Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 17-10-2014 relative à la procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution engagée par les coprinces 2014-1-DP.

tr26062001 Affaire 2014-1-DP (Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la justice, du 3 septembre 1993) Numéro d'enregistrement 394-2014. Procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution engagée par les coprinces Ordonnance du 17 octobre 2014 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu la demande d'avis préalable de conformité à la Constitution formulée par la représentante personnelle en Andorre de S. E. François Hollande, Coprince d'Andorre, présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 12 août 2014, par laquelle elle sollicite du Tribunal constitutionnel qu'il émette un avis préalable sur la conformité à la Constitution de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la justice, du 3 septembre 1993, votée par le Conseil général lors de la séance du 24 juillet 2014, transmise par lettre le 25 juillet suivant et reçue le 29 juillet par le Coprince susmentionné ; Vu la Constitution, notamment les articles 3, 10, 45, 46, 63, 85, 86, 87, 90, 91 et 98 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre quatrième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 9 septembre 2014, qui a décidé de déclarer recevable la demande d'avis préalable susmentionnée et de prononcer l'interruption du cours du délai de sanction des lois par les coprinces, conformément à l'article 65.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire en réponse à la demande présenté par le Conseil général le 22 septembre 2014 ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public présenté le même 22 septembre 2014 ; Vu les conclusions du Ministère public, enregistrées le 24 septembre 2014, du Conseil général, enregistrées le 2 octobre de la même année, et de la représentante personnelle de S. E. François Hollande, Coprince d'Andorre, enregistrées le 6 octobre 2014, qui reprennent en substance ce qui avait été allégué ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Isidre Molas Batllori ; Le Tribunal constitutionnel émet le présent avis fondé sur les antécédents et les considérations juridiques suivants : Antécédents Premier. Sur la demande Les motifs allégués et exposés dans le message de l'auteur de la demande se fondent exclusivement sur l'article 48 de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la justice, qui introduit un article 66 quater rédigé dans les termes suivants : « Article 66 quater 1. En cas de nécessité urgente de pourvoir un poste de batlle, lorsqu'il ne peut être pourvu de manière ordinaire par un batlle intégré dans la carrière judiciaire, le Conseil supérieur de la justice peut nommer un batlle suppléant jusqu'à ce que le poste puisse être pourvu ou jusqu'à la réintégration de son titulaire. 2. Le Conseil supérieur de la justice nomme, par rotation, les batlles suppléants parmi les personnes inscrites sur une liste établie annuellement à cet effet. Font partie de cette liste les magistrats émérites, les anciens magistrats, les anciens batlles et les personnes ayant réussi la procédure de sélection des batlles mais n'ayant pas obtenu de poste. 3. En cas de nécessité urgente de pourvoir un poste de magistrat, lorsqu'il ne peut être pourvu de manière ordinaire par un magistrat intégré dans la carrière judiciaire, le Conseil supérieur de la justice peut nommer un magistrat suppléant ou confier la fonction à un magistrat émérite, jusqu'à ce que le poste puisse être pourvu ou jusqu'à la réintégration de son titulaire. 4. Le Conseil supérieur de la justice nomme, par rotation, les magistrats suppléants parmi les personnes inscrites sur une liste établie annuellement à cet effet. Font partie de cette liste les magistrats émérites et les anciens magistrats. 5. Pour autant qu'ils remplissent les conditions générales établies à l'article 66.3, les magistrats retraités peuvent solliciter du Conseil supérieur de la justice leur nomination en tant que magistrats émérites jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge de soixante-quinze ans. Les magistrats émérites sont appelés en priorité, par rotation, pour compléter le Tribunal, le cas échéant, et pour pourvoir, à titre de suppléance, les vacances ou les absences qui se produisent. 6. Le statut des batlles et des magistrats suppléants et des magistrats émérites est identique, pendant l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles, à celui des batlles et des magistrats, et ils sont rémunérés pour la période pendant laquelle ils exercent la fonction juridictionnelle. Toutefois, les batlles et les magistrats suppléants et les magistrats émérites n'appartiennent pas à la carrière judiciaire et exercent la fonction juridictionnelle avec une inamovibilité temporaire. » En premier lieu, l'auteur de la demande fait valoir que cet article crée une nouvelle catégorie de juges et de magistrats n'appartenant pas au corps judiciaire, ce qui peut sembler contraire à l'article 90 de la Constitution, qui ne prévoit pas l'exercice de la fonction juridictionnelle en dehors de la carrière judiciaire, et ce de manière expresse, sans admettre aucune dérogation. En deuxième lieu, il considère que les paragraphes 2 et 4 de cet article prévoient que le Conseil supérieur de la justice puisse établir une liste annuelle de juges et de magistrats suppléants qui seraient appelés à exercer temporairement, en cas de vacance, des fonctions juridictionnelles. La durée de ces nominations est donc d'un an et le renouvellement de leur inscription n'est soumis à aucun critère. Le Conseil supérieur de la justice déterminera, de manière discrétionnaire, le renouvellement ou non des personnes inscrites sur cette liste. Ce point contredit également l'article 90 de la Constitution, qui établit que la durée du mandat de la fonction juridictionnelle est de six ans renouvelables dans tous les cas, afin de garantir leur inamovibilité et, par conséquent, leur indépendance. Ensuite, l'auteur de la demande ajoute qu'à l'article 54 de cette même Loi, le législateur établit un régime strict d'incompatibilité applicable aux juges et aux magistrats nommés pour un mandat de six ans ; ce régime sera également applicable aux juges et aux magistrats suppléants lorsqu'ils exercent la fonction juridictionnelle, mais non lorsqu'ils ne les exercent pas. Par conséquent, cette disposition démontre que le caractère temporaire du mandat des juges et des magistrats suppléants peut entraîner des difficultés d'application et d'interprétation. Enfin, il fait valoir que l'article 48 susmentionné n'est pas conforme à la Constitution, dès lors qu'il porte atteinte, entre autres, aux principes de hiérarchie des normes (modification par une loi qualifiée de la norme suprême) et de sécurité juridique, reconnus à l'article 3 de la Constitution, ainsi qu'aux principes inscrits à l'article 10 de la Constitution. Il demande, par conséquent, au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la conformité de l'article 48 en question aux articles 3, 90 et concordants de la Constitution. Deuxième. Sur la réponse du Conseil général Le 22 septembre 2014, le Conseil général a présenté le mémoire en réponse à la demande d'avis préalable devant le Tribunal constitutionnel. L'écrit commence par exposer les aspects novateurs des modifications adoptées par le législateur et leur raison d'être. En effet, il souligne que la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la Justice établit une procédure d'accès à la carrière judiciaire et de nomination des batlles et des magistrats beaucoup plus rigoureuse que celle qui existait jusqu'à présent, ce qui aura probablement pour conséquence que les postes vacants ne pourront pas être pourvus dans un court laps de temps (entre 6 mois pour les magistrats et 1 an et demi pour les batlles, en ajoutant pour ces derniers la période générale d'1 an pour l'accomplissement de la formation obligatoire). Cette Loi élargit également considérablement les droits statutaires des membres de la carrière judiciaire, en introduisant par exemple les figures du congé sans solde forcé et volontaire, ainsi qu'un régime de congés, jusqu'alors inexistants. Pour pourvoir ces postes vacants, dans l'attente d'une affectation définitive, et pallier les absences prolongées de batlles et de magistrats, la Loi crée deux nouvelles figures : les batlles et magistrats suppléants et de renfort et les batlles et magistrats substituts. Les premiers s'intègrent exactement de la même manière que les autres batlles et magistrats, la seule différence étant qu'il leur est attribué au sein de chaque organe une fonction de suppléance ou de renfort et qu'ils accompliront cette tâche sur décision du président de l'organe correspondant. Toutefois, pour des raisons budgétaires et d'organisation, il n'est pas possible de disposer d'un nombre important de batlles et de magistrats suppléants et de renfort, raison pour laquelle est également créée la seconde figure de batlles et de magistrats substituts, qui fait l'objet du présent avis préalable de constitutionnalité et que le Conseil général considère conforme à la Constitution. En effet, le Conseil général précise que le nouvel article 66 quater régit un mécanisme extraordinaire de désignation provisoire de personnes pour l'exercice de la fonction juridictionnelle. Ces personnes doivent posséder une qualification technique spéciale, comme celle que possèdent les batlles ou les magistrats qu'elles doivent remplacer, elles disposent des mêmes garanties et sont soumises au même régime de devoirs, d'incompatibilités et disciplinaire. Le Conseil général tient à souligner que cette réglementation a été adoptée par loi qualifiée, qu'elle a un caractère extraordinaire (elle ne s'applique que si le poste ne peut être pourvu par la voie ordinaire ou par suppléance ou renfort), que la nomination est prédéterminée par la Loi (tour de rôle sur une liste préétablie ; par conséquent, la garantie du juge prédéterminé par la loi, qui fait partie du droit à la juridiction reconnu à l'article 10 de la Constitution, est pleinement respectée) et que, pendant qu'ils exercent des fonctions juridictionnelles, les batlles et les magistrats substituts jouissent des mêmes garanties, notamment de l'inamovibilité, que les autres batlles et magistrats ; ils sont également soumis au même régime d'incompatibilités et disciplinaire. La finalité de cette figure est de garantir le fonctionnement normal de l'Administration de la Justice, qui est lié à divers droits fondamentaux, tels que le droit à la juridiction et le droit à un procès d'une durée raisonnable, reconnus aux articles 10.1 et 10.2 de la Constitution. En ce sens, il indique que ce mécanisme existe dans des systèmes constitutionnels proches, concrètement dans le système espagnol et dans le système français (voir articles 199-202, 201 et 213 de la Ley orgánica del Poder Judicial et articles 41.10 à 41.16 de l'Ordonnance nº 58-1270 du 22 décembre 1958, portant loi organique relative au statut de la magistrature ). Les dispositions de ces deux Lois ont été déclarées conformes à la Constitution des pays respectifs, et à cet effet sont citées et partiellement transcrites l'ordonnance 465/2006 du 19 décembre 2006, rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal constitutionnel du Royaume d'Espagne, ainsi que la décision n° 94-335 du 10 janvier 1995 du Conseil constitutionnel français. L'un comme l'autre admettent que les fonctions juridictionnelles puissent être exercées, à titre extraordinaire et temporaire, par des personnes qui ne font pas partie de la carrière judiciaire et qui, précisément en raison de ce caractère extraordinaire et temporaire, ne sont pas soumises à l'inamovibilité, qui est la règle qui s'impose de manière générale, à condition toutefois qu'elles jouissent de toutes les garanties pour exercer la fonction juridictionnelle. Cette même situation est celle que configure la Loi qualifiée de modification susmentionnée, comme il a déjà été exposé ci-dessus (caractère extraordinaire et temporaire de la nomination, compétence technique des personnes, inamovibilité, prédétermination par la loi et garanties, droits et obligations pendant leur fonction). Il réitère la finalité d'une réalisation effective des droits fondamentaux à la juridiction et à un procès d'une durée raisonnable et indique que la mention, à l'article 85 de la Constitution, de l'existence d'une organisation judiciaire unique ne peut être entendue dans le sens d'une réservation aux juges de carrière de toute fonction juridictionnelle. De même, l'article 90 de la Constitution se réfère aux juges qui composent la carrière judiciaire, sans qu'il puisse être entendu qu'il réserve de manière exclusive et absolue l'exercice des fonctions juridictionnelles à ces juges. Il est évident que le mandat de six ans prévu à ce même article ne se réfère pas aux autres personnes qui peuvent exercer ces fonctions à titre extraordinaire. Au sujet de ce mandat, il rappelle que les Constitutions des pays voisins ne limitent pas l'inamovibilité des juges et magistrats et que, par la présente Loi de modification, est introduite la prévision de motifs limitativement énumérés pour le non-renouvellement du mandat des batlles et des magistrats afin de garantir leur inamovibilité. C'est pourquoi le Conseil général considère que l'article 90 de la Constitution ne peut être interprété de manière à empêcher la nomination de magistrats n'appartenant pas à la carrière judiciaire pour une période inférieure dans les conditions susmentionnées, alors que la garantie d'inamovibilité sans aucune limitation temporelle des Constitutions voisines n'a été interprétée, dans aucune d'entre elles, comme un obstacle à l'introduction d'une figure semblable. En dernier lieu, il déclare qu'il convient d'interpréter la Constitution de manière globale, en pondérant les dispositions relatives au pouvoir judiciaire conformément aux droits fondamentaux que la Constitution reconnaît également, tels que les droits à la juridiction et à un procès d'une durée raisonnable. En ce qui concerne les trois questions concrètes soulevées dans la demande, le Conseil général y répond une par une. En premier lieu, sur la question selon laquelle la prévision que les batlles et les magistrats substituts n'appartiennent pas au corps judiciaire serait contraire à l'article 90 de la Constitution, il réitère qu'il n'existe aucun mandat constitutionnel disposant que les juges doivent appartenir à la carrière judiciaire. L'article 90 précité fait référence aux juges et aux magistrats qui composent la carrière judiciaire, mais ne dispose pas que l'exercice des fonctions juridictionnelles soit réservé de manière exclusive aux *batlles* et aux magistrats de carrière. L'article 85.2 de la Constitution dispose que l'organisation judiciaire est unique et interdit les juridictions spéciales. La création de *batlles* et de magistrats suppléants ne porte pas atteinte à cette unité, car elle s'y intègre en tant que mécanisme exceptionnel. En deuxième lieu, s'agissant de l'établissement d'une liste annuelle désignant ces juges et magistrats suppléants, le Conseil général souligne que l'unique fonction de cette liste est de garantir le caractère de *batlle* ou de magistrat prédéterminé par la loi de ceux qui seront nommés. Une fois nommée, cette personne exerce ses fonctions avec inamovibilité pendant toute la durée de la suppléance, est liée uniquement à la provision du poste qu'elle occupe en tant que suppléant et non au maintien sur la liste. Il ajoute que l'établissement des listes par le Conseil supérieur de la justice n'a pas un caractère discrétionnaire, mais qu'il est réglementé. Et effectivement, comme il a déjà été dit, la durée du mandat n'est pas de six ans, mais la durée est indéterminée au moment de la nomination et, pour les motifs exposés au point précédent, la disposition de l'article 90 de la Constitution n'est pas applicable. En troisième lieu, s'agissant de l'application du régime des incompatibilités, le Conseil général déclare qu'il est vrai que ce régime ne s'appliquera pas lorsque les *batlles* et les magistrats suppléants n'exerceront pas les fonctions juridictionnelles, mais que c'est là une conséquence inévitable du fait qu'ils ne font pas partie de la carrière judiciaire. Leur impartialité dans les causes dont ils auront à connaître sera garantie par les régimes d'abstention et de récusation établis par la nouvelle rédaction de l'article 73 de la Loi, et cela ne doit poser aucun problème dans la pratique, pas plus que ne doit en poser l'application du régime des incompatibilités, car la norme légale est claire. Le Conseil général réitère que l'article 85.2 de la Constitution confie expressément cette matière à une loi qualifiée, ce qui a été fait sans enfreindre aucun autre article de la Constitution. Enfin, pour les motifs exprimés, le Conseil général demande au Tribunal constitutionnel de tenir le présent mémoire pour déposé et de rendre un avis déclarant que l'article 48 de la Loi précitée est conforme à la Constitution. Troisièmement. Sur la réponse du Ministère public Le même 22 septembre 2014, le Ministère public a déposé devant le Tribunal constitutionnel son mémoire en réponse à la demande d'avis préalable, dans lequel il analyse les doutes de constitutionnalité invoqués par le demandeur. Avant tout, il considère qu'il convient d'apprécier l'article 48 contesté au regard de l'intégralité du texte constitutionnel dans son ensemble et non uniquement des dispositions contenues dans le titre VII, relatives à la Justice, ainsi que de l'évolution des structures judiciaires et de leurs circonstances depuis sa promulgation jusqu'à la date actuelle. Effectivement, l'article précité entend introduire la figure des *batlles* et des magistrats suppléants, qui existe déjà dans d'autres ordres juridiques, lesquels, bien qu'exerçant exceptionnellement des fonctions juridictionnelles, n'appartiennent pas à la carrière judiciaire, sont appelés pour une durée indéterminée, en fonction de besoins urgents et selon un mécanisme de désignation préétabli dans ce même article de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la Justice. Il est évident que cette figure doit être considérée au regard des finalités d'inamovibilité et d'indépendance dont doivent bénéficier les organes juridictionnels, mais également au regard d'autres principes constitutionnels, en particulier les droits fondamentaux que ces organes judiciaires doivent garantir de manière prioritaire, tels que, entre autres, les droits à la juridiction, à obtenir une décision fondée en Droit et à un procès d'une durée raisonnable, reconnus à l'article 10 de la Constitution. En ce sens, il met en évidence le nombre de recours d'*empara* fondés sur les violations de ces droits ainsi que la jurisprudence même du Tribunal constitutionnel relative aux retards injustifiés qui ne peuvent être justifiés par l'existence d'un problème structurel au sein de la Justice (voir le jugement du 12 octobre 2009, rendu dans le cadre de l'affaire 2009-9-RE). Il ajoute que l'évolution du nombre de procès judiciaires depuis 1993 a été exponentielle dans toutes les branches, ce qui a entraîné une saturation dans le traitement des affaires malgré l'augmentation du nombre de *batlles* et de magistrats. Il souligne que la saturation la plus importante se trouve dans le cadre des exécutions civiles et administratives, le Plénum du Tribunal supérieur de justice ayant dû reconnaître la responsabilité de l'État pour le fonctionnement anormal de la Justice en conséquence de la prescription intervenue en sede judiciaire dans l'exécution forcée des actes administratifs (voir le jugement du 16 décembre 2011). Il joint également un rapport émis par le Secrétariat général du Conseil supérieur de la justice qui met en évidence la rotation systématique des *batlles* dans les fonctions juridictionnelles, ainsi que leur augmentation et d'autres informations sur les promotions, les départs, les départs à la retraite et les congés sans solde. Par ces circonstances, ajoutées à la réalité propre de la Principauté, compte tenu de la situation de crise actuelle, le Ministère public justifie ainsi les retards injustifiés dans le traitement des dossiers avec une incidence directe sur les droits fondamentaux des administrés. Cela étant dit, conformément à la Constitution, la possibilité de réformes structurelles afin de résoudre les problèmes posés ne peut répondre qu'à deux axes fondamentaux : la simplification et la précision des réglementations procédurales dans le plein respect des garanties et des valeurs constitutionnelles, ce qui est en cours de réalisation avec la réforme du Code de procédure pénale, et l'examen parlementaire des normes relatives, entre autres, à l'externalisation de l'exécution administrative et civile, ainsi qu'à l'arbitrage ou à la médiation extrajudiciaire ; et le développement et la modification de la réglementation de la Loi qualifiée de la Justice en ce qui concerne sa structure, sa composition et son fonctionnement. Ce développement introduit des modifications et des améliorations concernant la procédure de sélection des membres de la carrière judiciaire, ce qui allonge les délais, et concernant leur régime statutaire, en réglementant concrètement les cas de congé sans solde, ce qui peut également provoquer des situations de vacances temporaires. De tout cela, on saisit la raison d'être, d'une part, des juges et des magistrats suppléants ou de renfort, et, d'autre part, des juges et des magistrats substituts. Ainsi, la Loi qualifiée de modification configure la structure de l'organisation judiciaire unique, prévue à l'article 85.2 de la Constitution, en deux segments différenciés : les membres de la carrière judiciaire, d'une part, et les batlles et les magistrats suppléants qui sont appelés en cas de nécessité urgente pour pourvoir un poste vacant lorsqu'il ne peut être pourvu de manière ordinaire par un membre intégré dans la carrière judiciaire, d'autre part. Néanmoins, ce mécanisme résiduel et extraordinaire implique que les garanties d'indépendance et d'inamovibilité soient identiques dans l'exercice de la fonction juridictionnelle. Le Ministère public souligne que la finalité et la fonctionnalité de cette figure sont de donner effet aux droits fondamentaux reconnus à l'article 10 de la Constitution, plus concrètement, les droits à la juridiction et à un procès d'une durée raisonnable, cette dernière problématique se retrouve au niveau international et la Cour européenne des droits de l'homme elle-même a dû procéder à des modifications structurelles pour donner effet aux valeurs mentionnées. Ensuite, le Ministère public met en évidence la confiance accordée par nos ordres juridiques voisins à des figures similaires, leur adéquation aux principes constitutionnels d'inamovibilité, d'indépendance et de conformité à la prédétermination par la loi, qui a été déclarée par les Tribunaux constitutionnels ou des organes similaires, compte tenu de leur finalité liée à la protection juridictionnelle effective et à la nécessité d'apporter une réponse rapide face à des circonstances conjoncturelles qui empêcheraient un déroulement normal de la fonction judiciaire si une réponse législative proportionnée n'était pas donnée, en pondérant l'éventuel intérêt constitutionnel qui est exceptionnellement sacrifié par rapport à l'intérêt constitutionnel concret qui est considéré comme prévalent (voir en ce sens l'ordonnance 465/2006 du 19 décembre 2006, rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal constitutionnel du Royaume d'Espagne, ainsi que la décision n° 94-335 du 10 janvier 1995 du Conseil constitutionnel français). En ce qui concerne la demande concrète d'avis portant sur la création d'une nouvelle catégorie de juges contraire à l'article 90 de la Constitution, il ressort des argumentations qui viennent d'être exposées que, dans le cadre objectif de la Constitution, sa possibilité interprétative est compatible avec le nouveau modèle structurel développé dans la Loi qualifiée de modification susmentionnée, dès lors que l'examen conjoint de la réglementation, par voie de loi qualifiée, de la structure de l'organisation judiciaire prévue à l'article 85.2 de la Constitution, envisagée sous le prisme des droits fondamentaux reconnus à l'article 10 de cette même Constitution, ainsi que les circonstances de l'évolution des institutions judiciaires, conduisent à conclure à la possibilité de développer l'article 85 susmentionné, comme le font également les dispositions prévues à l'article 90 de la Constitution. En effet, il considère que la création des batlles ou des magistrats suppléants en dehors du champ de la carrière judiciaire est déterminée par le précepte contenu à l'article 85 susmentionné, lequel soumet la réglementation de l'intégralité de l'organisation judiciaire à une réserve de loi qualifiée, comme cela a été le cas ici. Par conséquent, le sixième paragraphe de l'article 48 attaqué doit être considéré comme conforme à la Constitution. En ce qui concerne la demande fondée sur les deuxième et quatrième paragraphes de l'article 48 susmentionné, relative à l'établissement d'une liste annuelle de juges suppléants, en tant que contraires à l'inamovibilité de ces juges dans l'exercice des fonctions juridictionnelles et, par conséquent, portant atteinte à leur indépendance, le Ministère public considère que l'article 90 de la Constitution n'est pas non plus violé du fait du non-respect du délai de six ans du mandat judiciaire, puisque, comme il a déjà été dit, le juge suppléant n'intègre pas la carrière judiciaire, mais répond à une finalité propre à la carrière judiciaire qui a déjà été décrite précédemment. Il ajoute que la Loi qualifiée de modification elle-même préétablit de manière concrète, proportionnée et pondérée le recours à la figure du juge suppléant, lequel demeure résiduel et exceptionnel. Il convient également de souligner la restriction des conditions exigibles des personnes susceptibles de s'inscrire sur la liste susmentionnée, ainsi que le fait que le renouvellement annuel s'applique à l'inscription sur la liste, et non à la fonction juridictionnelle du juge suppléant, dont la durée sera celle de sa suppléance. Le Ministère public s'oppose au doute exposé dans la demande d'avis concernant le pouvoir discrétionnaire du Conseil supérieur de la justice dans l'établissement de cette liste, d'une part, parce que la figure du juge suppléant est prédéterminée par la Loi qualifiée de modification et, d'autre part, parce que des tours sont établis et parce que les personnes susceptibles d'être inscrites sur la liste sont qualifiées, soit du fait de leur qualité de magistrats émérites, soit du fait de leur qualité d'anciens magistrats ou batlles (sauf le cas des personnes qui ont réussi le concours de batlles mais n'ont pas obtenu de poste), l'exercice de la fonction judiciaire se trouvant par conséquent limité, de manière suffisamment pondérée et proportionnée, aux cas résiduels préétablis par la Loi et à des personnes dont la capacité a été objectivement prouvée, ce qui donne par conséquent effet aux dispositions de l'article 85.2 de la Constitution. Il ressort de tout ce qui précède que les dispositions des deuxième et quatrième paragraphes de l'article 48 attaqué sont également conformes à la Constitution. Enfin, en ce qui concerne l'application du régime des incompatibilités uniquement pendant la durée de l'exercice de la fonction juridictionnelle, ce Ministère public souligne, en premier lieu, que le requérant ne mentionne pas quel serait le précepte constitutionnel violé ; toutefois, en second lieu, il invoque bien, à titre de conclusion générale, la violation des principes de hiérarchie des normes et de sécurité juridique, consacrés à l'article 3 de la Constitution, ainsi que des principes inscrits à l'article 10 de la Constitution. Le Ministère public est en désaccord avec cette position, dès lors que l'interprétation systématique des articles 85 et 90 de la Constitution, mis en relation avec les dispositions prévues aux articles 10.1 et 10.2 de la même Constitution, justifie le développement, par voie de loi qualifiée, de la figure des juges de suppléance, en déterminant de manière concrète leur statut. Pour finir, il demande au Tribunal constitutionnel de tenir pour déposée sa réponse à la présente demande d'avis préalable d'inconstitutionnalité et de déclarer la conformité à la Constitution de l'article 48 de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la justice. Quatrième. Sur les conclusions Toutes les parties ont présenté, dans le délai imparti, leurs mémoires de conclusions dans lesquels elles reproduisent les prétentions et les arguments contenus dans leurs mémoires antérieurs. Considérations juridiques 1. Introduction Le présent avis de constitutionnalité préalable au contreseing des coprinces de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la Justice, du 3 septembre 1993, adoptée par le Conseil général et publiée au Bulletin du Conseil général du 11 juillet 2014, est formulé à la demande (mise en demeure) du Coprince français. Conformément à cette demande, il appartient au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution de divers points de son article 48 (66 quater ) du texte de réforme de la Loi qualifiée de la Justice visés dans l'acte de demande, sur lesquels le Tribunal constitutionnel se prononce ci-après ; c'est-à-dire, de rendre un avis sur la question de savoir si l'une quelconque des normes qu'il contient est incompatible avec la norme suprême et, par conséquent, ne respecte pas la hiérarchie des normes, lorsqu'il organise le statut juridique des juges suppléants. 2. Normes de la Constitution d'Andorre Le système judiciaire selon la Constitution d'Andorrà a pour finalité essentielle l'exercice du pouvoir juridictionnel afin de rendre effectif le droit de la personne à la juridiction : « Est reconnu le droit à la juridiction, à obtenir de celle-ci une décision fondée en Droit, et à un procès équitable, instruit par un tribunal impartial prédéterminé par la loi » (art. 10). L'article 85 de la Constitution d'Andorre dispose : « 1. Au nom du peuple andorran, la Justice est rendue exclusivement par des juges indépendants, inamovibles et, dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles, soumis seulement à la Constitution et à la loi. 2. L'organisation judiciaire est unique. Sa structure, sa composition, son fonctionnement et le statut juridique de ses membres doivent être régis par une Loi qualifiée. Les juridictions d'exception sont interdites ». À cette fin, la Constitution établit une organisation judiciaire unique composée de juges indépendants et inamovibles, dont la structure, la composition, le fonctionnement et le statut juridique sont réservés à la loi qualifiée, à la différence des règles de compétence et de procédure qui sont réservées à la loi (art.86.1). De même, la Constitution définit que : « Le pouvoir juridictionnel est exercé par les Batlles, le Tribunal des Batlles, le Tribunal de Corts (Tribunal criminel d'Andorre) et le Tribunal supérieur de justice d'Andorre, ainsi que par les présidents respectifs de ces tribunaux, conformément aux lois » (art. 87) ; c'est-à-dire qu'elle détermine un système articulé sur la base de deux catégories de juges : les batlles et les magistrats. Plus loin, elle précise : « Tous les Juges, quelle que soit leur catégorie, sont nommés pour un mandat renouvelable de six ans, parmi des personnes diplômées en Droit disposant de l'aptitude technique à l'exercice de la fonction juridictionnelle » (art. 90.1). Enfin, à l'article 91, la Constitution établit les incompatibilités des juges et des magistrats. 3. Normes sur lesquelles il est statué quant à leur constitutionnalité conformément à la demande formulée Article 48 (66 quater ) du texte de la Loi de modification de la Loi qualifiée de la Justice. 4. Sur la compétence du Conseil général pour nommer des juges et des magistrats suppléants et en régir le statut au moyen d'une loi qualifiée L'acte à l'origine du présent avis indique que : l'article 66 quater , paragraphe 6 de la Loi qualifiée de modification « crée une nouvelle catégorie de juges et de magistrats qui n'appartiennent pas au corps judiciaire ». Il est ajouté que cette disposition « peut sembler contraire à l'article 90 de la Constitution qui ne prévoit pas l'exercice de la fonction juridictionnelle en dehors de la carrière judiciaire, et ce de manière expresse, qui n'admet aucune dérogation. » La réglementation de la carrière judiciaire et du statut juridique des membres qui composent « l'organisation judiciaire unique » doivent être adoptés par une loi qualifiée, en vertu de l'habilitation que la Constitution lui confère (art. 85.2), afin de régir « l'organisation judiciaire, la structure, la composition, le fonctionnement et le statut juridique de ses membres ». La Constitution n'empêche pas de régir par une loi qualifiée l'existence de juges et de magistrats suppléants au sein de la carrière judiciaire, ni de créer au sein de l'organisation judiciaire des procédures de suppléance au sein de la carrière judiciaire et, en cas de nécessité urgente, avec des personnes extérieures à celle-ci. Il n'existe pas d'objections constitutionnelles à l'habilitation générale de la Constitution aux fins d'organiser par une loi qualifiée l'ensemble de l'organisation judiciaire conformément à la Constitution. Certes, la réforme de la Loi qualifiée de la Justice introduit la réglementation d'un statut de juge suppléant en ce qui concerne l'existence éventuelle de juges suppléants, destinés, à défaut de pourvoi en régime de suppléance par des juges intégrés dans la carrière judiciaire, ou par des personnes qui en auraient fait partie par le passé, ou qui n'auraient pas pu y accéder faute de poste disponible, bien qu'ayant rempli les conditions requises exigibles à cet effet. La Constitution ne contient aucune disposition concrète sur l'introduction de la figure du juge suppléant, mais il n'existe pas d'objection constitutionnelle explicite à l'existence de juges suppléants lorsque ceux-ci sont membres de la carrière judiciaire ; la Loi qualifiée de la Justice encore en vigueur aujourd'hui habilite même la nomination de batlles intégrés dans la carrière judiciaire afin d'accéder provisoirement à un poste de magistrat en tant que juges suppléants, y compris avec un saut provisoire de catégorie (l'article 51 de cette Loi établit une procédure par laquelle les batlles peuvent pourvoir provisoirement des postes de magistrat). Il n'existe pas non plus de disposition constitutionnelle explicite à ce que la Loi qualifiée de la Justice régisse un nouveau statut juridique singulier de juges suppléants en dehors de la carrière judiciaire, et à l'intégration de ceux-ci à l'exercice temporaire du pouvoir juridictionnel en dehors de la carrière judiciaire. L'article 85.2 de la Constitution dispose que « L'organisation judiciaire est unique. Sa structure, sa composition, son fonctionnement et le statut juridique de ses membres doivent être régis par une Loi qualifiée ». À partir de cette habilitation générique, le législateur établit pour le texte que nous examinons une loi qualifiée (la norme habilitée par la Constitution afin de régir l'organisation judiciaire) la disposition selon laquelle : « En cas de nécessité urgente de pourvoir un poste de batlle, lorsqu'il ne peut être pourvu de manière ordinaire par un batlle intégré dans la carrière judiciaire » ; et une disposition similaire est prévue pour le cas des magistrats. Elle étend et modifie donc la disposition de la Loi qualifiée de la Justice actuellement en vigueur afin que des batlles de la carrière judiciaire puissent devenir magistrats suppléants, et elle permet qu'en cas de nécessité urgente des juges substituts puissent être nommés au moyen d'une procédure, qui doit être régie par une loi qualifiée, laquelle, en vertu de la hiérarchie des sources, doit respecter toutes les exigences constitutionnelles et s'y subordonner et, si nécessaire, les mettre en balance de manière adéquate afin de les rendre également réalisables. La réforme de la Loi qualifiée de la Justice sur laquelle nous rendons notre avis établit donc un statut particulier destiné à prévoir des juges substituts ainsi que la voie par laquelle accéder à l'exercice temporaire de la fonction juridictionnelle. Rien ne s'oppose explicitement à ce qu'une loi qualifiée puisse le faire ; mais en tout état de cause, elle doit le faire par une loi qualifiée, comme c'est le cas. Certes, la Constitution ne prévoit pas l'existence de juges substituts, mais elle ne l'interdit pas non plus, bien que, si tel est le cas, cela doive se faire conformément aux normes de la Constitution et dans le plein respect des limites que celle-ci impose : l'aptitude technique, l'indépendance, l'inamovibilité et la soumission aux incompatibilités de tous les juges. Compte tenu de la réserve constitutionnelle de la matière à la loi qualifiée, l'instrument utilisé est approprié, ce qui implique qu'il doit se subordonner à la suprématie constitutionnelle. 5. Sur la réglementation des juges substituts Passons à l'analyse plus concrète de leur réglementation. D'emblée, il conviendrait de préciser que la prévision de juges substituts provenant de l'extérieur de la carrière judiciaire n'altère pas la définition de l'existence des deux catégories de juges (batlle et magistrat), qui demeurent la base de l'organisation de la justice et de la carrière judiciaire à partir des deux catégories de batlle et de magistrat, que le texte sur lequel nous rendons notre avis intègre et régit à partir de l'article 44 qui ajoute l'article 64 bis, paragraphe 1 de la Loi de modification qualifiée de la Loi qualifiée de la Justice : « La carrière judiciaire comprend les catégories de batlle et de magistrat. Les batlles sont affectés à la Batllia, et les magistrats au Tribunal de Corts (Tribunal criminel d'Andorre) ou au Tribunal Supérieur ». Tant dans la Constitution que dans le texte sur lequel nous rendons notre avis, il n'existe que deux catégories de juges : soit ils sont batlles, soit ils sont magistrats. Il n'établit donc pas une troisième catégorie de juges ; il s'agirait en tout cas d'un statut particulier pour l'exercice des fonctions judiciaires dans l'une ou l'autre catégorie. La Loi qualifiée de modification que nous analysons prévoit l'existence de batlles et de magistrats qui n'appartiennent pas à la carrière judiciaire, lesquels n'exercent le pouvoir juridictionnel que pendant une période de temps (certaine, bien qu'indéterminée), période durant laquelle ils sont inamovibles, perçoivent une rémunération et sont soumis aux mêmes incompatibilités que les juges de la carrière judiciaire. Autrement dit, ils deviennent des juges intégrés à titre temporaire dans l'organisation judiciaire unique, bien qu'ils ne fassent pas partie de la carrière judiciaire. Il ne s'agit pas d'une voie d'entrée dans la carrière judiciaire, mais d'un complément de renfort à l'exercice du pouvoir juridictionnel, destiné à rendre plus effectif l'exercice du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10.1 de la Constitution. Vu sous cet angle, il n'y a donc pas, comme nous l'avons dit, création d'une troisième et nouvelle catégorie de juges. L'innovation réside dans la prévision d'un statut particulier au sein de l'organisation judiciaire, destiné aux anciens membres de la carrière judiciaire et aux « personnes qui ont réussi le processus de sélection des batlles mais qui n'ont pas obtenu de poste » (art. 48. Ajout d'un art. 66 quater), afin qu'en cas de nécessité urgente et dans l'impossibilité d'effectuer le remplacement avec les membres intégrés dans la carrière judiciaire, ils puissent devenir juges substituts. La compétence technique exigible a déjà été démontrée tant par ceux qui ont fait partie dans le passé de la carrière judiciaire que par ceux qui ont réussi le processus de sélection et n'ont pas obtenu de poste. Nous examinerons les autres exigences plus loin. Certes, en Andorre, la carrière judiciaire est l'axe de l'organisation judiciaire et la Constitution, comme nous l'avons dit, ne prévoit pas l'existence du juge substitut, mais elle ne l'interdit pas non plus. Le juge substitut, qui intervient en cas de nécessité urgente, lorsqu'il est nommé pour un mandat temporaire, certain mais indéterminé dans le temps, afin d'exercer le pouvoir juridictionnel, devient soit batlle, soit magistrat nommé en tant que tel à un poste, et ce n'est qu'alors qu'il exerce le pouvoir juridictionnel dans toute sa plénitude. Dans le texte sur lequel notre avis est demandé, les juges substituts ne sont pas intégrés dans la carrière judiciaire, bien qu'ils exercent le pouvoir juridictionnel pendant une période de temps certaine (jusqu'à ce que l'absence soit couverte), mais qui n'est pas déterminée à l'avance, afin d'éviter les éventuels problèmes de rigidité que peut poser un système de corps unique. S'agissant de la question qui est à présent soumise à notre avis, il convient maintenant d'examiner si les juges substituts peuvent être nommés en cas de nécessité urgente parmi des personnes extérieures à la carrière judiciaire ; et si cela peut constituer une mesure inconstitutionnelle. Autrement dit, si les dispositions que contient l'article 48 (66 quater) sont conciliables avec les exigences constitutionnelles ou sont incompatibles avec la Constitution. Le débat sur leur opportunité ne nous appartient pas ; il nous appartient seulement d'en apprécier la constitutionnalité, et c'est pour cette raison qu'il convient d'intégrer à l'examen une appréciation du cadre constitutionnel dans son ensemble. D'une part, il convient d'apprécier comment l'existence de vacances peut affecter l'exercice du droit à la juridiction « à un procès régulier, instruit par un tribunal prédéterminé par la loi » (art. 10.1 de la CA) et « d'une durée raisonnable » (art. 10.2 de la CA), c'est-à-dire sans retards injustifiés ; et, d'autre part, il convient d'apprécier si est compatible avec la Constitution la nomination de batlles et de magistrats substituts parmi d'anciens batlles, d'anciens magistrats, des magistrats émérites et des personnes qui ont réussi toutes les épreuves pour accéder à la carrière judiciaire, mais qui n'ont pas obtenu de poste (c'est-à-dire des personnes se trouvant déjà ou encore en dehors de la carrière judiciaire) afin qu'elles exercent de manière intemporelle le pouvoir juridictionnel pendant la période durant laquelle il y aurait une vacance, et si une procédure préétablie par la loi qualifiée est prévue qui garantisse le droit au juge prédéterminé et l'indépendance judiciaire, dans le cadre de l'unité juridictionnelle afin de parvenir à une bonne administration de la justice. Conformément à la finalité constitutionnelle d'assurer le plein exercice des droits et des libertés des personnes, la réforme de la Loi qualifiée de la Justice organise l'activité juridictionnelle afin de rendre effectif le fonctionnement de l'État de droit et, par conséquent, l'exercice du droit des Andorrans à obtenir un jugement sans retards. La Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la justice que nous examinons n'altère ni l'existence, ni le fonctionnement de la carrière judiciaire, ni son caractère de fondement de l'organisation judiciaire andorrane. Une fois épuisées toutes les possibilités de suppléances et lorsque les suppléances et la pratique des juges de renfort issus de la carrière judiciaire deviennent insuffisantes, la réforme de ladite Loi établit un nouveau mécanisme d'intégration temporaire de juges extérieurs à la carrière judiciaire qui exercent en toute plénitude le pouvoir juridictionnel de manière temporaire, et elle le fait avec les mêmes garanties d'aptitude technique que la Constitution exige pour les membres de la carrière judiciaire, sans leur réintégration dans la carrière judiciaire (lorsque celle-ci est possible), afin de rendre ainsi possible l'exercice de la fonction juridictionnelle. Cette Loi ne constitue donc pas une juridiction spéciale, elle ne crée pas non plus une catégorie spéciale de juges différente de celle des « batlles » et des magistrats, mais elle incorpore les juges suppléants à l'organisation judiciaire et à l'exercice du pouvoir juridictionnel ; sans appartenir à la carrière judiciaire, ils interviennent en cas de suppléance, dans les mêmes conditions d'exercice du pouvoir juridictionnel que les autres membres appartenant au corps central de l'administration de la justice. La Constitution d'Andorre interdit les juridictions spéciales, mais, comme nous l'avons rappelé, elle réserve à la loi qualifiée la détermination, dans son organisation judiciaire, de « Sa structure, sa composition, son fonctionnement et le statut juridique de ses membres doivent être régis par une Loi qualifiée ». Elle réaffirme et assure donc l'unité juridictionnelle. 6. Considérations de droit comparé La formule du juge suppléant n'est pas inconnue dans d'autres pays proches, lorsqu'une loi organique le prévoit. Mais il convient de considérer que les textes constitutionnels établissent directement, dans chaque cas, des dispositions différentes avec un degré de précision également différent, et que, au moyen d'une Loi organique, ils ont prévu l'existence possible de juges suppléants extérieurs à la carrière judiciaire ou au corps unique de juges. Le raisonnement suivi pour leur incorporation repose sur une base commune dans la mise en balance constitutionnelle de la réglementation de la figure du juge suppléant avec l'exercice du droit des personnes à la juridiction. En France, l'autorité judiciaire est exercée par les membres de la carrière judiciaire, mais une Ordonnance de 1995 relative au statut des magistrats, habilitée par l'article 64 de la Constitution, a admis l'exercice temporaire de cette magistrature par des personnes qui n'appartiennent pas à la carrière ; ce point a été jugé constitutionnellement correct par la décision de la Cour Constitutionelle (D 94-355 du 10 janvier 1995, considérant 8) dans le cadre d'une procédure de contrôle préalable de constitutionnalité : « la Constitution ne fait cependant pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n'entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire, à condition que, dans cette hypothèse, des garanties appropriées permettent de satisfaire au principe d'indépendance qui est indissociable de l'exercice de fonctions judiciaires ». En Espagne, où existe un « cuerpo único » judiciaire, la LOPJ de 1985, à laquelle la Constitution espagnole confie la réglementation de la constitution, du fonctionnement, du gouvernement et du statut des juges et des magistrats de carrière, permet l'exercice temporaire de la fonction judiciaire à des personnes qui n'appartiennent pas au corps unique judiciaire : la « previsión constitucional de pertenencia a la carrera judicial puede excepcionarse o modularse en presencia de otros intereses constitucionales, concurrentes en los casos en que son llamados a cumplir funciones judiciales los Jueces sustitutos y los Magistrados suplentes », parce que « La función jurisdiccional tiene una conexión directa con el ejercicio de derechos fundamentales como son la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y que la mismas sea prestada, además, sin dilaciones indebidas » (Ordonnance du Tribunal constitutionnel 465/2006 du 19 décembre 2006 dans le cadre d'une question d'inconstitutionnalité). 7. Le cas de la Principauté d'Andorre Les deux exemples mentionnés présentent une hypothèse identique : dans le cadre de la Constitution, le législateur qualifié peut créer des juges suppléants afin de protéger le droit à la juridiction et, en même temps, de garantir l'indépendance judiciaire. Mais la prévision constitutionnelle relative aux limites et les prescriptions constitutionnelles qu'il convient de respecter sont différentes entre eux, comme l'est également le cas de la Constitution d'Andorre. L'instrument juridique (la loi organique ou qualifiée) peut être identique, mais la marge d'organisation réservée à la loi organique ou qualifiée peut être différente (elle est différente). L'examen des deux cas mentionnés est éclairant, mais la conclusion à en tirer n'est pas automatiquement transposable. La subordination de la loi organique ou qualifiée à la Constitution est la même dans tous les cas, mais comme les Constitutions sont différentes, et régissent directement le pouvoir judiciaire de manière différente, le législateur qualifié jouit d'une marge différente de libre détermination. Comme, dans les cas mentionnés, les décisions législatives doivent toujours être interprétées selon le critère de la « présomption de constitutionnalité » et que, dans les jugements sur la constitutionnalité des lois, il convient toujours de considérer la Constitution comme un tout afin de mettre en balance les diverses normes, principes et valeurs qu'elle contient, afin de, si cela était possible, pouvoir intégrer la norme dans l'ordre juridique, s'il existe une interprétation constitutionnellement valable ; en tout état de cause, les limites des prescriptions constitutionnelles s'imposent inéluctablement au législateur qualifié. Et, dans notre cas, la seule Constitution qu'il convient d'examiner est la Constitution d'Andorre. Andorre a une organisation judiciaire unique avec une carrière judiciaire unique, mais ce fait ne constitue pas un obstacle constitutionnel à ce que la réforme de la Loi qualifiée de la justice qui régit le statut des membres de l'organisation judiciaire puisse incorporer la figure du juge suppléant à titre temporaire et exceptionnel, si elle le fait conformément au texte constitutionnel sur lequel elle se fonde : la Constitution d'Andorre, qui assure l'unité de la juridiction. Le texte légal analysé prévoit l'attribution possible de l'exercice temporaire du pouvoir juridictionnel à des personnes non intégrées dans la carrière judiciaire. Leur création n'est pas inconstitutionnelle, si le législateur qualifié en décide ainsi, pourvu qu'il le fasse dans les limites que la Constitution elle-même établit. Il conviendra donc de s'en tenir à la réglementation de la configuration légale du juge suppléant et, en même temps, aux dispositions concrètes et expresses de la Constitution, limites incontournables pour le législateur qualifié, et, le cas échéant, à la pondération entre elles. Comme nous l'avons dit, la réforme de la Loi qualifiée de la Justice qui organise l'exercice de l'activité juridictionnelle crée la figure du juge suppléant sans contrevenir à l'existence ni entraver le fonctionnement régulier de la carrière judiciaire que la Constitution prévoit afin d'assurer le droit à la juridiction. Il s'agit d'un complément fonctionnel à caractère exceptionnel destiné à assurer les droits reconnus aux articles 10.1 et 10.2 de la Constitution. Une lecture constitutionnelle du texte sur lequel nous rendons notre avis doit être faite conformément à tous les préceptes de la Constitution, en pondérant l'exercice temporaire des fonctions juridictionnelles par les juges suppléants avec le respect et la défense des droits et des libertés de la personne consacrés par la Constitution. La Constitution d'Andorre n'empêche pas la création de juges suppléants, à titre exceptionnel, à condition que les postes ne puissent pas être occupés par des juges de carrière, et elle permet de définir par loi qualifiée leur statut juridique dans le cadre de l'organisation judiciaire, sans que l'intégration temporaire de personnes n'appartenant pas au tronc commun de la carrière judiciaire ne rompe l'unité juridictionnelle. Le texte que nous examinons est une Loi qualifiée et constitue donc l'instrument constitutionnellement adéquat en ce qui concerne la matière qu'il entend réglementer : le statut des juges suppléants. 8. Sur le statut juridique du juge suppléant - L'accès à la fonction de juge suppléant à partir d'une liste établie par le Conseil supérieur de la Justice. L'une des demandes d'avis porte sur le mode d'accès prévu aux paragraphes 2 et 4 de l'article 66 quater du texte de réforme, qui prévoient l'établissement par le Conseil supérieur de la Justice d'une liste annuelle de juges et de magistrats suppléants qui seraient appelés à exercer temporairement, en cas de vacance, des fonctions juridictionnelles. S'agissant de cette procédure, nous traiterons séparément deux points : l'inscription sur la liste et son classement. Le texte adopté précise une énumération qui pourrait être interprétée comme un ordre de priorité : dans le cas des batlles , celui-ci s'établirait entre « les magistrats émérites, les anciens magistrats, les anciens batlles et les personnes ayant réussi la procédure de sélection des batlles mais n'ayant pas obtenu de poste » et, dans le cas des magistrats , le Conseil supérieur de la Justice « peut nommer un magistrat suppléant ou confier la fonction à un magistrat émérite » (art. 66 quater 3), lesquels bénéficient d'une préférence sur les anciens magistrats (art. 66 quater 5). Serait ainsi établi un ordre de priorité par catégories, mais aucun critère n'y est fixé quant à l'ordre interne au sein de chacune des catégories ou de chacun des niveaux, matière qui devrait être déterminée par loi qualifiée, car la préordination est un élément fondamental pour nommer le juge prédéterminé. En tout état de cause, une réglementation constitutionnellement adéquate exige qu'une loi qualifiée établisse les critères de l'ordre de la liste initiale, détermine si une inscription entraîne un nouveau classement, ou s'il faut la demander, et si l'acceptation préalable est exigée pour figurer ou non sur la liste. Rappelons que la Constitution de la Principauté d'Andorre dispose, en son article 90.1, que : « Tous les Juges, indépendamment de leur catégorie, sont nommés pour un mandat renouvelable de six ans, parmi des personnes diplômées en Droit disposant de l'aptitude technique pour l'exercice de la fonction juridictionnelle ». Il est clair que les juges suppléants prévus par la Loi dans le texte sur lequel nous rendons notre avis sont des « personnes diplômées en Droit » et qu'ils disposent de l'« aptitude technique pour l'exercice de la fonction juridictionnelle » (les uns, parce qu'ils ont déjà été batlles ou magistrats, et les autres, parce qu'il s'agit de personnes ayant réussi la procédure de sélection des batlles mais n'ayant pas obtenu de poste). Les critères d'établissement de cette liste ordonnée est, en tout état de cause, une matière réservée à la loi qualifiée. Et la réglementation du texte sur lequel porte le présent avis s'avère constitutionnellement insuffisante : si l'ordre de priorité des candidats selon des groupes de parcours homogène est clair, il existe un déficit de réglementation, car il n'y a pas d'indications objectives sur l'ordre entre leurs membres, et la nécessité ou non de leur volonté d'en faire partie n'est pas mentionnée (même si, une fois la première liste établie, les nouveaux peuvent s'y inscrire selon l'ordre de présentation ou selon les mérites). Les actes préalables à la nomination doivent être réglementés et garantis par loi qualifiée afin d'assurer la hiérarchie normative de la loi sur les actes d'application, ainsi que l'attribution automatique de la suppléance au moyen de normes générales qualifiées préexistantes contenant un ordre prédéterminé et public dès le moment initial. Le législateur qualifié doit organiser la procédure de manière à assurer l'absence de pouvoir discrétionnaire de l'autorité compétente dans la nomination, car celle-ci agit conformément aux conditions établies par la loi qualifiée. L'organe qui décide de la nomination ne peut pas être l'organe qui procède au classement de la liste. L'exigence constitutionnelle du juge prédéterminé implique que le consentement de tous ceux qui figurent sur la liste soit nécessaire. La liste peut être actualisée périodiquement, avec les inscriptions et les radiations éventuelles ; et la liste actualisée devrait être rendue publique périodiquement avec les mises à jour appropriées. L'automatisme est une garantie de protection de l'indépendance judiciaire ; et la publicité de la liste, de la prédétermination du juge. La réglementation de l'établissement de la liste n'est donc pas complète et, en omettant certains aspects indispensables, elle n'est pas conforme à la Constitution. Le texte examiné présente un déficit de réglementation par loi qualifiée et ne comprend pas des aspects essentiels d'une réglementation du statut du juge suppléant, qui doivent être organisés pour garantir les principes centraux de l'organisation judiciaire découlant de la Constitution en ce qui concerne la pleine prédétermination du juge et l'indépendance judiciaire radicale. La Constitution réserve à la loi qualifiée la mission de réglementer « la structure, la composition, le fonctionnement et le statut juridique des membres de l'organisation judiciaire », afin de garantir la prévision de l'observance juridique de ces éléments fondamentaux dans l'exercice du pouvoir juridictionnel. - Le mandat temporaire du juge suppléant. La demande d'avis introduit également la question du mandat temporaire et expose que la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la justice dispose que « ces juges et magistrats » (suppléants extérieurs à la carrière judiciaire) « sont donc nommés pour une durée maximale de mandat d'un an, puisque cette liste doit être renouvelée annuellement » et que « Cette inamovibilité, conformément à l'article 90 de la Constitution, ne peut en aucun cas s'appliquer de manière temporaire et pour une durée inférieure à six ans . » La modification de la Loi qualifiée que nous analysons établit que la nomination du juge suppléant a lieu « j usqu'à ce que le poste puisse être pourvu ou jusqu'à la réintégration de son titulaire » (66 quater 1 et 3). La Loi qualifiée de modification est claire sur ce point. Une fois que le juge suppléant est nommé batlle ou magistrat, il est inamovible et dispose de tous les droits et attributions du juge de carrière, avec la plénitude de ses obligations et de ses garanties. Il cesse ses fonctions pour les causes que la Constitution et la Loi qualifiée établissent mais, en tout état de cause, lorsque le poste est occupé par un titulaire. La période est certaine, bien que sa durée soit indéterminée. Une exigence constitutionnelle explicite est que : « Tous les juges (…) sont nommés pour un mandat renouvelable de six ans ». Le caractère catégorique de l'exigence générale se rapporte aux juges de la carrière judiciaire. Il s'agit d'une période de longue durée, et clairement déterminée. L'établissement d'une période de mandat déterminée dans le temps est une garantie supplémentaire de l'indépendance judiciaire et, par conséquent, du bon fonctionnement de l'organisation judiciaire. Nous avons dit à plusieurs reprises que la voie choisie par la norme fondamentale est le renvoi à la loi qualifiée de « l'organisation de la structure, la composition, le fonctionnement et le statut juridique » des membres de l'organisation judiciaire et qu'elle permet l'existence de juges suppléants (dans les conditions posées par la Constitution elle-même, quant à la forme et aux éléments fondamentaux de l'activité judiciaire) et leur intégration dans l'organisation judiciaire, dans des conditions d'exercice égales à celles des autres juges. La volonté du constituant n'était pas de créer des juges suppléants, car il l'aurait fait ; ni non plus de l'empêcher, car il l'aurait également fait, comme nous l'avons dit précédemment. Le fait de confier à une loi qualifiée la réglementation du statut juridique des juges ne fait pas obstacle à la création de juges suppléants par voie de loi qualifiée, dans le plein respect des préceptes, normes et principes constitutionnels. Il convient de savoir si la norme est directement applicable aux juges suppléants, qui n'entrent en fonctions de batlle ou de magistrat que pendant une période qui est certaine et déterminable, mais qui n'est pas déterminée dans le temps. La durée du mandat des juges de la carrière judiciaire ne peut pas leur être appliquée directement, sans plus, car la Constitution se réfère aux juges de la carrière judiciaire, mais une possibilité constitutionnelle ouverte serait d'utiliser également cette durée pour la nomination des juges suppléants, qui, dotés d'un statut juridique spécifique, demeurent exclus de l'intégration dans la carrière judiciaire. Mais toute autre option constitutionnellement possible doit considérer, comme condition indispensable, l'établissement d'une période de mandat temporaire clairement déterminée dans le temps. Il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de formuler une quelconque proposition ; en tout état de cause, cela relève uniquement de la compétence du législateur qualifié dans le cadre des exigences constitutionnelles. La disposition explicite relative au mandat de six ans pour les juges et les magistrat intégrés dans la carrière judiciaire ne devrait pas faire oublier que la volonté de la Constitution est d'établir des nominations pour une durée déterminée, à la différence du système de corps judiciaire, où le mandat prend fin avec la retraite forcée (ou le passage au statut de magistrat émérite). Il est vrai que la durée de six ans se rapporte donc à un mandat constitutionnel pour les juges de la carrière judiciaire, mais l'essentiel est que le mandat est fermé dans le temps (et en l'occurrence renouvelable), c'est-à-dire qu'il n'est pas soumis à un terme indéterminé (le jour où le poste est pourvu, mais indéterminé dans le temps), un fait qui peut affecter l'indépendance judiciaire, l'un des éléments essentiels, avec l'inamovibilité et les incompatibilités, de l'exercice de la fonction juridictionnelle. - Sur l'inamovibilité. La demande d'avis porte également sur l'inamovibilité : « Cette inamovibilité (…), ne en aucun cas peut s'appliquer de manière temporaire et pour une durée inférieure à six ans ». Que le mandat puisse s'appliquer de manière temporaire est un fondement de la carrière judiciaire en Andorre (fondée sur un renouvellement du mandat tous les six ans), que le mandat puisse être d'un délai inférieur à six ans peut ne pas être incompatible avec la Constitution. Mais en tout état de cause l'inamovibilité fait partie indispensable du statut juridique de la qualité de batlle ou de magistrat tant qu'il exerce la fonction juridictionnelle, indépendamment de la durée pendant laquelle il l'exerce ; l'inamovibilité est liée à la prise de fonctions et, par conséquent, revêt un caractère stable lorsque l'exercice de la fonction est soit permanent soit renouvelable ; elle est liée à la période déterminée de temps pendant laquelle la fonction est exercée. Le juge jouit de l'inamovibilité tant qu'il est batlle ou magistrat en plein exercice de ses fonctions. L'inamovibilité n'est pas une qualité du juge organisé dans la carrière judiciaire ou dans le corps unique, mais de tout juge ; elle est intimement liée à l'exercice de la fonction judiciaire et dure tant qu'une personne est juge. L'inamovibilité fait partie du statut de tout juge en exercice, qu'il soit de carrière ou, le cas échéant, suppléant tant qu'il occupe un poste de juge. C'est une garantie fondamentale de l'indépendance judiciaire. - Sur les incompatibilités. La demande d'avis mentionne, enfin, la question des incompatibilités : le « régime strict d'incompatibilité applicable aux juges et magistrats nommés pour un mandat de six ans, (…) sera applicable également aux juges et magistrats suppléants (sic) uniquement lorsqu'ils exercent leurs fonctions juridictionnelles. Par conséquent, lorsqu'ils n'exerceront pas leurs fonctions juridictionnelles, les incompatibilités prévues à l'art. 54 (article 69 de la LQJ) ne leur seront pas applicables. Cette disposition démontre que le caractère temporaire du mandat des juges et des magistrats suppléants (sic) peut entraîner des difficultés d'application et d'interprétation . » Les incompatibilités ne s'appliquent qu'à celui qui exerce une fonction et tant qu'il occupe cette fonction, car elles sont une garantie de l'indépendance judiciaire. Le régime des incompatibilités n'admet pas d'exceptions, car il fait partie du statut juridique des juges qui exercent le pouvoir juridictionnel. Les incompatibilités sont toujours exigibles au moment de la prise de fonctions et pendant toute la durée du mandat. Les difficultés d'application ou d'interprétation des incompatibilités ne constituent pas une objection constitutionnelle (parfois, le législateur recourt à la question des cas d'inéligibilité de ceux qui ont exercé des activités incompatibles pendant une période immédiatement antérieure). En tout état de cause, lorsque les juges sont juges, ils sont soumis aux incompatibilités des juges et cessent d'y être soumises lorsqu'ils cessent de l'être. 9. Sur la sanction partielle de la Loi qualifiée de modification Le Conseil général a demandé, dans un écrit présenté le 27 août 2014, la sanction partielle « a limine litis » de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la Justice. Cette demande était prématurée à ce stade de la procédure, mais, une fois le présent avis rendu, si le Conseil général le juge opportun, il y a lieu à présent de procéder à la sanction de ladite Loi en excluant, comme il le demandait, l'article 48 (art. 66 quater). 10. Conclusions Première : la disposition de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la Justice relative, à l'article 48 (art. 66 quater), à la création de juges suppléants n'est pas contraire à la Constitution, mais la réglementation concrète établie dans cet article n'assure pas de manière suffisante un statut juridique du juge suppléant qui contienne toutes les exigences que la Constitution établit pour la justice andorrane, fondée sur le juge prédéterminé de l'article 10 de la Constitution et le juge indépendant de l'article 85 de cette même norme. Par conséquent, sa réglementation actuelle n'est pas conforme à la Constitution. En tout état de cause, le précepte doit être modifié par loi qualifiée dans les termes du présent avis, en y intégrant toutes les exigences que la Constitution établit comme garantie constitutionnelle de l'exercice des fonctions juridictionnelles. Deuxième : sont présumés valides, dans les termes de l'article 68.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, les autres préceptes non affectés, qui pourront être publiés en tant que loi, une fois celle-ci sanctionnée par les Coprinces à la demande du Conseil général. Pour tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, DÉCLARE : Premièrement Que la réglementation actuelle de l'article 48 de la Loi qualifiée de modification de la Loi qualifiée de la Justice n'est pas conforme à la Constitution dans les termes indiqués dans le présent avis. Deuxièmement Les autres préceptes non affectés de ladite Loi pourront être sanctionnés par les Coprinces, le cas échéant. Troisièmement Que la présente ordonnance soit notifiée aux représentants personnels de LL. EE. les Coprinces d'Andorre, au Très Illustre M. le Síndic General et au Ministère public. Quatrièmement Que la présente ordonnance soit publiée, conformément aux dispositions de l'article 67.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Fait à Andorra la Vella, le 17 octobre 2014. Laurence Burgorgue-Larsen Isidre Molas Batllori Présidente Vice-président Pierre Subra de Bieusses Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Magistrat Magistrat