Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 12-11-2018 relative au recours d'amparo 2018-43 et 44-RE.

TA20181114_10_33_43 Affaire 2018-43 et 44-RE (Commun d'Escaldes-Engordany c/ Moro Torrado, Ribeiro Pereira et autres) Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 12-11-2018 relative au recours d'amparo 2018-43 et 44-RE Numéros d'enregistrement : 362-2018 et 363-2018. Recours d'amparo Ordonnance du 12 novembre 2018 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu les mémoires présentés et enregistrés au Tribunal constitutionnel, le 12 septembre 2018, par le Commun d'Escaldes-Engordany, par lesquels il forme deux recours d'amparo contre les jugements du 18 mai 2018 et contre les ordonnances du 20 juillet de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable, à obtenir une décision fondée en Droit et à la défense, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la procédure au stade antérieur au prononcé du jugement faisant l'objet du recours afin que la Chambre administrative rende de nouveaux jugements dans lesquels elle rejette intégralement le recours en appel, confirme les jugements de première instance et déclare que le Commun a agi à tout moment de manière conforme au droit et aux fins qui légitiment l'action administrative. Ou, à titre subsidiaire, qu'elle soulève à nouveau la procédure incidente d'inconstitutionnalité correspondante, en remédiant aux vices de forme indiqués par le Tribunal constitutionnel dans son ordonnance d'irrecevabilité du 15 janvier 2018 ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu les rapports respectifs du Ministère public du 9 octobre 2018 ; Considérant que, conformément à l'article 34.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, il peut être décidé à tout moment de l'instruction de joindre plusieurs affaires en une seule en raison de l'identité ou de la similitude de leur objet, le Tribunal constitutionnel décide de joindre les recours d'amparo 2018-43-RE et 2018-44-RE. Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep- D. Guàrdia Canela ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Les agents de circulation de la Paroisse d'Escaldes-Engordany ont présenté des demandes contre le Commun, car ils s'opposaient à ce que leur soit appliquée l'Ordonnance de création de la mutuelle des agents de circulation et d'accueil des citoyens, publiée au BOPA, le 31 décembre 2014, qui établissait la retenue à la source d'1,5% sur leurs bulletins de paie afin de garantir la rémunération intégrale du salaire en cas d'arrêt pour accident du travail ou pour maladie professionnelle. Selon eux, cette Ordonnance contrevenait à l'article 36 de la Loi 8/2005 , du 21 février, des agents de circulation communaux, lequel obligeait les communs à souscrire des polices d'assurance pour couvrir la rémunération intégrale du salaire en cas d'arrêt pour accident du travail ou pour maladie professionnelle et interdisait la répercussion du coût de ces assurances sur les agents. 1.2. Ces demandes ont été rejetées en première instance et en appel, et, après avoir suivi la procédure appropriée, les demandeurs ont présenté deux recours d'amparo pour la prétendue violation de leur droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 1.3. Le 20 décembre 2016, le Tribunal constitutionnel a considéré que la Chambre administrative avait fait une application de la Loi 8/2005 contraire aux articles 6.2, 30 et 17 de la Constitution et, par conséquent, a accueilli ces recours, a déclaré qu'il y avait eu violation du droit à la juridiction dans son volet du droit à obtenir une décision fondée en Droit, a annulé les décisions attaquées de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice et a renvoyé la procédure au stade du prononcé des jugements susmentionnés (affaire 2016-17 et 32-RE). 1.4. Le 23 octobre 2017, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a soulevé deux procédures incidentes d'inconstitutionnalité à l'égard de l'article 36 de la Loi 8/2005 , du 21 février, des agents de circulation communaux, en raison de sa possible contradiction avec les articles 6.2, 17 et 30 de la Constitution, en exécution du jugement du Tribunal constitutionnel du 20 décembre 2016. 1.5. Le 15 janvier 2018, le Tribunal constitutionnel a rendu une ordonnance d'irrecevabilité des questions d'inconstitutionnalité soulevées, car il ressortait des termes mêmes employés par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice que les conditions formelles de recevabilité d'une action incidente d'inconstitutionnalité, établies par l'article 100.1 de la Constitution et par l'article 55.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, n'avaient pas été remplies (affaire 2017-1 et 2-PI). 1.6. Le 18 mai 2018, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu deux jugements dans lesquels elle faisait droit aux demandes des agents de circulation et déclarait que l'Ordonnance de création de la mutuelle des agents de circulation et d'accueil des citoyens du Commun d'Escaldes-Engordany n'était pas conforme au droit et, par conséquent, en prononçait l'annulation. 1.7. Le Commun d'Escaldes-Engordany a formé deux incidents de nullité de procédure, car il a considéré qu'il y avait eu violation de ses droits à un procès équitable, à la défense et à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 1.8. Le 20 juillet 2018, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu les ordonnances respectives par lesquelles elle rejetait les incidents de nullité de procédure susmentionnés. 1.9. Le 12 septembre 2018, le Commun d'Escaldes-Engordany a formé les recours d'amparo respectifs contre les jugements du 18 mai 2018 et contre les ordonnances du 20 juillet de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable, à obtenir une décision fondée en Droit et à la défense, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique du Commun requérant - En premier lieu, le Commun allègue la violation de ses droits à un procès équitable et à la défense, du fait qu'une procédure incidente d'inconstitutionnalité n'a pas été engagée à l'égard de l'article 36 de la Loi 8/2005 qui aurait permis de déclarer la nullité de cette disposition. - L'inapplication de facto du précepte susmentionné par la Chambre administrative méconnaît les prévisions de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel qui prévoit l'action incidente d'inconstitutionnalité, par laquelle s'ouvre un droit d'audience tant au Conseil général et au Ministère public qu'aux parties présentes dans la procédure a quo . - Il souligne que les prononcés susceptibles de faire douter de la constitutionnalité de l'article susmentionné ont été rendus dans le cadre d'un recours d'empara qui n'a pas abordé le fond de l'affaire et que, par conséquent, cette partie a été privée de la possibilité d'apporter ses arguments sur la question principale de ce procès, c'est-à-dire sur la constitutionnalité de l'article 36 susmentionné, sur lequel se fondait l'Ordonnance de ce Commun. - En deuxième lieu, le Commun allègue que son droit à obtenir une décision fondée en Droit a été violé du fait que, par la voie interprétative, la Chambre administrative a décidé de ne pas appliquer l'article 36 susmentionné. - Bien qu'il convienne que la situation procédurale dans laquelle s'est trouvée la Chambre administrative est atypique, paradoxale ou invraisemblable, il déclare que l'on ne peut pas, par la simple voie de l'interprétation, annuler de facto une norme légale en vigueur. - Cette interprétation implique en outre la subsistance d'une norme légale qui doit être interprétée de telle manière qu'elle entraîne sa non-application. Les effets de cette interprétation transcendent la portée du procès dans lequel elle est soulevée, puisque les conséquences vont bien au-delà des droits de cette partie et affectent le principe de sécurité juridique, garanti par la Constitution. - Enfin, le Commun reconnaît que la Chambre administrative a soulevé en son temps une action incidente d'inconstitutionnalité qui a été rejetée pour des motifs de forme ; il considère toutefois que le droit à la juridiction est un droit fondamental qui doit prévaloir sur toute divergence procédurale pouvant surgir entre deux juridictions. - Étant donné qu'il n'existait pas de prononcé exprès sur l'inconstitutionnalité de l'article 36 de la Loi 8/2005 , le Commun d'Escaldes-Engordany considère que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice devait rendre à nouveau un jugement rejetant l'appel de la partie adverse et confirmer le jugement de première instance ou, à titre subsidiaire, devait soulever de nouveau l'action incidente d'inconstitutionnalité en remédiant aux vices de forme indiqués par le Tribunal constitutionnel, afin que toutes les parties concernées puissent y participer et que les éventuels doutes de constitutionnalité du précepte en question puissent être élucidés. - Pour terminer, il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la procédure au stade antérieur au prononcé du jugement faisant l'objet du recours, afin que la Chambre administrative rende de nouveaux jugements dans lesquels elle opte pour l'une des solutions précisées antérieurement dans ses écritures. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre administrative expose les antécédents de cette affaire en soulignant que le Tribunal constitutionnel a déclaré que l'exécution de l'article 36 de la Loi 8/2005 violait plusieurs préceptes constitutionnels, mais qu'il n'a pas déclaré la nullité de l'article susmentionné. - Par conséquent, la Chambre administrative constate que, d'une part, elle était liée par le prononcé constitutionnel et, d'autre part, elle demeurait liée par le précepte légal qui restait en vigueur. Cette situation d'antinomie se trouvait accrue par le fait que le jugement constitutionnel reconnaissait que la législation ordinaire avait été exécutée fidèlement. - La Chambre administrative rappelle qu'elle a soulevé une action incidente d'inconstitutionnalité afin que le Tribunal constitutionnel annule le précepte susmentionné sur la base de sa propre doctrine. Toutefois, comme il est logique, cette Chambre n'a pas introduit d'argumentation propre et autonome sur son inconstitutionnalité, puisque les doutes sur l'inconstitutionnalité ne lui étaient pas propres, comme il serait normal dans le mécanisme de cette procédure incidente, mais provenaient du jugement constitutionnel lui-même. - Afin de sortir de cette impasse qui met en péril le droit à la juridiction des intéressés, elle considère qu'il convient de donner, par voie interprétative, une nouvelle portée à l'article 36 de la Loi 8/2005 et, étant donné que les droits constitutionnels considérés comme violés par le jugement constitutionnel ont priorité sur la lettre de la loi ordinaire, il y a lieu d'interpréter cet article en ce sens qu'il n'autorise pas la mise en place d'une mutuelle, puisque, comme l'a déclaré le Tribunal constitutionnel, « elle génère un déséquilibre financier significatif pour les fonctionnaires ». - Dans l'ordonnance statuant sur l'incident de nullité de la procédure, la Chambre administrative déclare qu'on ne peut lui reprocher de ne pas avoir soulevé une action incidente d'inconstitutionnalité, pas plus qu'on ne peut prétendre qu'elle en présente une autre avec de nouveaux arguments sur l'éventuelle inconstitutionnalité de ce précepte alors que les considérations sur ce point ont été tranchées par le Tribunal constitutionnel lui-même ; par conséquent, elle considère que les droits à un procès équitable et à la défense n'ont pas été violés. - De même, elle précise qu'elle n'a pas écarté l'application de l'article 36 susmentionné, mais qu'elle en a fait une interprétation cohérente avec le contenu du jugement du Tribunal constitutionnel, dans lequel il est déclaré, entre autres points, qu'« il convient d'accorder la priorité, sur la lettre de la loi ordinaire, au respect des droits constitutionnels, lesquels lient de manière immédiate les pouvoirs publics "en tant que droit directement applicable" (article 39.1 de la Constitution) ». Par conséquent, elle considère qu'elle n'a pas violé le droit à obtenir une décision fondée en Droit. 2.3. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public, après avoir exposé la nature du recours d'empara et les compétences du Tribunal constitutionnel en la matière, déclare que, dans les décisions attaquées, la Chambre administrative explique de manière claire, détaillée et étendue les motifs pour lesquels elle parvient à ses conclusions. - Il considère que les décisions attaquées sont liées par le jugement constitutionnel antérieur et apportent, par conséquent, une réponse aux questions soulevées par la partie requérante conformément aux critères interprétatifs fixés par le Tribunal constitutionnel, en rappelant que la Chambre administrative a déjà soulevé l'action incidente d'inconstitutionnalité que la partie requérante réclame encore aujourd'hui. - Selon l'avis du Ministère public, la Chambre administrative n'a violé aucun des droits invoqués ; bien au contraire, son action a obéi à tout moment à l'avis constitutionnel. - Pour ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer l'irrecevabilité du présent recours d'amparo en raison de l'absence manifeste de contenu constitutionnel de ses prétentions, conformément aux dispositions de l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le conflit juridique déclenché par la promulgation de l'Ordonnance du Commun d'Escaldes-Engordany, portant création de la mutuelle des agents de la circulation et de l'accueil des citoyens, du 31 décembre 2014, parvient de nouveau au Tribunal constitutionnel par la voie de deux recours d'amparo, pratiquement identiques, formés par le Commun d'Escaldes-Engordany contre deux jugements (n° 47-2018 et 48-2018) du 18 mai 2018 et deux ordonnances (n° 35-2018 et 36-2018) du 20 juillet 2018, également substantiellement identiques, rendus dans deux procès administratifs ayant le même objet et qui ne se distinguent que par la qualité –singulière dans un cas et plurielle dans l'autre- des parties demanderesses respectives. En conséquence, il convient en premier lieu de considérer comme fondée la déclaration de jonction des deux recours, conformément aux dispositions de l'article 34.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 3.2. En ce qui concerne la chronologie des faits, il convient de souligner que la question parvient à ce Tribunal pour la troisième fois. La première fut la conséquence des recours d'amparo qui donnèrent lieu aux affaires 2016-17-RE et 2016-32-RE, lesquelles furent jointes et se conclurent par le jugement du 20 décembre 2016. La deuxième consista en des procédures incidentes d'inconstitutionnel qui furent également jointes et donnèrent lieu à l'affaire 2017-1 et 2-PI, laquelle prit fin par l'ordonnance du 15 janvier 2018. Le jugement du 20 décembre 2016 fit droit aux recours d'amparo des requérants, déclara qu'il avait été porté atteinte au droit d'obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution, annula les décisions attaquées de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice et décida le renvoi de la procédure afin que la Chambre administrative se prononce à nouveau. Pour sa part, l'ordonnance du 15 janvier 2018 décida de ne pas déclarer recevables les actions incidentes d'inconstitutionnalité soulevées devant le Tribunal constitutionnel concernant la question de savoir si l'article 36 de la Loi 8/2005 , du 21 février, des agents de la circulation communaux avait porté atteinte ou non aux articles 6.2, 17 et 30 de la Constitution. 3.3. Dans ces conditions, il faut reconnaître que la situation était difficile pour la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice et pour le Commun d'Escaldes-Engordany, aujourd'hui requérant. L'article 36 de la Loi 8/2005 , sur le fondement duquel l'Ordonnance a été approuvée, n'a pas été déclaré inconstitutionnel ni annulé ni, par conséquent, retiré de l'ordre juridique andorran. Néanmoins, les jugements qui, sur la base de son texte, avaient déclaré l'Ordonnance conforme au droit ont été annulés. Au moment de rendre de nouvelles décisions, le maintien de la même position antérieure aurait contredit le jugement de ce Tribunal –revêtu de l'autorité de la res iudicata - et, évidemment, en application du principe non liquet , l'organe juridictionnel ne pouvait s'abstenir de rendre les décisions correspondantes. Dans cette conjoncture, le seul contenu décisoire possible des jugements et ordonnances faisant l'objet du présent recours d'amparo était celui qui a été rendu. 3.4. Ce problème a été examiné par la doctrine constitutionnaliste de notre environnement juridique qui s'est intéressée à l'application directe de la réglementation constitutionnelle des droits fondamentaux lorsque des lois postérieures à la Constitution ont une incidence sur ceux-ci. Et la solution dominante a été la protection directe des droits fondamentaux. Dans les hypothèses où la nullité pour inconstitutionnalité des dispositions qui entrent en tension avec les droits fondamentaux n'est pas déclarée, dans la forme et selon les procédures prévues par la loi, la manière de résoudre le conflit doit consister en l'application conjointe et simultanée des droits fondamentaux et des dispositions légales, avec la supériorité indiscutable de rang des principes constitutionnels. Il s'agit du principe d'interprétation de l'ensemble de l'ordre juridique conformément à la Constitution. Il convient, par conséquent, d'interpréter les dispositions légales in casu , à la lumière des principes constitutionnels. Et, évidemment, ce fait ne transforme pas la décision de ce Tribunal en un jugement interprétatif, que l'exposé des motifs de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel interdit expressément, car il ne s'agit pas d'un jugement qui fixe de manière générale comment la disposition controversée doit être interprétée pour pouvoir être considérée comme constitutionnelle, mais il se prononce uniquement sur le cas concret. 3.5. En conclusion nécessaire des fondements juridiques qui précèdent, les recours d'amparo du Commun d'Escaldes-Engordany ne peuvent être déclarés recevables. Il n'y a pas eu atteinte au droit à un procès équitable ni au droit à la défense. L'atteinte dénoncée au droit d'obtenir une décision fondée en Droit ne s'est pas non plus produite. Et, par conséquent, il n'a pas été porté atteinte au droit à la juridiction. Les fondements de droit des jugements du 18 mai 2018 et, plus encore, des ordonnances du 20 juillet 2018, exposent de manière complète, à la lumière des antécédents de l'affaire, qu'il y a eu un procès équitable, que le droit à la défense a été suffisamment respecté et que, par conséquent, il n'y a eu aucune violation significative du droit à la juridiction. Et ce Tribunal constitutionnel parvient à ces mêmes conclusions, lequel ne constitue pas une juridiction de haute instance de l'ordre judiciaire ni un organe de révision des décisions de la juridiction ordinaire, sauf en matière constitutionnelle. Pour tout ce qui a été exposé. Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, DÉCIDE : 1. D'ordonner la jonction des recours d'amparo 2018-43-RE et 2018-44-RE. 2. De ne pas déclarer recevable l'affaire 2018-43 et 44-RE présentée par le Commun d'Escaldes-Engordany contre les jugements du 18 mai 2018 et contre les ordonnances du 20 juillet de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 3. De notifier la présente ordonnance au Commun d'Escaldes-Engordany, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. 4. De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, le 12 novembre 2018. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Magistrate