Jugement du Tribunal constitutionnel du 6-10-2008 relatif au conflit de compétences constitutionnelles 2007-6-CC.

Affaire 2007-6-CC Numéro d'enregistrement 571-2008. Conflit de compétences constitutionnelles Jugement du 6 octobre 2008 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 28 décembre 2007, par le Commun d'Andorra la Vella, par lequel ils introduisent un conflit de compétences contre le Décret du Gouvernement portant approbation du Règlement relatif aux critères sanitaires de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine, approuvé le 17 octobre 2007 et publié le 24 octobre de la même année, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de le déclarer recevable, de lui donner suite et de rendre un jugement : « 1.- Attribuant la compétence du Commun d'Andorra la Vella sur les captages et exploitations d'eaux (y compris le traitement et la distribution) que réalise le Commun lui-même en gestion directe communale, et les captages et exploitations d'eau (y compris le traitement et la distribution) que le Commun peut autoriser/concéder/permettre à toute autre personne physique et morale, sur le territoire du Commun d'Andorra la Vella, étant entendu par territoire du Commun d'Andorra la Vella toute la zone indivise de l'ancienne paroisse d'Andorre qui demeure indivise et d'usage commun entre l'actuel Commun d'Andorra la Vella et le Commun d'Escaldes-Engordany, et sur la partie du territoire de l'ancien Commun d'Andorre qui, tout en demeurant indivise entre la paroisse d'Andorra la Vella et la paroisse d'Escaldes-Engordany, est d'usage exclusif du Commun d'Andorra la Vella. 2.- Que le Commun d'Andorra la Vella a compétence sur le territoire sur lequel il a des droits, exclusives de celles du Gouvernement pour : 1) Capter par lui-même et concéder, autoriser et permettre à autrui des captages d'eau pour tout type de consommation et d'usage. 2) Exploiter par lui-même et concéder, autoriser et permettre à autrui l'exploitation des eaux, l'exploitation comprenant le traitement, la distribution, la commercialisation par toute méthode, hydraulique et industrielle. 3) Établir tant par voie réglementaire que contractuellement les conditions administratives et techniques ainsi que le contrôle, les vérifications et les sanctions sous lesquels le Commun lui-même et les personnes bénéficiant d'une concession, d'une autorisation et d'un congé doivent capter, exploiter, distribuer et commercialiser les eaux. 4) Établir dans l'espace et dans le temps les lieux qui peuvent et/ou doivent être desservis par la distribution d'eau pour la consommation humaine, ainsi que le type de service. 5) Décider de la formation technique des agents de l'administration communale et du personnel des concessionnaires, et autres entités autorisées, en matière de captage, d'exploitation et de traitement des eaux. 6) Établir, tenir et traiter les registres et fichiers sur tous les faits, actes et situations de fait et de droit en matière d'eaux. Le tout sans nécessité d'aucune autorisation préalable du Gouvernement ni d'aucun Ministère ni de la Commission technique de l'eau destinée à la consommation humaine et sans préjudice des compétences du Gouvernement en matière sanitaire de contrôle de la salubrité des eaux et de fixation des paramètres technico-sanitaires visant à l'assurer. 3.- Mettant les dépens de la présente procédure à la charge du Gouvernement. EN OUTRE, au Très Illustre Tribunal constitutionnel, JE DEMANDE : qu'il veuille bien décider, en application de l'article 74 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et pendant l'instruction de la présente affaire, la suspension du Règlement des eaux attaqué. » Vu la Constitution, et notamment ses articles 80.1, 82 et 98 d) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première ; Vu la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, du 4 novembre 1993 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 12 mars 2008, qui a décidé de déclarer recevable, avec effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2007-6-CC, introduit par le Commun d'Andorra la Vella contre le Gouvernement ; Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré le 2 avril 2008 au Tribunal constitutionnel par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Gouvernement et par le Commun d'Andorra la Vella ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier Le 17 octobre 2007, le Gouvernement a approuvé le Règlement relatif aux critères sanitaires de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine, et l'a publié au BOPA le 24 octobre suivant. Ce Règlement en modifiait un antérieur, contre lequel le Commun d'Andorra la Vella avait déjà formuler un conflit de compétences constitutionnelles qu'il a retiré du fait de l'approbation du second Règlement, qui abrogeait le premier. Deuxième Une fois suivie la procédure établie par la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, le Commun d'Andorra la Vella a présenté un mémoire de conflit de compétences communales contre le Gouvernement, au motif qu'il a considéré que le Règlement relatif aux critères sanitaires de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine empiète sur des compétences qui lui sont propres. Le Commun d'Andorra la Vella déclare que la compétence du Gouvernement en matière d'eaux doit se limiter aux critères sanitaires et qu'elle ne peut empiéter sur les compétences communales de gestion, de traitement et de distribution des eaux, qui est une compétence du Commun d'Andorra la Vella qui lui est attribuée par le bloc constitutionnel de l'article 80 de la Constitution et de la Loi qualifiée de délimitation des compétences. Les compétences du Gouvernement dans les questions sanitaires qui concernent les eaux destinées à la consommation humaine doivent se concilier, dans la collaboration et la coordination, avec les compétences attribuées aux communs par la Constitution et par la Loi qualifiée de délimitation des compétences. Cependant, le Règlement attaqué outrepasse la compétence du Gouvernement dans le domaine du contrôle sanitaire des eaux et exclut la participation du Commun d'Andorra la Vella et son autorisation sous divers aspects. Le Règlement instaure une autorisation administrative gouvernementale unique pour l'exploitation d'un captage d'eau et l'on pourrait même interpréter que les communs eux-mêmes ont besoin de cette autorisation, ce qui contreviendrait à la Loi qualifiée de délimitation des compétences. Ensuite, le Commun d'Andorra la Vella détaille les articles du Règlement qu'il considère comme empiétant sur ses compétences et les griefs qu'il leur impute (articles 1.3, 8, 10, 11, 12.4, 12.5, 13.2, 24, 25, 31, 45, 47.3, 55, 59.1 a) et b), et 59.3). Selon l'avis de cette manière, ces article mettent en évidence que le Gouvernement ne respecte pas le principe de collaboration et de coopération entre les compétences du Gouvernement en matière de santé et les compétences des communs en matière de captage et d'exploitation des eaux qui lui reviennent de manière exclusive. Le Gouvernement ne peut s'attribuer la compétence d'autoriser le captage, l'exploitation et la distribution de l'eau que peuvent réaliser les communs par eux-mêmes ou par des tiers autorisés ; les communs doivent être libres d'exercer leur compétence, sans préjudice que le Gouvernement exerce la sienne qui est strictement celle de la santé, c'est-à-dire : établir les paramètres à respecter dans les captages et adductions d'eau potable et contrôler le respect de ces conditions. Par conséquent, le Commun d'Andorra la Vella demande au Tribunal constitutionnel de lui attribuer la compétence revendiquée et détaillée dans sa requête. Troisième Le 2 avril 2008, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations dans lequel il déclarait, en premier lieu et à titre préalable, que la requête du Commun d'Andorra la Vella était irrecevable, premièrement, pour défaut de la représentation procédurale nécessaire et, deuxièmement, parce que, conformément à l'article 73 b) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, le conflit devait être instruit par une autre voie procédurale différente, ce que le Commun requérant a fait puisqu'il a introduit un recours administratif contre le Règlement attaqué. En second lieu et en ce qui concerne le fond de l'affaire, cette partie déclare que le Règlement objet du conflit a été pris dans l'exercice des compétences du Gouvernement en matière de santé et de protection de la santé des personnes, de sorte qu'il est évident que cette norme relève des compétences étatiques sur ces points, puisque l'État doit pouvoir disposer de tous les instruments et ressources nécessaires pour pouvoir mettre en œuvre avec efficacité et efficience les moyens d'éliminer les risques que représente pour les citoyens toute déficience dans le contrôle et la surveillance de l'eau destinée à la consommation humaine. En outre, ces compétences reviennent à l'État à titre résiduel, puisqu'elles ne sont pas attribuées aux communs, et elles sont de caractère horizontal, en ce sens qu'elles peuvent avoir une incidence sur d'autres matières, dont la compétence peut revenir aux communs, en limitant ou en conditionnant leur exercice, non leur titularité. Toutefois, ce fait ne doit pas conduire à la conclusion qu'il y a une violation de compétences, mais à celle que l'atteinte est le seul moyen pour que la compétence principale puisse être exercée de manière adéquate et de manière efficiente. Selon l'avis du Gouvernement, la compétence en matière de santé et de protection de la santé doit prévaloir sur les compétences des communs en matière d'eaux conformément au paragraphe 7 et 10 de l'article 4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences, non seulement en raison de l'intérêt général mais aussi en raison de l'importance que revêt pour l'ensemble de la société la garantie de la qualité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine. Ensuite, cette partie analyse un par un les articles du Règlement attaqués et expose les raisons pour lesquelles, selon son avis, aucun de ces articles n'empiète sur les compétences du Commun d'Andorra la Vella. Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce conflit de compétences pour les causes d'irrecevabilité soulevées et de condamner le Commun d'Andorra la Vella au paiement des dépens. À titre subsidiaire, dans le cas où il ne statuerait favorablement sur aucune des exceptions soulevées, il demande qu'il rejette intégralement les prétentions du Commun requérant, parce qu'il ne s'est produit aucun type d'empiétement de compétences, et qu'il condamne également le Commun d'Andorra la Vellla au paiement des dépens. En ce qui concerne la suspension du Règlement attaqué, dont cette partie considère qu'elle a été décidée en violation du paragraphe 1 de l'article 74 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, puisqu'elle a été décidée avant que cette partie ait été entendue, ce qui a entraîné son absence de défense sur ce point, il demande sa levée immédiate. Quatrième Le 7 mai 2008, le Gouvernement a présenté un mémoire de conclusions dans lequel il ratifie intégralement le contenu de son mémoire en réponse et en opposition. Cinquième Le 26 mai 2008, la représentation procédurale du Commun d'Andorra la Vella a présenté un mémoire de conclusions dans lequel elle s'opposait aux exceptions d'irrecevabilité soulevées par le Gouvernement et réitérait en substance tout ce qui a été allégué et argumenté dans son mémoire précédent présenté devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier La cause objet de l'examen est un conflit de compétences formé par le Commun d'Andorra la Vella contre le Décret du Gouvernement portant approbation du Règlement relatif aux critères sanitaires de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine, approuvé le 17 octobre 2007. Le Tribunal constitutionnel est compétent pour statuer sur ce conflit conformément à l'article 82 de la Constitution et à l'article 6.5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Deuxième La première question qu'il convient d'élucider est la recevabilité du conflit de compétences lui-même tel qu'il a été formé par le Commun d'Andorra la Vella. À l'encontre de la recevabilité, le Gouvernement allègue un défaut de la représentation procédurale nécessaire exigée par l'article 35 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Effectivement, c'est le Consol d'Andorra la Vella et non l'avocat chargé de la défense qui a formé le conflit de compétences ; toutefois, cette assistance d'avocat de la part de M. Miquel Àngel Canturri, avocat andorran, figure dans la documentation de la cause. Le principe de défense de l'action, qui doit garantir dans toute la mesure du possible l'accès à la juridiction et qui, conformément à la jurisprudence européenne, a été affirmé à plusieurs reprises par ce Tribunal, ne conseille pas d'éviter de se prononcer sur le fond de la question en alléguant un simple défaut formel, qu'une interprétation souple permet de régulariser, puisque l'élément substantiel de l'exigence de l'article 35.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel a été satisfait. S'il est vrai que le Consol, en tant que chef du Commun et chargé de la défense des intérêts de sa Paroisse, présente la requête en conflit de compétences, il est également vrai, comme il a déjà été dit, qu'il ressort sans aucun doute du mémoire d'introduction du conflit de compétences lui-même qu'il bénéficie d'une assistance d'avocat appropriée. Troisième Dans ce même registre formel, le Gouvernement sollicite l'irrecevabilité sur le fondement de l'article 73 b) de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, qui prévoit l'irrecevabilité des requêtes lorsque le conflit doit être instruit par d'autres voies procédurales différentes, sans préjudice que, conformément à l'article 103 de la Constitution et à l'article 4 de la Loi qualifiée elle-même, c'est la juridiction ordinaire, en l'occurrence la juridiction administrative, qui devrait céder devant la juridiction constitutionnelle. Le Gouvernement allègue que le Règlement a également été attaqué, sur plusieurs points et avec des arguments en grande partie identiques, devant la juridiction administrative. Toutefois, comme le mémoire même du Gouvernement le reconnaît, une chose est la contestation du Règlement au motif qu'il violerait la légalité ordinaire, comme cela est fait dans le recours contentieux administratif susmentionné, et une autre est le conflit de compétences, soulevé sur le fondement de l'article 80 de la Constitution et de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs. Par conséquent, cette cause d'irrecevabilité du conflit invoquée par le Gouvernement ne peut pas non plus être admise. Quatrièmement Quant au fond de la question et sans préjudice d'entrer dans l'examen détaillé des articles du Règlement faisant l'objet du présent conflit, nous devons affirmer que les compétences en matière de santé appartiennent au Gouvernement en tant qu'elles sont résiduelles, puisqu'elles ne sont pas attribuées aux communs, et que cette compétence en matière de santé est de caractère horizontal et doit permettre de garantir la qualité sanitaire des eaux potables. Nous devons également affirmer, comme cela a été fait dans la jurisprudence antérieure, tant que les compétences communales, en tant que compétences minimales, ne peuvent pas être interprétées restrictivement (voir le jugement du 12 mai 1997, affaire 97-2-L et le jugement du 9 mai 2003, affaire 2003-1-CC), que les compétences en matière de santé sont des compétences nécessairement transversales, puisque dans le sens de la santé, en tant que catégorie formelle et générale, elle doit se concrétiser en politiques et actions concrètes liées à d'autres matières de compétence (voir le jugement du 6 juillet 2007, affaire 2006-4-CC). Le droit à la santé, reconnu à l'article 30 de la Constitution, est une finalité qui façonne l'action des pouvoirs publics conformément à l'article 39.3 de la Constitution, et qui, par conséquent, lie l'État, comme les communs. Cela nous conduit à la conclusion, dans la même ligne que celle indiquée dans le jugement du 9 mai 2003, que la portée ou le contenu des compétences des communs en matière d'eaux potables doit être fixé en tenant compte de la portée ou du contenu des compétences voisines ou limitrophes de l'État en matière de santé et doit s'exercer de manière coordonnée avec ces compétences, puisque le principe d'efficacité qui doit inspirer tous les pouvoirs publics exige, en particulier dans un État ayant l'étendue territoriale de l'Andorre, une étroite collaboration entre ceux-ci pour garantir la salubrité des eaux potables. Tel est le critère qui se déduit du jugement de ce Tribunal du 20 octobre 2006. Cependant, la collaboration et même la coordination indéclinable ne peut pas impliquer la subordination de certaines compétences à d'autres ; en l'espèce, la subordination des compétences communales aux compétences gouvernementales. Le conditionnement des compétences des communs par les compétences du Gouvernement ne peut pas être tel qu'il implique l'ablation des premières par les secondes. Ce conditionnement peut avoir une portée négative de sorte que, sans l'intervention étatique, l'exercice des compétences communales ne soit pas possible, sans qu'à l'inverse l'exercice des compétences étatiques conduise à déterminer la portée ou le contenu des compétences communales. La coordination n'affecte pas la titularité des compétences, mais leur exercice et cette coordination peut être obtenue par diverses voies : l'une d'elles est suggérée dans le jugement susmentionné du 20 octobre 2006, et consiste à superposer les compétences étatiques aux compétences communales, de sorte que la matière en question soit réglementée par un exercice concurrent des deux compétences. Il est clair que les compétences concurrentes pourraient également être exercées par l'intervention d'un organe qui intégrerait la représentation du Gouvernement et celle des communs, ou par celle de l'insertion, dans une procédure administrative unique pour l'autorisation ou la concession appropriée, d'un rapport obligatoire et semi-contraignant (à effets uniquement suspensifs) du Gouvernement, préalable à la décision des communs. Il est possible que l'option adoptée par le Règlement contesté ne soit pas celle qui favorise le plus l'exercice de la compétence des communs en matière d'eau, il est également possible qu'en pratique elle ne se révèle pas être la solution dans laquelle la coordination des deux compétences est la plus efficace. Toutefois, le choix entre l'une et l'autre voie dépend d'un jugement politique d'opportunité qu'il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de porter, mais aux instances politiques, et leur décision ne peut pas être contestée devant le Tribunal constitutionnel comme empiétant sur les compétences lorsque la voie de l'intégration n'est pas suivie, pour autant que reste ouverte la possibilité de superposition des compétences gouvernementales et communales. Pour ce motif, le Commun requérant n'a pas raison lorsqu'il revendique une participation à la compétence étatique sur la santé des eaux. Tel serait le cas si les compétences gouvernementales prévues dans le Règlement faisant l'objet du recours, par exemple les autorisations, se superposent aux compétences communales. Pour cette même raison, ne peut pas être contraire à la Constitution le fait que le Gouvernement fixe des conditions requises personnelles et matérielles déterminées pour un contrôle et des inspections efficaces des eaux. Cinquièmement En ce sens, il convient d'examiner les articles qui, selon l'avis du Commun d'Andorra la Vella, empiètent sur ses compétences. C'est-à-dire les articles 1.3, 8, 10, 11, 12.4, 12.5, 13.2, 24, 25, 31, 45, 47.3, 55, 59.1 a) et b) et 59.3. L'article 1.3 : il est de caractère purement énonciatif des objectifs du Règlement, de sorte qu'une éventuelle violation des compétences communales ne pourra découler que de la réglementation concrète annoncée dans cet article, mais non de son énoncé strict. L'article 8 : le Commun d'Andorra la Vella ne conteste pas la fixation d'une dotation minimale de 200 litres par habitant et par jour, mais l'énoncé du premier membre de phrase de cet article, dans lequel il est établi que tout établissement humain, permanent ou non, dans lequel se déroulent des activités humaines, doit disposer d'un approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine suffisant pour le déroulement de son activité. Il est clair que l'exigence d'approvisionnement en eau a un rapport direct et nécessaire avec la salubrité et, plus généralement, avec la compétence étatique en matière de santé. L'article10 : il prévoit la création et la composition d'une Commission technique de l'eau, compétente en ce qui concerne les concessions d'exploitation de captages d'eau. Effectivement, la coordination des compétences gouvernementales et communales mentionnée dans le fondement juridique précédent aurait trouvé une voie adéquate dans une composition mixte de cette commission. Toutefois, il s'agit là d'un jugement d'opportunité dont ne découle pas nécessairement un empiètement sur les compétences communales, car la coordination de celles-ci avec les compétences gouvernementales peut également être recherchée par la voie de la superposition. D'autre part, dans la mesure où la norme gouvernementale crée et organise un organe strictement gouvernemental, il est clair qu'elle ne peut pas être considérée comme violant la compétence communale. Les articles 11, 12.4 et 12.5, 55 et 59 : établissent l'exigence d'une autorisation administrative pour exploiter des ressources hydriques destinées à la consommation humaine, laquelle est accordée, selon l'article 11.1, « sans préjudice des dispositions des ordonnances communales respectives ». Se pose ici, de manière concrète, ce qui avait été indiqué précédemment au quatrième fondement juridique. Dans la mesure où l'article 11.1 garantit les ordonnances communales, est établi le principe selon lequel l'exercice des compétences étatiques n'affecte pas la titularité des compétences communales, ni même la réglementation normative que les communs en auraient faite. L'incidence que l'exercice des compétences étatiques peut avoir sur les compétences communales ne peut être que négative. C'est-à-dire que, sans l'autorisation administrative de l'État, l'exploitation des produits hydriques ne pourra être réalisée, mais cette autorisation ne sera pas suffisante, car il faudra en outre satisfaire aux prévisions des diverses ordonnances communales, y compris la possibilité d'octroyer leurs propres autorisations ou concessions relatives au captage, à la gestion, au traitement et à la distribution des eaux. L'article 13.2 : établit un Registre national des captages d'eau, ce qui n'empiète pas sur les compétences communales de planification et d'aménagement de leur propre territoire, puisqu'un registre national a une valeur éminemment informative, qui peut et doit servir à un meilleur exercice des compétences communales elles-mêmes. Les articles 24 et 25 : contiennent des prescriptions sur le retour de l'eau, ses conduites et sa pression, et il est clair qu'elles ont une incidence notable sur la salubrité de celle-ci et que, par conséquent, elles peuvent faire l'objet d'une réglementation du Gouvernement, en vertu du caractère horizontal de ses compétences sanitaires. Article 31 : on peut dire la même chose en ce qui concerne les exigences de cet article relatives à la qualification du personnel gestionnaire des approvisionnements en eau. Article 45 : De l'avis de ce Tribunal, il est évident que la qualité de l'eau a une incidence sur sa salubrité. Article 47.3 : on ne peut interpréter le concept d'entreprises comme comprenant les communs eux-mêmes. Sixième Par conséquent, on ne peut considérer que le Règlement relatif aux critères sanitaires de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine empiète sur une quelconque compétence du Commun d'Andorra la Vella, pour autant que l'on entende que les pouvoirs assumés par le Gouvernement afin de contrôler la qualité de l'eau de consommation humaine n'empêchent pas ce Commun d'exercer les siens. Décision Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé De déclarer que le Décret du Gouvernement portant approbation du Règlement relatif aux critères sanitaires de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine, approuvé le 17 octobre 2007 et publié le 24 octobre de la même année, n'empiète sur aucune des compétences du Commun d'Andorra la Vella. Ainsi, par notre présent jugement, qui sera notifié au Gouvernement et au Commun d'Andorra la Vella, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons, à Andorra la Vella, le 6 octobre 2008. Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Didier Maus Magistrat Magistrat