Jugement du Tribunal constitutionnel du 5-5-2014 relatif au procès incident 2014-1-PI.

Affaire 2014-1-PI (Loi 2/2012, du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel) Numéro d'enregistrement 48-2014. Procès incident d'inconstitutionnalité Jugement du 5 mai 2014 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu le procès incident d'inconstitutionnalité introduit, le 30 janvier 2014, par la Section administrative du Tribunal des Batlles, qui soulève devant le Tribunal constitutionnel la question de savoir si la rédaction des articles 1.1 b) et 2 de la Loi 2/2012, du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, ainsi que les dispositions additionnelles première et deuxième du même texte légal, a porté atteinte ou non au principe d'égalité prévu à l'article 6 de la Constitution et/ou à l'article 37 de la Constitution, lequel prévoit à son tour la contribution aux dépenses publiques de manière équitable et généralisée au moyen d'un système fiscal juste ; Vu la Constitution, notamment ses articles 6, 37 et 100 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre deuxième, section deuxième ; Vu la Loi 2/2012, du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, notamment ses articles 1.1 b) et 2, ainsi que les dispositions additionnelles première et deuxième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 mars 2014, qui a décidé de déclarer recevable le procès incident d'inconstitutionnalité présenté par la Section administrative du Tribunal des Batlles ; Par ordonnance de procédure de la même date, la magistrate rapporteure a transmis une copie du mémoire de la Section administrative du Tribunal des Batlles au síndic general et au Ministère public, ainsi qu'aux parties comparantes dans la procédure judiciaire a quo afin qu'elles puissent se constituer en tant qu'intervenantes dans le procès incident d'inconstitutionnalité 2014-1-PI, et a ouvert un délai de quinze jours calendaires afin que toutes les parties présentent leurs réponses ; Vu le mémoire en réponse présenté, le 31 mars 2014, par la représentation procédurale du Syndicat du Collectif des fonctionnaires du Corps de police d'Andorre (CFPA) et de sept autres fonctionnaires de ce même Corps ; Vu les mémoires en réponse présentés, respectivement, le 1er avril 2014, par le Gouvernement, par le síndic general et par le Ministère public ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Gouvernement, par le Ministère public, par la Section administrative du Tribunal des Batlles, par la représentation procédurale du Syndicat du CFPA et de sept autres fonctionnaires du Corps de police et par le síndic general ; Ouï le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; Antécédents Premier La représentation procédurale du Syndicat du Collectif des fonctionnaires du Corps de police d'Andorre (CFPA) et de sept autres fonctionnaires de ce même Corps a introduit un recours administratif contre le Gouvernement concernant différents actes administratifs (bulletins de salaire), dans lequel elle invoquait l'inconstitutionnalité de la Loi 2/2012, du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel. Deuxième Après les différentes phases procédurales et une fois l'affaire mise en délibéré, le 30 janvier 2014, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu une ordonnance par laquelle elle soulevait devant le Tribunal constitutionnel la question de savoir si la rédaction des articles 1.1 b) et 2, et des dispositions additionnelles première et deuxième de la Loi 2/2012 précitée, a porté atteinte ou non au principe d'égalité prévu à l'article 6 de la Constitution et/ou à l'article 37 de la Constitution, lequel prévoit à son tour la contribution aux dépenses publiques de manière équitable et généralisée au moyen d'un système fiscal juste. Dans cette ordonnance, elle affirme que certaines des mesures adoptées par la Loi 2/2012 suscitent des doutes raisonnables d'inconstitutionnalité au regard des article 6 et 37 de la Constitution. En ce qui concerne le principe d'égalité, établi à l'article 6 de la Constitution, elle se demande si sont contraires à cet article : la réduction des rémunérations de 5 à 10% appliquée au personnel statutaire et fonctionnaire énuméré à l'article 1 de la Loi 2/2012, en ce qu'elle impose un effort inégal à un secteur déterminé de la population, ainsi que le fait que cette réduction ne soit pas d'application directe, pour des motifs d'autonomie budgétaire, au personnel visé aux dispositions additionnelles première et deuxième de ladite Loi. En ce qui concerne le devoir de contribuer aux dépenses publiques de manière équitable et généralisée au moyen d'un système fiscal juste, prévu à l'article 37 de la Constitution, elle se demande si la réduction des rémunérations précitée peut constituer l'établissement d'un impôt sans respecter les principes de généralité et de répartition équitable. La Section administrative du Tribunal des Batlles estime que les conditions requises pour soulever un procès incident d'inconstitutionnalité sont remplies en l'espèce et les reprend une à une : existence d'un doute raisonnable d'inconstitutionnalité, rang légal de la norme contestée, applicabilité indispensable de la norme pour la décision du procès, impossibilité d'une interprétation de la norme contestée conforme à la Constitution et absence de prononcé antérieur du Tribunal constitutionnel concernant la constitutionnalité de la norme contestée. Ensuite, la Section administrative du Tribunal des Batlles précise ses doutes concernant les deux points précités. En premier lieu, quant au principe d'égalité, après avoir cité la jurisprudence constitutionnelle (affaires 93-1-L et 99-1-L) dont il ressort qu'un traitement différencié cesse d'être légitime lorsqu'il n'existe pas de justification objective et raisonnable découlant de la finalité poursuivie par la norme et proportionnée aux moyens utilisés, de même les dispositions en cause doivent être justifiées par la différence de situations et doivent être cohérentes avec l'objet de la loi qui les contient. Certes, on constate un traitement différencié entre le personnel statutaire inclus dans le champ d'application subjectif de la Loi et les autres secteurs de la société, et la justification de ce traitement, selon l'exposé des motifs de la Loi, est la maîtrise du déficit public. Toutefois, toujours selon la jurisprudence constitutionnelle, la loi doit justifier les raisons de son intervention et le traitement inégal qui en découle (affaire 2002-2-L). En l'espèce, la justification se traduit par une mention générique de la crise économique et de l'augmentation du déficit public, sans préciser aucune donnée objectivable ; il n'est pas non plus précisé pourquoi cet ensemble de mesures est appliqué à un secteur déterminé de la population ni dans quelle mesure ces mesures contribueront à la finalité prévue, afin d'en apprécier la proportionnalité. Cela étant, le traitement différencié entre des secteurs déterminés poursuit une finalité qui peut être considérée comme raisonnable au regard de l'intérêt public de manière abstraite et, bien que la Loi ne le justifie pas, il est évident que les situations des agents publics, soumis au régime statutaire, et celles des travailleurs qui exercent leurs activités dans le secteur privé, où elles sont régies en général par le droit privé, sont différentes. Selon l'avis du Tribunal des Batlles, le problème réside dans la proportionnalité, la justification et la cohérence de la mesure, puisqu'il existe un doute quant à savoir si ce sacrifice exigé ne devrait pas partir d'une situation dans laquelle d'autres voies alternatives, et d'une portée réelle, auraient déjà été épuisées, qui affectent de manière plus perméable, homogène et proportionnelle les différentes couches ou groupes de la société, selon les principes de généralité, de capacité contributive et de répartition équitable des charges et des contributions aux dépenses (charges) publiques, que celles-ci soient ou non de nature fiscale. En définitive, le Tribunal des Batlles se demande s'il existe une proportionnalité raisonnable entre les mesures adoptées et les finalités poursuivies ou si, au contraire, les moyens employés par rapport à la finalité prévue deviennent contraires au principe d'égalité. En deuxième lieu, en ce qui concerne le principe d'égalité au regard de la non-application directe des mesures de maîtrise au personnel au service du Conseil général, du Tribunal constitutionnel et d'autres organismes et institutions publics (dispositions additionnelles première et deuxième de la Loi), il convient de souligner que la différence de traitement est justifiée par l'autonomie budgétaire de ces institutions. Cela étant, ladite autonomie se rapporte et se manifeste dans la gestion de ces fonds et non dans leur origine. Il en découle un traitement différencié entre des personnes qui se trouvent dans la même situation, sur la base d'une argumentation qui ne semble pas avoir de rapport avec le sens et la finalité de la norme, puisqu'aucune différence objective n'apparaît. À cet égard, le Tribunal des Batlles reconnaît toutefois que ces dispositions légales ne présentent pas d'intérêt direct pour la décision du litige initial, puisqu'une éventuelle déclaration d'inconstitutionnalité de ces dispositions ne devrait pas affecter la décision de la procédure dans laquelle la question a été soulevée. En troisième lieu, en ce qui concerne la prétendue création d'une sorte de norme fiscale qui n'affecterait que certains revenus du travail, le Tribunal des Batlles considère que les impôts et taxes sont constitués d'un ensemble d'éléments essentiels et que, bien qu'ils ne soient pas parfaitement identifiables dans la Loi, ils sont parfaitement identifiables dans son dispositif, et que leurs effets consistent à frapper une source de richesse afin d'obtenir, par l'application d'une retenue à la source sur les salaires, des sommes qui peuvent être affectées indistinctement au financement de l'ensemble des obligations économiques des finances publiques. Cette retenue à la source entraînerait une charge qui affecterait de manière inégale l'ensemble des personnes qui perçoivent des revenus provenant du travail et violerait les principes de généralité et de répartition équitable des charges fiscales. Par conséquent, dans cette ordonnance, le Tribunal des Batlles décide de soumettre au Tribunal constitutionnel la présente question d'inconstitutionnalité afin qu'il décide si lesdites dispositions de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel violent les articles 6 et/ou 37 de la Constitution. Troisièmement Le 13 mars 2014, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable la procédure incidente d'inconstitutionnalité 2014-1-PI et a transmis la cause, conformément aux dispositions de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, afin que, dans un délai de quinze jours calendaires, le syndic général, le Ministère public, le Gouvernement et le Syndicat du CFPA ainsi que sept autres fonctionnaires de la Police andorrane (Corps de police) puissent présenter leurs mémoires en réponse. Quatrièmement Le 31 mars 2014, la représentation procédurale du Syndicat du Collectif des fonctionnaires du Corps de police d'Andorre (CFPA) et de sept autres fonctionnaires de ce même Corps a présenté son mémoire en réponse dans lequel, en premier lieu, elle se félicite de la décision prise par le Tribunal des Batlles de soumettre une question de constitutionnalité au Tribunal constitutionnel, tout en considérant que d'autres articles de la Loi 2/2012 seraient également inconstitutionnels bien qu'ils n'aient pas été soumis au Tribunal constitutionnel. Cette partie tient pour reproduites toutes les observations et déclarations présentées au cours de la présente cause, et plus particulièrement dans sa requête, et souligne qu'elle partage pour l'essentiel, et dans la plupart de ses arguments, l'ordonnance du Tribunal des Batlles qui soulève la question incidente, sauf quelques petits points de détail. Abordant le fond de l'affaire en ce qui concerne la violation du principe d'égalité du fait de l'atteinte portée aux salaires des fonctionnaires, cette partie rattache la confrontation des articles attaqués à l'article 6 de la Constitution, mais de manière connexe à l'article 37 de cette même norme. Selon l'avis de cette partie, le problème ne réside pas dans l'objectif de la Loi, la réduction du déficit public, mais dans la manière dont on entend atteindre cet objectif, c'est-à-dire la réduction des salaires de certains fonctionnaires, sans qu'il existe préalablement dans notre ordre juridique un système fiscal juste et fondé sur les principes de généralité et de répartition équitable des charges fiscales, et c'est là que se produit le déséquilibre et qu'est violée l'égalité. Dans notre ordre juridique fait défaut la voie de l'augmentation des produits (recettes), ce qui entraîne la rupture du principe d'égalité et des principes prévus à l'article 37 susmentionné. En ce qui concerne l'exclusion, par la Loi 2/2012, des fonctionnaires au service du Conseil général, du Tribunal constitutionnel et d'autres organismes et institutions publics, cette partie est en désaccord avec le Tribunal des Batlles sur le fait qu'une éventuelle déclaration d'inconstitutionnalité sur ce point n'affecterait pas la décision de la procédure principale. Ce que cette partie recherche, c'est la déclaration d'un déséquilibre et d'une inégalité entre les auteurs de la requête et les fonctionnaires au service des organismes susmentionnés, et ce qu'il convient de déterminer, c'est si la Loi qui contient cette distinction est égalitaire. Toutefois, si elle ne l'est pas, la condamnation ne peut obliger à inclure lesdits fonctionnaires dans l'application de la Loi, puisque cette compétence appartient au législateur, mais il devra en revanche être déclaré que la mesure ne peut affecter le champ d'application personnel qu'elle affecte, puisqu'elle le fait en violation du principe d'égalité. En ce qui concerne la création d'une norme fiscale déguisée, cette partie adhère pleinement à l'argumentation impeccable du Tribunal des Batlles et souligne seulement que la Loi faisant l'objet de l'examen a pour destination directe la rémunération du fonctionnaire. Cette Loi fait la même chose qu'une loi fiscale, mais habillée comme une loi qui n'affecte que la dépense publique. De même, elle souligne la rédaction même de l'article 37 précité, qui oblige à contribuer aux dépenses publiques ; par conséquent, doivent être incluses dans cet article les lois qui ont un caractère fiscal et tributaire exprès, mais aussi les lois, comme la Loi 2/2012, qui recherchent une contribution à la dépense de l'État. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les articles 1.1 b) et 2, ainsi que les dispositions additionnelles première et deuxième de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel sont inconstitutionnels en tant qu'ils violent les articles 6 et 37 de la Constitution. Cinquième Le 1er avril 2014, le Gouvernement a présenté un mémoire en réponse dans lequel il expose, en premier lieu, que l'action incidente d'inconstitutionnalité relative aux dispositions transitoires première et deuxième de la Loi ne remplit pas la condition d'être une norme indispensable à la solution de la cause principale. Le Tribunal des Batlles, bien qu'étant conscient de ce fait, a estimé opportun de la soulever. Toutefois, cette partie considère que la finalité de l'action incidente est ainsi détournée et, pour ce motif, demande au Tribunal constitutionnel de ne pas se prononcer sur les dispositions additionnelles précitées. En ce qui concerne la violation du principe d'égalité à l'égard des travailleurs du secteur privé, le Gouvernement, comme l'a également fait le Tribunal des Batlles, cite la jurisprudence constitutionnelle rendue dans la cause 93-1-L, dans laquelle il est clairement souligné que le législateur peut édicter des dispositions différentes pour régir des situations différentes, ce qui est exactement le cas en l'espèce : travailler pour le secteur public ou pour le secteur privé constitue une différence clairement objectivable ; les régimes juridiques sont différents et la situation de ces travailleurs n'est en rien comparable. Le Gouvernement considère que l'examen que propose le Tribunal des Batlles au regard de la proportionnalité et de la cohérence des mesures de maîtrise excède les finalités du contrôle de constitutionnalité des lois et s'engage dans des appréciations d'opportunité politique qui sont interdites au Tribunal constitutionnel. En ce sens, il souligne que le Tribunal des Batlles ne peut méconnaître l'extraordinaire activité législative qui, depuis le déclenchement de la crise économique, a été impulsée par le Gouvernement afin de mettre en place un système fiscal moderne, ainsi que l'ouverture à l'investissement étranger, toutes deux dans le but d'accroître les produits publics. Ensuite, le Gouvernement détaille une série de mesures, toutes liées aux produits publics et aux dépenses publiques, qui jusqu'à présent, malheureusement, n'ont pas été suffisantes dans le cadre actuel de la récession économique que connaît l'Andorre depuis l'année 2008, en conséquence de la crise mondiale et à laquelle nous sommes particulièrement vulnérables. Outre qu'il souligne que la situation des travailleurs publics et celle des travailleurs privés est absolument différente, il considère que la décision de ne pas affecter les rémunérations les plus basses et d'affecter progressivement les plus élevées répond à l'objectif que la réduction soit plus facilement supportable pour toutes les catégories de personnes concernées, et qu'il s'agit d'un objectif raisonnable qui ne peut être qualifié d'arbitraire, ni d'injuste. En ce qui concerne la violation du principe d'égalité à l'égard du personnel visé par les dispositions additionnelles première et deuxième de la Loi 2/2012 , après avoir exposé la situation d'autonomie budgétaire des institutions concernées, il conclut qu'aurait pu être considéré comme contraire à la Constitution et, en ce qui concerne le Tribunal constitutionnel, à sa Loi qualifiée, le fait que la Loi 2/2012 ait imposé des mesures sur les rémunérations du personnel d'organes dont l'autonomie budgétaire et de gestion du budget est garantie, car en ce cas il y aurait eu empiètement sur les compétences de ces organes constitutionnels, mais qu'il ne peut être considéré que la solution adoptée enfreint le principe d'égalité. En ce qui concerne la violation de l'article 37 de la Constitution, relatif à la répartition équitable des charges fiscales, le Gouvernement rappelle que cet article établit les principes généraux en matière fiscale, c'est-à-dire ceux qui sont applicables aux produits publics, tandis que la Loi 2/2012 se réfère aux dépenses publiques. S'il est vrai que, pour le fonctionnaire concerné, le résultat économique soit celui d'un versement moindre (réduction de la rémunération), cela n'est pas la même chose que l'imposition d'une charge fiscale (paiement qu'il doit effectuer sur sa rémunération). Dans cette cause est examinée une réduction des rémunérations, non une retenue à la source pour des motifs fiscaux ; par conséquent, le contrôle de la constitutionnalité de cette Loi ne peut résulter de sa confrontation avec des principes fiscaux qui ne lui sont pas applicables. Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les articles 1.1 b) et 2 de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel ne sont pas contraires aux articles 6 et 37 de la Constitution et qu'il n'y a pas lieu de se prononcer sur les dispositions additionnelles première et deuxième de cette même Loi, parce qu'elles ne sont pas applicables à la décision de la cause principale. Sixième Le 1er avril 2014, le Syndic général a présenté un mémoire en réponse dans lequel, en premier lieu, il expose que la condition d'applicabilité indispensable de la norme contestée n'est pas remplie en ce qui concerne les dispositions additionnelles première et deuxième de la Loi 2/2012 . En fait, la Section administrative du Tribunal des Batlles elle-même le reconnaît également, mais soulève néanmoins l'action incidente sur ce point afin que le Tribunal constitutionnel puisse, le cas échéant, se prononcer à cet égard. Il en découle un excès de pouvoir du tribunal ordinaire, qui recherche une décision sans pertinence au regard de l'objet et de la finalité que la Constitution a assignés à l'action incidente d'inconstitutionnalité, ce qui fausserait le système des mécanismes de contrôle de constitutionnalité établi par le Constituant au titre VIII de la Constitution et développé par le titre IV de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Cela dit, en second lieu, cette partie souligne que le champ décisionnel du Tribunal constitutionnel doit nécessairement se limiter à la demande du Tribunal des Batlles, c'est-à-dire à la question de savoir si la rédaction des articles 1.1 b) et 2 de la Loi 2/2012 a violé ou non le principe d'égalité établi à l'article 6 de la Constitution et/ou l'article 37 de ce même texte, qui prévoit la contribution au financement des dépenses publiques de manière équitable et généralisée au moyen d'un système fiscal juste. Selon l'avis du syndic général, la réduction des salaires publics a été une mesure mise en œuvre par de nombreux gouvernements de notre environnement géographique et économique comme mécanisme de contrôle du déficit public, un consensus existant en droit constitutionnel comparé sur la conformité de cette mesure avec le principe d'égalité devant la loi. Cette réduction salariale prévue par la loi, en vertu du régime statutaire, ne peut pas non plus être considérée comme un impôt, mais comme une modification du régime statutaire. En ce qui concerne l'absence de violation du principe d'égalité, il indique qu'il n'existe pas de situation objectivement comparable : de manière substantielle, dans le cas des fonctionnaires, il existe une protection formelle, par la loi, de leurs conditions de travail, dont ne bénéficient pas les travailleurs du secteur privé. Il existe une différence capitale quant à la nature du lien avec leurs employeurs respectifs entre les fonctionnaires et les travailleurs du secteur privé. Par conséquent, il s'agit de deux situations qui ne sont pas comparables, mais de situations différentes qui font l'objet d'un traitement différent en ce qui concerne la réduction des salaires. Le traitement différent de ces deux situations ne peut jamais porter atteinte au principe d'égalité. À titre subsidiaire, nonobstant la conclusion à laquelle il est parvenu au premier point du présent mémoire, le syndic général déclare qu'il n'existe pas non plus de situation homogène avec les fonctionnaires des institutions et organismes dotés d'une autonomie budgétaire et fonctionnelle. Cette autonomie exclut toute ingérence quant à la répartition de la dépense, et donc du poste des dépenses de personnel ; par conséquent, sa réglementation aurait entraîné un empiètement sur les compétences de ces organismes. Le traitement différencié des fonctionnaires de l'Administration générale par rapport aux fonctionnaires d'organismes et d'entités dotés d'une autonomie budgétaire et du secteur privé est, par conséquent, pleinement justifié. Ensuite, le syndic général expose que la fixation d'une limite de salaire déterminée a pour finalité de moduler l'incidence de la mesure en fonction de la capacité économique de la personne concernée, en indiquant que le montant à partir duquel des réductions salariales commencent à être effectuées (3.000,00 €) est sensiblement supérieur au salaire moyen de l'Administration publique en général (2.500,00 € environ) et plus encore au salaire moyen national (2.000,00 €). L'objectif est donc de ne pas affecter négativement les salaires les plus bas. En conclusion, le traitement attentif de chaque catégorie salariale exclut toute atteinte au principe d'égalité, dans la mesure où chaque catégorie salariale constitue une situation subjective qui n'est ni homogène ni comparable aux autres et qui justifie, par conséquent, une différence de traitement. De même, il considère que la mesure est dûment justifiée et cite à cet effet le contenu concret de l'exposé des motifs de la Loi 2/2012 , le rapport économique qui accompagnait le projet de loi, les débats parlementaires préalables à l'adoption de ladite Loi, qui figurent au Journal officiel du Conseil général n°1/2012 du 1er mars 2012. Cette justification n'est autre que la réduction de la dépense courante en vue d'atteindre l'équilibre budgétaire, puisqu'en temps de crise cet équilibre doit permettre la reprise économique. Enfin, en ce qui concerne la proportionnalité nécessaire de la mesure adoptée, il cite la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme sur ce point précis ainsi que celle d'autres Tribunaux constitutionnels, qui parviennent à la conclusion que la réduction des salaires des fonctionnaires publics constitue une mesure justifiée et proportionnée pour atteindre l'équilibre budgétaire. Quant à la violation du principe de généralité et de répartition équitable des charges fiscales (article 37 de la Constitution), il déclare que la réduction des salaires des fonctionnaires suppose une réduction de la dépense de personnel et précise que les fonctionnaires ne subissent pas de déduction sur leur fiche de paie, mais que leur droit au salaire découlant de la relation statutaire est modifié, se trouvant réduit. Par conséquent, la différence entre le salaire perçu avant la réduction n'est jamais intégrée au patrimoine du fonctionnaire, puisque l'obligation de son paiement cesse simplement d'exister, mais elle n'est pas non plus intégrée à l'Administration en tant que versement fiscal. Comme la réduction du salaire n'est pas incorporée au patrimoine du fonctionnaire, elle ne peut jamais générer de contribution matérielle effective sous forme de paiement fiscal. Pour terminer, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant que les dispositions attaquées ne sont pas contraires à la Constitution. Septième Le 1er avril 2014, le Ministère public a présenté un mémoire en réponse par lequel, en premier lieu, il considère que les personnes concernées sont celles dont la rémunération dépasse effectivement le montant de 3.000,00 € et que doivent être exclues celles qui ne dépassent pas ce montant. De même, on ne peut pas considérer que l'examen des dispositions additionnelles première et deuxième de la Loi 2/2012 soit nécessaire à la solution du litige que doit trancher le Tribunal des Batlles, raison pour laquelle les conditions requises par la Constitution et par les lois pour former l'action en inconstitutionnalité ne sont pas remplies sur ce point. Néanmoins, de manière incidente, il précise que la justification de ces dispositions réside dans l'autonomie budgétaire des organes énumérés et pourrait entraîner un conflit de compétences. En ce qui concerne la question précise de savoir si l'établissement d'une réduction des rémunérations du personnel énuméré à l'article 1 de la Loi 2/2012 , puisqu'un effort inégal serait imposé à un secteur déterminé de la population, le Ministère public allègue que ce grief ne peut prospérer, car la norme traite de manière uniforme des situations égales, sans que l'on puisse invoquer une violation du principe d'égalité en raison du traitement inégal de situations différentes. En ce qui concerne la proportionnalité, la justification et la cohérence de la mesure de maîtrise des dépenses en matière de personnel, il convient de souligner que le Tribunal des Batlles lui-même qualifie cette mesure d'un intérêt public évident et indique qu'il pourrait la justifier par le régime juridique spécifique auquel est soumis le personnel statutaire de l'Administration, en soulignant principalement la stabilité et la sécurité dans le maintien de son emploi. Cependant, on ne peut confondre le contrôle du caractère raisonnable ou de la proportionnalité justifiant les mesures adoptées, sous l'angle de la constitutionnalité, comme conformes ou non au principe d'égalité, avec un jugement d'opportunité politique totalement étranger à la finalité d'un procès de constitutionnalité. En ce sens, le caractère transitoire de la norme et la réforme annoncée du système fiscal, qui est en cours, semblent justifier de manière suffisante ces mesures de maîtrise. De même, ces mesures sont proportionnées et adéquates à la finalité de contribuer à la réalisation de l'objectif de réduction du déficit public. En ce qui concerne la violation de l'article 37 de la Constitution, le Ministère public oppose ab initio une confusion conceptuelle entre tribut et réduction de la dépense publique. Par conséquent, le contenu de cet article n'est pas applicable à la Loi 2/2012 . Enfin, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de rejeter l'action incidente d'inconstitutionnalité formée par la Section administrative du Tribunal des Batlles. Huitième Toutes les parties ont présenté, dans le délai imparti, leurs mémoires en conclusions, dans lesquels elles reproduisent les arguments et les prétentions contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premier Conformément à l'article 53.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et ainsi que l'exposent les antécédents que nous venons d'exposer, le procès incident d'inconstitutionnalité – qui doit donner lieu à ce que l'article 100 de la Constitution appelle « prononcé sur la validité de la norme concernée » - a été sollicité à l'instance de l'une des parties au procès a quo , concrètement le Syndicat du Collectif des Fonctionnaires du Corps de police d'Andorre (CFPA) et sept autres fonctionnaires de ce même Corps. La Section administrative du Tribunal des Batlles a eu des « doutes raisonnables et fondés sur la constitutionnalité » de la Loi contestée par ledit Syndicat et a estimé nécessaire d'activer le mécanisme incident, conformément aux articles 100.1 de la Constitution et 53.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Si la partie qui est à l'origine de ce procès incident considère que la quasi-totalité de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel, publiée le 30 mars 2012 au BOPA n° 15, est inconstitutionnelle – à l'exception de l'article 8 relatif à la retraite d'office - le Tribunal des Batlles – conformément à l'article 55.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel - a délimité et exposé les fondements d'inconstitutionnalité qui ont été jugés opportuns. Ce sont les « doutes raisonnables » du juge a quo qui délimitent la fonction du Tribunal constitutionnel dans le cadre d'un procès incident d'inconstitutionnalité. En l'espèce, « les doutes raisonnables et fondés » du Tribunal des Batlles sont au nombre de trois et se fondent sur les articles 6 et 37 de la Constitution. Les deux premiers s'articulent autour du principe d'égalité de toutes les personnes devant la loi (article 6), tandis que le troisième porte sur la disposition selon laquelle « Toutes les personnes physiques et morales contribuent aux dépenses publiques selon leur capacité économique, au moyen d'un système fiscal juste » (article 37). Il convient d'examiner à titre préliminaire l'un des deux arguments invoqués sur le fondement du principe d'égalité dans la mesure où il soulève une question d'ordre procédural qui conditionne sa recevabilité. Une fois cette question éclaircie, les autres observations pourront alors être dûment tranchées. Deuxième Pour les motifs que nous venons d'exposer, le Tribunal constitutionnel doit examiner, en premier lieu, ce qui relève de la deuxième observation d'inconstitutionnalité présentée par le Tribunal des Batlles. Cette deuxième observation réside dans le fait que la Loi contestée – plus concrètement, ses dispositions additionnelles première et deuxième - exclut l'applicabilité directe des mesures de réduction à certaines catégories de personnel – de manière précise, le personnel du Conseil général, celui des organismes du Raonador del Ciutadà (Médiateur Public), de la Cour des comptes, de l'Agence de protection des données, ainsi que du Tribunal constitutionnel. Autrement dit, la réduction des salaires des fonctionnaires de ces divers organismes est subordonnée à une décision interne adoptée en leur sein par les autorités compétentes correspondantes. Sur ce point, il convient de rappeler tant la raison d'être que les bases juridiques qui prévoient l'autonomie budgétaire de ces divers organismes. En effet, en ce qui concerne la nature particulière de la production législative, d'une part (Conseil général), ainsi que du contrôle des comptes publics (Cour des comptes), de la protection des données personnelles (Agence de protection des données) et de la protection des citoyens (Raonador del Ciutadà (Médiateur Public)), comme, d'autre part, du contrôle de la constitutionnalité des normes, non seulement les règlements internes relatifs au fonctionnement de ces organes, mais aussi la Constitution elle-même ont établi, expressis verbis , leur autonomie budgétaire, la seule qui puisse préserver leur indépendance dans la mise en œuvre, au quotidien, de leur fonction. L'article 54 de la Constitution - aux termes duquel le Conseil général « adopte et modifie son Règlement à la majorité absolue de la Chambre, fixe son budget et régit le statut du personnel à son service » - organise l'autonomie de l'institution représentative du Peuple andorran, tandis que les autres organismes cités dans la disposition additionnelle première de la Loi 2/2012 (qui dépendent organiquement du Conseil général) peuvent également préparer leurs budgets, bien qu'ils doivent les présenter au Conseil général. En ce qui concerne le Tribunal constitutionnel, les articles 9 g), 24 c) et 27 f) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, ainsi que les dispositions du titre troisième de son Règlement intérieur (adopté le 16 décembre 1994 et publié au BOPA n° 6 du 25 janvier 1995) établissent son autonomie budgétaire sous le contrôle du président du Tribunal (article 12 dudit Règlement). C'est dans ce contexte constitutionnel que le Tribunal des Batlles a estimé que la prise en considération de l'autonomie budgétaire de ces institutions – dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi contestée - serait constitutive d'une différence de traitement discriminatoire entre deux catégories de fonctionnaires. Or, afin de savoir si le Tribunal constitutionnel est en mesure de répondre sur le fond de cette observation d'inconstitutionnalité, il doit s'en tenir aux critères qui déterminent la recevabilité d'un procès incident. Le contenu de l'article 100.1 de la Constitution est clair sur ce point : les dispositions dont la constitutionnalité est mise en cause doivent être celles qui, une fois que le Tribunal constitutionnel se sera prononcé, pourront permettre le règlement du litige qui a motivé l'incident d'inconstitutionnalité. L'article 53.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel confirme ce point lorsqu'il affirme que ces dispositions doivent revêtir un caractère « d'application indispensable pour la solution de la cause principale ». Le problème consiste à savoir si la réponse du Tribunal constitutionnel à la question de savoir s'il existe une différence discriminatoire de traitement entre, d'une part, les fonctionnaires mentionnés aux articles 1.1 b) et 2 de la Loi 2/2012 et, d'autre part, ceux qui relèvent d'organismes dotés d'une autonomie budgétaire, est « d'application indispensable » (article 100 de la Constitution et article 53.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel) pour la solution de la cause principale. Il ne fait aucun doute que les membres du Syndicat du Collectif des fonctionnaires de la Police andorrane (Corps de police) sont intégrés à l'Administration générale et sont, par conséquent, directement concernés par les articles 1.1 b) et 2 de la Loi 2/2012. En revanche, comme ils ne font pas partie des organismes dotés d'une autonomie budgétaire, ils ne sont pas en tant que tels concernés par les dispositions additionnelles première et deuxième de ladite Loi. Par conséquent, le deuxième grief d'inconstitutionnalité soulevé par le Tribunal des Batlles porte sur des dispositions de la Loi dont l'application n'est ni nécessaire ni « indispensable » pour trancher le fond du litige. De fait, le Tribunal des Batlles reconnaît expressément que le deuxième grief d'inconstitutionnalité soulevé ne correspond pas aux termes de l'article 100.1 de la Constitution, ni à ceux de l'article 53.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Le cinquième moyen de droit de l'ordonnance du 28 janvier 2014 ne laisse aucun doute sur ce point : « il n'est pas question d'occulter que les doutes de constitutionnalité visés au deuxième des points mentionnés, relatifs à la prétendue violation du principe d'égalité, – et donc à l'absence d'application directe, pour des motifs d'autonomie budgétaire, des mesures de réduction de l'article 2 de la loi au personnel spécifié aux dispositions additionnelles première et deuxième de la loi – sont soulevés à l'égard de dispositions légales qui ne présentent pas d'intérêt direct pour la solution du litige initial, puisqu'une éventuelle déclaration d'inconstitutionnalité de ces dispositions ne devrait pas affecter la décision du procès dans lequel la question a été soulevée. » La procédure incidente d'inconstitutionnalité, qui permet au juge du fond de soulever une question incidente devant le Tribunal constitutionnel, a été configurée de manière restrictive par le Constituant de 1993. Outre qu'il a imposé au juge ou au tribunal demandeur de démontrer la pertinence de ses doutes (c'est-à-dire ses doutes raisonnables) sur l'inconstitutionnalité des normes invoquées (loi, décret législatif ou toute norme ayant valeur de loi), pour autant qu'il ne soit pas possible de procéder à une interprétation conforme à la Constitution, il a également jugé nécessaire d'imposer l'applicabilité des dispositions attaquées de telle sorte que la cause principale puisse être résolue. Il s'agit d'une manière, dépourvue d'ambiguïté, de distinguer la procédure incidente d'inconstitutionnalité des mécanismes abstraits de contrôle de la constitutionnalité des lois, tel que le contrôle direct de constitutionnalité (article 99.1 de la Constitution et articles 45 à 51 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel). Or, il n'appartient pas au présent Tribunal constitutionnel de modifier le contenu de la Constitution tel qu'il a été élaboré par le Constituant. De même, le Tribunal des Batlles ne peut tenter de transformer la procédure incidente d'inconstitutionnalité en un mécanisme abstrait de constitutionnalité des lois (voir en ce sens le jugement du 17 décembre 1997, rendu dans la cause 97-1-PI). Compte tenu de ces éléments, ce moyen de la procédure incidente d'inconstitutionnalité doit être déclaré irrecevable. Il appartient ensuite au Tribunal constitutionnel d'examiner les premier et troisième motifs d'inconstitutionnalité soulevés par la Section administrative du Tribunal des Batlles. Troisièmement Le premier moyen d'inconstitutionnalité porte sur la différence de traitement instaurée par les articles 1.1 b) et 2 de la Loi 2/2012 entre, d'une part, le personnel affecté – à titre statutaire ou contractuel – au Gouvernement et, de manière plus générale, à l'Administration et, d'autre part, les autres salariés du secteur privé. En effet, les personnes visées par l'article 1 de ladite Loi – dont le salaire mensuel est supérieur à 3.000,00 € bruts – ont subi une baisse de leur salaire de 5% à 10% à compter de l'entrée en vigueur de la Loi attaquée. Le Tribunal des Batlles considère que cette différence de traitement est discriminatoire parce qu'elle ne respecte pas l'exigence de « proportionnalité raisonnable entre les mesures adoptées et les finalités poursuivies par la Loi. » À partir de là, il convient de souligner que le Tribunal des Batlles ne conteste pas – citant d'ailleurs la jurisprudence du présent Tribunal lui-même (jugement du 7 avril 2000, rendu dans la cause 99-1-L, et jugement du 15 mars 1994, rendu dans la cause 93-1-L) – que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'une loi établisse des règles différentes à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes. En outre, cette position est également retenue par d'autres Tribunaux constitutionnels (par exemple le Tribunal constitutionnel du Royaume d'Espagne, dans son jugement 77/1990, FJ 3). Toutefois, le Tribunal constitutionnel doit examiner si ce traitement différencié n'est pas contraire à l'un des critères prohibés énumérés à l'article 6.1 de la Constitution, si le critère de distinction utilisé est raisonnable et si, enfin, l'inégalité créée n'est pas disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi par le législateur. L'article 6.1 de la Constitution interdit toute discrimination fondée sur la naissance, la race, le sexe, l'origine, la religion, l'opinion ou toute autre condition relative à la situation personnelle ou sociale des individus. Autrement dit, le législateur ne peut créer de différenciations juridiques de traitement si celles-ci se fondent sur ces critères expressément énumérés dans le texte constitutionnel. Il ne fait aucun doute que la Loi 2/2012, qui réduit les salaires de certains fonctionnaires, ne se fonde sur aucun des critères de distinction prohibés par l'article 6 de la Constitution pour justifier son contenu. En d'autres termes, en instaurant une différence de traitement entre, d'une part, les fonctionnaires et, d'autre part, le reste de la population travaillant dans le secteur privé, le législateur a utilisé un critère de distinction qui est celui de la situation juridique et qui n'est pas mentionné à l'article 6 de la Constitution. Par conséquent, il ne s'agit pas d'une distinction de traitement prohibée. Il s'agit maintenant de savoir si la justification du traitement différencié est raisonnable. On ne peut nier que le personnel affecté au Gouvernement et à l'Administration générale se trouve dans une situation juridique par nature différente de celle des personnes qui travaillent dans le secteur privé. Les premiers bénéficient d'une sécurité de l'emploi et d'une évolution de leur carrière programmée par les règles afférentes à la fonction publique telles qu'elles sont déterminées par les lois, tandis que les seconds ne disposent d'aucune protection, non seulement en ce qui concerne l'accès à l'emploi, mais aussi en ce qui concerne le maintien dans l'emploi, puisque leur situation est régie par des règles contractuelles propres au secteur privé. Par conséquent, la différence de traitement est fondée sur des critères de distinction raisonnables. Le troisième et dernier élément du contrôle de constitutionnalité consiste à savoir si le principe de proportionnalité a été dûment respecté. Le Tribunal des Batlles (sixième motif in fine ) s'interroge à cet égard sur l'existence d'une « proportionnalité raisonnable entre les mesures adoptées et les finalités recherchées ou poursuivies . » Il convient d'examiner cet élément en partant notamment des doutes du Tribunal des Batlles, qui résident dans la faible justification, par le législateur, des objectifs poursuivis par cette mesure. Or, contrairement à ce que peuvent laisser entrevoir les observations du Tribunal des Batlles, on ne peut exiger du législateur, lorsqu'il décide de mettre en œuvre une politique d'ordre économique et social afin de faire face à une crise économique importante et avérée, qu'il établisse des statistiques afin de déterminer de manière exacte l'impact de cette crise sur chacun des secteurs et sous-secteurs de la population, et ce dans le but précis de justifier, davantage ou mieux, son activité politique. Il relève de la marge de manœuvre des représentants du Peuple d'effectuer des choix généraux de politique législative qui peuvent se fonder sur un constat d'ordre général indéniable. En l'espèce, l'exposé des motifs de la Loi 2/2012 est, sur ce point, suffisant, dès lors qu'il met en évidence non seulement l'existence d'une crise économique ayant affecté la société andorrane, mais aussi la nécessité, dans ce contexte, de participer impérativement à l'équilibre des comptes publics (« La crise économique qui a affecté et affecte encore les pays de notre environnement a également frappé, de façon très notable, la Principauté d'Andorre. En conséquence, la croissance économique de notre pays a été clairement compromise, et le déficit public a connu une augmentation considérable, à tel point que, malgré la réforme du système fiscal en cours, il est inéluctable d'adopter des mesures exceptionnelles de maîtrise de la dépense pour le maintenir sous contrôle, et de veiller, en même temps, à ce qu'elles n'aient pas d'incidence négative sur la relance économique. La présente Loi a pour objet de mettre en œuvre certaines mesures extraordinaires visant à réduire la dépense en matière de rémunérations publiques, qui doivent contribuer à la réalisation de cet objectif »). À titre subsidiaire, il convient de souligner que le mémoire économique joint au projet de loi expose largement, avec des données précises, d'une part, l'accélération des dépenses publiques et, d'autre part, la stagnation des bénéfices (produits) due au ralentissement de l'activité économique. De même, les débats parlementaires soulignent la nécessité, dans un tel contexte, de parvenir à l'équilibre budgétaire (Journal officiel du Conseil général relatif à la séance 1/2012 du 1er mars 2012). Dans le cadre de cette marge de manœuvre, il apparaît que le législateur a tenu compte de la grille indiciaire des salaires des fonctionnaires. Le salaire de l'ensemble des fonctionnaires n'a pas été réduit ; ceux qui perçoivent moins de 2.000,00 € ne sont pas concernés par la réduction ; ceux qui perçoivent entre 2.000,00 € et 3.000,00 € subissent un gel de ce salaire ; seuls les fonctionnaires disposant d'un salaire supérieur à 3.000,00 € voient leur salaire diminué de manière progressive. Autrement dit, le législateur a tenu compte du quantum du salaire des fonctionnaires pour élaborer, de manière progressive, un régime juridique différencié ayant pour finalité de préserver les salaires les plus bas. En d'autres termes encore, sur la base de ces différentes considérations, il apparaît que les mesures de réduction de la dépense publique adoptées ne sont pas disproportionnées par rapport à l'objectif poursuivi. Elles sont à la fois dûment justifiées au regard de cet objectif et proportionnées à cet objectif, du fait qu'elles ont tenu compte d'un critère de progressivité. Quatrième La troisième et dernière allégation d'inconstitutionnalité consiste à assimiler la réduction du salaire des fonctionnaires qui perçoivent plus de 3.000,00 € bruts par mois à un impôt ; par conséquent, cette réduction serait, en tant que telle, contraire à l'article 37 de la Constitution, qui dispose que « Toutes les personnes physiques et morales contribuent aux dépenses publiques selon leur capacité économique, au moyen d'un système fiscal juste, établi par la loi et fondé sur les principes de généralité et de répartition équitable des charges fiscales . » Le présent Tribunal considère que la réduction du salaire des agents publics établie par la Loi 2/2012 ne constitue pas, sauf à dénaturer le sens des mots, un impôt « déguisé ». Sur ce point, le Tribunal constitutionnel adopte la même position de principe que celle développée par son homologue espagnol dans le cadre d'une problématique similaire (à savoir la réduction de 15% du salaire des fonctionnaires espagnols). En effet, cette réduction du salaire des agents publics « no configura un tributo encubierto, por cuanto no establece un hecho imponible al que se anude una obligación de contribuir » (ordonnance 179/2011 du 13 décembre). Il n'y a donc pas lieu de placer sur un même plan, d'une part, le fait de percevoir une rémunération réduite (par rapport à un salaire antérieur) et, d'autre part, l'obligation de contribuer aux dépenses publiques. Sur la base de l'ensemble de ces considérations, le Tribunal constitutionnel estime qu'il y a lieu de considérer que les doutes raisonnables de la Section administrative du Tribunal des Batlles concernant les dispositions précitées de la Loi 2/2012 applicables au litige principal ne sont pas fondés, dès lors qu'elles sont conformes à la Constitution. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Déclarer irrecevable le procès incident d'inconstitutionnalité introduit par la Section administrative du Tribunal des Batlles concernant la question de savoir si les dispositions additionnelles première et deuxième de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel a porté atteinte au principe d'égalité, établi à l'article 6 de la Constitution. Deuxièmement Déclarer que les articles 1.1 b) et 2 de la Loi 2/2012 précitée ne sont pas contraires à la Constitution. Troisième Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié au président de la Batllia, au síndic general, au Ministère public, au Gouvernement et à la représentation procédurale du Syndicat du Collectif des fonctionnaires de la Police andorrane (Corps de police) (CFPA) et de sept autres fonctionnaires de ce même Corps, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le 5 mai 2014. Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Président Vice-présidente Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Magistrat Magistrat