Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours en inconstitutionnalité 97-1-L, du 12-5-97.

Affaire 97-1-L Numéro d'enregistrement : 29-1997. Recours en inconstitutionnalité Jugement du 12 mai 1997 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 17 février 1997 par la représentation procédurale des communs de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes-Engordany, par laquelle elle forme, conformément aux dispositions du titre VI et de l'article 99.1 de la Constitution et des articles 36, 43, 45 et suivants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, un recours direct en inconstitutionnalité contre la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, adoptée par le Conseil général le 19 décembre 1996 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 janvier 1997, et demande à ce Tribunal de rendre un jugement « ... déclarant inconstitutionnelle la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, en tout ce qui affecte le pouvoir fiscal communal ». Vu la Constitution, Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 mars 1997 qui déclarait recevable le recours direct en inconstitutionnalité 97-1-L, formé par les communs de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes-Engordany et qui, dans le même temps, a demandé aux communs requérants de préciser les dispositions de la Loi attaquée estimées contraires à la Constitution, Vu le mémoire transmis par les communs requérants le 27 mars 1997, qui précise les dispositions de la Loi attaquée qu'ils estiment contraires à la Constitution, Vu les observations formulées, dans le délai, par le syndic général et par le Ministère public, Vu l'ordonnance de procédure du 21 avril 1997, qui accepte le désistement présenté par les communs de Canillo, la Massana et Escaldes-Engordany et qui ordonne la poursuite de l'instruction de l'affaire, Vu l'ordonnance de procédure du magistrat rapporteur du 28 avril 1997, qui accepte le désistement présenté par le Commun d'Ordino et qui ordonne la poursuite de l'instruction de l'affaire, Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Ministère public, par le syndic général et par la représentation procédurale des communs d'Encamp, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria, Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. François Luchaire, Antécédents Premier En date du 17 février 1997, la représentation procédurale des communs de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes- Engordany a présenté devant le Tribunal constitutionnel un recours direct en inconstitutionnalité, le 97-1-L, contre la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, adoptée par le Conseil général le 19 décembre 1996 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 janvier 1997. La requête a été présentée par les sept communs, dont six ont joint une attestation des délibérations adoptées par leurs conseils de Commun respectifs. Très succinctement, ladite requête, expose que « ... le corps de la Loi porte atteinte au pouvoir fiscal communal... » et, « En particulier, l'article 2 "réserve de Loi" est contradictoire avec l'exposé des motifs susmentionné et peut conduire à une interprétation très défavorable pour les communs ». Il est également indiqué que « ... cette Loi ne donne pas de contenu à la compétence communale, comme son exposé des motifs veut le faire croire, mais la réduit à une sorte de compétence exécutive ». Il est en outre ajouté que la Loi attaquée est inconstitutionnelle : 1. « Parce qu'elle est contraire à l'article 80.2 de la Constitution, selon lequel seule une Loi qualifiée pouvait déterminer les facultés économiques et fiscales des Communs, et que cette loi est seulement ordinaire ». 2. « Parce qu'elle s'oppose au principe d'autonomie des communs prévu à l'article 79 de la Constitution ». 3. « Parce qu'elle ne respecte pas l'article 9 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences, qui lui est hiérarchiquement opposable ». Elle indique également que « La Loi qui est aujourd'hui attaquée anéantit totalement ces compétences attribuées par la Loi qualifiée.... ». 4. « ... cela se constate également dans l'incohérence existant entre le contenu de son exposé des motifs et son dispositif. Cette incohérence se reproduit même entre des articles de la loi, ce qui viole le principe de sécurité juridique constitutionnellement reconnu à l'article 3.2 de la norme suprême ». Enfin, les communs requérants demandent de manière générique que « ... (soit rendu un jugement) ... déclarant inconstitutionnelle la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, en tout ce qui affecte le pouvoir fiscal communal ». Deuxième En date du 13 mars 1997, le Tribunal plénier a rendu une ordonnance par laquelle il déclarait recevable le recours 97-1-L. L'ordonnance a accordé à la représentation procédurale des communs requérants un délai de six jours ouvrables pour préciser les dispositions de la Loi attaquée estimées contraires à la Constitution. Troisième En date du 27 mars 1997, les communs requérants ont transmis, dans le délai, un mémoire précisant que, selon eux, les articles 2.1, 2.3, 5, 7.4, 35 et 65 de la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal étaient contraires à la Constitution. Quatrième En date du 14 avril 1997, le syndic général a présenté un mémoire d'observations dans lequel il exposait : 1. « Bien que le recours attaque globalement toute la loi, l'attaque doit être entendue comme se rapportant aux articles expressément mentionnés dans le mémoire ultérieur présenté par les requérants, dans lequel figurent les dispositions qu'ils estiment contraires à la Constitution ». 2. La Loi attaquée a été adoptée dans le but « ... d'établir les bases générales du système fiscal andorran, afin de mettre en œuvre les principes de légalité, de réserve de loi, de généralité et de répartition équitable de la charge fiscale ... ». La Loi attaquée se limite à établir un cadre normatif général, sans déterminer ni réglementer aucune figure fiscale concrète, et constitue « ... l'une des principales expressions du principe de légalité fiscale que formule sans équivoque l'article 37 de la Constitution. » 3. L'autonomie communale doit se situer dans les termes prévus par la Constitution et n'a en aucun cas une portée illimitée et en marge de la loi. Il ajoute que, selon lui, « la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs elle-même prévoit expressément le principe de réserve de la Loi pour les impôts et taxes et les prélèvements communaux ». Il relève de la compétence des communs de développer et de réglementer les impôts et taxes des paroisses dans le cadre de la Constitution et des lois. 4. Le contenu de la Loi attaquée n'est pas une matière réservée à la loi qualifiée et ne modifie pas l'article 9 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs. 5. La Loi attaquée n'exclut pas l'exercice des compétences fiscales propres des communs et ne viole pas le principe de sécurité juridique de l'article 3.2 de la Constitution. Le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rejeter dans sa totalité le recours en inconstitutionnalité présenté par les communs requérants. Cinquième Le 14 avril 1997, le Ministère public a présenté un mémoire en observations dans lequel il manifestait son opposition aux moyens d'inconstitutionnalité invoqués par les communs requérants. Il y est indiqué que « La réserve de Loi établie dans la Loi attaquée ne suppose donc pas une opposition à la Constitution mais un développement de la réserve établie à l'art. 37 de la Loi fondamentale. Le principe d'autonomie garanti aux Communs par la Constitution et les compétences en matière financière et fiscale attribuées aux Communs par la LOI QUALIFIÉE DE DÉLIMITATION DES COMPÉTENCES ne pouvaient en aucun cas supposer l'attribution à ceux-ci d'une compétence en matière de création d'impôts et taxes, car elle serait contraire au principe inspirateur de l'article 37 de la Loi fondamentale elle-même ». Le Ministère public a demandé au Tribunal constitutionnel de déclarer la conformité à la Constitution de la Loi attaquée. Sixième Les 21 avril 1997, les communs de Canillo, la Massana et Escaldes-Engordany, et 28 avril 1997, le Commun d'Ordino ont présenté des écritures de désistement d'instance dans la présente affaire. Le désistement présenté par lesdits communs a été accepté et la poursuite de l'instruction de l'affaire a été ordonnée. Septième Le 24 avril 1997, le Ministère public a présenté des conclusions dans lesquelles il a fait siens tous les faits et moyens de droit contenus dans le mémoire en observations présenté par le syndic général. Huitième Le 30 avril 1997, le syndic général et la représentation en justice des communs d'Encamp, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria ont formulé des conclusions dans lesquelles ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les écritures précédentes présentées devant le Tribunal constitutionnel. Quant aux normes applicables En ce qui concerne le principe d'autonomie des communs Considérant que Conformément aux articles 1.5 et 79 de la Constitution, l'Andorre est composée de paroisses, et les organes de représentation et d'administration des paroisses sont les communs. L'autonomie des communs est un principe reconnu et garanti par l'article 79 de la Constitution. En conséquence, l'autonomie des communs est l'un des fondements constitutionnels de l'État andorran. En ce qui concerne le pouvoir fiscal des communs Considérant que Selon l'article 80.1 de la Constitution « Dans le cadre de l'autonomie administrative et financière des Communs, leurs compétences sont délimitées par une Loi qualifiée... » Selon l'article 80.2 de la Constitution « Dans le cadre du pouvoir fiscal de l'État, ladite Loi qualifiée détermine les facultés économiques et fiscales des Communs pour l'exercice de leurs compétences. » La Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs du 4 novembre 1993 (ci-après LQDC) détermine les compétences des communs et dispose, à l'article 3.1, que « Les Communs, dans leur ressort territorial, jouissent d'un pouvoir normatif, exécutif et de sanction ainsi que d'un pouvoir financier et fiscal. » Ladite Loi qualifiée dispose à l'article 9 que : « Le pouvoir fiscal des Communs est déterminé par leur capacité de créer les prélèvements et les impôts et taxes spécifiés dans la présente Loi et précisés par les dispositions de la Loi générale fiscale de l'État andorran ». Et que « En tout état de cause, les Communs peuvent réglementer, recouvrer et administrer les prélèvements et les impôts et taxes visés aux alinéas suivants... ». En ce qui concerne le principe de légalité fiscale Considérant que Conformément à l'article 37 de la Constitution, un système fiscal juste, fondé sur les principes de généralité et de répartition équitable des charges fiscales, est établi par la loi. Tel est l'objet de la Loi attaquée. Notre système fiscal est composé de la Constitution, de la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs et des lois particulières de création des différents impôts et taxes (impôts, taxes et contributions spéciales) qui relèvent de la compétence de l'État. Par conséquent, les facultés économiques et fiscales des communs sont subsumées, conformément aux dispositions de l'article 80.2 de la Constitution et de l'article 9 de la LQDC, dans ce cadre législatif. En ce qui concerne l'article 3.2 de la Constitution Considérant que L'article 3.2 de la Constitution garantit le principe de la hiérarchie des normes juridiques. Quels que soient les rangs respectifs, dans cette hiérarchie normative, de la loi qualifiée et de la loi ordinaire ; toute loi ordinaire qui régit une matière réservée par la Constitution à la loi qualifiée est contraire à la Constitution. En revanche, une loi ordinaire qui n'empiète pas sur le domaine de compétence réservé par la Constitution à la loi qualifiée n'est pas, en ce sens, contraire à la Constitution. Sur la conformité à la Constitution de la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, du 19 décembre 1996, publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre du 15 janvier 1997 En ce qui concerne les facultés fiscales des communs Considérant que Si l'autonomie des communs est un principe reconnu et garanti par la Constitution, les facultés reconnues aux communs pour l'exercice de leurs compétences dans le domaine fiscal s'exercent conformément à l'article 80.2 de la Constitution « Dans le cadre du pouvoir fiscal de l'État... » L'établissement par la loi d'un « système fiscal juste (...) fondé sur les principes de généralité et de répartition équitable des charges fiscales » est une prérogative de l'État qui lie les communs dans l'exercice des facultés qui leur sont reconnues dans le domaine fiscal. En outre, l'article 9 de la LQDC dispose que les impôts et taxes spécifiés dans son texte sont précisés par les dispositions de la Loi générale fiscale. En ce qui concerne la déclaration d'inconstitutionnalité, dans sa totalité, de la Loi attaquée qui est demandée Considérant que Il n'existe aucune contradiction entre la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs et la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal. La première détermine les impôts et taxes qui peuvent être réglementés, recouvrés et administrés par les communs, et la seconde établit les bases générales du système fiscal étatique et communal andorran. En conséquence, on ne peut pas non plus considérer qu'un article quelconque de la Loi attaquée abroge ou modifie des dispositions de la LQDC au seul motif qu'il ne la reproduit pas dans les mêmes termes. Les articles qui ne concernent pas spécifiquement les communs ne modifient pas les compétences reconnues aux communs par la LQDC. Sur l'article 2 de la Loi attaquée Considérant que De même, l'article 2.1 de la Loi attaquée, qui introduit une réserve de loi, doit être compris en fonction de la Loi qualifiée qui oblige le législateur à respecter l'article 9 de cette Loi dans la détermination des impôts et taxes établis par les comuns. L'article 2.2 de la Loi attaquée mentionne spécifiquement les comuns et leur permet « ... d'établir et d'exiger des impôts et taxes conformément aux dispositions de la Constitution, de la présente loi et du reste de l'ordre juridique » et n'a ni pour objet ni pour effet de porter atteinte aux facultés des comuns d'ordonner, de recouvrer et d'administrer des impôts et taxes conformément aux dispositions de l'article 9 de la LQDC et conformément au mandat de l'article 80.2 de la Constitution. L'article 2.4 de la Loi attaquée, qui se réfère également spécifiquement aux comuns, mentionne que « La compétence relative au développement et à la réglementation des impôts et taxes des paroisses appartient aux Comuns, dans le cadre établi par la Constitution, la présente loi et les lois particulières de chaque impôt ou taxe ». Cette disposition doit être comprise comme se référant aux impôts et taxes énumérés à l'article 9 de la LQDC. Sur la prétendue contradiction entre l'exposé des motifs de la Loi attaquée et son dispositif normatif Considérant que Il n'existe aucune contradiction entre les différentes dispositions de la Loi attaquée ni entre ces dispositions et celles de la LQDC. L'éventuelle contradiction entre le dispositif normatif de la Loi attaquée et son exposé des motifs ne devrait avoir aucune conséquence, car l'exposé des motifs d'une loi n'impose pas de normes juridiques. De même, bien que les préambules de certaines constitutions et en particulier le préambule de la Constitution andorrane fasse partie de la Constitution, l'exposé des motifs d'une loi ne fait pas partie intégrante de cette dernière. Sur les facultés fiscales des comuns Considérant que Les comuns requérants allèguent que la Loi attaquée diminue les facultés fiscales reconnues par la LQDC. Les compétences communales reconnues en application de la Constitution lient le législateur. Le grief invoqué par les comuns requérants n'existe pas. Sur les matières régies par la Loi attaquée Considérant que Les comuns requérants déclarent que la Loi attaquée modifie (selon eux) une loi qualifiée, que celle-ci aurait dû être élaborée, approuvée et publiée selon les dispositions établies par la Constitution pour les lois qualifiées et, plus particulièrement, conformément aux dispositions de l'article 57.3 de la Constitution. La Loi attaquée demeure dans le domaine de compétence de la loi ordinaire et n'empiète pas sur le domaine de compétences établi par la Constitution pour les lois qualifiées. Le grief invoqué par les comuns requérants n'existe pas. Sur la prétendue contradiction entre la Loi attaquée et la Loi qualifiée de délimitation des compétences La Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, approuvée par le Conseil général lors de sa séance du 19 décembre 1996, ne porte pas atteinte à la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, du 4 novembre 1993. Le grief invoqué par les comuns requérants n'existe pas. Sur la prétendue contradiction entre la Loi attaquée et l'article 3.2 de la Constitution Considérant que Les comuns requérants soutiennent que la Loi attaquée contient des contradictions qui portent atteinte au principe de sécurité juridique garanti par l'article 3.2 de la Constitution. Aucune contradiction n'a été constatée lors de l'analyse de la Loi attaquée. Le grief invoqué par les comuns requérants n'existe pas. Tout ce qui a été dit doit nous conduire, sans aucun doute, au rejet du présent recours direct en inconstitutionnalité. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé 1. Compte tenu des prétentions des parties et pour les motifs exposés dans les considérants précédents qui motivent la présente décision, qu'il n'y a pas lieu de déclarer l'inconstitutionnalité de la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal. 2. Et par conséquent, de rejeter dans sa totalité le recours direct en inconstitutionnalité 97-1-L présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 17 février 1997, introduit par la représentation procédurale des comuns de Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià de Lòria et Escaldes-Engordany contre la Loi sur les bases de l'ordre juridique fiscal, approuvée par le Conseil général le 19 décembre 1996, et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 janvier 1997. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par ce jugement, qui doit être notifié aux comuns d'Encamp, d'Andorra la Vella et de Sant Julià de Lòria, au syndic général et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le douze mai mil neuf cent quatre-vingt-dix-sept. François Luchaire Miguel Angel Aparicio Pérez Président Vice-président Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Magistrat Magistrat