Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-03-2018 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2017-2-L.

TS20180315_13_06_30 Affaire 2017-2-L ( Loi 19/2017 , du 20 octobre, qualifiée de modification de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns) Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-03-2018 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2017-2-L Numéro d'enregistrement 537-2017. Recours direct en inconstitutionnalité Jugement du 14 mars 2018 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2017-2-L, formé par la représentation procédurale des conseillers généraux MM. et Mme Gerard Alís Eroles, Ferran Costa Marimon, Jordi Gallardo Fernàndez, Rosa Gili Casals, Pere López Agràs et Víctor Naudi Zamora, contre la Loi 19/2017 , du 20 octobre, qualifiée de modification de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, adoptée par le Conseil général le 20 octobre 2017 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 novembre 2017, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité de l'article 1, en ce qui concerne la modification des alinéas 6 et 7 de l'article 4 de la Loi qualifiée antérieure, et de la disposition additionnelle de cette Loi ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 79, 80, 98 a) et 99 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitres premier et deuxième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 15 janvier 2018 déclarant recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2017-2-L ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public, enregistré au Tribunal constitutionnel le 31 janvier 2018 ; Vu le mémoire en réponse du syndic général, enregistré au Tribunal constitutionnel le 1er février 2018 ; Vu les conclusions des parties, enregistrées au Tribunal constitutionnel dans le délai imparti ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Isidre Molas Batllori ; 1. Argumentation juridique 1.1. Argumentation juridique des conseillers généraux requérants - Les conseillers généraux requérants contestent l'article 1 de la Loi 19/2017 au motif qu'il introduit, à l'article 4.6 modifié, une cession obligatoire et gratuite de terrains communaux au Gouvernement pour la réalisation de projets d'intérêt national et de plans sectoriels relatifs à l'un des équipements inclus dans la disposition additionnelle de cette même Loi ; il convient de souligner que ces instruments seraient approuvés uniquement par le Gouvernement, puisque l'avis préalable des comuns ne serait pas contraignant. - Selon l'avis des conseillers généraux requérants, les matières visées dans ladite disposition additionnelle couvrent un domaine démesuré et sans aucune limitation. - Cette limitation des pouvoirs des comuns s'effectuerait sans aucune sorte de compensation et équivaudrait en réalité à une spoliation de biens communaux. Il s'agirait d'une expropriation pour cause d'intérêt public sans aucune des garanties de cette procédure. - De même, il considère que dans certains domaines, comme celui des équipements énergétiques, l'exercice de la politique du Gouvernement peut conditionner, voire annuler, toute politique communale. Cette circonstance romprait un modèle d'État historique. - Les conseillers généraux requérants considèrent également que l'application des dispositions contestées impliquerait l'introduction d'un état d'exception permanent, non seulement sur l'exercice de ces compétences, mais aussi sur leur titularité, sans aucune des garanties prévues dans cette hypothèse. - La cession gratuite contestée dans le présent recours est dépourvue de limitation et de contrôle ; il ne peut être établi par la loi un principe général en vertu duquel doit être cédé un ensemble de compétences expressément attribuées par la Constitution aux comuns, sans justification et sans même la ratification par le Conseil général. - En définitive, les conseillers généraux requérants considèrent qu'il a été introduit un système permanent d'appropriation par le Gouvernement de la compétence communale de gestion, de gouvernement et d'administration de leurs biens patrimoniaux, sans garanties suffisantes de participation des comuns au changement de titularité de la compétence et d'affectation des biens dans les hypothèses qui y sont prévues. - Enfin, les conseillers généraux requérants demandent au Tribunal constitutionnel de déclarer l'inconstitutionnalité de l'article 1 de la Loi 19/2017 en ce qu'il modifie les alinéas 6 et 7 de l'article 4 de la Loi de délimitation des compétences de l'année 1993, ainsi que celle de la disposition additionnelle de ladite Loi 19/2017. 1.2. Argumentation juridique du Ministère public - Le Ministère public considère qu'il ressort de la requête que les modifications apportées à l'article 4.6 de la Loi qualifiée de 1993 sont novatrices et ne peuvent être assimilées à aucune autre disposition de l'ordre juridique andorran. Cependant, il souligne que les projets d'intérêt national et les plans sectoriels sont déjà régis par les articles 61 à 66 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (LGOTU). - Le Ministère public résume que la LGOTU a déjà établi que les projets d'intérêt national et les plans sectoriels seraient : rédigés par le Gouvernement ; soumis à l'avis obligatoire et non contraignant des comuns concernés ; soumis à la cession de terrains des comuns au Gouvernement ; et tout cela, quelle que soit la matière dont ils traiteraient. - Il souligne que le Tribunal constitutionnel, dans l'affaire 2001-1-L, a statué sur un recours direct en inconstitutionnalité fondé, entre autres, sur ces articles précis de la LGOTU. La conclusion du Tribunal constitutionnel a été catégorique et il a déclaré que, conformément à l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, qui situe la compétence des comuns en matière d'urbanisme « dans le cadre général de l'État », et à l'article 31 de la Constitution, qui dispose qu'« Il incombe à l'État de veiller à l'utilisation rationnelle du sol et de toutes les ressources naturelles, afin de garantir à tous une qualité de vie digne et de rétablir et maintenir pour les générations futures un équilibre écologique rationnel dans l'atmosphère, l'eau et la terre, et de défendre la flore et la faune autochtones », la réglementation des projets d'intérêt national et des plans sectoriels ayant une incidence supracommunale relevait, sans aucun doute, de la compétence de l'État et que la rédaction desdits articles n'entrait pas en contradiction avec l'article 4.6 précité. - Le Ministère public considère que le présent recours direct en inconstitutionnalité présente des parallélismes avec le recours formé en 2001. Toutefois, il fait valoir que le Conseil général a décidé de réglementer ces questions, qui figuraient déjà dans la LGOTU, en y ajoutant un surcroît de légitimité par l'adoption d'une loi qualifiée, en établissant, en outre, au dernier alinéa de l'article 4.6 une garantie additionnelle pour les comuns, par laquelle il leur est accordé un droit de rétrocession des terrains cédés ou, en tout état de cause, une compensation économique, au cas où les terrains viendraient à faire partie d'une entité autre que le Gouvernement. - Sur la portée de l'avis communal obligatoire dans le cadre des projets d'intérêt national et des plans sectoriels, le Ministère public considère également que la rédaction modifiée de l'article 4.6 est plus protectrice que celle que contient la LGOTU, considérée auparavant comme constitutionnelle en 2001, puisque, du fait qu'elle établit un numerus clausus de matières dans lesquelles cet avis n'est pas contraignant, cela implique que pour les autres matières l'avis communal serait contraignant. - En ce qui concerne les observations contenues dans le recours relatives à d'hypothétiques avantages accordés à FEDA, à d'éventuelles installations d'infrastructures qui ne seraient pas coordonnées avec les comuns, à de prétendus empiétements de compétences ou à d'autres hypothèses futures, le Ministère public cite à nouveau le jugement rendu dans l'affaire 2001-1-L et considère qu'elles ne peuvent faire l'objet d'un contrôle abstrait de constitutionnalité. - Sur l'inconstitutionnalité de la modification du second paragraphe de l'article 4.7 de la Loi qualifiée, lequel établit la cession de l'usage des biens communaux nécessaires pour exécuter des projets d'intérêt national et des plans sectoriels, le Ministère public allègue qu'elle n'est pas inconstitutionnelle pour les mêmes motifs que ceux allégués précédemment ; il ajoute que le jugement du Tribunal constitutionnel de 2001 définissait les limites du droit de propriété, en précisant que ladite cession n'affectait pas directement ce droit, mais la planification urbanistique. - Sur la disposition additionnelle qui énumère les matières dans lesquelles l'avis communal ne sera pas contraignant, le Ministère public souligne, en premier lieu, qu'il s'agit de matières dans lesquelles la compétence appartient au Gouvernement, en réitérant que dans la LGOTU, dans le cadre des projets d'intérêt national et des plans sectoriels, aucune matière n'était soumise à un avis communal contraignant. Il ajoute que ce domaine, qu'il soit inexistant ou plus ou moins réduit, relève d'une décision politique qui excède l'analyse abstraite d'inconstitutionnalité. - En ce sens, le Ministère public fait valoir que toutes ces matières sont subordonnées à leur inclusion dans un projet d'intérêt national ou dans un plan sectoriel. Par conséquent, l'inconstitutionnalité de ce précepte ne peut être alléguée. - Enfin, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de rejeter en tous ses points le présent recours direct en inconstitutionnalité. 1.3. Argumentation juridique du síndic general - En premier lieu, le síndic general expose le processus de négociation mené entre les comuns et le Gouvernement, ultérieurement élargi aux groupes parlementaires, pour parvenir à la révision et à l'actualisation des compétences communales et de leur financement, avec la définition de certains objectifs nécessaires destinés à obtenir une gestion plus efficace des ressources publiques, une promotion des changements structurels pour garantir la viabilité des comuns, tout en assurant la prestation de services aux citoyens, et à pallier les déficits budgétaires et l'endettement qui en découle, en tenant également compte des changements dans le système de recouvrement de l'État, lesquels affectent directement les comuns. - Il déclare ensuite que la Constitution n'attribue pas de compétences concrètes aux comuns, mais qu'elle cite différentes matières à l'égard desquelles une loi qualifiée doit délimiter les compétences qui reviennent aux comuns. Et, en ce sens, il cite la jurisprudence constitutionnelle en la matière, laquelle explicite que le principe d'autonomie est subordonné à l'ordre juridique général de l'État afin de former un système juridique unitaire. - De même, il rappelle que la modification de la Loi qualifiée de délimitation des compétences est parfaitement possible, afin d'adapter cette délimitation à la réalité, pour autant que soient remplies les conditions requises que la Constitution elle-même établit, tant du point de vue formel (double majorité parlementaire) que matériel (respect du champ de compétences minimal, définition des domaines matériels et des fonctions des comuns). - Abordant le fond des observations alléguées dans le présent recours direct en inconstitutionnalité, en ce qui concerne la modification du paragraphe 6 de l'article 4 de la Loi de 1993, le síndic general souligne les deux alinéas qui le composent : le premier établit la compétence communale en matière d'urbanisme, comme le faisait déjà la Loi antérieure, et le second introduit la cession gratuite de terrains communaux pour la réalisation de projets d'intérêt national ou de plans sectoriels (terrains obtenus par les comuns en vertu de la cession urbanistique obligatoire et gratuite en application des articles 32 et 33 de la LGOTU). Les alinéas suivants dudit paragraphe 6 établissent un mécanisme d'articulation des compétences communales et étatiques en matière d'approbation et d'exécution des projets d'intérêt national et des plans sectoriels, au moyen de l'émission par les comuns concernés d'un avis obligatoire, lequel peut être contraignant ou non lorsqu'il s'agit de certains équipements énumérés dans la disposition additionnelle. En ce qui concerne le caractère obligatoire de la cession, il considère que celui-ci se justifie par la nécessité pour l'État de réaliser des projets d'intérêt national et des plans sectoriels, réalisation qui dépendrait autrement de la volonté du comú concerné. La législation en vigueur depuis l'année 2000 prévoit que la compétence pour approuver les projets d'intérêt national et les plans sectoriels appartient au Gouvernement et que ceux-ci requièrent, avant leur approbation, un avis obligatoire non contraignant du comú concerné. La Loi 19/2017 inclut directement ce mécanisme de participation en y introduisant davantage de garanties. En premier lieu, parce que cela se fait par le biais d'une loi qualifiée et, en second lieu, parce que les avis communaux acquièrent, en général, un caractère contraignant (avec possibilité de dépassement législatif de ce veto communal), et que ce n'est qu'exceptionnellement, dans des cas limitativement énumérés (disposition additionnelle), qu'ils ne sont pas contraignants. Selon l'avis du síndic general, pour ces motifs, le paragraphe 6 de l'article 4 est conforme à la Constitution. - En ce qui concerne l'inconstitutionnalité du paragraphe 7 du même article 4, qui établit la mise à disposition gratuite de l'usage des biens communaux nécessaires à l'exécution de projets d'intérêt national et de plans sectoriels, le síndic general réitère la compatibilité de cette disposition avec la Constitution, conformément aux arguments exposés au point précédent, et souligne uniquement deux différences : premièrement, dans ce cas la titularité des biens concernés reste entre les mains des communs, quel que soit leur régime juridique, et, deuxièmement, la cession d'usage porte sur les biens communaux en général (et pas uniquement sur ceux que les communs ont reçus au titre de cession obligatoire et gratuite urbanistique). Il rappelle également que la propriété de droit public se caractérise par son affectation à des finalités d'intérêt général et, pour cette raison, est protégée par les principes d'insaisissabilité, d'imprescriptibilité et d'inaliénabilité, et que l'article objet du recours se borne à imposer temporairement à ces biens une affectation à un intérêt général supracommunal, qui, tant que leur usage est maintenu, est cédé gratuitement au Gouvernement pour l'exécution de la norme de planification du Gouvernement. Enfin, il conclut que cette disposition ne fait pas disparaître le contenu minimal essentiel de l'autonomie des communs, puisqu'elle affecte, dans des hypothèses très limitées et de manière conforme à la Constitution, la pleine disponibilité temporaire de l'usage d'un bien communal. - Pour finir, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours direct en inconstitutionnalité et de déclarer que l'article 1, en ce qu'il modifie les paragraphes 6 et 7 de l'article 4 de la Loi antérieure, ainsi que la disposition additionnelle de la Loi 19/2017 , du 20 octobre, qualifiée de délimitation des compétences des communs, ne sont pas contraires à la Constitution. 2. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 2.1. L'institution politique des communs dans le cadre de la Constitution d'Andorre Les communs, en tant qu'organes de représentation et d'administration des paroisses, sont des institutions qui font partie du système politique de l'État andorran. La Constitution a consacré son titre VI (« De la structure territoriale ») à en régler les aspects essentiels. Ils ne sont donc pas des organes créés par la loi et dotés d'une configuration légale inconditionnée qui définit et régit l'existence d'organes d'administration locale. Il s'agit de collectivités publiques définies par la Constitution, qui exercent une fonction constitutionnelle définie dans son texte, dans le titre VI précité, destiné à les instituer, à les situer dans le cadre constitutionnel et à concrétiser, dans ses six articles (articles 79 à 84), le renouvellement et l'actualisation de l'équilibre et de la collaboration séculaires des pouvoirs territoriaux, incorporés au système constitutionnel de la démocratie andorrane. L'article 79.1 de la Constitution dispose que : « Les Communs, en tant qu'organes de représentation et d'administration des Paroisses, sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique et d'un pouvoir normatif local, soumis à la loi, sous forme d'ordonnances, de règlements et de décrets ». Ainsi les communs « Dans le cadre de leurs compétences, exercées conformément à la Constitution, aux lois et à la tradition, fonctionnent selon le principe d'autonomie, reconnu et garanti par la Constitution ». Ils sont donc des organes constitutionnels qui, en tant que tels, trouvent dans la Constitution le fondement et la détermination du sens de leur action. Dans ce même sens, l'article 79.2 de la Constitution affirme que « Les Communs expriment les intérêts des Paroisses, approuvent et exécutent le budget communal, fixent et mettent en œuvre leurs politiques publiques dans leur ressort territorial ». Et le même article poursuit en affirmant que les communs « gèrent et administrent tous les biens de propriété paroissiale, qu'ils relèvent du domaine public communal ou du domaine privé ou patrimonial ». La précision selon laquelle il s'agit de « tous les biens de propriété paroissiale » est pertinente afin d'apprécier le champ de décision possible que la Constitution confie à une loi qualifiée destinée à délimiter les compétences des communs. Ensuite, l'article 80.1 de la Constitution établit une liste de matières sur lesquelles, au minimum, les communs disposeront d'une compétence et confie au législateur la délimitation de ces compétences et de leur exercice au moyen d'une loi qualifiée (de même qu'il prévoit également un éventuel élargissement des matières, s'il était jugé opportun, par la voie de l'article 80.3). Parmi les matières énumérées à l'article 80.1, la lettre f) mentionne celle relative aux « Biens propres et du domaine public communal », en laissant à la loi qualifiée le soin d'en délimiter le champ matériel et la compétence. C'est-à-dire que la Constitution confie l'adoption d'une loi qualifiée au moyen de laquelle seront délimitées les compétences des communs sur chacune des matières énumérées. En tout état de cause, la loi qualifiée doit préciser (délimiter) également, le cas échéant, l'exercice de la compétence attribuée directement par la Constitution en son article 79.2. 2.2. La compétence des communs pour gérer et administrer tous les biens de propriété paroissiale Dans le système juridique andorran, la subordination de la loi à la norme constitutionnelle est incontestable : toute loi, pour s'intégrer dans l'ordre juridique, doit pouvoir être interprétée conformément à la Constitution. En l'espèce, la compétence de gérer et d'administrer tous les biens des communs a été établie de manière explicite par l'article 79.2 précité. La lecture de l'attribution de cette compétence des communs faite par la Constitution est limpide, mais non complète : par exemple, elle laisse à la loi le soin de préciser la distinction entre biens du domaine public et biens du domaine privé, s'ils peuvent partager la gestion et l'administration de la propriété des biens paroissiaux avec d'autres institutions publiques, ou les principes de la gestion ou de l'administration des uns et des autres. Le sujet qui détient la propriété est une institution publique, mais les biens qu'il gère et administre peuvent appartenir à deux catégories de propriété (du domaine public communal et du domaine privé ou patrimonial), lesquelles font l'objet, de par la loi, d'un traitement différencié. La Constitution reconnaît à l'article 27 « le droit à la propriété privée et à l'héritage, sans autres limitations que celles découlant de la fonction sociale de la propriété. Nul ne peut être privé de ses biens ou droits, si ce n'est pour une cause justifiée d'intérêt public, moyennant une juste indemnisation et conformément à la procédure établie par la loi ». La fonction sociale de la propriété est donc une limite constitutionnelle au droit à la propriété privée. Mais elle est une exigence pour l'usage des biens du domaine privé ou patrimonial des entités publiques et, plus encore, dans le cas des biens du domaine public communal. Pour cette raison, la jouissance, la gestion et l'administration de cette propriété sont délimitées par la loi. Ce qui, au regard de la Constitution, est explicite et irréfutable, c'est que les communs gèrent et administrent tous les biens de propriété paroissiale, qu'il s'agisse de biens du domaine public ou du domaine privé. Cette compétence, à la différence de celle qui leur revient dans d'autres matières, est établie par la Constitution elle-même et constitue une garantie de l'autonomie des communs ; mais elle n'est ni absolue, ni immuable, et ne peut échapper à toute délimitation légale. En tout état de cause, son exercice doit être conforme à la loi. La compétence découle de la Constitution, laquelle confère directement aux comuns l'exercice de la gestion et de l'administration de leurs biens, mais elle doit être précisée et organisée également par la loi : celle-là doit être exercée conformément à celle-ci. Par conséquent, l'exercice de la compétence de gestion et d'administration de tous les biens de propriété paroissiale peut être (doit être) réglementable et organisable, au moyen d'une loi qualifiée. La loi qualifiée en cette matière délimite les compétences communales relatives à la gestion et à l'administration de la propriété communale, ainsi que leur exercice, sans méconnaître que la compétence est conférée directement par la Constitution ; et que, par conséquent, elle ne peut ordonner, sans plus, directement, même par loi qualifiée, une cession globale ex lege de la propriété des biens communaux au Gouvernement ou de l'une des deux modalités de propriété paroissiale desdits biens communaux en dehors de la volonté du comú concerné, lequel en détient la titularité de la propriété. Toutefois, la loi peut prévoir et peut établir un cadre procédural afin de rendre possible l'existence de voies permettant à l'État l'exercice de la compétence propre en ce qui concerne l'aménagement du territoire et l'urbanisme. En tout état de cause, considérer que la Loi 19/2017 peut supprimer ou réduire directement le champ de la propriété publique paroissiale serait contraire à la Constitution, car cela contredirait la teneur littérale de la mission confiée aux comuns de gérer et d'administrer tous les biens de propriété paroissiale. En résumé, la loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns doit délimiter et organiser l'exercice de la compétence de gestion et d'administration des biens de propriété paroissiale, mais elle ne peut disposer librement de la propriété des biens de propriété paroissiale dans le cadre de la Constitution. Par conséquent, il ne serait pas admissible d'interpréter la loi qualifiée de délimitation des compétences, prévue à l'article 80.1 de la Constitution, comme une voie constitutionnellement adéquate pour déposséder les comuns des biens de propriété paroissiale, sans tenir compte du fait que l'article 79.2 établit que les comuns ont la garantie du droit constitutionnel de gérer et d'administrer tous les biens de propriété paroissiale, même si, au moyen d'une loi qualifiée, peuvent être établis des modalités, procédures, conditions, limites, obligations ou contrôles, y compris la cession volontaire ou la cession obligatoire et gratuite au Gouvernement de la propriété de biens paroissiaux à partir du titre de compétence qui lui est propre. Il ne fait donc aucun doute que la Constitution garantit que les comuns gèrent et administrent « tous les biens de propriété paroissiale, qu'ils relèvent du domaine public communal ou du domaine privé ou patrimonial ». Ce mandat constitutionnel s'impose à tous, y compris au législateur qui doit le respecter lorsque, en vertu de l'article 80.1 de la Constitution, les compétences des comuns sont délimitées au moyen d'une loi qualifiée ; et également lorsque la loi établit des procédures d'élaboration et d'exécution des projets d'intérêt national et des plans sectoriels d'aménagement du territoire et d'urbanisme approuvés par le Gouvernement. Ainsi, la Loi 19/2017, en son article 1, introduit une nouvelle rédaction de l'article 4 de la Loi qualifiée antérieure : à l'alinéa 1 de l'article 4, elle rappelle et réaffirme que : « Relèvent de la compétence des comuns, sur le territoire de leur paroisse respective » en précisant au paragraphe 7 que « L'administration, la gestion et le gouvernement, en général, des biens du domaine public communal et des biens du domaine privé ou patrimoniaux qu'ils ont acquis, y compris l'utilisation et l'exploitation des ressources naturelles qui s'y trouvent, telles que les coupes de bois, les domaines skiables, les eaux thermales, les eaux et les minéraux. » 2.3. La constitutionnalité de la cession obligatoire et gratuite au Gouvernement de biens des comuns La Loi qualifiée que nous examinons à présent est une réforme de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns approuvée en 1993, qui introduit des précisions dans la réglementation des relations entre le Gouvernement et les comuns, en particulier en ce qui concerne l'aménagement du territoire et l'urbanisme, et qui suit la logique et les dispositions de la LGOTU, lesquelles n'ont pas été déclarées inconstitutionnelles par le Tribunal constitutionnel en 2001 : parmi ces dispositions, il convient de souligner le principe d'obligation pour les administrés et pour les administrations et le principe de gratuité. La LGOTU établit les projets d'intérêt national et les plans sectoriels prévus (articles 61 à 66), qui sont approuvés par le Gouvernement après un avis obligatoire et non contraignant des comuns dont le territoire paroissial est concerné par le projet (article 63) et précise que leur exécution incombe au Gouvernement, laquelle « n'est pas soumise à autorisation ni au contrôle de l'autorité communale » (article 66). La même Loi établit à l'article 66.2 que « Chaque fois que, dans l'exécution de travaux relatifs à des Projets d'Intérêt National définis à l'article 61, l'investissement du Gouvernement dépasse cinquante pour cent (50%) du coût des travaux, après l'approbation du projet définitif et avant le début des travaux, la cession du terrain en faveur du Gouvernement doit avoir été formalisée ». Autrement dit, elle prévoit une voie possible de collaboration entre les comuns et le Gouvernement comme critère d'intégration des deux niveaux de gouvernement et d'administration, dans un processus de collaboration mené sous la direction du Gouvernement qui agit dans l'exercice d'une compétence propre. Le système défini dans la LGOTU s'articule autour de deux principes : celui d'obligation (article 5) et celui de non-indemnisation (article 6) : « Les limitations d'utilisation et d'usage des terrains et des constructions découlant de l'aménagement du sol et de l'urbanisme conformément aux prévisions de la présente Loi ne confèrent aucun droit à indemnisation de quelque nature que ce soit. » L'actuel texte consolidé du 19 septembre 2012 de la LGOTU a été établi après le jugement du Tribunal constitutionnel du 22 juin 2001, qui avait décidé que « en soi, la rédaction de la Loi n'entre pas en contradiction avec l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns ». Et en ce sens, le Tribunal constitutionnel a décidé que « les compétences des comuns en matière d'urbanisme, selon l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, se situent "dans le cadre de la générale de l'État" ». De même, il rappelait le contenu de l'article 31 de la Constitution et concluait que « la réglementation des projets d'intérêt national et des plans sectoriels ayant une incidence supracommunale fait partie, sans aucun doute, des compétences de l'État ». Le jugement du Tribunal constitutionnel mentionné a confirmé la constitutionnalité de la LGOTU et, de manière indubitable, a réaffirmé la compétence urbanistique supracommunale du Gouvernement, tout en reconnaissant que les comuns étaient compétents en la matière, mais dans le cadre de la décision adoptée par le Gouvernement. La recherche de voies de collaboration et de participation entre les comuns et le Gouvernement en cette matière confirme le caractère obligatoire des plans d'urbanisme à titre général, un caractère obligatoire que la Loi impose tant aux administrés qu'aux administrations (article 5) et qui établit le principe de non-indemnisation du fait de l'application de la LGOTU (article 6). En ce qui concerne la cession de terrains aux comuns à la suite de la cession obligatoire de biens appartenant à des particuliers aux comuns conformément à la LGOTU qui, selon son article 33, « sont exclus du régime général des terrains communaux », désormais les paragraphes 6 et 7 de l'article 4 modifié de la Loi qualifiée établissent également un régime de cession obligatoire et gratuite de ces biens communaux au Gouvernement lorsqu'ils sont nécessaires à la réalisation de projets d'intérêt national et de plans sectoriels. 2.4. La constitutionnalité des modalités de cession obligatoire et gratuite de biens appartenant aux comuns au Gouvernement Les hypothèses envisagées par la Loi 19/2017 sont au nombre de deux : D'une part, la mise à disposition obligatoire et gratuite du Gouvernement de l'usage des biens communaux qui doivent être affectés à la réalisation de projets d'intérêt national et de plans sectoriels, établie à l'alinéa 2 du paragraphe 7 de l'article 4, qui dispose que : « Les comuns mettent gratuitement à la disposition du Gouvernement l'usage des biens communaux qui sont nécessaires pour exécuter des projets d'intérêt national et des plans sectoriels approuvés dans le respect des conditions requises établies par le paragraphe précédent ». Cette voie n'affecte donc pas la titularité de la propriété. D'autre part, une seconde voie porte sur la titularité de la propriété des biens devenus publics, lorsque, en application du droit de l'urbanisme en vigueur, il a été procédé à la cession obligatoire et gratuite d'un terrain d'un particulier qui est devenu la propriété du comú correspondant. La Loi 19/2017 établit que le comú concerné devra le mettre à la disposition du Gouvernement (c'est-à-dire que, sans cesser d'être une propriété publique, ce terrain pourrait avoir un titulaire public différent). Dans cette seconde hypothèse, la question est de savoir si, en vertu de la compétence constitutionnelle dont disposent les comuns sur la gestion et l'administration de toute la propriété paroissiale, ceux-ci doivent nécessairement exprimer leur consentement, au moyen de l'avis obligatoire qu'ils doivent émettre. Cet avis n'est pas seulement un avis technique ou une opinion, mais il contient une confirmation ou une objection, et il devient le cadre dans lequel, le cas échéant, devrait se manifester l'existence éventuelle de biens qui sont affectés, par la volonté de la loi ou par celle d'un donateur particulier, et acceptés par le comú lors de leur réception, lesquels seront destinés à une finalité ne coïncidant pas avec la destination définie dans le plan. Il s'agit donc de deux voies différentes : d'une part, la cession obligatoire et gratuite de l'usage de biens destinés à des projets d'intérêt national et à des plans nationaux ; et, d'autre part, le changement éventuel de titulaire de la propriété des biens communaux que la LGOTU ordonne par la cession obligatoire et gratuite au comú d'une partie des biens des particuliers (et qui désormais, au moyen d'une procédure de cession obligatoire et gratuite, pourraient passer des comuns au Gouvernement également par impératif légal). Il n'y a pas d'objection constitutionnelle à toute destination que la loi entend donner aux biens privés qui, par cette voie, sont devenus des biens des pouvoirs publics. Mais une fois la titularité du bien acquise par un comú, sa gestion et son administration incombent au comú. Dans le premier cas, la titularité du droit de propriété demeure entre les mains du comú, qui cède le droit d'usage, et qui devra trouver l'articulation des volontés dans le processus d'approbation et/ou d'exécution des plans sectoriels ou des projets d'intérêt national. Dans le second cas, l'article 4, paragraphe 6, alinéa 2 établit que : « Les comuns cèdent gratuitement au Gouvernement les terrains de cession obligatoire et gratuite urbanistique qui doivent être affectés à la réalisation de projets d'intérêt national et de plans sectoriels. Ces instruments sont approuvés par le Gouvernement sur avis préalable des comuns dont le territoire paroissial est concerné par le projet ou le plan ». Dans ce cas, l'avis est obligatoire mais non contraignant. L'article 4, paragraphe 6, alinéa 3 établit que : « Lorsqu'il s'agit de projets d'intérêt national ou de plans sectoriels relatifs à l'un des équipements figurant dans la liste contenue dans la disposition additionnelle de la présente Loi, l'avis du comuns a un caractère obligatoire mais non contraignant ; dans les autres cas, l'avis des comuns a un caractère obligatoire et contraignant ». Et il poursuit à l'alinéa suivant : « Si un avis obligatoire et contraignant d'un comú sur un projet d'intérêt national ou un plan sectoriel est négatif, le Gouvernement ne peut pas l'exécuter, mais il peut soumettre au Conseil général un projet de loi l'autorisant à l'exécuter. Si la Loi est adoptée, le projet peut être exécuté. » Il n'est pas inconstitutionnel d'établir un système de cession obligatoire et gratuite au Gouvernement de l'usage de terrains de propriété publique paroissiale, qu'il s'agisse de biens communaux ou de biens patrimoniaux, afin d'établir des installations et de réaliser des projets concrets d'intérêt national, que ce soit dans le cadre d'un plan spécial ou à la suite de plans partiels. L'expression de la volonté favorable ou défavorable du comú qui estime être affecté négativement par la cession de terrains dans le cadre de la Loi se situe donc dans l'avis obligatoire du comú chargé de la gestion et de l'administration des biens de la paroisse, lequel trouve dans la procédure un espace pour exprimer son opinion sur le plan élaboré par le Gouvernement et, par conséquent, sur la cession obligatoire et gratuite de terrains qui y est prévue. Les procédures relatives à la cession de biens ou à la cession de l'usage de biens prévoient l'émission d'un avis obligatoire de tous et chacun des comuns sur le plan dans son ensemble et dans ses détails. Ces avis ne sont pas prévus explicitement comme une voie de manifestation de la volonté des comuns sur un projet achevé qui n'est pas intangible, et dans lequel les comuns, au moyen de l'avis lui-même à tout le moins, participent à l'exercice de la compétence urbanistique de portée nationale qui incombe au Gouvernement et dans lequel ils peuvent manifester leur accord ou leurs objections. Il s'agit, par conséquent, de l'émission d'un avis motivé et public sur la concrétisation finale du projet du plan et, par voie de conséquence, le rapport comprend également l'avis favorable ou non sur les cessions de biens de toute nature relatifs à la propriété paroissiale du comú, ainsi que sur le projet global qui devient un projet partagé dans la mesure où il s'agit d'un projet national ou de caractère général élaboré par le Gouvernement dans l'exercice d'une compétence urbanistique qui appartient à l'État, mais qui devient le cadre dans lequel se situe l'exercice de la compétence des comuns en cette matière. Il n'y a pas d'objections constitutionnelles à ce que les comuns cèdent du sol gratuitement au Gouvernement s'ils en décident ainsi. Il n'y a pas d'objections si le Gouvernement le décide dans le cadre d'un plan sectoriel ou dans un projet d'intérêt national, lorsque la loi le permet et que le comú concerné l'a ainsi accepté concrètement dans son rapport. Ou, en cas de désaccord, si la procédure prédéterminée dans la Loi 19/2017 a été utilisée. La question n'est pas de savoir, dans l'abstrait, si cela est constitutionnellement possible, ce qui est le cas, étant donné que dans chaque cas le comú concerné peut manifester son accord ou son désaccord au moyen d'un avis obligatoire et étant donné qu'en cas de désaccord il existe une procédure exceptionnelle de caractère législatif. Il n'y a pas d'objections constitutionnelles, car à partir de ce moment (et seulement à partir de ce moment), après avoir analysé le plan et les objections, les comuns doivent céder l'usage d'une partie du sol paroissial de manière gratuite au Gouvernement dans le cadre du plan sectoriel ou d'un projet d'intérêt national, pour autant qu'ils l'aient obtenu à la suite d'une cession obligatoire et gratuite de terrains pour des raisons urbanistiques découlant de l'application des articles 32 et 33 de la LGOTU, qui prévoient un pourcentage de cession obligatoire et gratuite. Il s'agit des terrains visés par l'article 33.5 qui sont exclus du régime général des terrains communaux, mais restent affectés à l'usage public prévu par la loi : « Les terrains cédés aux comuns à la suite de la cession obligatoire prévue par la présente Loi sont exclus du régime général des terrains communaux, mais ne peuvent être affectés qu'à des équipements, des espaces publics, des logements bénéficiant d'une protection publique et des services collectifs prévus dans le Plan partiel ou spécial correspondant ». La détermination de ce régime spécial d'administration de ces biens est soumise à la Loi qualifiée. Compte tenu de la position prédominante du Gouvernement dans l'élaboration, l'approbation et l'exécution des plans urbanistiques, il est cohérent que la propriété publique et l'affectation de terrains aux finalités publiques prévues par la Loi fassent que cette cession ne soit pas contraire à la Constitution. Par loi qualifiée, toutes les formes de gestion et d'administration sont possibles, et toutes les cessions de propriété prévues par celle-ci sont possibles. L'interprétation constitutionnelle sur le caractère national et prééminent de la compétence de l'État en matière de politique territoriale et d'urbanisme, ainsi que sur l'exercice qui revient au comú en la matière, lequel se limite au niveau local et s'exerce dans le cadre des décisions étatiques sur les plans, conduit à l'application des exigences d'obligation et de gratuité de la cession des terrains nécessaires par tous les titulaires de la propriété des terrains, qu'ils soient publics ou privés. Il n'y a pas d'objections constitutionnelles à ce que se produise une cession singulière obligatoire et gratuite de la propriété privée ou publique pour des raisons d'utilité publique qui exigerait une indemnisation ou une compensation et ferait l'objet des contrôles juridictionnels correspondants. Et il n'y a pas non plus d'objection constitutionnelle à une cession obligatoire et gratuite du sol effectuée par des particuliers à un pouvoir public en vertu du mandat de la Loi, pour autant qu'il soit nécessaire que le changement de titularité se produise, à moins qu'elle ne porte que sur l'usage. Il n'y a pas d'objection constitutionnelle à la cession obligatoire et gratuite de l'usage du sol nécessaire à la réalisation d'un plan général ou d'un projet d'intérêt national motivée par les projets énumérés en numerus clausus dans la disposition additionnelle de la Loi qualifiée. La cession d'usage du sol obligatoire et gratuite est constitutionnelle si elle intervient après que le comú a pu exprimer son consentement dans le cadre de l'approbation d'un plan général qui détermine la cession obligatoire et gratuite de certains terrains du comú et garantit que ceux-ci demeurent propriété publique ou patrimoniale du comú concerné qui en cède gratuitement l'usage ; mais également dans l'autre hypothèse où la cession peut exiger un changement de titularité de la propriété selon les procédures établies pour ce changement de titularité de la propriété de biens publics, de la même manière que dans le cas du sol provenant des expropriations de particuliers, pour autant que celles-ci ne présentent pas d'obstacles légaux du fait d'avoir été affecté à des usages déterminés différents de ceux déterminés par le plan. L'article 1 de la Loi qualifiée de modification de l'article 4 de la Loi de délimitation des compétences des comuns que nous examinons réitère le précepte constitutionnel, car cette Loi qualifiée est destinée à prévoir les voies de concrétisation (et de limitation) de son exercice : « Sont des compétences des comuns, sur le territoire de la paroisse respective : (…) L'administration, la gestion et le gouvernement, en général, des biens du domaine public communal et des biens du domaine privé ou patrimoniaux qu'ils ont acquis, y compris la mise en valeur et l'exploitation des ressources naturelles qui s'y trouvent, telles que les coupes de bois, les domaines skiables, les eaux thermales, les eaux et les minéraux. » Cette Loi 19/2017 ne serait pas constitutionnelle si la compétence constitutionnelle des comuns de gestion et d'administration de « tous les biens de propriété paroissiale », établie à l'article 79.2, était contredite par un transfert opéré par la loi elle-même qui entraînerait la cession directe de la propriété ou la cession d'usage obligatoire et gratuite, avec un caractère global, direct et immédiat, mais ces cessions que la Loi rend possibles doivent avoir été précisées et définies et n'ont pas un caractère global ; elles doivent au contraire trouver leur justification dans le cadre d'un plan général ou d'un projet d'intérêt national, lesquels disposent des voies de contrôle et d'exécution correspondantes. Concrètement, ces voies doivent se traduire, en tout état de cause, par un acte juridique d'approbation du plan avec la participation des comuns et la présentation de rapports non seulement de caractère technique, mais également en leur qualité de gestionnaires et d'administrateurs de biens du domaine public, qui, dans les actes d'exécution administrative, apprécient les dispositions de cession d'usage obligatoire et gratuite ou de cession directe de terrains et, le cas échéant, de changement de titulaire de la propriété entre deux sujets publics, conformément aux exigences du droit en vigueur. L'ordre hiérarchique des sources du droit implique que la loi qualifiée ne peut pas contredire la Constitution, mais celle-ci charge celle-là de délimiter le domaine matériel des compétences des comuns, et elle peut ainsi établir des limites, des procédures et des modalités de l'exercice de l'activité de gestion et d'administration paroissiale que les comuns doivent exercer sur tous les biens de propriété paroissiale, ainsi que sur la portée matérielle des fonctions de gérer et d'administrer, de même que, le cas échéant, la loi qualifiée peut procéder à la délimitation des aspects qui n'ont pas été réglementés directement par la Constitution. Mais elle ne peut pas déposséder arbitrairement les citoyens de la propriété privée, ni les pouvoirs publics de la propriété publique ; elle peut le faire à partir de la défense de la fonction sociale de la propriété dans le domaine des droits de la personne et de la défense de l'intérêt général dans le domaine des pouvoirs publics. En Andorre, la gestion et l'administration de tous les biens de propriété paroissiale ne sont pas une compétence qui découle uniquement de la réglementation légale applicable dans le domaine local et qui concerne les comuns en tant qu'organes de l'administration locale ; elles trouvent dans la Constitution même leur définition et leur garantie. Il en découle que la propriété des comuns n'est pas seulement le résultat d'une loi qualifiée ou ordinaire, qui peut être modifiée par une autre loi qualifiée ou ordinaire, mais qu'elle procède d'une exigence constitutionnelle, qui ne pourrait être modifiée que par une autre norme constitutionnelle. La loi, toutefois, peut et doit établir un statut juridique qui respecte le cadre de la propriété des pouvoirs publics également dans le domaine de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme et, par conséquent, qui délimite l'étendue et les caractéristiques de la compétence de gestion et d'administration de la propriété des paroisses garantie par la Constitution. L'article 1, en ce qu'il modifie les alinéas 6 et 7 de l'article 4 antérieur, et l'article 6, qui ajoute la disposition additionnelle, de la Loi 19/2017 , du 20 octobre, qualifiée de modification de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, sont conformes à la Constitution. DÉCISION : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De rejeter le recours direct en inconstitutionnalité 2017-2-L, formé par la représentation procédurale des conseillers généraux MM. et Mme Gerard Alís Eroles, Ferran Costa Marimon, Jordi Gallardo Fernàndez, Rosa Gili Casals, Pere López Agràs et Víctor Naudi Zamora. 2. De déclarer que l'article 1, en ce qu'il modifie les alinéas 6 et 7 de l'article 4 antérieur, et l'article 6, qui ajoute la disposition additionnelle, de la Loi 19/2017 , du 20 octobre, qualifiée de modification de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, sont conformes à la Constitution. 3. De publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et au síndic general, et qui doit être communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 14 mars 2018. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Josep-D. Guàrdia Canela Magistrate Magistrat