Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours en inconstitutionnalité 97-2-L, du 12-5-97.

Affaire 97-2-L Numéro d'enregistrement : 30-1997. Recours en inconstitutionnalité Jugement du 12 mai 1997 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 17 février 1997 par la représentation procédurale des communs de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes-Engordany, par laquelle elle forme, conformément aux dispositions du titre VI et de l'article 99.1 de la Constitution et des articles 36, 43, 45 et suivants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, un recours direct en inconstitutionnalité contre la Loi générale des finances publiques, adoptée par le Conseil général le 19 décembre 1996, et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 janvier 1997, et demande à ce Tribunal de rendre un jugement « ... déclarant inconstitutionnelle la Loi générale des finances publiques, en tout ce qui affecte la compétence communale en matière budgétaire ». Vu la Constitution, Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 mars 1997, qui a déclaré recevable le recours direct en inconstitutionnalité 97-2-L, formé par les communs de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes-Engordany et qui, en même temps, a demandé aux communs requérants de préciser les dispositions de la Loi attaquée estimées contraires à la Constitution, Vu le mémoire transmis par les communs requérants le 27 mars 1997, qui précise les dispositions de la Loi attaquée qu'ils estiment contraires à la Constitution, Vu les observations formulées, dans le délai, par le syndic général et par le Ministère public, Vu la décision du magistrat rapporteur du 21 avril 1997, qui accepte le désistement présenté par les communs de Canillo, la Massana et Escaldes-Engordany et qui ordonne la poursuite de l'instruction de l'affaire, Vu la décision du magistrat rapporteur du 28 avril 1997, qui accepte le désistement présenté par le Commun d'Ordino et qui ordonne la poursuite de l'instruction de l'affaire, Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Ministère public, par le syndic général et par la représentation procédurale des communs d'Encamp, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria, Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pere Vilanova Trias, Antécédents Premier En date du 17 février 1997, la représentation procédurale des communs de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes- Engordany a présenté devant le Tribunal constitutionnel un recours direct en inconstitutionnalité, le 97-2-L, contre la Loi générale des finances publiques, adoptée par le Conseil général le 19 décembre 1996, et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 janvier 1997. La requête a été présentée par les sept communs, dont six ont joint une attestation des délibérations adoptées par leurs conseils de Commun respectifs. Très sommairement, ladite requête concentre ses contestations sur la disposition additionnelle deuxième et sur la disposition transitoire première de la Loi attaquée. Ladite disposition additionnelle prévoit que « Les communs adapteront leur comptabilité publique au régime général établi par la présente Loi, en procédant au développement spécifique qui convient le mieux à leur mission au moyen de l'organisation budgétaire et financière correspondante ». De même, la disposition transitoire première dispose que « Les communs, dans un délai de 12 mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente Loi, doivent adapter de manière homogène leurs ordres juridiques à celle-ci et créeront les figures appropriées afin de garantir les fonctions de contrôle prévues par la présente Loi... ». Les communs requérants soutiennent que les dispositions attaquées sont contraires à la Constitution parce que « Selon l'article 45 paragraphe 2, "l'assujettissement au régime de comptabilité publique emporte l'obligation de rendre compte des opérations respectives, quelle qu'en soit la nature, au Conseil général". Cette obligation constitue évidemment une diminution de l'autonomie actuelle des communs. De même, l'article 49 implique que "les Communs doivent transmettre au Conseil général, trimestriellement et dans le trimestre suivant, un rapport explicatif de l'exécution de leur budget, de ses modifications, ainsi que des mouvements et de la situation de leur trésorerie" ». La requête des communs ajoute que « Surtout, le fait d'obliger les communs à garantir les fonctions de contrôle prévues par la loi équivaut à les soumettre à la section Huitième du Chapitre III de celle-ci, c'est-à-dire que le contrôle par l'État des budgets communaux sera, à la fois, un contrôle de légalité, un contrôle d'opportunité économique, un contrôle financier, d'efficacité et politique qui laissera bien peu de marge de décision aux communs » et que « Le fait d'obliger les communs à adapter de manière homogène leurs ordres juridiques va à l'encontre de l'indépendance de chaque collectivité locale par rapport aux autres ». Les communs requérants affirment que la Loi attaquée est contraire à l'article 80.2 de la Constitution. Il est dit : « ... seule une loi qualifiée pouvait déterminer les facultés économiques et fiscales des Communs, et cette loi (la Loi générale des finances publiques) est seulement ordinaire ». Il est également indiqué que « ... (la loi attaquée) s'oppose au principe d'autogouvernement des communs prévu à l'art. 79 de la Constitution » et il est déclaré qu'il n'y a pas de concordance entre le contenu de l'exposé des motifs de la Loi et son dispositif. De même, il est dit que la Loi attaquée « détruit et anéantit rétroactivement, par l'application subreptice de dispositions transitoires ou additionnelles, tout l'ensemble des compétences budgétaires communales existant actuellement, en disposant l'assujettissement des communs à un triple contrôle du Conseil général effectué a priori, en cours d'exécution et a posteriori, sur les budgets communaux ». Deuxième En date du 13 mars 1997, la Formation plénière du Tribunal a rendu une ordonnance par laquelle elle a déclaré recevable le recours 97-2- L. L'ordonnance a accordé à la représentation procédurale des communs requérants un délai de six jours ouvrables afin que soient précisées les dispositions de la Loi attaquée estimées contraires à la Constitution. Troisième En date du 27 mars 1997, les communs requérants ont transmis, dans le délai, un mémoire précisant qu'à leur avis étaient contraires à la Constitution les articles 2.b), 39, la disposition additionnelle deuxième et la disposition transitoire première de la Loi générale des finances publiques. Ce mémoire est utilisé par les demandeurs pour étendre leur prétention initiale. Il est demandé au Tribunal de se prononcer sur deux nouvelles inconstitutionnalités. Une nouvelle demande relative à l'article 2 b) de la loi attaquée, car, selon les communs requérants, « Ce paragraphe (de la Loi attaquée) viole des principes constitutionnels parce qu'il prive les Communs de l'exercice de leur pouvoir en matière fiscale, contredisant en outre frontalement les dispositions que, à cet effet, prévoient les articles 79 et 80 de la Constitution ainsi que l'article 9 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences ». La seconde nouvelle demande formulée porte sur l'article 39 de la Loi attaquée, dans lequel sont mentionnées une notion de « défaut d'inconstitutionnalité » et une référence à « une supervision finale de la part de la Cour des comptes », organe qui n'existe pas dans l'organisation institutionnelle andorrane actuelle. Ce mémoire réitère les arguments initiaux concernant l'inconstitutionnalité de la disposition additionnelle deuxième et de la disposition transitoire première de la Loi. Le mémoire ampliatif se termine par une formulation qui soulève pratiquement une réserve expresse d'inconstitutionnalité sur la totalité de la Loi : « Malgré le caractère exhaustif de la liste des articles mentionnés, nous faisons expressément réserve des articles qui, par congruence ou concordance avec ces premiers et, selon l'appréciation du tribunal, seraient considérés comme portant atteinte aux principes constitutionnels ». Quatrièmement En date du 14 avril 1997, le syndic général a présenté un mémoire en défense dans lequel il déclarait que : 1. « (...) malgré l'argumentation générique développée contre la loi dans le mémoire du recours, l'objet de la contestation se concentre sur les articles 2, paragraphe b), et 39, la disposition additionnelle deuxième et la disposition transitoire première, puisque ce sont les dispositions qui sont expressément mentionnées dans le mémoire ultérieur dans lequel les requérants précisent la portée du recours en inconstitutionnalité ». 2. Les dispositions attaquées respectent le principe d'autonomie des communs garanti par la Constitution. Il est ajouté que « l'autogouvernement ou autonomie des communs doit se situer dans les termes prévus par la Constitution, qui ne lui confère en aucun cas une portée illimitée et indépendante de la loi, mais l'envisage, comme il ne saurait en être autrement, dans le cadre de la nécessaire couverture légale à laquelle les paroisses demeurent soumises en tant que collectivités publiques ». 3. « (...) l'article 37 de la Constitution ne laisse aucun doute lorsqu'il prévoit le principe de réserve de loi en ce qui concerne l'établissement des bases du système fiscal... ». Il est affirmé qu'il résulte de la Constitution et de la Loi qualifiée de délimitation des compétences que le principe de réserve de loi doit être appliqué aux impôts et taxes communaux. Selon cet avis, il faut « ... que ce soit la loi qui détermine les éléments essentiels et fondamentaux de ces impôts et taxes... ». 4. Par l'adoption parlementaire de la Loi attaquée, le législateur entend établir des règles minimales et communes du régime de la comptabilité et du contrôle budgétaire d'application générale à l'ensemble du secteur public. Les dispositions attaquées sont « uniquement conçues dans la perspective d'établir une harmonisation matérielle et technique minimale dans les aspects mentionnés et ne portent en aucun cas atteinte à l'autonomie communale ». 5. Les dispositions attaquées ne relèvent pas de la réserve de loi qualifiée prévue par la Constitution. 6. La Loi attaquée ne viole pas le principe de sécurité juridique. Le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rejeter entièrement le recours en inconstitutionnalité présenté par les communs requérants. Cinquièmement En date du 14 avril 1997, le Ministère public a présenté un mémoire en défense dans lequel il manifestait son opposition aux moyens d'inconstitutionnalité invoqués par les communs requérants. Il est indiqué que « la réserve de loi établie à l'article 2 de la Loi faisant l'objet du présent recours n'est pas contraire à la Constitution au motif qu'elle priverait les communs de l'exercice de leur pouvoir en matière fiscale, puisque ce pouvoir en matière fiscale, les communs ne le détiennent ni ne peuvent le détenir selon une interprétation systématique du texte constitutionnel, et qu'il s'agit simplement de reprendre la réserve de Loi déjà établie de manière générique à l'article 37 de la Loi fondamentale ». Le Ministère public indique qu'une interprétation systématique de la Loi attaquée établit uniquement pour les communs une adaptation et une homologation de caractère formel aux principes de la comptabilité publique et que « ... les mécanismes de contrôle doivent être établis par les communs eux-mêmes (...) aux termes de ce que dispose la disposition transitoire première ». Le Ministère public a demandé au Tribunal constitutionnel de déclarer la conformité à la Constitution de la Loi attaquée. Sixièmement En date du 21 avril 1997, les communs de Canillo, la Massana et Escaldes-Engordany, et du 28 avril 1997, le Commun d'Ordino, ont présenté des mémoires de désistement d'instance dans la présente affaire. Le désistement présenté par lesdits communs a été accepté et la poursuite de l'instruction de l'affaire a été ordonnée. Septièmement En date du 24 avril 1997, le Ministère public a présenté un mémoire de conclusions dans lequel il fait siens tous les antécédents de fait et fondements de droit contenus dans le mémoire en défense présenté par le syndic général. Huitièmement En date du 30 avril 1997, le syndic général a déposé un mémoire de conclusions dans lequel il réitère tout ce qui a été allégué et argumenté dans son précédent mémoire en défense présenté devant le Tribunal constitutionnel. Neuvièmement En date du 30 avril 1997, la représentation en justice des communs d'Encamp, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria a déposé un mémoire de conclusions dans lequel elle déclare que : 1. Le pouvoir financier et fiscal originaire « appartient, en partie, aux paroisses et, en partie, à l'Administration centrale ». Les communs requérants ajoutent que « Cette approche peut surprendre de prime abord, mais elle est entièrement légitimée et fondée par les antécédents qui ont conduit à la rédaction finale du texte fondamental de la Principauté d'Andorre. L'État, entendu actuellement comme l'État andorran, a traditionnellement toujours été représenté par les paroisses, qui suppléaient l'absence ou la faiblesse d'un État central ». Il est également indiqué que « cette partie estime que la lecture de la Constitution doit se faire à la lumière et dans le prolongement des pactes et connotations qui découlent de l'Accord institutionnel précité. En ce sens, ce serait une grave erreur de vider de son contenu, par la promulgation de la loi aujourd'hui attaquée, le résultat d'une évolution ancestrale, qui a conféré aux communs leurs compétences actuelles, la loyauté et le respect dus au pacte reflété dans ledit Accord devant parallèlement être préservés ». 2. En ce qui concerne l'ensemble des articles et dispositions de la Loi attaqués, il est demandé au Tribunal qu'il « établisse par voie d'interprétation » une lecture de la Loi « compatible avec les critères constitutionnels et avec la figure de l'autogouvernement que l'on entend sauvegarder ». Il est ajouté que « l'interprétation la plus restrictive peut conduire à la violation du principe d'autogouvernement communal ». 3. Dans le but d'affirmer — selon l'avis des comuns requérants — la valeur normative de l'exposé des motifs de la Loi attaquée, les demandeurs affirment que « ... nous nous voyons dans la nécessité d'ajouter aux arguments de fait mentionnés d'autres arguments de droit, tels que la décision du Conseil constitutionnel (Tribunal constitutionnel, dans l'original du mémoire en conclusions) de France, en date du 16 juillet 1971, (...) lesquels révèlent clairement que l'exposé des motifs, « préambule », en l'occurrence de la Constitution, a force pour réaffirmer les préceptes de celle-ci ». Quant aux normes applicables En ce qui concerne l'article 37 de la Constitution Dans ce précepte constitutionnel : « Toutes les personnes physiques et morales contribuent aux dépenses publiques selon leur capacité économique, au moyen d'un système fiscal juste, établi par la loi et fondé sur les principes de généralité et de répartition équitable des charges fiscales », est fixée — en termes généraux et sans aucune exception — une réserve générale de loi dans l'ordre tributaire et fiscal. En ce qui concerne l'article 61 de la Constitution et la Loi du budget général La Constitution attribue exclusivement au Gouvernement l'initiative du Projet de loi de budget général, qui fait l'objet d'une procédure spéciale d'examen parlementaire. Chaque année, la Loi du budget général (en application des dispositions de l'article 81 de la Constitution) a établi, dans la classification économique de la dépense du budget, les transferts de capital de l'État aux collectivités locales. De l'étude de la structure du budget — organisée conformément aux classifications administrative, fonctionnelle et économique — il ressort que les transferts de capital aux collectivités locales ne bénéficient pas du traitement ni de la classification budgétaire propres aux ministères, départements et entités parapubliques qui s'intègrent dans l'Administration générale (voir par exemple l'article 1 de la Loi du budget général pour 1996). En ce qui concerne l'article 79 de la Constitution Ledit précepte constitutionnel, repris ultérieurement par l'article 2 de la LQDC, définit les comuns comme « ... organes de représentation et d'administration des Paroisses, ils sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique et d'un pouvoir normatif local, soumis à la loi, sous forme d'ordinacions, de règlements et de décrets ». Par conséquent, la Constitution établit le pouvoir normatif des comuns : 1. Comme celui propre à des collectivités publiques dotées d'un pouvoir normatif local sous forme d'ordinacions, de règlements et de décrets. 2. Soumis à la loi. Les comuns disposent, conformément à la Constitution, d'un pouvoir normatif dérivé. L'autonomie communale, selon ce précepte constitutionnel, s'exerce dans le cadre de leurs compétences et conformément à la Constitution et aux lois. En ce qui concerne l'article 80 de la Constitution Il est établi que les compétences des comuns sont délimitées par une loi qualifiée, au moins dans le catalogue des 12 matières énumérées au paragraphe premier de ce précepte. Le paragraphe deuxième rattache les facultés économiques et fiscales au cadre du pouvoir tributaire de l'État. De même, il est confié à la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns la détermination des facultés économiques et fiscales pour l'exercice des compétences communales. En ce qui concerne l'article 81 de la Constitution Il est indiqué que les transferts de capital du budget général aux comuns sont déterminés par une loi qualifiée. De cet ensemble de préceptes constitutionnels, il se déduit que la Constitution définit un champ de compétences minimal pour les comuns que le législateur ne peut ni réduire ni envahir, et qu'est garantie aux comuns une capacité économique pour l'exercice de leurs compétences. La réserve de loi qualifiée que la Constitution établit à son article 80 garantit aux comuns deux axes fondamentaux de leur autonomie : 1. Le champ matériel des compétences (art. 80.1). 2. La certitude que les comuns disposent des produits (recettes) nécessaires pour pouvoir exercer leurs compétences. Ces facultés économiques et fiscales sont déterminées dans le cadre du pouvoir tributaire originaire de l'État (article 80.2). En ce qui concerne la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns Art. 1 Cet article indique que les comuns sont des « entités politico-administratives » qui composent la structure territoriale de l'État andorran. Le respect de la nécessaire intégration d'exigences diverses oblige à concilier le principe d'autonomie des comuns avec la préservation de l'unité de l'ordre juridique de l'État andorran. Art. 7 Il est dit que « Le pouvoir tributaire des comuns dérive du pouvoir tributaire originaire de l'État ». Ce dernier s'exprime nécessairement par le biais du principe de légalité et de réserve de loi en matière tributaire établi par l'article 37 de la Constitution et par la législation en vigueur en matière financière et tributaire. Art. 8 En développement des prévisions de l'article 79.2 de la Constitution, il est établi que, s'agissant du pouvoir financier et tributaire des comuns, il incombe à ceux-ci « ... l'élaboration, l'approbation et l'exécution du budget communal, ainsi que la fixation et l'exécution du contrôle comptable et de l'audit des exercices budgétaires correspondants... ». La Loi attaquée ne contredit ni cet article de la Loi qualifiée de délimitation des compétences ni les prévisions constitutionnelles de l'article 79.2. Art. 9. Cet article est invoqué tant par les comuns demandeurs que par le síndic general et le Ministère public pour fonder leurs arguments juridiques respectifs. Le pouvoir tributaire des comuns consiste en : 1. La capacité de créer les prélèvements et les impôts et taxes spécifiés dans la Loi qualifiée de délimitation des compétences et précisés par ce que détermine la Loi générale tributaire de l'État. 2. Pouvoir réglementer, recouvrer et administrer les prélèvements et les impôts et taxes mentionnés dans la présente Loi qualifiée. Tel est le contenu de la compétence que la Loi qualifiée de délimitation des compétences attribue aux comuns en matière financière et tributaire. 3. Le caractère dérivé du pouvoir tributaire des comuns, qui ne peut être invoqué au détriment de la réserve de loi (article 37 de la Constitution) présente dans ce secteur de l'ordre juridique. Tout cela signifie que, conformément aux prévisions constitutionnelles, la création d'impôts et taxes et la détermination de leurs éléments essentiels ne peuvent être établies que par la Loi qualifiée de délimitation des compétences, qui attribue aux comuns la faculté de réglementer, recouvrer et administrer les impôts et taxes établis dans ladite Loi, et par les lois particulières de création de chaque impôt ou taxe. Sur la conformité à la Constitution de la Loi générale des finances publiques, du 19 décembre 1996, publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre du 15 janvier 1997 En ce qui concerne l'article 2 b) de la Loi attaquée Les communes requérantes, dans leur mémoire du 27 mars 1997, déclarent que cet article « viole les principes constitutionnels » parce qu'il prive les communes de l'exercice de leur pouvoir en matière fiscale et porte atteinte « de front » aux articles 79 et 80 de la Constitution et à l'article 9 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences. L'article attaqué établit le principe général de réserve de loi en ce qui concerne « l'établissement, la modification et la suppression des impôts et taxes et la réglementation de leurs éléments essentiels ». Il a été mentionné précédemment que l'article 37 de la Constitution établit le principe général de réserve de loi en matière financière et fiscale. Ce précepte constitutionnel couvre donc les dispositions de l'article attaqué. De même, les articles 79 et 80 de la Constitution établissent clairement que l'autonomie communale s'exerce conformément à la Constitution et aux lois et que le pouvoir normatif local est soumis à la loi. La Constitution rattache les facultés économiques et fiscales des communes au cadre du pouvoir fiscal originaire de l'État, conformément, en tout cela, à la nécessaire capacité intégratrice en matière financière et fiscale que doit avoir l'ordre juridique andorran, dont les communes font partie. La fonction de l'article 2, paragraphe b), est donc de clarifier la signification de la réserve de loi en matière financière, sans modifier en aucun aspect le contenu des compétences des communes, et sans entrer en contradiction ni avec la Constitution ni avec la Loi qualifiée de délimitation des compétences. En ce sens, cet article réitère les dispositions législatives des autres normes juridiques précédemment citées. Par conséquent, l'article 2 b) est constitutionnel. En ce qui concerne la disposition additionnelle deuxième de la Loi attaquée La disposition additionnelle établit que « Les communes adapteront leur comptabilité publique au régime général établi dans la présente Loi en procédant au développement spécifique le mieux adapté à leur mission au moyen de l'ordonnancement budgétaire et financier qui en découle ». La lecture systématique de la Loi attaquée établit clairement que la disposition additionnelle faisant l'objet du présent recours se situe dans un domaine extérieur au dispositif ordinaire de la Loi. La disposition additionnelle attaquée renvoie à un « régime général » établi dans la présente Loi, notion qui se réfère à des principes généraux de comptabilité publique. Le dispositif de la Loi, en particulier son article 1er et les articles 45 à 49, fait référence de manière réitérée et systématique à certaines classifications administratives : Administration générale ou entité paraplublique ; notions administratives qui n'incluent en aucun cas les communes. La question terminologique est cruciale dans ce recours : tant dans les lois du budget général successives, qui ont un rapport direct avec le présent recours, que dans la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, dans la Loi générale des finances publiques, dans l'ancienne réglementation des finances publiques, du 2 septembre 1983, ou dans la Loi d'organisation de l'Administration générale, du 24 mai 1985, les notions d'« administration générale » ou d'« entité parapublique » ont une signification explicite dans laquelle les communes ne peuvent être intégrées. Cela, comme nous le disons, s'exprime également, chaque année, dans l'emplacement systématique des transferts de capital aux communes au sein de la Loi du budget général. On peut donc affirmer qu'en aucun cas la Loi attaquée ne prétend considérer les communes comme partie intégrante de l'Administration générale aux fins de rendre des comptes et d'informer le Conseil général. Par conséquent, contrairement aux thèses développées par les communes requérantes dans leur requête 97- 2-L (partiellement modifiées dans leur mémoire de conclusions du 30 avril 1997), la disposition additionnelle attaquée n'oblige pas les communes à s'adapter au régime établi par les dispositions des articles 45 à 49, ni à aucun autre régime spécifique de la présente Loi où elles ne sont pas mentionnées en tant que telles. Ces articles se réfèrent expressément et uniquement à la relation entre l'Administration générale et les entités qui en dépendent avec le Conseil général. Ce que se borne à faire la Loi attaquée, en cohérence avec les principes constitutionnels mis en évidence dans la présente décision, c'est de transposer au régime juridique des communes, en tant que principe général de comptabilité publique, les obligations de rendre des comptes et d'information. De même, il est prévu que les communes mènent à bien cette tâche d'application des principes matériels et techniques de comptabilité prévus par la Loi, par l'établissement de leurs propres mécanismes – les « plus appropriés » – dans leurs ordonnances budgétaires et financières, ce qui ne se réfère ni au chapitre I, ni au chapitre V de la Loi attaquée. Dans cette perspective non plus, la disposition attaquée ne porte pas atteinte au principe d'autonomie communale ni ne contredit la répartition des compétences définie par la Constitution et les lois qualifiées de délimitation des compétences et des transferts aux communes. En ce qui concerne la disposition transitoire première et l'article 39 de la Loi attaquée Ces deux dispositions se bornent à établir le principe d'application aux communes de mécanismes de contrôle budgétaire que la Loi attaquée établit comme généraux pour l'ensemble du secteur public andorran. Il est bien clair que les communes, au moyen de leur pouvoir normatif, devront adapter les principes généraux de comptabilité publique à leurs ordres juridiques communaux respectifs, en créant, dans leur domaine interne, des figures de contrôle homogènes à celles prévues par la Loi attaquée. Cela n'entraîne pas une violation des compétences communales et ne signifie en aucun cas que la section huitième du chapitre III (articles 36 à 41) de la Loi attaquée soit applicable aux communes, étant donné que dans son article 12, qui ouvre ce chapitre III, les communes ne sont pas mentionnées. Cependant, dans leur requête du 17 février dernier, les communes requérantes affirment : « ... le fait d'obliger les communes à adapter de manière homogène leurs ordres juridiques va à l'encontre de l'indépendance de chaque collectivité locale par rapport aux autres ». L'établissement pour les communes de l'ensemble des règles générales du régime de comptabilité et de contrôle budgétaire ne porte pas atteinte à l'autonomie communale et ne contredit pas le cadre des compétences communales défini par la Constitution et les lois qualifiées de délimitation des compétences et des transferts aux communes. Sur la prétendue contradiction entre l'exposé des motifs de la Loi attaquée et son dispositif normatif L'exposé des motifs d'une Loi n'a pas de valeur normative ; par conséquent, il n'impose aucune norme juridique, et aucune argumentation supplémentaire ne serait pertinente en sede juridictionnelle. Toutefois, il peut être ajouté que cet exposé des motifs met adéquatement en évidence la nécessité d'adapter la législation en matière financière et fiscale à l'entrée en vigueur de la Constitution. Que le législateur ait la volonté d'ordonner et d'harmoniser une série de principes en matière budgétaire est parfaitement cohérent avec le mandat que la Constitution lui confère en cette matière, et il le fait dans le plein respect des compétences des communes en ces matières. Tel est le sens de la disposition additionnelle deuxième et de la disposition transitoire première. Si le législateur avait eu l'intention que lui attribuent les communes demanderesses, celles-ci apparaîtraient conjointement avec l'Administration générale dans les prévisions normatives de la Loi attaquée, et tel n'est pas le cas. De même, est dépourvue de tout fondement la prétention des communes demanderesses d'établir la valeur normative de l'exposé des motifs de la Loi attaquée par analogie avec une décision du Conseil constitutionnel français, que les demanderesses identifient dans leur mémoire comme le « Tribunal constitutionnel de France », dont les décisions ne sont pas applicables dans l'ordre juridique andorran. Sans entrer dans d'autres considérations, ce Tribunal constitutionnel n'est soumis et lié qu'à la Constitution et à la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Sur la prétendue violation du principe de réserve de loi qualifiée prévue par la Constitution L'argumentation des communes demanderesses s'avère confuse, car leur mémoire mentionne comme fondement de leur argumentation l'art. 80.2 de la Constitution, à savoir : « Dans le cadre de la potestas fiscale de l'État, ladite Loi qualifiée détermine les facultés économiques et fiscales des Communes pour l'exercice de leurs compétences ». Les communes demanderesses admettent donc que la Loi qualifiée de délimitation des compétences se situe dans le cadre de la potestas fiscale de l'État, soumise à réserve de loi. La question de fond est de savoir si la Loi attaquée modifie et/ou limite les compétences mentionnées à l'article 80 de la Constitution et si les facultés économiques et fiscales des communes pour l'exercice de leurs compétences sont modifiées et/ou limitées. Comme nous l'avons vu en examinant la Loi qualifiée de délimitation des compétences, et en particulier ses articles 1,7,8 et 9, tel n'est absolument pas le cas. Le législateur se borne à développer, dans la Loi attaquée, un mandat constitutionnel, et il le fait sans contredire, empiéter sur ou altérer le contenu de la Loi qualifiée de délimitation des compétences. En ce qui concerne le dénommé Accord institutionnel sur la délimitation des compétences, du 9 septembre 1992, signé par le M.I. Conseil général, le M.I. Gouvernement et les Hbles. Communes Les communes d'Encamp, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria déclarent dans leur mémoire de conclusions du 30 avril 1997 que « Ainsi donc, cette partie estime que la lecture de la Constitution doit se faire à la lumière et dans le prolongement des pactes et connotations qui se dégagent dudit Accord institutionnel ». Ce Tribunal constitutionnel a déjà établi et tranché dans son jugement 94-1-L, du 6 juin 1994, la question relative à la prétendue valeur normative attribuée par les communes alors demanderesses au dénommé Accord institutionnel, à savoir que « En premier lieu (...) compte tenu de son contenu, un accord de cette nature n'est pas une norme juridique, mais un engagement politico-institutionnel qui ne peut obliger qu'en termes politiques, mais non, en revanche, en termes juridiques » et plus loin « En second lieu, il n'a pas réuni les conditions requises formelles de toute norme juridique : il n'a pas été édicté par l'organe juridiquement habilité à cet effet, il n'a pas été adopté conformément à la procédure juridique préétablie, et il n'a pas été publié en tant que norme au Bulletin officiel de la Principauté ». Par conséquent, ce Tribunal réitère que le dénommé Accord institutionnel ne jouit pas de la prétendue valeur normative que lui attribuent les communes demanderesses. Tout ce qui a été dit doit nous conduire à affirmer que l'autonomie communale doit s'exercer conformément à la Constitution et aux lois. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé 1. Compte tenu des prétentions des parties et pour les motifs exposés dans les considérants précédents qui fondent la présente décision, qu'il n'y a pas lieu de déclarer l'inconstitutionnalité de la Loi générale des finances publiques. 2. Et par conséquent, de rejeter dans sa totalité le recours direct en inconstitutionnalité 97-2-L présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 17 février 1997 initialement par la représentation procédurale des communes de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes-Engordany contre la Loi générale les finances publiques, adoptée par le Conseil général le 19 décembre 1996, et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 janvier 1997. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié aux communes d'Encamp, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria, au syndic général et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le douze mai mille neuf cent quatre-vingt-dix-sept. François Luchaire Miguel Angel Aparicio Pérez Président Vice-président Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Magistrat Magistrat