Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au conflit de compétences constitutionnelles 97-1-CC, du 13-3-98.

Affaire 97-1-CC Numéro d'enregistrement : 198-1997. Conflit de compétences constitutionnelles Jugement du 13 mars de1998 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu la requête introduite par la représentation procédurale du Gouvernement, 97-1-CC, en date du 22 décembre 1997, demandant au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement contenant les dispositions suivantes : « A) Que la compétence en matière de conservation, de promotion et de diffusion du patrimoine historique et culturel d'Andorre appartient uniquement et exclusivement à l'État et à ses organes (Conseil général et Gouvernement) et non aux communs, qui n'ont pas de pouvoir normatif dans ce domaine, et par conséquent ne peuvent ni édicter ni abroger des normes qui le régissent. B) Que la réglementation applicable à ladite matière découle de l'article 34 de la Constitution, en tant que norme commune, et des ordonnances (lois) en date des 13 juillet 1964 et 5 juillet 1988. C) Que, en conséquence des principes qui précèdent, la réglementation, la conservation et la protection de la zone définie comme ensemble monumental de les Bons et comprise dans le croquis et la description figurant dans l'Inventaire du patrimoine architectural du Ministère de la Culture du Gouvernement d'Andorre (n° d'enregistrement EN-2, lieu/coordonnées les Bons 538-26) et comme secteur monumental dans le Plan général de réhabilitation de l'ensemble de les Bons (paragraphe 5.3.1 du Plan), qui comprend les édifices qui y sont énumérés, relèvent de la compétence exclusive de l'État et de ses organes, et que le Commun n'y a aucune compétence. D) Que le Décret du Commun d'Encamp en date du 4 septembre 1997, qui prétend abroger le paragraphe 5.3.1 du Plan général de réhabilitation de l'ensemble de les Bons (Plan qui fut adopté en son temps par le Gouvernement et par le Commun) et qui prétend prévoir l'élaboration à l'avenir d'un plan spécial d'urbanisme adapté à la singularité de la zone est nul et ne peut produire d'effets, tant pour avoir été édicté en méconnaissance de la compétence exclusive qu'a en cette matière l'État et non les Communs, que pour enfreindre le principe de hiérarchie des normes » ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 80.1, 82 et 98 d), Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première, Vu la Loi qualifiée des compétences des communs du 4 novembre 1993, et notamment ses articles 4 et 3.3, Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 16 janvier 1998, qui a décidé de déclarer recevable le conflit de compétences constitutionnelles introduit par le Gouvernement contre le Commun d'Encamp, 97-1-CC et la suspension des effets du Décret du Commun d'Encamp du 4 septembre 1997, Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré le 26 janvier 1998 au Tribunal constitutionnel, par le Commun d'Encamp, Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Commun d'Encamp et par le Gouvernement, Ouï le magistrat rapporteur, M. François Luchaire, Antécédents Premier En date du 24 août 1989, un Accord du Commun d'Encamp a approuvé le Plan général de réhabilitation de l'ensemble de les Bons, « rédigé selon le projet élaboré à l'initiative du Département de la Culture du M.I. Gouvernement » ; en même temps, ledit Commun a « publié un Avis communiquant que cette réglementation, qui fait du village de les Bons le premier noyau monumental catalogué comme tel de toute l'Andorre, remplace pour toute la zone délimitée dans le Plan celle en vigueur jusqu'à présent. Le gel de la réglementation en vigueur jusqu'ici pour cette zone, décidé antérieurement par le Commun, produira ses effets jusqu'à l'approbation du Plan par le M.I. Gouvernement et au plus tard jusqu'au premier octobre 1989 ; à partir de cette date, la nouvelle réglementation du Plan général de réhabilitation de l'ensemble de les Bons sera en vigueur aux fins communales ». L'Avis a été publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 8 septembre 1989. Ledit Plan général qualifie les édifices compris dans la zone urbaine de les Bons selon la classification suivante : édifices soumis à protection spécifique (5.3.1) ; édifices soumis à protection globale (5.3.2) ; édifices à remodeler (5.3.3) et édifices hors aménagement (5.3.4). Deuxième En date du 7 décembre 1995, le Commun d'Encamp autorise l'exécution de travaux de réforme et d'agrandissement de l'édifice dénommé « la Borda Ton de Bonet », édifice soumis à protection spécifique par le paragraphe 5.3.1 du Plan général et situé dans le secteur monumental de les Bons. Troisième En date du 22 décembre 1995, le propriétaire de « la Borda Ton de Bonet » demande au Gouvernement l'autorisation de procéder à la réforme intérieure et à l'agrandissement d'un étage de ladite Borda. La demande d'autorisation de travaux adressée au Gouvernement a été rejetée tacitement, par silence administratif. Le propriétaire de « la Borda Ton de Bonet » a procédé à sa réforme et à son agrandissement sans bénéficier de l'autorisation du Gouvernement. Quatrième En date du 23 juillet 1997, le Gouvernement a décidé d'infliger au propriétaire « une sanction d'un montant de 300.000 PTA, pour avoir commencé les travaux de construction sans l'autorisation de travaux requise, une sanction à raison de 1.500 PTA par mètre carré construit (pour 116m2), soit un montant total de 174.000 PTA » et l'obligation « d'arrêter les travaux et de procéder à la démolition de ceux réalisés en infraction », et ce, selon le Gouvernement, en application des Ordonnances des 25 mai 1955, 26 juin 1962, 15 juin 1972, 23 décembre 1985 et 31 juillet 1992, mais sans invoquer l'Accord en date du 24 août 1989, relatif au Plan général de les Bons. Cinquième En date du 4 septembre 1997, le Commun d'Encamp, par Décret, a décidé d'« Abroger le paragraphe 5.3.1 du Plan général de réhabilitation de l'ensemble de les Bons approuvé le 24.08.89 » et de « Décréter que les édifices soumis à protection spécifique énumérés au paragraphe désormais abrogé soient inclus au paragraphe 5.3.2, devenant ainsi des édifices soumis à protection globale du Plan ... ». Sixième En date du 31 octobre 1997, le Gouvernement, conformément aux dispositions de l'article 71 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, met en demeure le Commun d'Encamp « d'annuler sa disposition en date du 4 septembre 1997, sous forme de Décret, relative au Plan général de réhabilitation de l'ensemble de les Bons, tant en ce qui concerne l'abrogation du paragraphe 5.3.1 qu'en ce qui concerne la soumission des édifices énumérés au paragraphe 5.3.2 du Plan, et l'élaboration d'un plan spécial d'urbanisme de la zone, et de cesser l'activité réputée empiétante, car les compétences en cette matière appartiennent au Gouvernement d'Andorre, s'agissant de la conservation du patrimoine historique, artistique et culturel d'Andorre, et plus spécifiquement, de la protection d'un noyau monumental catalogué comme tel et déclaré d'intérêt national ». Septième En date du 22 décembre 1997, le Gouvernement, face à l'absence de prise de position du Commun requis et le délai de rejet implicite étant écoulé, introduit devant le Tribunal constitutionnel une requête par laquelle il forme un conflit de compétences constitutionnelles contre le Commun d'Encamp, considérant que le Décret du 4 septembre 1997 « ... empiète et prétend empiéter à l'avenir sur des compétences propres et exclusives du Gouvernement (et du Conseil général) dans une matière aussi sensible et délicate que la conservation du patrimoine historique, culturel et artistique d'Andorre, qui a reçu une reconnaissance et une protection spécifiques à l'article 34 du chapitre V de la Constitution (relatif aux droits et principes économiques, sociaux et culturels) lorsqu'il dispose que l'État garantit la conservation, la promotion et la diffusion du patrimoine historique, culturel et artistique d'Andorre. (...) Et à cet effet il convient d'entendre par organes de l'État tant le Conseil général (article 50 de la Constitution) que le Gouvernement (article 72), mais non les communs qui, conformément à l'article 79 de la Constitution, composent la structure territoriale d'Andorre et sont des organes de représentation et d'administration des paroisses, dotés d'un pouvoir normatif local -soumis à la loi- dans le domaine de leurs compétences exercées conformément à la Constitution, aux lois et à la tradition ». La requête indique également que le Conseil général a légiféré en matière de protection des ensembles monumentaux à trois reprises, par les Ordinacions du 13 juillet 1964, du 4 juin 1970 et du 5 juillet 1988 (qui remplace la précédente). Il est ajouté, également, que postérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution, la « Loi régissant les Ordinacions dans le cadre de la Constitution », du 3 septembre 1993, incorpore les Ordinacions « ... en vigueur au moment de l'entrée en vigueur de la Constitution (...) à l'ordre juridique général avec rang de loi ». L'Ordinació du 13 juillet 1964 interdit de construire aux abords des monuments artistiques déclarés d'intérêt national. L'Ordinació du 5 juillet 1988 complète ladite Ordinació de l'année 1964 et déclare d'intérêt national tous les monuments artistiques, ainsi que les zones d'intérêt historique et archéologique de l'inventaire approuvé par le Gouvernement ; elle précise également que « Dans le cas d'une demande de construction aux abords de ceux-ci, le Très Illustre Gouvernement confiera aux techniciens du Patrimoine artistique national et à d'autres experts, le cas échéant, une étude complète pour chaque cas ». La représentation procédurale du Gouvernement soutient que « l'Inventaire général des monuments artistiques et des zones d'intérêt historique et archéologique approuvé par le Gouvernement auquel fait référence l'Ordinació en date du 5 juillet 1988 a fait l'objet de l'Accord du Conseil général en date du 27 février 1976 » et ajoute que « l'Inventaire concret du patrimoine architectural de la paroisse d'Encamp est précisé dans les deux volumes élaborés par le Ministère de la Culture du Gouvernement d'Andorre qui sont joints (...) et qui comprend l'ensemble monumental de Les Bons ». Il est indiqué qu'en date du 1 avril 1987, le Gouvernement a adopté un Accord relatif au dénommé Plan de réhabilitation de Les Bons, par lequel est approuvée la proposition de programme pour la rédaction dudit Plan et « il est décidé de procéder à la rédaction du Plan ». Selon l'avis exprimé par la représentation procédurale du Gouvernement dans sa requête 97-1-CC, le Plan de réhabilitation de Les Bons doit être considéré « comme un Règlement, qui a été approuvé tant par le Commun d'Encamp que par le Gouvernement ». Il est ajouté que le Décret du Commun d'Encamp du 4 septembre 1997, en abrogeant l'alinéa 5.3.1 dudit Plan, ignorait « la compétence exclusive que détient en cette matière l'État et non les communs » et que, simultanément, il est porté atteinte au « principe de hiérarchie des normes ». Il est également sollicité la déclaration de nullité du Décret du 4 septembre 1997. Huitième En date du 26 janvier 1998, la représentation procédurale du Commun d'Encamp a présenté un mémoire en défense indiquant que « Les Communs, dans le domaine de leurs compétences, qui leur ont été constitutionnellement attribuées, font partie de l'État andorran », que l'article 1.5 de la Constitution indique qu'Andorre est composée de sept paroisses et que les communs « ... disposent d'un Titre indépendant -le VI- dans la Constitution, immédiatement après les Titres consacrés aux autres organes de l'État : les Coprinces, le Conseil général et le Gouvernement ». Il est également indiqué qu'une disposition de l'Ordinació du 13 juillet 1964 prévoit qu'« un règlement spécial, qui sera pris à l'avenir, établira les conditions, modalités, distances et indemnisations auxquelles il y aura lieu afin de ne pas léser des intérêts et des droits particuliers... ». Cet alinéa -d'une importance capitale pour la représentation procédurale du Commun d'Encamp- doit être mis en relation avec l'article 27.2 de la Constitution qui établit que « Nul ne peut être privé de ses biens ou droits, si ce n'est pour une cause justifiée d'intérêt public, moyennant une juste indemnisation et conformément à la procédure établie par la loi » et avec la motivation du Décret du 4 septembre 1997 qui fait référence au fait que « l'accord du Commun, adopté en date du 24 août 1989 par lequel a été approuvé le Plan général de réhabilitation de l'ensemble de Les Bons (...) a entraîné des discriminations entre les propriétés. Il en résulte donc que le Commun d'Encamp a respecté tant l'Ordinació qui prescrit l'obligation de respecter les droits particuliers que le précepte constitutionnel lui-même qui dispose le respect de la propriété privée ». De même, la représentation procédurale du Commun d'Encamp indique que le dénommé Inventaire général des monuments artistiques et des zones d'intérêt historique et archéologique, ainsi que l'Inventaire concret du patrimoine architectural de la paroisse d'Encamp, dont l'approbation n'est pas prouvée, ne peuvent constituer une norme ayant force obligatoire en raison du défaut de publication. Elle souligne également que le dénommé Plan de réhabilitation de Les Bons n'a jamais été approuvé par le Gouvernement. Le seul acte d'approbation écrit, daté et signé par l'autorité compétente (article 38 du Code de l'Administration) est l'Accord du Commun d'Encamp du 24 août 1989 ». Il est ajouté que « La Loi qualifiée de délimitation des compétences, en son article 4, alinéa 6, dit très clairement que relèvent des compétences des Communs : la définition de la politique d'urbanisme de la paroisse, dans le cadre de la politique générale de l'État, en gérant, fixant et appliquant les plans généraux et partiels d'urbanisation, les conditions de constructibilité et d'habitabilité, les infrastructures de voirie et de services et les équipements communaux collectifs ». Ainsi donc, il est dit qu'en adoptant l'Accord en date du 4 septembre 1997, le Commun d'Encamp a agi conformément aux compétences qui lui sont constitutionnellement attribuées et que la Loi qualifiée de délimitation des compétences lui a consolidées. Enfin, la représentation procédurale du Commun d'Encamp demande au Tribunal constitutionnel de se prononcer comme suit : « A) Que le Commun d'Encamp a compétence pour modifier et adapter son Accord d'approbation du Plan de réhabilitation de Les Bons adopté le 29 août 1989. B) Que le Gouvernement n'a toujours pas approuvé à ce jour le Plan de réhabilitation de Les Bons et que, par conséquent, il ne peut s'opposer à sa modification par l'institution même qui l'a approuvé. C) Que, dans l'hypothèse où le Gouvernement l'aurait approuvé, cette approbation n'est opposable ni au Commun ni aux citoyens, faute d'avoir respecté l'exigence de publication de la norme au BOPA. D) Qu'en aucun cas le Gouvernement n'a de compétence exclusive – au sens d'excluant les Communs – en matière d'urbanisme et de protection du patrimoine ». Neuvième En date du 17 février 1998, la représentation procédurale du Commun d'Encamp a présenté un mémoire en conclusions qui reproduit en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans son mémoire précédent présenté devant le Tribunal constitutionnel. Dixième En date du 19 février 1998, la représentation procédurale du Gouvernement a présenté un mémoire en conclusions dans lequel elle réaffirme ses prétentions et déclare que « Sont également d'application directe les conventions internationales ratifiées par l'Andorre, concrètement la Convention culturelle européenne et la Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, en date des 19 décembre 1954 et 21 novembre, respectivement », accords internationaux qui – selon elle – étayent ses prétentions procédurales et qui, selon cette représentation, vont dans le même sens que le droit interne andorran en la matière. Fondements juridiques Considérant que Bien que l'Accord du Commun d'Encamp du 24 août 1989 qui a approuvé le Plan général de réhabilitation de l'ensemble de Les Bons ait été rédigé selon le projet élaboré à l'initiative d'organes généraux de l'État, son contenu n'a pas fait l'objet d'un acte publié par le Gouvernement. Néanmoins, le Tribunal constitutionnel n'a pas à se prononcer sur une éventuelle violation du contenu dudit Accord ; il doit se prononcer sur la compétence du Commun d'Encamp pour décider l'approbation d'un Décret qui abroge le classement d'édifices soumis à une protection spécifique liée à l'interdiction de construire aux abords des monuments artistiques conformément aux Ordonnances du 13 juillet 1964 et du 5 juillet 1988. Dans le cadre d'un conflit de compétences constitutionnelles, le Tribunal constitutionnel peut seulement se prononcer sur l'attribution de la compétence litigieuse et ne peut se prononcer sur la constitutionnalité – pour d'autres motifs que celui de l'incompétence – des textes juridiques en discussion. Considérant que Conformément à l'article 1.5 de la Constitution, l'Andorre est composée de paroisses. Si, conformément à l'article 80.2 de la Constitution, les compétences de l'État sont distinctes des compétences des communs, cet article doit être interprété en fonction de l'article 82 de la Constitution, qui distingue les compétences des organes généraux de l'État des compétences des communs. Conformément à l'article 70 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, lorsque le Tribunal doit déterminer la nature juridique des compétences en litige et leur résolution dans les conflits de compétences constitutionnelles entre les organes généraux de l'État et les communs, il doit appliquer, outre les dispositions constitutionnelles, ce que disposent les lois qualifiées délimitant les compétences des communs. L'article 3.3 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, du 4 novembre 1993, prévoit que « Toutes les compétences qui ne sont pas prévues par la présente Loi ou celles déléguées par d'autres lois relèvent de l'État ». Cette disposition doit être interprétée en fonction des articles 80.2 et 82 de la Constitution, c'est-à-dire en établissant que relèvent des organes généraux de l'État les compétences qui n'ont pas été attribuées de manière expresse aux communs. Cela étant, si, d'une part, la compétence en matière d'urbanisme figure parmi les compétences attribuées aux communs (article 80.1 de la Constitution), mais dans le cadre de la politique générale de l'État (article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs), d'autre part, la conservation, la promotion et la diffusion du patrimoine historique, culturel et artistique de l'Andorre, cité de manière expresse à l'article 34 de la Constitution, ne figure pas parmi les compétences expressément attribuées aux communs par la Constitution et par la Loi qualifiée de délimitation des compétences. Si l'article 80.1 de la Constitution inclut la matière « culture » parmi les compétences des communs, cette attribution de compétence doit être interprétée en fonction de l'article 4.12 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences, c'est-à-dire comme « L'organisation et la promotion d'activités (...) culturelles » et non comme la conservation et la protection du patrimoine historique et culturel. Par conséquent, en application de l'article 3.3 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, la conservation et la promotion du patrimoine historique et culturel constituent une compétence exclusive de l'État. Considérant que Le Conseil général a exercé de manière régulière ses compétences en approuvant les Ordonnances du 13 juillet 1964 et du 5 juillet 1988, qui établissent l'interdiction de construire aux abords des monuments artistiques. Le fait que le Gouvernement n'ait pas approuvé toutes les mesures réglementaires prévues dans lesdites Ordonnances ou n'ait pas donné à ces mesures une publicité suffisante n'empêche pas, d'une part, l'application des dispositions contenues dans les Ordonnances, qui sont très claires, et, d'autre part, ne modifie pas la répartition des compétences constitutionnelles et, par conséquent, ne permet pas aux communs d'adopter des décisions contraires à ces Ordonnances. Enfin, le Commun d'Encamp, qui a étroitement collaboré à l'élaboration du Plan général de réhabilitation de l'ensemble de Les Bons, n'ignorait pas l'existence d'une zone monumentale à Les Bons, ni l'interdiction de construire aux abords des monuments artistiques établie par les Ordonnances susmentionnées. Dans l'Avis du Commun d'Encamp publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre en date du 8 septembre 1989, le village de Les Bons est expressément mentionné comme « ... le premier noyau monumental catalogué comme tel de toute l'Andorre ». Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé 1. D'accueillir le conflit de compétence et, en conséquence, de déclarer que la titularité de la compétence relative à la conservation et à la promotion du patrimoine historique et culturel de l'Andorre appartient aux organes généraux de l'État. 2. De déclarer nul et non avenu le Décret du 4 septembre 1997 approuvé par le Commun d'Encamp pour empiétement sur la compétence attribuée aux organes généraux de l'État. Ainsi, par notre présent jugement, qui sera notifié au Gouvernement et au Commun d'Encamp, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le treize mars mil neuf cent quatre-vingt-dix-huit. Miguel Angel Aparicio Pérez Pere Vilanova Trias Président Vice-président Joan Josep López Burniol François Luchaire Magistrat Magistrat