Jugement du Tribunal constitutionnel du 19-4-2021 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2021-2-L.

TS20210420_15_03_04 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 19-4-2021 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2021-2-L. Affaire 2021-2-L ( Loi 19/2020 , du 23 décembre, portant modification de la Loi 30/2018 , du 6 décembre, qualifiée de sécurité publique et de la Loi générale de santé, du 20 mars 1989, afin de prévoir des mesures obligatoires pour protéger la santé publique) N° d'enregistrement 76-2021. Recours direct en inconstitutionnalité Jugement du 19 avril 2021 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2021-2-L, formée par la représentation procédurale des conseillers généraux MM. et Mmes Josep Pintat Forné, Joan Carles Camp Alís, Carine Montaner Raynaud, Oliver Alís Salguero, Susanna Vela Palomares et Carles Sánchez Rodríguez, contre la Loi 19/2020 , du 23 décembre, portant modification de la Loi 30/2018 , du 6 décembre, qualifiée de sécurité publique et de la Loi générale de santé, du 20 mars 1989, afin de prévoir des mesures obligatoires pour protéger la santé publique, adoptée par le Conseil général et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre , le 13 janvier 2021, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de prononcer l'inconstitutionnalité des articles 1.3, 1.6, 1.7, 2.2 et 2.3, et de se prononcer sur la disposition finale première ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 3.1, 8, 9, 16, 21, 27, 39, 40, 42, 98 et 99 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment son titre IV, chapitres premier et deuxième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 17 février 2021 qui a déclaré recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2021-2-L ; Vu le mémoire en réponse de la syndic générale, enregistré au Tribunal constitutionnel le 5 mars 2021 ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public, enregistré au Tribunal constitutionnel le 5 mars 2021 ; Vu les conclusions des parties enregistrées au Tribunal constitutionnel dans le délai imparti ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep-D. Guàrdia Canela ; 1. Argumentation juridique 1.1. Argumentation des conseillers généraux requérants - En premier lieu, les conseillers généraux requérants procèdent à une étude approfondie des origines historiques et de l'évolution diverse de la gestion de l'exception et de la suspension des droits fondamentaux, en recourant à la méthode comparative -essentiellement la Loi fondamentale allemande et la Constitution espagnole, cette dernière étant source d'inspiration de la Constitution andorrane- ainsi qu'à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui valide juridiquement les situations d'exception pour autant que soient pris en compte la proportionnalité des mesures adoptées et leur caractère transitoire. - Ils concluent que face à une situation d'exception, qui menace les institutions politiques ou le bien-être et les droits des personnes, il existe la possibilité d'introduire des limitations extraordinaires ou de suspendre temporairement les droits fondamentaux et les libertés publiques dans le but, précisément, de les défendre dans une situation de danger. - Ils considèrent que l'éclatement de la pandémie mondiale de Covid-19 et son incidence sur la santé des personnes ont créé une situation d'urgence sanitaire qui justifie le recours à l'état d'alerte, lequel, conformément à l'article 1 de la Loi 4/2020 , du 23 mars, qualifiée des états d'alerte et d'urgence, est l'instrument spécifique pour faire face à l'apparition « d'épidémies, de pandémies ou de crises sanitaires ». - Ils affirment que, malgré cela, le Gouvernement a évité la déclaration de l'état d'alerte. - Ils soulignent que les deux États voisins d'Andorre ont adopté des mesures d'exception face à la pandémie, et exposent plus en détail l'exemple espagnol, compte tenu de sa similitude avec le régime juridique andorran et, plus précisément, avec l'article 42.1 de la Constitution qui permet un état d'alerte provisoire assorti de garanties de contrôle démocratique. - Avant d'aborder le fond des mesures concrètes contestées, les conseillers généraux requérants analysent les fondements et la finalité de la Loi 19/2020 , lesquels, selon eux, visent à éviter l'instauration de l'état d'alerte, en construisant « un régime parallèle pour pouvoir faire face de manière efficace aux risques sanitaires », par l'introduction d'une série de restrictions relatives à l'exercice de certains droits fondamentaux. - Ils soulignent qu'il appartiendra au Tribunal constitutionnel de déclarer si l'option d'une réglementation permanente au lieu de l'application de l'état d'alerte, limitant de manière permanente certains droits fondamentaux, peut méconnaître les dispositions de l'article 39.1 de la Constitution qui interdit la limitation des droits et des libertés, établis dans ses chapitres III et IV du titre II, par la loi, ainsi que de l'article 42.1 de la Constitution précité. - Après avoir effectué une analyse de droit constitutionnel comparé, ils concluent que la Constitution andorrane est très protectrice et que, si le législateur peut réglementer les droits fondamentaux mentionnés (article 40 de la Constitution), il ne peut les limiter au-delà de leur noyau essentiel ou de leur définition constitutionnelle. - Par conséquent, il convient d'examiner si les prévisions de certaines dispositions de la Loi 19/2020 constituent des limitations constitutionnellement illégitimes de certains droits fondamentaux, conformément à l'article 39.1 de la Constitution, ou bien consistent en une réglementation constitutionnellement acceptable, conformément à l'article 40 du même texte. - En ce qui concerne l'article 1.3 de la Loi 19/2020 qui modifie les paragraphes 1 et 3 de l'article 9 de la Loi 30/2018 qualifiée de sécurité publique en ce sens que l'exercice du droit de manifestation doit être compatible avec les droits de tous les citoyens à l'intégrité physique et à circuler librement sur le territoire national, en ajoutant la protection de la santé publique, les conseillers généraux requérants considèrent qu'il est permis au Gouvernement de restreindre le droit de manifestation pour des raisons de santé sans déclarer l'état d'alerte et, par conséquent, en le libérant des garanties établies par la Constitution. Le raisonnement serait le même pour l'ajout identique opéré à l'article 9.3 de ladite Loi. - En ce qui concerne l'article 1.6 de la Loi 19/2020 portant modification du point n) de l'article 50 de la Loi qualifiée de sécurité publique qui établit comme infraction très grave le fait de refuser de suspendre ou de terminer de manière anticipée un événement ou une réunion qui ne respecte pas les restrictions relatives au nombre maximal de personnes pouvant se réunir dans des espaces et des locaux, publics et privés, décrétées par le Gouvernement pour des motifs de protection de la santé publique, ils considèrent que, dans la mesure où une sanction est établie à l'égard de limitations du droit de manifestation qui seraient inconstitutionnelles, celle-ci devrait également devenir inconstitutionnelle. - Ils considèrent la même chose en ce qui concerne l'article 7 portant modification du paragraphe k) de l'article 51 de la Loi qualifiée de sécurité publique, qui établit comme infraction grave le fait de promouvoir ou d'organiser des événements ou des réunions qui ne respectent pas les restrictions relatives au nombre maximal de personnes pouvant se réunir dans des espaces et des locaux, publics et privés, décrétées par le Gouvernement pour des motifs de protection de la santé publique. - En ce qui concerne l'article 2.2 de la Loi 19/2020, qui modifie l'article 59 de la Loi générale de santé, relatif à la fermeture et à la limitation des capacités des locaux, établissements et espaces à usage public ; à l'interdiction et à la restriction des activités ludiques, récréatives, sportives, commerciales et économiques et aux restrictions à la mobilité des personnes et à la circulation des marchandises, ils réitèrent que ces limitations doivent être adoptées par la voie de la déclaration de l'état d'alarme, dès lors qu'elles affectent des droits reconnus aux articles 21 et 27 de la Constitution, et que, par conséquent, ces dispositions seraient inconstitutionnelles pour les mêmes motifs que ceux qui ont été invoqués à l'égard des dispositions de la Loi qualifiée de sécurité publique. - Ils ajoutent qu'en ce qui concerne les articles qui sanctionnent la méconnaissance de la disposition précédente (l'article 2.3 de la Loi 19/2020, qui modifie le paragraphe 5 de l'article 64 et modifie les paragraphes d) et e) de l'article 64.5 de la Loi générale de santé), ceux-ci pourraient également être inconstitutionnels, du fait que les limitations précitées devraient être établies par la voie de la déclaration de l'état d'alarme, et que les sanctions devraient être établies dans le cadre de la mise en œuvre de cette déclaration. - Tel ne serait pas le cas des tests de diagnostic prévus au paragraphe 2 de cet article, tout en ajoutant que, dans l'hypothèse où les articles 8.2 et 14 de la Constitution pourraient être violés, leur défense pourrait être assurée par la voie de la procédure urgente et prioritaire prévue par la Constitution. - En ce qui concerne la disposition finale première de la Loi 19/2020, qui modifie l'article 11 de la Loi 8/2005, du 21 février, des agents de circulation communaux, les conseillers généraux requérants déclarent que la collaboration entre le Gouvernement et les autorités communales en la matière devrait également être mise en œuvre dans le contexte de l'état d'alarme, dès lors que l'activité que devraient déployer les agents de circulation le serait en relation avec les mesures limitatives des droits fondamentaux susceptibles de découler de la situation d'urgence. - Pour ce motif, ils considèrent que si, dans les cas précédents, la déclaration d'inconstitutionnalité doit entraîner les conséquences prévues aux articles 44 et 51 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, en l'espèce il y aurait seulement lieu à une décision dans le sens d'une interprétation selon laquelle cette modification ne doit pouvoir produire ses effets que dans le cadre de la loi d'alarme et/ou d'urgence. - Enfin, les conseillers généraux requérants demandent au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur l'inconstitutionnalité des dispositions qui viennent d'être indiquées ou, au contraire, de se prononcer sur leur conformité à la Constitution. 1.2. Argumentation de la syndique générale - En premier lieu, la syndique générale considère que le mémoire du recours repose sur divers a priori et affirmations générales qui sont non seulement peu fondés, mais également erronés. - Ainsi, elle déclare que l'examen du droit comparé ne permet pas de conclure que l'état d'exception doive être déclaré pour faire face à des situations sanitaires comme la situation actuelle. - De même, elle ne considère pas non plus que la limitation de droits ne puisse intervenir que dans le cadre d'un état d'exception. - Elle expose qu'en Europe la réponse à la crise sanitaire a été très diverse du point de vue juridique, depuis des États qui ne disposent pas de dispositions sur les états d'exception pour ces hypothèses (ce qui ne les a pas empêchés d'adopter des mesures restrictives) jusqu'à des États qui ne les ont pas appliquées et ont préféré recourir à la législation ordinaire en vigueur. Elle cite le rapport du Service de recherche du Parlement européen qui détaille les diverses actions menées en la matière. - En tout état de cause, elle conclut que le paramètre de constitutionnalité qui doit être appliqué pour apprécier la conformité d'une loi à la Constitution doit être la Constitution elle-même et non des modèles théoriques préétablis. - En ce sens, elle précise que les droits, en général, ne sont ni illimités ni absolus, et qu'il convient de distinguer entre la limitation du contenu d'un droit et la restriction ou la limitation de son exercice (articles 39 et 40 de la Constitution). - En ce qui concerne l'article 42.2 de la Constitution relatif à l'état d'alarme, qui est ce qu'invoquent les conseillers généraux requérants, la Loi 4/2020, du 23 mars, des états d'alarme et d'urgence, prévoit des mesures limitatives des droits des articles 21 (de libre circulation) et 27 (droit à la propriété privée) de la Constitution : interdire ou limiter la circulation ou la présence de personnes ou de véhicules aux heures et dans les lieux qui sont déterminés ou les subordonner aux conditions requises qui sont établies ; limiter l'entrée ou la sortie du pays de personnes ou de marchandises ; procéder à des réquisitions temporaires de biens et imposer des prestations personnelles obligatoires ; limiter ou rationner les articles ou services de première nécessité ; et intervenir dans ou occuper temporairement des industries, usines et exploitations et entreprises de toute nature. - Mais, selon elle, ni la Constitution ni la Loi 4/2020 n'excluent que l'exercice des droits fondamentaux des articles 21 et 27 de la Constitution puisse être réglementé par des restrictions qui n'impliquent pas une limitation de leur contenu ni n'entraînent l'adoption de mesures réservées à l'état d'alarme. - Elle cite à titre d'exemple la Loi 7/2019 de conservation du milieu naturel, de la biodiversité et du paysage, qui réglemente l'accès au milieu naturel, les limites du camping, l'organisation de grands événements et qui permet d'établir des restrictions à la circulation pour protéger le milieu. - Ce qu'il convient de souligner, c'est que la limitation de l'exercice des droits doit être nécessaire à la protection d'autres droits ou intérêts généraux qui doivent également être protégés et que cette limitation doit être effectuée dans le respect de conditions précises qui la légitiment : elle doit être prévue par une loi, elle doit respecter le contenu essentiel du droit, elle doit être suffisamment concrète et claire, elle doit répondre à une finalité légitime ou à un « besoin social impérieux », selon les termes employés par la Cour européenne des droits de l'homme ; elle doit être proportionnée à cette finalité ; et elle doit être établie de manière temporaire ou limitée. - Entrant dans le fond du recours direct d'inconstitutionnalité, en ce qui concerne l'article 1.3 de la Loi 19/2020 qui introduit la protection de la santé publique dans la réglementation du droit de manifestation (article 16 de la Constitution), la syndique générale considère que les tribunaux, y compris le Tribunal constitutionnel, peuvent apprécier d'autres motifs que ceux prévus par la Constitution pour limiter l'exercice des droits de manifestation et de réunion (voir l'ordonnance 40/2020, du 30 avril, du Tribunal constitutionnel espagnol). - Elle ajoute que si les motifs sont prévus dans la loi qui réglemente l'exercice de ce droit, non seulement il est satisfait à l'exigence de prévision légale des restrictions de droits, mais le niveau de sécurité juridique des citoyens est accru et la marge d'appréciation de l'autorité compétente qui doit décider, et des tribunaux qui doivent interpréter, est réduite. Elle conclut qu'il est beaucoup plus garantiste de prévoir expressément ce motif que de ne pas le faire. - Elle souligne, en outre, que le droit de manifestation n'est pas inclus parmi les droits auxquels il est fait référence en cas d'état d'alerte, que selon l'interprétation des conseillers généraux requérants ce ne serait qu'en cas de déclaration de l'état d'exception que les droits de manifestation et de réunion pourraient être suspendus ou limités, en omettant le pouvoir de réglementer leur exercice au moyen d'une loi qualifiée, comme l'établit l'article 40 de la Constitution. - Mais les modifications introduites ne limitent ni ne suspendent le droit de manifestation, mais réglementent les conditions de son exercice et, en cas de litige, l'autorité judiciaire pourra autoriser la manifestation, le cas échéant. - En ce qui concerne l'article 1.6 de la Loi 19/2020 qui modifie le paragraphe n) de l'article 50 de la Loi qualifiée de sécurité publique, qui qualifie d'infraction grave le fait de refuser de suspendre ou de mettre fin de manière anticipée à un événement ou à une réunion qui ne respecte pas les restrictions sur le nombre maximal de personnes pouvant se réunir dans des espaces et des locaux, publics et privés, décrétées par le Gouvernement pour des motifs de santé publique, la syndique générale considère que le recours ne contient aucune argumentation spécifique sur sa contestation. - Toutefois, elle considère qu'entre le plein exercice du droit de réunion et sa suspension, il existe une zone dans laquelle son exercice peut être soumis à conditions dans certaines situations, pourvu que ces conditions soient prévues par la loi, poursuivent un but légitime et soient proportionnées. - La limitation des jauges est essentiellement une restriction à la liberté d'entreprise et se retrouve dans toutes les législations qui réglementent les locaux publics et les spectacles, et sanctionner son non-respect pour des motifs de protection de la santé publique n'est pas contraire à la Constitution. - En ce qui concerne l'article 1.7 de la Loi 19/2020 qui modifie le paragraphe k) de l'article 51 de la Loi qualifiée de sécurité publique, qui qualifie d'infraction très grave le fait de promouvoir ou d'organiser des événements ou des réunions qui ne respectent pas les restrictions sur le nombre maximal de personnes pouvant se réunir dans des espaces et des locaux, publics et privés, décrétées par le Gouvernement pour des motifs de santé publique, la syndique générale considère que les arguments de l'hypothèse précédente sont applicables : ce qui est sanctionné n'est pas d'avoir tenu, promu ou organisé des événements ou des réunions, mais de l'avoir fait en méconnaissance de la réglementation de leur exercice, en soulignant que l'obligation principale, dont le non-respect est sanctionné, n'est pas contestée. - En ce qui concerne l'article 2.2 de la Loi 19/2020 qui modifie l'article 59 de la Loi générale de santé, relatif à la fermeture et à la limitation des capacités de locaux, d'établissements et d'espaces à usage public ; à l'interdiction et à la restriction d'activités ludiques, récréatives, sportives, commerciales et économiques et aux restrictions à la mobilité des personnes et à la circulation des marchandises, selon l'avis de la syndique générale, ces restrictions n'affecteraient pas des droits fondamentaux et ce sont des domaines qui sont déjà restreints et réglementés par d'autres normes pour des motifs d'ordre sanitaire, commercial et de sécurité, tant publique que des locaux et établissements eux-mêmes en fonction de leur structure et de leur capacité, sans aucun rapport avec l'état d'alerte. - Elle insiste sur le fait que toutes les restrictions au droit à la mobilité ne doivent pas requérir la déclaration de l'état d'alerte, en soulignant que l'article 2 du Protocole 4 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales admet la possibilité de restreindre ce droit pour des causes qui n'ont rien à voir avec les circonstances propres à l'état d'alerte, telles que la protection des tiers, la prévention des infractions pénales, la sécurité et l'ordre publics en général et, plus spécifiquement, la protection de la santé ou de la morale. - La distinction entre les restrictions qui requièrent la déclaration de l'état d'alerte et celles qui ne la requièrent pas doit être faite sur la base de la finalité pour laquelle elles sont adoptées, ainsi que de leur intensité et de leur portée. - Les mesures prévues à l'article 59 modifié n'ont pas la nature de limitations du droit de circulation qui requièrent la déclaration de l'état d'alerte, dès lors que le champ d'action est délimité par les circonstances prévues à l'article 58, que les restrictions sont les minimales nécessaires, pour une durée d'un mois, et que les conditions de prorogation sont strictes, sous le contrôle du Conseil général. - De fait, elle souligne que l'ancienne rédaction de l'article 59 de la Loi générale de santé établissait déjà les mêmes restrictions, et que la modification adoptée précise ces mesures et renforce l'exigence de proportionnalité, en établissant davantage de garanties et davantage de sécurité juridique. - En ce qui concerne l'article 2.3 de la Loi 19/2020 qui modifie le paragraphe 5 de l'article 64 et modifie les paragraphes d) et e) de l'article 64.5 de la Loi générale de santé, articles qui sanctionnent la participation à des activités ludiques et récréatives interdites ou sans respecter les restrictions imposées pour ces activités, la syndique générale considère que la qualification de ces comportements comme infraction est pleinement constitutionnelle, car les conditions requises du régime de sanctions sont remplies, telles que le principe de légalité, la précision et le principe de proportionnalité, dès lors que la sanction prévue n'est pas excessive, compte tenu de ce que le bien à préserver est la santé publique. - Sur les tests de diagnostic, elle précise que la faculté de les approuver est prévue à l'article 59.2 de la Loi générale de santé, et que si les conseillers généraux requérants eux-mêmes en admettent la constitutionnalité, cette disposition doit rester en dehors du champ du présent recours, sans que le Tribunal constitutionnel puisse se prononcer sur son application à l'avenir. - Sur la disposition finale première de la Loi 19/2020 qui modifie l'article 11 de la Loi 8/2005, du 21 février, des agents de circulation communaux, qui prévoit que ceux-ci peuvent inspecter et constater des infractions pour les transmettre au Ministère de la Santé, la syndic général souligne l'absence de contenu constitutionnel des observations des conseillers généraux requérants. - À cet égard, elle rappelle que ce sont les autorités communales qui doivent décider d'habiliter les agents de circulation à effectuer des inspections et à constater des infractions dans le cadre de la collaboration entre administrations, dans le respect de la Constitution et de la loi. - Pour tous ces motifs, elle demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours et de déclarer que les modifications introduites dans les articles et dans la disposition finale première susmentionnés ne sont pas contraires à la Constitution. 1.3. Argumentation du Ministère public - À titre préalable, le Ministère public expose la nature juridique du recours direct en inconstitutionnalité et, après l'examen des dispositions qui le régissent, conclut qu'il s'agit d'un véritable moyen de contestation contre une loi que les conseillers généraux requérants estiment inconstitutionnelle. - Par conséquent, la condition préalable indispensable est que seuls puissent agir contre les lois ceux qui n'ont pas voté en faveur de l'approbation de la loi que l'on entend contester. - Les conseillers généraux requérants affirment que la dénomination du recours direct devrait être autre et qu'il ne devrait pas être présenté contre, mais en faveur de la formation d'un corpus constitutionnel. - Le Ministère public considère que, contrairement à l'avis préalable de conformité à la Constitution, le recours direct en inconstitutionnalité n'est pas un instrument d'interprétation de la loi ; en effet, la jurisprudence même du Tribunal constitutionnel indique que les jugements interprétatifs lui sont interdits (voir le jugement du 22 juin 2001, rendu dans l'affaire 2001-1-L) et que la ratio legis de cette limitation est énoncée dans l'exposé des motifs de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et n'est autre que celle d'éviter la politisation du Tribunal constitutionnel. - Par conséquent, comme le Tribunal constitutionnel le relève dans l'ordonnance qui déclare ce recours recevable, le Ministère public considère que la qualité pour agir des conseillers généraux requérants doit être reconsidérée, car, s'il est vrai que la condition formelle du cinquième des conseillers nécessaire pour introduire le recours est remplie, une interprétation herméneutique des dispositions de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et de la Constitution elle-même conduit à conclure que la finalité ou l'intérêt systématique de la structure normative applicable n'est pas respecté. - Selon lui, le fait que deux conseillers généraux aient voté en faveur de la Loi puis l'aient contestée enfreint la doctrine des actes propres et porte atteinte au principe de sécurité juridique, en particulier en ce qui concerne l'action des pouvoirs publics. En effet, cela implique que ces conseillers généraux « s'auto-contestent » un acte normatif qu'ils ont eux-mêmes approuvé, ce qui heurte non seulement les principes qui viennent d'être mentionnés, mais aussi les principes procéduraux les plus élémentaires. - Il ajoute que, d'un point de vue individuel, le vote d'un conseiller général en faveur de l'approbation d'une loi suscite chez les citoyens une confiance légitime, selon laquelle celui-ci considère que la loi est conforme au cadre constitutionnel ; par conséquent, sa contestation ultérieure érode la confiance des citoyens dans les institutions démocratiques de l'État. - D'un point de vue institutionnel, l'approbation d'une loi par une majorité parlementaire supérieure aux quatre cinquièmes du Conseil général suscite également chez les citoyens la confiance légitime que cette loi ne sera pas contestée devant la juridiction constitutionnelle. - Il conclut donc que quatre conseillers généraux ne représentent pas le quorum constitutionnellement et légalement nécessaire pour introduire un recours direct en inconstitutionnalité et que, par conséquent, en l'espèce, les conditions de qualité pour agir ne sont pas remplies et, étant donné que nous nous trouvons au stade du jugement, les causes d'irrecevabilité se transforment en causes de rejet, raison pour laquelle il demande le rejet de ce recours direct pour défaut de qualité pour agir des conseillers généraux requérants. - Quant au fond, le Ministère public rappelle que l'objet du recours direct porte sur un contrôle abstrait entre normes de hiérarchie différente et que si, parmi plusieurs interprétations des dispositions contestées, il en existait une conforme à la Constitution, cela impliquerait automatiquement leur validité. - Sur l'introduction du terme « santé publique » pour moduler les conditions d'une éventuelle manifestation (modification de l'article 9.3 de la Loi 30/2018 qualifiée de sécurité publique), les conseillers généraux requérants considèrent que celle-ci porte atteinte aux droits de manifestation et de réunion et qu'elle serait contraire à l'article 39 de la Constitution, qui dispose que le contenu des droits fondamentaux ne peut être limité par la loi. - Le Ministère public déclare, d'une part, que conformément à l'article 42 de la Constitution, la déclaration de l'état d'alerte ne permet pas d'établir des limitations aux droits de manifestation et de réunion (article 16 de la Constitution) ; et, d'autre part, que ces droits, comme les autres droits fondamentaux, ne sont pas absolus ou illimités, car leur exercice peut être soumis à certaines modulations, parmi lesquelles celles prévues par l'article 16 de la Constitution lui-même – ils doivent être pacifiques et avoir des fins licites – ou d'autres visant à éviter que leur exercice excessif puisse entrer en collision avec d'autres valeurs constitutionnelles. - Il rappelle que ces limitations doivent être nécessaires pour atteindre le but poursuivi, doivent être proportionnées et doivent respecter le contenu essentiel du droit. - En l'espèce, la limitation du droit trouve un fondement constitutionnel dans les paragraphes 1 et 2 de l'article 8 de la Constitution, qui reconnaissent le droit à la vie, et à sa protection, et le droit à l'intégrité physique, tous deux étroitement liés aux circonstances actuelles. - Il déclare que la possibilité d'établir des conditions face à une éventuelle manifestation pour des motifs de santé publique existait déjà dans la législation antérieure ; il souligne que la réglementation d'un droit fondamental est possible si elle n'affecte pas le contenu essentiel du droit et si elle est effectuée au moyen d'une adoption qualifiée (article 40 de la Constitution). - Il considère que, en l'espèce, et sans préjudice de l'application pratique aux cas concrets, qui pourra être appréciée en temps opportun, la disposition contestée n'implique pas de restriction importante dans l'exercice du droit fondamental et prévoit la participation du titulaire du droit, ainsi que la possibilité d'un contrôle par les organes juridictionnels. Par conséquent, il conclut que cette réglementation n'est pas contraire à la Constitution. - En ce qui concerne les modifications apportées au paragraphe n) de l'article 50 et au paragraphe k) de l'article 51 de la Loi 30/2018 , il indique que la nouveauté réside dans le fait qu'il a été prévu que divers manquements à cette Loi seraient qualifiés de fautes administratives. - Le Ministère public cite l'article 4 de cette Loi, qui habilite le Gouvernement -pour des motifs de santé publique- à limiter le nombre de personnes dans certains espaces ; toutefois, les conseillers généraux requérants contestent la détermination des infractions à ce précepte, mais ne contestent pas en revanche l'habilitation du Gouvernement susmentionnée ; par conséquent, cette contestation est dépourvue de contenu constitutionnel. - Sur la nouvelle rédaction de l'article 59 de la Loi générale de la santé, les conseillers généraux requérants insistent sur le fait que toute limitation de droits fondamentaux en relation avec la santé publique doit être adoptée au moyen de la déclaration de l'état d'alarme, situation similaire à celle exposée à propos de la modification de la Loi de sécurité publique. - Le Ministère public, outre qu'il réitère ce qu'il a déjà exposé précédemment sur les conditions de limitation des droits fondamentaux, souligne que la Constitution reconnaît le droit à la santé des citoyens et qu'il incombe à l'État de veiller à la santé et à la sécurité des citoyens. - Par conséquent, l'habilitation du Gouvernement à établir des mesures prophylactiques est conforme à la Constitution. - Sur l'interdiction et la restriction d'activités ludiques, récréatives, sportives, commerciales et économiques et les restrictions à la circulation des marchandises, le Ministère public indique que celles-ci ne portent pas atteinte au droit de propriété, lequel n'est pas non plus un droit fondamental. Ces limitations affecteraient, le cas échéant, la liberté d'entreprise (article 28 de la Constitution, qui établit un principe économique de configuration légale), rappelant que l'État peut intervenir dans l'organisation du système économique, commercial, du travail et financier pour rendre possible, dans le cadre de l'économie de marché, le développement équilibré de la société et le bien-être général (article 32 de la Constitution). - Ces restrictions de mobilité n'impliquent pas nécessairement une limitation du contenu essentiel du droit à la liberté, laquelle devrait être mise en œuvre au moyen de la déclaration de l'état d'alarme. - Sur la violation des articles 8.2 et 14 de la Constitution du fait de la possibilité d'approuver la réalisation de tests de diagnostic, le Ministère public met en évidence que cette habilitation en faveur du Gouvernement n'entraîne aucune obligation pour les citoyens ; par conséquent, il n'y a violation d'aucun droit fondamental. - Sur la modification de l'article 64 de la Loi générale de la santé (qui établit les sanctions pour le non-respect des injonctions découlant de l'habilitation légale en faveur du Gouvernement, établies à l'article 59) et de l'article 11 de la Loi 8/2005 des agents de circulation communaux (pouvoirs de contrôle et de constatation des infractions), le Ministère public déclare que, étant donné que l'article 59 de la Loi générale de la santé n'est pas considéré comme inconstitutionnel, ces dispositions ne peuvent pas non plus être déclarées inconstitutionnelles. - Pour tous ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le recours direct en inconstitutionnalité formé contre la Loi 19/2020 , du 23 décembre, portant modification de la Loi 30/2018 , du 6 décembre, qualifiée de sécurité publique et de la Loi générale de la santé, du 20 mars 1989, pour défaut de respect des conditions requises de qualité pour agir et, à titre subsidiaire, parce qu'aucun des préceptes contestés n'est contraire à la Constitution. 2. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 2.1. Constituent l'objet du présent recours direct en inconstitutionnalité, ainsi qu'il ressort des antécédents, certains préceptes, alinéas et dispositions de la Loi 19/2020 , du 23 décembre, portant modification de la Loi 30/2018 , du 6 décembre, qualifiée de sécurité publique et de la Loi générale de la santé, du 20 mars 1989, en ce qu'elle prévoit des mesures obligatoires pour protéger la santé publique. Le recours est formé par six conseillers généraux représentant un cinquième des membres du Conseil général, comme l'exige l'article 99 de la Constitution. Les conseillers généraux requérants contestent la constitutionnalité des préceptes, alinéas et dispositions suivants : a) L'article 1, paragraphe 3, qui modifie l'article 9.1 de la Loi qualifiée de sécurité publique, auquel sont incorporées les expressions « ou de la santé publique » et « et avec la protection de la santé publique » ; b) L'article 1, paragraphe 6, qui incorpore le paragraphe n) à l'article 50 de la Loi qualifiée de sécurité publique avec la rédaction suivante ; « Refuser de suspendre ou de mettre fin de manière anticipée à un événement ou à une réunion qui ne respecte pas les restrictions relatives au nombre maximal de personnes pouvant se réunir dans des espaces et locaux, publics et privés, décrétées par le Gouvernement pour des motifs de protection de la santé publique » ; c) L'article 1, paragraphe 7, qui introduit un nouveau paragraphe k) à l'article 51 de la Loi qualifiée de sécurité publique avec le texte suivant : « Promouvoir ou organiser des événements ou des réunions qui ne respectent pas les restrictions relatives au nombre maximal de personnes pouvant se réunir dans des espaces et locaux, publics et privés, décrétées par le Gouvernement pour des motifs de protection de la santé publique » ; d) L'article 2, paragraphe 2, qui modifie l'article 59 de la Loi générale de la santé en lui donnant une rédaction beaucoup plus étendue et complète, en relation avec les mesures à adopter en cas « d'Interventions du Gouvernement dans des cas spéciaux » ; e) L'article 2, paragraphe 3, portant modification du paragraphe 5 de la lettre A) de l'article 64 de la Loi générale de la santé, en ce qu'il qualifie certaines infractions légères en matière de santé publique ; f) L'article 2, paragraphe 3, portant modification des paragraphes d) et e) de l'article 64.5 de la Loi générale de la santé, qui donne une rédaction spécifique à la qualification de certains comportements comme infractions légères. g) Et la disposition finale première, par laquelle est modifié l'article 11 de la Loi 8/2005 , du 21 février, des agents de circulation communaux, en relation avec certaines de leurs fonctions et compétences. En substance, les motifs d'inconstitutionnalité sont exposés dans le deuxième fondement du mémoire de recours, doté d'un important et rigoureux appareil doctrinal et de droit comparé, et se concentrent, en synthèse, sur le fait que la Loi accusée d'inconstitutionnalité impose aux droits fondamentaux des limitations qui s'avèrent illégitimes, en particulier si les états d'alarme ou d'urgence prévus à l'article 42 de la Constitution n'ont pas été préalablement déclarés. En tout état de cause, il est indiscutable que tant la Loi qualifiée de sécurité publique que la Loi générale de la santé contenaient déjà certaines altérations ou modulations de droits fondamentaux sans qu'aucune d'elles n'ait fait l'objet d'un recours direct en inconstitutionnalité en son temps. Enfin, il convient de relever, dans ce fondement introductif, que le mémoire introduisant le recours, en des termes très mesurés et avec un appui doctrinal considérable, notamment dans le chapitre qu'il intitule « Considérations préalables », manifeste, en même temps, sa volonté de former un recours et l'expression de certains doutes. C'est pourquoi il indique qu'il forme le recours non « contre mais en faveur de la formation d'un corpus constitutionnel », avec les conséquences importantes qui découlent de ce fait. Il semble donc que, plutôt que de contredire directement certains aspects de la Loi, des doutes soient soulevés et qu'une consultation soit formulée sur sa constitutionnalité. Le présent Tribunal traitera ce point plus loin. 2.2. La première question que le Tribunal constitutionnel doit se poser est celle relative à la qualité pour agir aux fins de l'introduction de ce recours direct en inconstitutionnalité. Cet aspect a déjà été annoncé dans l'ordonnance du 17 février 2021 qui déclarait le recours recevable, et le Ministère public le soulève de manière complète dans son mémoire en réponse, étendu et bien fondé. La représentation procédurale du Conseil général n'a formulé aucune observation à cet égard, ni dans un sens positif ni dans un sens négatif, dans son mémoire en réponse, ni non plus dans celui de conclusions. Il est évident que, d'un point de vue strictement formel, le recours a été introduit par le nombre de conseillers généraux prévu à l'article 99 de la Constitution. Toutefois, il ressort de la présentation du recours que deux conseillers généraux signataires ont voté en faveur de la Loi et ont accordé leurs signatures à leurs collègues, qui avaient voté contre, afin qu'ils puissent présenter ce recours direct. Le Tribunal constitutionnel a l'obligation constitutionnelle de statuer sur la constitutionnalité de ce recours dès lors que deux conseillers généraux requérants ont voté en faveur de la Loi attaquée. Cette activité impliquera l'interprétation nécessaire de la disposition conformément aux critères habituels -littéral, historique, systématique et téléologique- et il faudra également recourir aux principes généraux de l'ordre juridique andorran qui seront développés dans les fondements juridiques ultérieurs. 2.3. La Constitution, première pierre et pierre angulaire de l'ordre juridique andorran, est une loi –une norme fondamentale- qui doit être interprétée comme doit l'être toute loi et d'autres réalités de notre vie. Aujourd'hui, toute la communauté juridique s'accorde à dire que l'aphorisme in claris non fit interpretatio ne peut être entendu dans un sens purement littéral ou grammatical, car une interprétation doit toujours être effectuée, ne serait-ce que pour déterminer si un texte est ou n'est pas clarus . Comme il a été dit, l'interprète est un « médiateur » qui transpose une réalité, qu'elle soit matérielle ou idéale, d'un texte juridique, philosophique ou littéraire à une partition musicale, de l'intuition d'un artiste à l'œuvre d'un artisan, à sa concrétisation pratique. Il s'agit d'une activité essentielle dans tout processus herméneutique et, par conséquent, elle implique une finesse ( subtilitas ) dans sa compréhension ( intelligendi ), dans son explication ( explicandi ) et dans son application ( applicandi ). L'interprétation d'une norme -y compris de la Constitution- doit tenir compte, comme il a été indiqué, des éléments grammatical ou littéral, systématique, historique et téléologique ou finaliste. Il en est ainsi dans tous les pays de notre environnement juridique qui, conformément au principe spiritualiste qui les inspire, considèrent qu'il faut rechercher l'« intention » de la norme et qu'il ne faut s'en tenir à la lettre de la loi que lorsqu'il est évident que celle-ci coïncide exactement avec son intention. L'ordre juridique andorran évolue dans ces paramètres depuis des temps immémoriaux et n'a pas été affecté, sur ce point de l'interprétation des normes, par l'entrée en vigueur de la Constitution. À titre d'illustration, le jugement du Juge délégué des appellations du 30 octobre 1951 a déjà établi que : « la ratio legis ou interprétation téléologique ou finaliste de la norme est une règle d'importance capitale dans le processus herméneutique et que la fin suprême de la justice requiert chez le juge un critère de flexibilité adéquate pour s'adapter aux circonstances particulières du cas d'espèce et parvenir à une décision juste plutôt qu'à une décision exacte, toujours respectueuse des exigences de la réalité sociale ». C'est pourquoi il n'est pas surprenant que, bien que sans valeur juridictionnelle mais avec une valeur doctrinale, le présent Tribunal, dans son Rapport de 2009, ait indiqué que le Tribunal constitutionnel d'Andorre utilise ces quatre méthodes classiques d'interprétation (historique, grammaticale, systématique et téléologique ou finaliste) dans toutes ses décisions, tant en ce qui concerne l'interprétation de la Constitution qu'en ce qui concerne celle des normes soumises au contrôle de constitutionnalité. 2.4. L'article 99 de la Constitution dispose effectivement que « Peuvent former un recours en inconstitutionnalité contre les lois (…) un cinquième des membres du Conseil général ». Si nous nous arrêtions là, la qualité pour agir des conseillers généraux requérants serait claire, puisqu'ils sont tous membres du Conseil général et représentent un cinquième (six) du nombre total des membres (vingt-huit). Toutefois, une activité herméneutique qui dépasse l'interprétation purement littérale ou grammaticale fait que cette condition est nécessaire mais non suffisante. La question serait de savoir si les deux conseillers qui ont voté en faveur de la Loi peuvent signer le recours direct en inconstitutionnalité. Dans la jurisprudence du présent Tribunal, il existe une décision qui, bien que portant sur une affaire différente, apporte un certain éclairage sur la question de la qualité pour agir dans le recours direct en inconstitutionnalité. Il s'agit de l'affaire 2001-1-L et, en particulier, de l'ordonnance du 5 avril 2001, rendue dans le cadre de cette affaire. Les faits concernaient l'introduction d'un recours direct en inconstitutionnalité par des membres du Conseil général, en nombre suffisant conformément à la Constitution, qui l'étaient au moment de l'adoption de la Loi attaquée -apparemment avec leur vote contre- mais qui ne l'étaient plus au moment de la présentation du recours en raison de la dissolution du Conseil général. L'ordonnance précitée considère qu'elle se trouve face à une situation non prévue par le législateur, ne s'en tient pas strictement à la lettre de la loi et attire l'attention du législateur sur ce problème, lequel a résolu la question au moyen de la Loi qualifiée du 28 juin 2002 qui a ajouté l'actuel alinéa 3 de l'article 45 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. De même, dans le cas présentement examiné, si le Conseil général souhaite une solution favorable à ce que la qualité pour agir aux fins d'introduire le recours direct se limite au fait purement numérique du cinquième des membres du Conseil général, il pourra le faire aisément en promouvant la réforme législative correspondante. En l'état normatif actuel, cependant, cela n'est pas possible. 2.5. D'un point de vue téléologique ou finaliste, ce Tribunal considère que la légitimation active pour le recours direct en inconstitutionnalité exige inexorablement, comme dans tout type de recours, ce que la doctrine scientifique et la jurisprudence ont appelé modernement « imposition », c'est-à-dire un mal, un préjudice, une méconnaissance d'un droit produits par l'acte juridique objet du recours. En l'absence de cette imposition, un recours n'est pas proprement recevable. Cette idée n'est pas nouvelle, car elle provient de la règle de droit selon laquelle volenti non fit iniuria, ce dernier mot ayant été remplacé par celui, plus aseptique, d'imposition. En ce qui concerne l'ordre juridique andorran, on en trouve une illustration dans le premier et le plus important des textes écrits propres au pays, le Manual Digest de les Valls Neutres d'Andorra, dans lequel il est exprimé - livre 3, chapitre 5, Apèndice miscel·làneo de dubtes i proposicions - que : « bien qu'il ne puisse faire appel ou supplier, celui à qui il a été manifestement fait injure dans le jugement pourrait toujours implorer l'office de la Cour ou du juge per viam querelae ou par voie de plainte ». Les conseillers généraux requérants, comme il a déjà été suggéré, font valoir que leur prétention se situe entre une « déclaration » d'inconstitutionnalité et une déclaration de constitutionnalité, ce qui l'assimile assez à un système de « consultation ». La requête ne nie pas que deux des conseillers généraux requérants ont voté en faveur de la Loi, mais considère que l'application littérale de la Constitution est fondée, car - affirme-t-elle - « les normes juridiques ont la vertu de pouvoir être interprétées, l'arithmétique non ». Le Tribunal considère qu'il s'agit de l'interprétation d'une norme juridique et que sa ratio ou finalité est d'ouvrir la possibilité du recours direct en inconstitutionnalité aux conseillers généraux qui considèrent la loi inconstitutionnelle - et qui, pour ce motif, ne l'ont pas soutenue par leur vote - pour autant qu'ils forment une minorité qualifiée fixée au cinquième des membres du Conseil général. Les arguments systématiques plaident en faveur de ce critère. 2.6. La Constitution andorrane, en réglementant le Tribunal constitutionnel, commence par affirmer (article 95) qu'il est « l'interprète suprême de la Constitution ». Elle lui reconnaît des fonctions « juridictionnelles » (c'est-à-dire de dire - dicere - le droit - ius). Par conséquent, elle lui permet de rendre des « arrêts » (forme typique de l'action judiciaire), bien que ce ne soit pas sa seule forme d'action. En lui attribuant des compétences de manière plus explicite, l'article 98 de la Constitution distingue deux hypothèses d'activité clairement juridictionnelles - le paragraphe a) en matière d'inconstitutionnalité des lois, des décrets législatifs et du Règlement du Conseil général (et qui comprend la procédure dite incidente ou question d'inconstitutionnalité), et le paragraphe c) en matière de recours constitutionnel en protection (empara). C'est à ces deux compétences concrètes qu'elle réserve le nom de « procédures ». La compétence du paragraphe d) en matière de différends de compétences entre les organes constitutionnels a également une nature juridictionnelle, bien qu'en ce cas elle n'utilise pas l'expression « procédures » mais celle de « conflits ». En revanche, pour la compétence du paragraphe b) relative à la déclaration préalable d'inconstitutionnalité des lois et des traités internationaux, l'expression utilisée est « avis ». Il est évident que dans ce cas de déclaration préalable, on ne peut parler d'aucune sorte d'imposition effective, car ni la loi ni le traité international ne sont encore entrés en vigueur ; dans les autres cas, en revanche, l'imposition est indispensable. Il convient de souligner que l'exposé des motifs de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel contient un critère qui, bien qu'il se réfère à la procédure incidente, peut être utile pour la question qui nous occupe, lorsqu'il dit. « en imposant (…) une série d'exigences qui démontrent non pas tant la « possibilité » que la loi attaquée soit inconstitutionnelle, mais plutôt la « certitude » et la pleine conviction (…) quant à l'inconstitutionnalité alléguée ». Si l'on exige cette certitude d'un tribunal, il est logique qu'elle soit également exigée des membres minoritaires du Conseil général, et si un tribunal ne peut soulever une question d'inconstitutionnalité après avoir appliqué une loi en la considérant constitutionnelle, il n'est pas davantage justifié que les conseillers généraux puissent attaquer une loi dont ils n'ont pas la certitude de l'inconstituticionnalité. La solution apparaît encore plus clairement si l'on pense à l'hypothèse théorique d'une loi adoptée à l'unanimité. Cette loi pourrait-elle faire l'objet d'un recours de la part des mêmes conseillers généraux qui l'avaient adoptée ? La réponse négative est claire. 2.7. L'article 46.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel fournit un autre élément systématique en matière de légitimation. Il s'agit de l'étroite solidarité entre les sujets actifs de la procédure d'inconstitutionnalité. Le précepte dispose que « la requête doit être conjointe et partagée dans tous ses termes ». Il n'est pas discutable que la requête soit conjointe, mais est-elle véritablement partagée dans tous ses termes ? Ces quatre personnes qui ont voté contre peuvent-elles partager dans tous ses termes une requête relative à l'inconstitutionnalité d'une loi avec les deux autres personnes qui ont voté en sa faveur ? Ce Tribunal considère que la réponse doit être négative et que, par conséquent, le système juridique andorran n'admet pas ce que l'on appelle « recours de complaisance », qui est ce qui a été recherché en l'espèce au moyen de la cession ou du prêt de deux conseillers généraux pour atteindre le quorum exigé pour le recours. La Constitution a voulu attribuer à une minorité du Conseil général la possibilité de former un recours direct en inconstitutionnalité pour la défense de sa position. Elle pouvait ouvrir le recours sans aucune limitation, mais pour des raisons évidentes et plausibles elle a fixé un quorum consistant en un cinquième de ses membres. Ces membres doivent être des personnes qui n'ont pas voté en faveur de la loi, car celles-ci ont une position - « conviction certaine » - d'inconstitutionnalité de la loi. Par conséquent, les quatre membres qui ont considéré que certaines parties de la Loi étaient inconstitutionnelles ne disposent pas du quorum suffisant et ne peuvent pas accroître le nombre de conseillers généraux requérants avec des membres du Conseil général qui ont voté en faveur de la Loi. 2.8. Admettre le contraire supposerait une fraus legis contre la Constitution, car on utiliserait la lettre de la loi pour parvenir à une solution contraire à l'intention de la Constitution. Cela impliquerait également un détournement (détournement) de pouvoir, car on ferait usage d'une prétendue faculté (recours de la part d'une minorité) pour obtenir une finalité différente de celle voulue par le constituant. Nous serions également dans l'hypothèse d'une contravention à ses propres actes. Cette doctrine qui trouve ses origines dans le texte d'Ulpien (Digeste 1.7.25) qui affirme : « adversus factum suum (…) movere controversiam prohibitur », et qui est appliqué en Andorre, empêche toute personne d'engager une controverse allant à l'encontre d'un acte qui lui est propre. Ce principe général doit être pris en compte aux fins de considérer que ne peuvent pas former de recours en inconstitutionnalité les conseillers généraux qui ont voté en faveur de la loi. Bien que l'interprète suprême de la Constitution soit le Tribunal constitutionnel, il convient de garder à l'esprit que, selon l'article 3.1 de la norme fondamentale, « La (...) Constitution (…) lie tous les pouvoirs publics et les citoyens ». Par conséquent, les membres du Conseil général sont également liés par la Constitution, de sorte que, s'ils considèrent qu'une loi est inconstitutionnelle, ils ne doivent pas l'approuver par leur vote et, s'ils la votent, ils ne peuvent pas ultérieurement alléguer qu'elle est inconstitutionnelle et former contre elle le recours que la Constitution elle-même prévoit pour une minorité déterminée des membres du Conseil général. 2.9. Les précédents historiques nous offrent un exemple d'une valeur extraordinaire pour le cas qui nous occupe. Ce Tribunal a examiné tous les recours directs en inconstitutionnalité qui ont été formés depuis l'entrée en vigueur de la Constitution. Ils sont au nombre de treize (les affaires 1993-1-L, 1994-1-L, 1997-1-L, 1997-2-L, 1999-1-L, 2000-1-L, 2001-1-L, 2002-1-L, 2002-2-L, 2017-1-L, 2017-2-L, 2019-1-L et 2019-2-L) et deux, y compris celui qui est en cours d'examen (les affaires 2021-1-L et 2021-2-L), sont en attente de décision. Pour autant qu'il a été possible de le vérifier, dans aucun d'entre eux, à l'exception de celui qui nous occupe à présent, une demande de recours direct en inconstitutionnalité n'a été formée par un conseiller général ayant voté en faveur de la loi attaquée. Bien plus, dans le recours en inconstitutionnalité 1999-1-L contre la Loi de création de la société publique Forces Elèctriques d'Andorra, SA, l'un des conseillers généraux qui avaient formé le recours s'était absenté de la Salle lors de la séance au cours de laquelle la Loi en question a été approuvée (le 30 septembre 1999) et, par conséquent, n'a pas donné son vote favorable à une Loi qu'il a ensuite attaquée. Il s'agit là d'une attitude absolument cohérente avec la lettre et l'esprit du texte constitutionnel dans ces cas. 2.10. Enfin, il convient de revenir, pour y répondre, sur une affirmation, parfois explicite et parfois implicite, de la part des conseillers généraux requérants, selon laquelle, à proprement parler dans le cas d'espèce ou de manière générale, le recours direct en inconstitutionnalité peut être considéré comme une sorte de consultation adressée au Tribunal constitutionnel. Dans ce sens, il convient de souligner que la « Demande » du mémoire formant le recours prend habilement soin d'exprimer sa prétention en ces termes : « rendre un jugement par lequel il se prononce sur l'inconstitutionnalité de ceux-ci (les dispositions énumérées) ou, au contraire, sur leur conformité à la Constitution de la Principauté d'Andorre ». Cette possibilité conférerait à la requête une valeur fondamentale de consultation et ferait perdre de son importance à la question du vote favorable à la loi émis par certains des conseillers généraux requérants. Elle ne peut toutefois être acceptée. Le Tribunal constitutionnel d'Andorre est fondamentalement un organe juridictionnel qui connaît de prétentions formulées avec clarté et précision et qui doit les trancher de manière complète et concrète, qu'il s'agisse de recours directs en inconstitutionnalité, de procédures incidentes d'inconstitutionnalité, de conflits de compétences ou de recours d'empara, ainsi qu'il a été exposé dans le sixième fondement juridique. Sur le plan théorique, il pourrait être admis que les conseillers généraux qui ont voté contre une loi puissent s'adresser au Tribunal constitutionnel par voie de consultation en sollicitant un avis sur sa constitutionnalité. Toutefois, cette possibilité n'existe pas dans l'ordre constitutionnel andorran, qui configure la contestation de la constitutionnalité d'une loi comme un véritable recours donnant lieu à un véritable procès. Et il n'est pas acceptable de prétendre transformer la nature juridique d'un véritable recours qui ouvre un procès aboutissant à un jugement, pour le convertir en une sorte de consultation sur la conformité à la Constitution de la loi attaquée, entre autres, par des membres du Conseil général qui avaient voté en sa faveur. Le Tribunal constitutionnel d'Andorre n'est pas un Conseil, ni Constitutionnel, ni Consultatif, ni de Garanties, mais un véritable Tribunal, et il doit être régi et agir selon les normes qui lui sont propres et selon le caractère institutionnel conformément auquel il est configuré dans la Constitution. 2.11. Pour cette raison, il ne reste qu'à conclure le présent jugement en reprenant ce qui a déjà été indiqué dans le quatrième fondement juridique, à savoir que, si le législateur andorran, dans le domaine de la législation qualifiée, souhaite que, dans les procédures d'inconstitutionnalité contre les lois, le nombre de conseillers généraux nécessaire pour former un recours ne soit pas tributaire du sens de leur vote, il peut le faire. Mais tant qu'il ne l'a pas fait de manière explicite, une interprétation historique, systématique et téléologique de la norme doit conduire à la conclusion que les conseillers généraux qui ont voté en faveur d'une loi ne peuvent pas ultérieurement l'attaquer pour inconstitutionnalité en formant le recours direct en inconstitutionnalité correspondant. Et il y a également lieu d'ajouter que, sans préjudice de la vigueur de la Loi attaquée, tant que son inconstitutionnalité n'a pas été déclarée, la question peut de nouveau être portée devant ce Tribunal par la voie de la procédure incidente d'inconstitutionnalité, réservée exclusivement et à titre exclusif aux organes de la juridiction ordinaire, ou par la voie du recours d'empara si une personne estime que, dans un cas concret, ses droits fondamentaux ont été violés en application des dispositions de la Loi présentement attaquée. 2.12. L'appréciation du défaut de qualité pour agir des conseillers généraux requérants, qui aurait pu constituer une cause d'irrecevabilité, devient, à ce stade de la procédure, une cause de rejet de la demande d'inconstitutionnalité de la Loi attaquée, avec les conséquences découlant de cette déclaration. Décision : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter le recours direct en inconstitutionnalité présenté par les conseillers généraux MM. Josep Pintat Forné, Joan Carles Camp Alís, Carine Montaner Raynaud, Oliver Alís Salguero, Susanna Vela Palomares et Carles Sánchez Rodríguez contre la Loi 19/2020 , du 23 décembre, de modification de la Loi 30/2018 , du 6 décembre, qualifiée de sécurité publique et de la Loi générale de santé, du 20 mars 1989, visant à prévoir des mesures obligatoires pour protéger la santé publique, approuvée par le Conseil général et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre , le 13 janvier 2021. 2. Publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par ce jugement qui est le nôtre, qui doit être notifié à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et à la syndique générale, et qui doit être communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 19 avril 2021. Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Dominique Rousseau Magistrat Magistrat