour l'octroi des licences visées à l'article 136.2 de la Loi faisant l'objet du recours, il trouve sa justification dans l'article 31 de la Constitution. Le Ministère public réitère également que « la Loi attaquée ne réglemente pas la délimitation des compétences des Communes en matière d'urbanisme, mais établit le cadre de la politique générale de l'État en cette matière, auquel doivent nécessairement se conformer, par impératif légal et constitutionnel propre, les compétences attribuées aux Communes ». Cette Loi ne bénéficie donc pas de la réserve de loi qualifiée. Enfin, le Ministère public considère que « Dans les préceptes attaqués de la Loi générale d'aménagement du territoire, le législateur n'établit pas de dispositions différentes pour les différentes paroisses, mais c'est par rapport à la réglementation déjà existante dans chaque paroisse que, en application de la nouvelle loi, la constructibilité sera inégale entre elles. Cette inégalité ne peut être qualifiée d'arbitraire injustifiée, mais découle de la réglementation préexistante, laquelle a été établie librement par chacune d'elles dans le cadre fixé par les ordonnances du Conseil général ». En conséquence, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de déclarer la conformité à la Constitution des articles 13, 23.1, 51.1, 53 b), 53 c), 58, 61 à 66, 71 c), 99.1, 120.1, 120.2, 121 c), 132.2 b), 136.2 et de la disposition transitoire première paragraphe 2 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Neuvième Les 25 mai 2001, le Ministère public, 30 mai 2001, la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et 31 mai 2001, le subsíndic general ont formulé des mémoires en conclusions dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier Ce Tribunal doit se prononcer strictement sur la conformité ou la non-conformité à la Constitution de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, en date du 29 décembre 2000, dans les termes prévus par la Constitution et par la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. En ce sens, les requérants formulent, dans leur mémoire de recours, trois demandes. Dans la première, outre les articles qu'ils énumèrent comme prétendument contraires à la Constitution, ils demandent également « L'inconstitutionnalité de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme dans sa totalité », en se fondant strictement sur les conditions requises formelles d'approbation de la Loi, au motif qu'elle n'a pas été approuvée selon la procédure exigible pour les lois qualifiées. Telle est la première question qu'il convient d'élucider. Comme le déclare le síndic general dans son mémoire d'observations, et comme le relève dans le même sens le Ministère public, les lois qualifiées sont celles qui réglementent des matières préalablement identifiées par la Constitution elle-même, et la réserve de loi, dans le cas de la Constitution andorrane, est explicite, et non générique ou diffuse. D'autre part, la Loi faisant l'objet du présent recours, et en particulier son article 13, précise que « relèvent de la compétence exclusive et réservée du Gouvernement toutes les compétences relatives aux systèmes nationaux d'infrastructures routières de communications et de services, au sous-sol et à l'espace aérien, ainsi que toutes les actions qui résultent de l'exercice des compétences propres de l'État ». Ainsi, ce qu'a fait le Conseil général, dans l'usage des attributions que lui confère la Constitution, c'est légiférer sur des compétences de l'État, sans que puisse être tenue pour correcte l'hypothèse des requérants selon laquelle la dernière partie de l'article est une clause générique qui permet de « vider absolument et ad infinitum la compétence urbanistique des Comuns ». Si la Loi n'entreprend pas de modifier explicitement la délimitation constitutionnelle des compétences entre les organes généraux de l'État et les comuns, et ne modifie pas les compétences communales aujourd'hui en vigueur dans la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, ce qui devrait se faire, le cas échéant, par loi qualifiée, l'affirmation des requérants est dépourvue de fondement. Pour la même raison, si le législateur peut légiférer sur les compétences de l'État, dans les limites de la Constitution, l'article 3.2 de la Constitution n'est pas non plus violé. L'affirmation relative à la violation de ce précepte ne peut être tenue pour démontrée sur la base d'une allégation aussi générique que celle du mémoire du recours direct. Pour toutes ces raisons, cette Loi n'entre pas le dans l'hypothèse de réserve de loi qualifiée prévue à l'article 80 de la Constitution, et pouvait être adoptée selon la procédure employée ; par conséquent, la première des demandes, la demande a) des requérants, n'est pas fondée. Par voie de conséquence, ce Tribunal ne se prononcera pas sur l'intégralité de la Loi, mais il le fera sur les demandes b) et c) dans les termes du mémoire de recours lui-même. De l'argumentation des requérants, on peut déduire qu'en aucun cas et en aucune circonstance le Conseil général ne devrait pouvoir adopter des lois qui, même indirectement, aient un rapport avec l'une quelconque des matières que l'article 80 de la Constitution définit comme compétences communales. Certains des sujets faisant l'objet du litige, comme par exemple l'aménagement du territoire ou l'urbanisme, ont par leur nature une dimension communale, mais aussi une dimension nationale. La question réside dans le fait que les deux dimensions d'un sujet faisant l'objet d'une réglementation normative n'entrent pas en collision. S'il n'en était pas ainsi, il n'existerait rien de semblable à une compétence nationale en matière d'aménagement du territoire, mais sept ordres juridiques communaux juxtaposés, sans dimension de compétence nationale. Sur ce point, le constituant et le législateur ont été extrêmement prudents, et il suffit de rappeler les articles 2.1, 3 et 4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns : concrètement, l'article 4.6 précise comme compétence communale « la définition de la politique urbanistique de la Paroisse dans le cadre général de celle de l'État ». L'article 13 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme ne vide pas de leur contenu, par lui-même, les compétences communales, ne modifie pas la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, et n'est pas contraire à la Constitution, et en particulier à ses articles 3.2, 57 et 80. D'autre part, ainsi qu'il ressort des divers mémoires produits par les parties, il existe une question qui s'est posée à des occasions antérieures où ce Tribunal a dû se prononcer. Il s'agit de la question de la délimitation exacte des relations entre les comuns et les organes généraux de l'État, le Conseil général et le Gouvernement. Et cela, en partant de la délimitation des compétences qu'établit et garantit la Constitution, sera examiné au cas par cas. En l'espèce, nous sommes en présence d'un recours direct en inconstitutionnalité d'une loi. Ce Tribunal doit se prononcer uniquement sur le contenu du texte de la Loi faisant l'objet du recours et sur sa conformité à la Constitution. Les requérants ont fondé leur argumentation sur des hypothèses conditionnelles et futures, et cela semble traduire une autre préoccupation, relative à l'empiètement de compétences. En effet, une chose est le prononcé que ce Tribunal rend sur cette Loi par le présent jugement, concrètement, sur la question de savoir si elle contient des dispositions contraires à la Constitution. Une autre chose est de savoir si, dans son application, dans la mise en œuvre matérielle des dispositions de cette Loi, un empiètement de compétences peut éventuellement se produire. La Constitution prévoit alors l'hypothèse du conflit de compétences. Ce Tribunal réitère sa doctrine selon laquelle, dans un recours direct en inconstitutionnalité, son prononcé porte uniquement sur les dispositions de la loi. Mais il ne peut se prononcer sur des conflits de compétences qui ne se sont pas produits et dont on ne peut savoir s'ils se produiront. Deuxièmement Il s'agit à présent d'examiner si les alinéas premier et deuxième de l'article 120 sont contraires à la Constitution du fait qu'ils modifient diverses dispositions de l'article 4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, sans suivre la procédure correcte, qui serait celle de la loi qualifiée, et s'ils sont contraires aux articles 27 et 40 de la Constitution, pour ne pas respecter la réserve de loi exigible en matière de propriété privée. Sur ce point, le Tribunal constitutionnel rejoint le Ministère public, en ce sens que l'article 53 de la Loi n'inclut pas, de manière explicite, le règlement général auquel fait référence l'article 120 susmentionné. La confusion entre les deux règlements, invoquée par les requérants, n'existe pas, et l'on ne conçoit pas comment il en découlerait un vidage du contenu des compétences en matière de gestion urbanistique, ni, par voie de conséquence, une violation des articles 57.3 et 80.1 de la Constitution. En ce qui concerne la violation de la réserve de loi de l'article 40 de la Constitution, l'argumentation des requérants ne peut pas non plus être accueillie. Cet article, situé au chapitre VII « Des garanties des droits et libertés », a pour objectif de protéger effectivement les droits reconnus au titre II et, en ce qui concerne ses chapitres III et IV, il exige une réglementation par loi qualifiée. Mais déduire de cette réserve de loi qu'aucune norme réglementaire ne puisse en aucun cas intervenir, dans les termes prévus par les lois qui développent la mise en œuvre et la défense des droits constitutionnels, afin de rendre cette protection effective, est juridiquement insoutenable. Il n'est pas nécessaire d'entreprendre, une fois de plus, d'expliquer le sens de la réserve de loi, mais il convient peut-être de rappeler que pratiquement toute loi, afin de garantir sa pleine efficacité, a besoin de normes réglementaires. La Loi contre laquelle le recours a été formé n'emporte pas, en ce sens, de violation de la réserve de loi. En ce qui concerne la prétendue violation de l'article 27 relatif à la propriété privée, il n'y a pas non plus de violation de la Constitution. En effet, l'article 27 reconnaît le droit à la propriété privée, mais précise en même temps qu'il ne s'agit pas d'un droit absolu et illimité. Ses limites découlent, d'une part, de sa fonction sociale (article 27.1) et, d'autre part, de l'intérêt public pour une cause justifiée (article 27.2). Or l'article 120 de la Loi définit lui-même les éléments essentiels dont le règlement devra en tout état de cause tenir compte au moment de son application. Il n'y a donc ni arbitraire ni insécurité juridique, ni renvoi absolu à une norme réglementaire en ce qui concerne les critères d'évaluation des terrains dans les matières relatives à l'article 120. Par connexité avec la prétendue violation de l'article 27 de la Constitution, ce Tribunal ne considère pas davantage que l'article 58 de la Loi viole une quelconque disposition constitutionnelle, et il ne fait pas explicitement référence à l'expropriation, de sorte que les dispositions que la Loi prévoit pour le règlement d'urbanisme n'affectent pas directement le droit de propriété, mais la planification urbanistique. Troisième En ce qui concerne les articles 51, 53 b) et 61 à 66 de la Loi, l'affirmation des requérants selon laquelle la portée des matières énumérées dans ces articles affectera de manière négative les instruments d'aménagement des comuns et les transformera en accords « purement rhétoriques » requiert également une démonstration juridique que le mémoire de recours n'apporte pas. Ce que fait la Loi objet du recours, c'est définir les compétences de l'État dans une série de matières dont, comme on l'a vu à plusieurs reprises, les requérants affirment qu'elles violent frontalement les compétences des comuns. Comme il a déjà été dit, les compétences des comuns en matière d'urbanisme, selon l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, se situent « dans le cadre de la [législation] générale de l'État ». D'autre part, l'article 31 de la Constitution dispose que « Il incombe à l'État de veiller à l'utilisation rationnelle du sol et de toutes les ressources naturelles, afin de garantir à tous une qualité de vie digne et de rétablir et maintenir pour les générations futures un équilibre écologique rationnel dans l'atmosphère, l'eau et la terre, et de défendre la flore et la faune autochtones ». En ce sens, la réglementation des projets d'intérêt national et des plans sectoriels ayant une incidence supracommunale relève, sans aucun doute, des compétences de l'État, et la rédaction de la Loi n'entre pas en elle-même en contradiction avec l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns. En ce qui concerne la prétendue inconstitutionnalité de l'article 99.1 de la Loi, les requérants affirment que cet article est contraire à la Constitution, mais admettent l'existence d'une interprétation constitutionnelle possible, interprétation que devrait toutefois faire le Tribunal constitutionnel. Cette argumentation mérite un éclaircissement. En premier lieu, comme le dit le Ministère public, si les requérants admettent que l'article admet au moins une interprétation conforme à la Constitution, c'est que l'article n'est pas contraire à la norme suprême. En deuxième lieu, la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel interdit de manière explicite les arrêts dits interprétatifs, et c'est pourquoi ce Tribunal n'en prononce pas et ne peut pas en prononcer. En troisième lieu, dans sa rédaction, l'article 99.1 ne permet pas une révision totale du projet communal pour n'importe quel motif, mais le même article dispose que ladite révision ne peut être effectuée que pour les motifs définis dans la Loi. Il n'y a pas de renvoi générique, mais au contraire, conformément aux critères établis par la Loi elle-même. Il en va de même en ce qui concerne l'article 132.2 b) et l'article 121 c), lorsqu'il est allégué que le caractère contraignant du rapport technique (de la commission technique d'urbanisme) supprime les pouvoirs de décision des comuns en matière de gestion urbanistique. Cette commission est créée par la Loi elle-même, comprend des représentants communaux et a une fonction définie par la Loi, en relation raisonnée avec les finalités établies par la Loi elle-même, et les comuns sont pris en considération afin de faire valoir leurs points de vue. Ne sont pas davantage entachées d'inconstitutionnalité, par le biais d'une prétendue tutelle disproportionnée, les dispositions de l'article 136.2, relatives à l'avis préalable favorable du Ministère de l'Aménagement du territoire ou du responsable de l'environnement, en ce qui concerne les licences prévues à l'article 134. Cette disposition est justifiée en général par la hiérarchie des sources du droit prévue par la Constitution, par la disposition de l'article 79.1 « Dans le domaine de leurs compétences, exercées conformément à la Constitution, aux lois et à la tradition, ils fonctionnent selon le principe d'autonomie, reconnu et garanti par la Constitution », par les dispositions de l'article 31 de la Constitution, et par les articles 2.1, 3 et 4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns. Les requérants affirment également l'inconstitutionnalité des articles 23.1 et 71 c), ainsi que de la disposition transitoire première, paragraphe 2, relatifs à la constructibilité globale de chaque paroisse. Concrètement, il y aurait une violation des articles 3.2 et 6.1 de la Constitution, puisque la limite de constructibilité ne serait pas la même pour toutes les paroisses. La violation de l'article 3.2 n'est pas établie, car, comme l'indique le Ministère public, il n'y a pas application d'une norme nouvelle à une situation antérieure, mais l'article 23.1 reprend une situation de fait objectivement inégale entre paroisses antérieure à l'entrée en vigueur de la présente Loi. Cette différence de fait n'est pas créée par la Loi ; la Loi la reprend et l'intègre dans les paramètres nationaux qu'elle établit. La disposition transitoire objet du recours établit, précisément, une période de 6 ans avant la première révision au cours de laquelle « les plans d'aménagement et d'urbanisme paroissiaux doivent maintenir la constructibilité globale résultant du calcul effectué en application de la réglementation d'urbanisme et de construction en vigueur avant l'entrée en vigueur de la présente Loi ». Autrement dit, il n'y a pas application d'une norme nouvelle à une situation ancienne en violation du principe de non-rétroactivité de l'article 3.2 de la Constitution ; au contraire, elle offre précisément une période d'adaptation raisonnable fondée juridiquement sur la norme antérieure. Il s'agit d'une disposition précisément transitoire, qui vise à garantir le passage de la situation antérieure à la situation actuelle. En outre, le régime transitoire respecte le principe d'égalité, car, partant effectivement de situations non égales, il établit un régime commun à toutes les paroisses pour s'adapter à la nouvelle réglementation. Quatrième Dans son mémoire de conclusions, la représentation des requérants clarifie une affirmation de son mémoire de recours que ce Tribunal souhaite relever, car en effet son affirmation initiale selon laquelle « la sauvegarde de l'autonomie des comuns et de leur domaine de compétences n'est possible qu'au moyen de jugements précisant la validité de chacune des techniques employées par le législateur ordinaire » avait suscité surprise et perplexité. En ce sens, la réplique du mémoire d'observations du síndic general, en son point IV, était tout à fait pertinente. Dans le troisième fondement de droit, les requérants entendent nuancer et préciser « le rôle important que, en cette matière, doit jouer la jurisprudence constitutionnelle ». Sans entrer dans les autres développements du fondement de droit mentionné, ce Tribunal doit préciser que la fonction que la Constitution et la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel confèrent à la jurisprudence constitutionnelle n'est pas importante uniquement ou spécialement dans la définition de la portée des compétences communales, mais dans toutes les autres questions sur lesquelles le Tribunal constitutionnel est compétent pour se prononcer. Mais cela n'empêche pas que la nature exacte du principe d'autonomie des comuns, leurs compétences et leur place consécutive dans l'ordre constitutionnel soient établies par la Constitution elle-même, la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, les lois et le reste de l'ordre juridique. Décision Au vu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement Rejeter en tous ses points la demande d'inconstitutionnalité présentée par MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Francesc Casals Pantebre, Esteve López Montanya, Josep Dallerès Codina, Miquel Alís Font, Jordi Mas Torres, Josep Garrallà Rossell, Joan Monegal Blasi, Patrick García Ricart et Mme Olga Forné Angrill, conseillers généraux, contre la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, adoptée par le Conseil général le 29 décembre 2000 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 24 janvier 2001, et déclarer que les articles 13, 23.1, 51.1, 53 b), 53 c), 58, 61 à 66, 71 c), 99.1, 120.1, 120.2, 121 c), 132.2 b), 136.2 et la disposition transitoire première, paragraphe 2, de ladite Loi sont conformes à la Constitution. Deuxièmement Publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui sera notifié au síndic general et à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, et qui sera communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 22 juin 2001. Pere Vilanova Trias Président Joan Josep López Burniol Vice-président Philippe Ardant Magistrat Miguel Ángel Aparicio Pérez Magistrat