Ordonnance du Tribunal constitutionnel relative au recours en inconstitutionnalité 2001-1-L, du 5-4-2001.

Affaire 2001-1-L Numéro d'enregistrement : 69-2001. Recours en inconstitutionnalité Ordonnance du 5 avril 2001 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2001-1-L, formé par la représentation procédurale de MM. Jordi Torres Alís, Josep Dallerès Codina, Narcís Casal Fonsdeviela, Miquel Alís Font, Ladislau Baró Solà, Enric Tarrado Vives, Jaume Bartumeu Cassany, Mme M. Rosa Ferrer Obiols, MM. Vicenç Mateu Zamora et Vicenç Alay Ferrer, contre la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, adoptée par le Conseil général le 29 décembre 2000, et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 24 janvier 2001, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité des articles 13, 23.1, 51.1, 53 b), 53 c), 58, 61 à 66, 71 c), 99.1, 120.1, 120.2, 121 c), 132.2 b) et 136.2 et de la disposition transitoire première paragraphe 2 de ladite Loi, ainsi que de toutes les dispositions de cette Loi qui s'y rapportent ; Vu la Constitution, notamment ses articles 51.1, 53.1, 56.3 et 99 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitres premier et deuxième, et plus précisément les articles 43.2, 45 et 46.3 ; Vu le Règlement du Conseil général, et notamment les articles 11 a) et 37.1 ; Entendu le rapport du magistrat rapporteur, M. Pere Vilanova Trias ; Fondement juridique unique Le présent recours direct en inconstitutionnalité soulève divers problèmes, les uns d'ordre formel en ce qui concerne la qualité pour agir de ses signataires et les autres d'ordre matériel en ce qui concerne l'objectif final du recours direct en inconstitutionnalité tel qu'il est prévu par notre Constitution. La Constitution dispose en son article 99 que « Peuvent former un recours en inconstitutionnalité contre les lois et les décrets législatifs un cinquième des membres du Conseil général », et la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel le reprend dans ses articles 43 et 45. Du point de vue strictement formel et en ce qui concerne la procédure, la Constitution dispose en son article 51.1 que « Le mandat des Conseillers prend fin quatre ans après leur élection ou le jour de la dissolution du Conseil général », disposition que reprend l'article 11 a) du Règlement du Conseil général et qui précise également que les conseillers membres de la Commission permanente conservent leur mandat jusqu'à la constitution du nouveau Conseil général. Ainsi que le reconnaît la requête elle-même, il n'est pas contesté qu'au moment de la présentation du recours, le 23 février 2001, le mandat du Conseil général, et par conséquent celui de ses membres, avait pris fin le 12 janvier 2001, date de la publication du décret des coprinces portant dissolution anticipée du Conseil général. Cependant, les signataires de la requête considèrent néanmoins que trois des signataires sont membres de la Commission permanente, et que ce fait suffirait à remplir les conditions établies par l'article 45 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Tel est le point essentiel de la question. Il ne s'agit pas d'ouvrir un débat sur la signification constitutionnelle de l'article 56.3 de la Constitution, qui se réfère à la création de la Commission permanente aux fins de « veiller aux pouvoirs de la Chambre lorsque celle-ci est dissoute ou pendant l'intersession », mais il convient de rappeler que cette disposition n'équivaut pas à transférer à la Commission permanente la totalité des pouvoirs de la Chambre législative, mais seulement la capacité de garantir le fonctionnement normal des institutions et d'éviter le vide ou l'absence de pouvoir du législatif. En tout état de cause, dans le présent recours, le défaut de qualité pour agir subsiste au regard du contenu de l'article 53.1 de la Constitution, qui dispose que « Les membres du Conseil général ont la même nature représentative, sont égaux en droits et en devoirs et ne sont soumis à aucun mandat impératif de quelque nature que ce soit. Leur vote est personnel et ne peut être délégué ». L'interdiction du mandat impératif est catégorique et n'autorise en aucun cas à présupposer que trois conseillers de la Commission permanente représentent l'avis d'au moins trois autres conseillers généraux, compte tenu en outre de ce que l'article 56.3 de la Constitution et l'article 37.1 du Règlement du Conseil général précisent que la composition de la Commission permanente est paritaire : trois conseillers élus par les conseillers élus dans la circonscription nationale et trois élus par les conseillers élus dans la circonscription paroissiale, sans qu'il soit possible, en aucun cas, de prendre en considération les éventuelles affinités politiques ou idéologiques entre les uns et les autres. La Constitution de notre pays ajoute une précision : l'interdiction expresse de la délégation de vote. Le mandat constitutionnel d'un cinquième des conseillers en ce qui concerne la qualité pour agir en matière de recours en inconstitutionnalité est totalement explicite et ne peut être interprété autrement qu'en relation avec l'Assemblée plénière du Conseil général. Ce Tribunal constitutionnel doit toutefois constater que nous sommes en présence d'une hypothèse non prévue par le législateur : l'adoption d'une loi votée lors de la dernière séance plénière du Conseil général, suivie d'une dissolution anticipée, a pour effet qu'au moment de la publication de la norme au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre (moment où commence le décompte du délai prévu à l'article 99 de la Constitution et aux articles correspondants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel), nous nous trouvons face à une hypothèse de contrôle de constitutionnalité sans application matérielle possible, puisqu'il n'existe littéralement pas un cinquième des membres du Conseil général pour le mettre en œuvre. Il n'appartient pas à ce Tribunal de se prononcer sur la ou les solutions que le législateur devrait envisager afin de combler cette lacune normative. Toutefois, face à cette anomalie qu'impliquerait le fait de s'en tenir aux exigences purement procédurales et qui aurait pour conséquence de priver d'effet l'un des mécanismes essentiels conçus par le pouvoir constituant pour garantir la constitutionnalité des lois, ce Tribunal constate que : 1. La Constitution attribue le pouvoir de former un recours direct en inconstitutionnalité contre les lois au pouvoir législatif, et plus précisément à une minorité de ses membres, et le pouvoir législatif a un caractère permanent dans notre ordre juridique, malgré les situations particulières qui peuvent se produire au cours de son existence temporelle, telles que les périodes d'intersession ou sa continuité en fonctions entre la fin d'une législature et la constitution d'un nouveau Conseil général. 2. Il existe un principe procédural général, tempus regit actum, en vertu duquel les dispositions applicables pour engager une procédure sont celles qui sont en vigueur au moment de son commencement. En ce sens, les signataires du recours avaient pleinement qualité pour agir au moment de l'adoption de la Loi et ont introduit le recours dans le délai prévu à compter de la publication de cette Loi au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Cette condition de qualité pour agir permanente ne peut être considérée comme annulée par un incident temporaire tel que la dissolution du Conseil général. 3. Lorsqu'une lacune ou un vide normatif est constaté, les organes juridictionnels doivent toujours procéder à une interprétation téléologique et la plus favorable possible au bien que la Constitution entend garantir et protéger : en l'espèce, le recours en inconstitutionnalité, mécanisme d'une importance exceptionnelle qu'il n'est pas nécessaire de souligner. L'approche contraire, fondée sur l'interprétation restrictive du vide procédural, pourrait permettre des hypothèses d'immunité au profit de certaines lois ou de certains décrets législatifs, lorsqu'ils seraient adoptés dans des situations procédurales analogues à celle de la présente espèce. 4. Pour ce motif, compte tenu du problème procédural soulevé, et eu égard à la finalité constitutionnelle du recours direct en inconstitutionnalité contre les lois, ce Tribunal estime indispensable de procéder à la vérification de la novation procédurale de la requête, dès lors que la qualité pour agir du recours est admise dans sa phase initiale, mais que le Conseil général, au cours de cette nouvelle législature, se compose de nouveaux conseillers dans une proportion et un nombre susceptibles d'avoir des conséquences sur les étapes procédurales postérieures à la recevabilité. Ainsi donc, et dans l'intérêt de la sécurité juridique, du point de vue de la procédure, ce Tribunal estime nécessaire de vérifier la volonté d'au moins un cinquième des membres du Conseil général quant à la poursuite de la procédure directe d'inconstitutionnalité. Décide Premièrement Déclarer recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2001-1-L, introduit par la représentation procédurale de dix conseillers généraux de la précédente législature contre la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Deuxièmement Demander au nouveau Conseil général, constitué le 27 mars dernier, qui exerce à titre permanent le pouvoir législatif, indépendamment des personnes qui composent ses vingt-huit membres, une ratification des termes de la requête par le nombre de conseillers requis (ou au moins du motif d'attaque) afin d'obtenir une novation procédurale de la requête dans un délai de 15 jours calendaires. À défaut de ratification effective susmentionnée, le Tribunal constitutionnel considérera l'action en contestation comme éteinte, conformément aux dispositions de l'article 46.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Troisièmement Notifier la présente ordonnance au síndic general, à la représentation procédurale des requérants et au Ministère public. Quatrièmement Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le 5 avril 2001. Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Président Vice-président Philippe Ardant Miguel Ángel Aparicio Pérez Magistrat Magistrat