Ordonnance du Tribunal constitutionnel, procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution engagée par les Coprinces, du 8-1-96.

Affaire 95-1-DP Numéro d'enregistrement : 63-1995. Procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution engagée par les Coprinces Ordonnance du 8 janvier 1996 Avis rendu au sujet de la conformité à la Constitution de la Loi qualifiée de la nationalité adoptée par le Conseil général le 5 octobre 1995 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu la demande d'avis préalable de conformité à la Constitution formulée par les représentants personnels de LL. EE. les Coprinces d'Andorre, enregistrée au secrétariat général du Tribunal constitutionnel le 23 octobre 1995, demandant au Tribunal constitutionnel de rendre un avis préalable sur la conformité à la Constitution du texte la Loi qualifiée de la nationalité adoptée par le Conseil général lors de la séance du 5 octobre 1995, Vu la Constitution, Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, Vu l'ordonnance du magistrat rapporteur du 6 novembre 1995, qui constate que la demande a été enregistrée aux fins de déclarer l'interruption du cours du délai de sanction des lois par les Coprinces conformément à l'article 45.2 de la Constitution et à l'article 65 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 novembre 1995, qui a décidé d'admettre la demande d'avis préalable formulée par les représentants personnels et qui, en même temps, a demandé aux requérants de développer la motivation juridique et de préciser les prétentions de leur demande, Vu le mémoire transmis par les services des Coprinces le 22 novembre 1995, qui précise leur prétention et développe la motivation juridique de la demande, Vu le mémoire en réponse à la demande présenté par le Conseil général le 11 décembre 1995, Vu le rapport du Ministère public présenté le 11 décembre 1995, Vu les conclusions du Ministère public, enregistrées le 18 décembre 1995, des services des Coprinces, enregistrées le 22 décembre 1995, et du Conseil général, enregistrées le 28 décembre 1995, Ouï le magistrat rapporteur, M. Miguel Angel Aparicio Pérez, Ce Tribunal rend le présent avis fondé sur les considérations juridiques suivantes, Première. Sur la nature de l'avis préalable d'inconstitutionnalité Avant d'aborder le fond déclaratif de la présente ordonnance, il convient d'introduire quelques considérations sur ce que ce Tribunal considère comme les traits caractéristiques de la procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution demandée par les Coprinces. Il y est tenu pour deux raisons essentielles : la première, parce que tant la Constitution que la Loi qualifiée qui en régit le fonctionnement le consacrent comme interprète suprême de la Constitution, et la seconde, parce qu'au cours de la présente procédure ont été formulées sur cette question des affirmations qui, sans aucun doute, expriment des avis très respectables, mais que ce Tribunal ne doit pas nécessairement partager dans leur totalité. C'est ce qui s'est produit, sous ce second aspect, avec certaines des affirmations figurant dans le mémoire d'ampliation de la demande de l'avis susmentionné de la part des représentants personnels des Coprinces. À notre avis, ces considérations répondent, en premier lieu, à un certain malentendu sur ce qui était exprimé dans notre ordonnance du 13 novembre 1995, par laquelle il leur était indiqué qu'il y avait lieu de fixer la prétention objet de l'avis avec la motivation juridique correspondante ; et, en second lieu, à une vision particulière de l'institution même de la demande d'avis telle qu'elle figure dans la Constitution et telle qu'elle est développée dans la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel (ci-après, LQTC). En effet, les représentants personnels des Coprinces indiquaient qu'« il convient de souligner que la demande d'avis préalable sur la conformité à la Constitution des lois votées par le Conseil général et soumises à la signature des Coprinces pour la sanction, la promulgation et la publication, ne constitue pas un contentieux formé contre l'organe dont émane la norme et soumis aux règles d'une procédure juridictionnelle contradictoire, comme il est indiqué dans l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 novembre 1995 , et encore moins à celles de l'instance de partie, comme il se déduit des articles 66 et 47.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, mais constitue une procédure unique et singulière parce qu'elle est le seul moyen dont disposent les Coprinces, lorsqu'ils ressentent la nécessité de vérifier la constitutionnalité des lois, afin de garantir le rôle d'arbitres et de modérateurs du fonctionnement des pouvoirs publics et des institutions, tel qu'il leur est attribué par l'article 44.2 de la Constitution de la Principauté ». Comme on peut aisément l'observer, cet alinéa impute au Tribunal d'avoir déclaré la procédure contentieuse : la seule chose que le Tribunal a indiquée est que la procédure était articulée dans la LQTC comme un « procès contradictoire » (possibilité de présence de plusieurs acteurs ayant des visions différentes du même problème), mais il n'a jamais indiqué qu'elle était par sa nature un procès contentieux ; c'est-à-dire que son « articulation », ses éléments de procédure, et non sa nature processuelle, répondaient à la logique de la contradiction (et il convient de souligner la différence entre procédure contradictoire et procès contentieux, que la LQTC distingue). C'est pourquoi, dans l'ordonnance du Tribunal précitée, il a été établi de manière expresse, en se référant à la question de la postulation, qu'il ne s'agissait pas de la défense d'intérêts concrets (ce qui relève du procès contentieux) mais d'une sorte de recours en défense objective de la loi (dans notre cas, de la Constitution). Dans ce même mémoire des représentants personnels, certains aspects de la LQTC étaient appréciés de manière critique. Ce manque d'accord avec la LQTC peut être la conséquence de la seconde des grandes questions par lesquelles commençait cette première considération : celle de la conception particulière de la procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution que semblent utiliser les représentants personnels. Comme nous le citions textuellement plus haut, à leur avis, cette procédure est le seul moyen dont disposent les Coprinces lorsqu'ils ressentent la nécessité de vérifier la constitutionnalité des lois, afin de garantir le rôle d'arbitres et de modérateurs du fonctionnement des pouvoirs publics et des institutions. Qu'il s'agisse ou non du seul moyen d'exercer ce rôle, ce n'est pas le moment pour nous ni de l'affirmer ni de le nier. Mais si l'on rapproche cette affirmation de celle du premier mémoire introductif, dont nous avons demandé l'ampliation en temps opportun, la conclusion est claire : les représentants personnels entendent cette procédure comme une prérogative d'action devant le Tribunal constitutionnel afin que celui-ci évalue, sans autres constatations que celles contenues dans cette action, la constitutionnalité ou l'inconstitutionnalité d'une loi. Autrement dit, ils entendent le mot « avis » comme l'émission par le Tribunal constitutionnel d'une opinion fondée en droit et utilisable selon son bon vouloir, de manière instrumentale, pour exercer sa fonction d'arbitrage et de modération du fonctionnement des pouvoirs publics et des institutions. Mais, pour les raisons que nous allons exposer immédiatement, cela n'est pas tout à fait exact. En effet, la demande d'avis préalable engendre, sans aucun doute pour personne, une procédure de contrôle de constitutionnalité des lois émanant du Conseil général. Cela, comme nous l'avons déjà indiqué dans notre ordonnance du 13 novembre 1995, oblige à l'instruire dans toutes ses phases, y compris l'émission de sa déclaration finale, sous forme d'ordonnance. Mais la Constitution ne contient rien sur sa réglementation procédurale, à l'exception d'un point très important : aux fins de la procédure, elle renvoie aux dispositions de la LQTC, laquelle a été sanctionnée en son temps par les deux coprinces. Et cette Loi qualifiée, qui distingue de manière tout à fait compréhensible entre procès et procédures, en incluant parmi ces dernières celle à laquelle nous nous référons à présent, indique que tous les intervenants doivent exprimer leurs opinions respectives sur la loi qui, si elle n'est pas contestée avec le caractère d'un procès soumis au principe de saisine par les parties, à la différence de tous les autres (et c'est ici que le mot « avis » acquiert, sous l'un de ses aspects, une signification propre), devra être déclarée, en tout ou en partie, constitutionnelle et/ou inconstitutionnelle par ce Tribunal. Mais, d'autre part, ce contrôle de constitutionnalité possède, partiellement, des effets semblables à ceux qui se produisent lorsqu'il s'agit d'un recours direct ou d'une question incidente d'inconstitutionnalité : si elle est déclarée inconstitutionnelle, la norme – en l'espèce la « pré-norme » – disparaît ou ne peut entrer dans l'ordre juridique ; si, au contraire, elle est déclarée constitutionnelle, dans notre hypothèse, conformément aux dispositions constitutionnelles, c'est-à-dire selon l'article 45, 2. alinéa deuxième, membre de phrase final, de la Constitution, elle devra être sanctionnée, au moins, par l'un des deux coprinces. En définitive, la procédure d'avis préalable comporte un jugement de constitutionnalité ayant des effets contraignants similaires, sauf l'exception que nous venons de mentionner, à ceux d'un véritable procès de contrôle de constitutionnalité, bien qu'avec deux importantes différences supplémentaires : il n'y a pas de confrontations entre les diverses petita des parties (car, à proprement parler, il n'y a pas de parties) et le principe de saisine par les parties n'est pas maintenu. La présence des divers intervenants a pour fonction d'informer ce Tribunal des diverses opinions suscitées par le doute initial de constitutionnalité. Et, comme il est logique, ce doute initial doit être précisé et minimalement motivé en droit. C'est ce qui existe dans le droit comparé de notre environnement le plus proche lorsque nous sommes en présence de procédures ou de procès qui interviennent avant la promulgation définitive de la loi. Dans l'ordre constitutionnel français, le système de contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil Constitutionnel a un caractère préalable à la promulgation des lois au moyen, cette fois-ci, d'un véritable procès contradictoire aux résultats contraignants et obligatoires pour toutes les parties présentes au procès. Dans le système espagnol, après l'abrogation du contrôle préalable de constitutionnalité des lois organiques qui, en grande partie, était identique au système français, est maintenu, avec des traits très semblables à notre procédure ou demande d'avis préalable à laquelle nous nous référons, le contrôle préalable des traités internationaux également prévu dans la Constitution d'Andorre ; et, dans ce système, comparaissent tant le Gouvernement que le Parlement, et la déclaration du Tribunal, qui peut demander les précisions qu'il juge pertinentes, est contraignante pour tous. En définitive, donc, nous ne sommes pas, comme l'indiquaient à juste titre les représentants personnels des coprinces, en présence d'un procès contentieux. En revanche, contrairement à l'opinion qui se dégage du second mémoire, nous sommes bien en présence d'une procédure dans laquelle les intervenants peuvent être en désaccord les uns avec les autres et c'est dans ce désaccord possible que réside la contradiction. Pour tout cela, l'avis préalable de constitutionnalité n'est pas simplement la manifestation de l'opinion de ce Tribunal à des fins consultatives non contraignantes, mais une déclaration de constitutionnalité, en siège juridictionnel, qui oblige tant les pouvoirs publics que les citoyens. Il en découle deux conséquences d'une importance singulière : la demande d'avis préalable de constitutionnalité des lois implique, d'une part, que l'acte obligatoire de leur sanction demeure suspendu jusqu'au moment où le Tribunal constitutionnel se prononce définitivement et, en ce sens, bien que de manière indirecte, la sanction remplit l'ancienne fonction, propre au principe monarchique, de contrôle de constitutionnalité des lois, et, d'autre part, implique que, lorsque cette procédure est engagée, si l'avis confirme la constitutionnalité de la norme ou des normes visées, celle-ci ou celles-ci doivent obligatoirement être sanctionnées, au moins, par l'un des deux coprinces. Deuxième. Sur les positions soutenues dans cette procédure Conformément à ce qui a été exposé précédemment, ce Tribunal a transmis le dossier tant au Conseil général qu'au Ministère public afin qu'ils exposent leurs positions respectives sur cette affaire, lesquels les ont exprimées dans le délai légalement prévu. De l'ensemble de ces actes, tant en ce qui concerne la demande d'avis préalable, en date du 20 octobre 1995 et enregistrée au secrétariat général du Tribunal constitutionnel le 23 octobre dernier, et son mémoire complémentaire dont la date d'entrée est le 22 novembre 1995, qu'en ce qui ressort des mémoires en réponse produits par le Conseil général et par le Ministère public, et des mémoires en conclusions du Ministère public, enregistrés le 18 décembre 1995, des services des coprinces, enregistrés le 22 décembre 1995, et du Conseil général, enregistrés le 29 décembre 1995, peuvent être dégagées, en résumé, les positions suivantes : 1. Les représentants personnels des coprinces, outre qu'ils sollicitent un avis préalable d'inconstitutionnalité sur l'ensemble de la Loi qualifiée sur la nationalité, exposent concrètement le fondement de leurs doutes de constitutionnalité sur l'article 2 de cette Loi qualifiée, car ils estiment qu'il viole le principe d'égalité ; pour la même raison, ils mettent en cause les articles 25 et 28 ; ils mettent également en cause les articles 5 et 6, car ceux-ci peuvent être contraires à l'article 15 de la Déclaration universelle des droits de l'homme ; il est également douté de la constitutionnalité de l'ensemble du titre III, parce qu'il peut être contraire au principe de sécurité juridique reconnu à l'article 3 de la Constitution ; enfin, la constitutionnalité de l'article 36 de la Loi qualifiée sur la nationalité est également mise en question, parce qu'il peut être entendu que ce précepte contient une délégation du pouvoir législatif contraire à ce que prévoient les articles 7.1 et 60.2 de la Constitution. 2. Pour sa part, le Conseil général non seulement justifie la pleine constitutionnalité de la Loi et de chacun des préceptes faisant spécialement l'objet de l'avis de ce Tribunal, en se fondant sur des raisons qui seront en partie commentées ci-après, mais il soulève également une cause essentielle d'irrecevabilité procédurale a radice de la procédure de demande de cet avis préalable d'inconstitutionnalité. Selon l'opinion du Conseil général, il existe un défaut de qualité pour agir pour l'engager « du fait que la demande n'a pas été présentée personnellement par les Coprinces (conjointement ou séparément) ou au moyen de la délégation expresse à laquelle se réfère l'article 46.2 de la Constitution ». La contradiction est donc tant matérielle qu'adjective ou procédurale. 3. Le Ministère public adopte une position intermédiaire en la matière et, au moyen de divers arguments juridiques, estime que l'article 2 de la Loi qualifiée sur la nationalité n'enfreint pas le principe d'égalité ; que l'article 5 peut être inconstitutionnel parce que, à son tour, il peut donner lieu à des situations d'apatridie, contrairement à ce qu'établit l'article 15 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, en vigueur en Andorre ; que le titre III de ladite Loi sur la nationalité peut créer des situations contraires au principe de sécurité juridique reconnu par la Constitution ; que l'article 28 peut donner lieu à une situation d'apatridie interdite par cette même Déclaration universelle et, enfin, que l'article 36 de cette même Loi sur la nationalité peut également être contraire à la Constitution en raison du renvoi qu'il opère à son développement réglementaire, lequel pourrait contredire les articles 7.1 et 60.2 de la Constitution. Troisième. Sur la compétence des représentants personnels des coprinces pour présenter la demande d'avis préalable Il convient, avant d'aborder la formulation du contenu matériel du présent avis, de faire référence à une importante question préalable soulevée dans le mémoire émis par le Conseil général : celle de l'irrecevabilité procédurale de l'instruction même de cette procédure pour défaut de la « délégation expresse » exigée par l'article 46.2 de la Constitution pour que les représentants personnels des coprinces puissent, en tant qu'acte de libre décision, demander à ce Tribunal ledit avis d'inconstitutionnalité. Sur ce point également, plusieurs considérations s'imposent, car il ressort de la lecture de l'ordonnance d'admission et de demande de mémoire complémentaire de la demande présentée par les représentants personnels des coprinces que ce Tribunal n'a pas jugé nécessaire de se prononcer sur le respect de cette condition de délégation expresse : s'il l'avait jugé nécessaire, il l'aurait fait savoir. Mais, dès lors que la question a été soulevée par le Conseil général, et compte tenu de son importance, nous devons aborder le problème et exposer les raisons constitutionnelles qui nous conduisent à maintenir l'opinion que nous avons tacitement retenue dans notre ordonnance antérieure. De l'avis de ce Tribunal, l'exigence de délégation expresse que contient la Constitution et la délimitation de son contenu constitutionnel même affectent très sensiblement l'équilibre entre les organes constitutionnels. De cette délimitation dépend une bonne partie de la signification institutionnelle des représentants personnels des coprinces et, par voie de connexité, de l'institution même du coprincipat. Cette délégation expresse, par ailleurs, est exigée pour des actes de nature diverse : la demande d'avis préalable d'inconstitutionnalité des lois, la demande d'avis sur l'inconstitutionnalité des traités internationaux, l'introduction de conflits de compétence et l'octroi de l'accord pour l'adoption du texte d'un traité international. Il n'est donc pas possible, à l'occasion d'une procédure comme celle-ci, de se prononcer « par voie incidente » sur une question qui est, peut-être, bien plus importante que l'objet direct même de la procédure principale et qui touche des hypothèses aussi diverses. À cela s'ajoute l'existence d'au moins deux interprétations possibles de la notion de « délégation expresse », dont aucune ne peut être clairement déduite du texte constitutionnel et qui ont des significations très divergentes : une interprétation littérale qui entend le mot « expresse » comme opposé à « tacite », ou une interprétation doctrinale, fréquente dans le domaine du droit privé, qui entend cet adjectif comme équivalant à une délégation concrète dans chaque cas. Cette dernière considération, conjointement avec le principe général de présomption de légitimité des actes des pouvoirs publics, oblige ce Tribunal à ne se prononcer sur aucune de ces interprétations, ni même sur d'autres qui pourraient exister, d'autant plus que les nominations respectives des représentants personnels des coprinces et les décrets respectifs fixant leurs fonctions contiennent des formules de délégation générale qui offrent un fumus boni iuris suffisant pour pouvoir connaître du fond, en l'espèce, de l'affaire qui nous est soumise, surtout lorsque ces actes de délégation ont été reçus et acceptés jusqu'à ce jour par les autres institutions politiques de l'État sans aucune réserve. En résumé, donc, ce Tribunal considère que la présente procédure n'est pas la voie procédurale appropriée pour trancher l'exception tirée de l'éventuel défaut de compétence des représentants personnels, laquelle devrait faire l'objet spécifique soit de l'un des recours prévus par la Constitution, soit, ce qui semble plus raisonnable compte tenu de la nature politique de la question, d'un accord entre les institutions concernées. Quatrième. Sur la doctrine de ce Tribunal en matière de nationalité Il convient, conformément à ce qui a été exposé jusqu'ici, de procéder à quelques récapitulations dans le seul but procédural de délimiter le cœur du problème soumis à notre avis. Comme on le sait, la Loi sur la nationalité adoptée en date du 3 septembre 1993 et publiée le 28 septembre de la même année, soit donc après l'entrée en vigueur de notre Constitution, a fait l'objet d'un premier recours direct en inconstitutionnalité, sur lequel est intervenu notre jugement 93-1-L, du 15 mars 1994. Il est vrai que la Loi faisant l'objet du présent avis est une loi distincte de celle qui vient d'être citée ; mais il n'en demeure pas moins que, en vertu du principe consacré à l'article 3. 1 de la LQTC et conformément au principe plus général de sécurité juridique, ce Tribunal est lié par ses propres critères d'interprétation exprimés à travers les précédents, sous réserve des exceptions que contient le précepte de cette Loi. C'est pourquoi il convient de rappeler la doctrine qui y a été établie au sujet de certaines questions qui se posent de nouveau ou qui sont particulièrement pertinentes pour le cas présent. Il était dit, en effet, que la Loi « pour la période postérieure à sa publication, peut subordonner le maintien d'une situation objective antérieure, attribuée originairement ou acquise, à une nouvelle obligation, à condition, toutefois, de laisser aux titulaires de cette situation un délai raisonnable pour satisfaire à cette obligation, faute de quoi cette nouvelle exigence serait arbitraire ». Il y était ajouté, de même, que « Rien n'empêche que, en ce qui concerne la perte de la nationalité, la Loi qualifiée établisse, en raison de la différence de situations, des règles spécifiques pour les personnes qui ont acquis la nationalité andorrane après leur naissance, règles qui ne pourront pas s'appliquer aux personnes auxquelles cette nationalité a été attribuée dès leur naissance ». Et il poursuivait : « Cela implique, d'une part, qu'un délai raisonnable soit laissé à chaque personne concernée pour prouver qu'elle n'a pas, ou qu'elle a cessé d'avoir, une nationalité étrangère et, d'autre part, que celui qui n'apporte pas cette preuve soit privé de la nationalité andorrane, dans des conditions qui, conformément aux articles précités de la Constitution, respectent son droit au juge. » Il était également affirmé qu'« Il était permis au législateur de prévoir la perte de la nationalité andorrane du mineur qui acquiert une nationalité étrangère en passant, ou après être passé, sous l'autorité parentale exclusive d'un étranger ; mais il ne lui était pas permis de retirer la nationalité andorrane lorsque l'adoption ou la légitimation précitée ne s'accompagnait pas, ou n'est pas suivie, de l'acquisition d'une autre nationalité ». Et, quant au principe d'égalité, les affirmations suivantes étaient formulées : « Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur édicte des dispositions différentes pour régler des situations différentes, à condition, toutefois, que les dispositions différentes soient justifiées par la différence de situations et soient cohérentes avec l'objet de la Loi qui les contient ». « Les personnes auxquelles la nationalité andorrane est attribuée dès leur naissance se trouvent dans une situation différente de celles qui ont acquis cette nationalité après leur naissance. Par conséquent, il est permis au législateur d'exiger de celui qui a acquis la nationalité andorrane une preuve particulière et raisonnable d'intégration dans la Principauté, sans l'exiger de celui à qui cette nationalité a été attribuée originairement du fait de sa naissance. » Telle est la doctrine fondamentale qui a été établie dans notre jugement antérieur et que nous aurons l'occasion de commenter dans les considérations ultérieures ; bien que, comme on le voit, cette doctrine soit cohérente avec le mandat constitutionnel de l'article 7. 2, qui impose le principe d'incompatibilité de la qualité de citoyen de la personne qui a la nationalité andorrane si une nationalité différente est acquise ou conservée, avec pour conséquence la perte de celle-là, il est admis, comme il ne pouvait en être autrement, que le législateur a la capacité de régler les conditions du maintien de la nationalité ; de même, est établie la différence de situation qu'entraîne la manière dont la nationalité a été obtenue ; est reprise la doctrine, établie par la Cour européenne des droits de l'homme, du caractère raisonnable du traitement différencié lorsqu'il répond à des situations différentes et qu'il est, en outre, proportionné à cette différence et à la finalité de la norme telles que le législateur les a conçues ; elle rappelle, enfin, que la nationalité est un droit qui, en tout état de cause, doit faire l'objet d'une protection juridictionnelle. Cinquième. Sur les orientations générales de la Loi qualifiée sur la nationalité Quant au fond matériel qui nous est soumis et afin d'encadrer les observations qui seront formulées ensuite, il convient, en premier lieu, de présenter une caractérisation générale du contenu de la Loi sur la nationalité, objet du présent avis d'inconstitutionnalité. Une lecture attentive de la Loi permet d'observer que le modèle de nationalité qui y est réglé répond au caractère de ce que la doctrine dénomme « modèle mixte », c'est-à-dire un modèle dans lequel se combinent des facteurs dérivés de ce qu'on appelle le ius sanguinis et d'autres, en revanche, dérivés du ius soli. Cet amalgame de facteurs ou d'éléments penche toutefois vers le ius soli, ou droit de la terre où l'on naît ou vit, renforcé, en outre, par l'exigence de certaines conditions requises de résidence principale et permanente dans la Principauté dans les cas d'acquisition et de perte de la nationalité et, dans quelque cas concret, de démonstration de certains standards d'intégration culturelle et de vie commune dans l'environnement social d'Andorre. En ce sens, le législateur est entièrement libre d'opter pour tout modèle possible sans que cela affecte la constitutionnalité ou l'inconstitutionnalité de la norme et, pour cette raison, les observations précédentes pourraient sembler inutiles. Elles ne le sont pourtant pas. La détermination d'un modèle dans lequel prédominent avec une certaine clarté des éléments du ius soli nous démontre la finalité matérielle prédominante de la Loi et nous permettra de raisonner sur l'adéquation ou l'absence d'adéquation à cette finalité de certaines dispositions susceptibles d'affecter le principe d'égalité. D'autre part, la Loi distingue entre la nationalité d'origine (titre I) et la nationalité acquise ou survenue (titre II), et distingue dans cette dernière les cas d'acquisition volontaire lorsque certaines conditions sont réunies (articles 8, 9, 10 et 11) et d'acquisition survenue par prévision directe de la Loi (article 12). Le titre III traite des cas de perte de la nationalité andorrane, qui suit le principe, établi par l'article 7 de la Constitution, d'organiser l'incompatibilité entre la possession de cette nationalité et la possession simultanée de toute autre nationalité étrangère. Le titre IV décrit les cas de possibilité de recouvrement de la nationalité andorrane. Enfin, le titre V établit les lignes, parfois très concrètes et d'autres fois plus générales, de réglementation des diverses procédures destinées à rendre effectives les prévisions légales en matière de nationalité. Il n'y a là rien non plus qui, dans ce schéma général, doive susciter des doutes de constitutionnalité : une fois de plus, le législateur est libre de systématiser la Loi comme il l'estime opportun. Sur ce double plan général (modèle de nationalité et système de la réglementation), aucun vice d'inconstitutionnalité n'est relevé, pas plus qu'il n'en est relevé sur un troisième plan : celui de la procédure d'adoption conjointement avec le type de loi utilisé (réserve de loi spéciale), pour procéder à la réglementation de la matière de la nationalité. Ayant été adoptée à l'unanimité du Conseil général sous la forme de loi qualifiée, les conditions requises de forme exigées par la Constitution ont été remplies, ainsi qu'il ressort des pièces de la présente procédure. Par conséquent, il convient de prêter attention à d'éventuelles inconstitutionnalités concrètes en raison de leur contenu matériel. Et, à cette fin, nous estimons nécessaire d'analyser d'abord les dispositions de la Loi sur la nationalité qui ont été spécialement mentionnées par la requête de demande des représentants personnels des coprinces. Sixième. Sur l'éventuelle violation du principe d'égalité Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, dans les écrits de demande et d'élargissement de celle-ci, le doute d'inconstitutionnalité portait spécialement sur les articles 2, 5, 6, tous ceux relevant du titre III, 25, 28 et 36, bien que la référence à l'article 25 du second écrit d'élargissement ne figurât pas dans le premier écrit de demande. En tout état de cause, l'analyse de ces dispositions est facilitée pour le Tribunal par la systématisation, par les requérants, des éventuelles atteintes constitutionnelles produites. Les représentants personnels commencent par invoquer l'éventuelle atteinte au principe constitutionnel d'égalité. Pour les requérants, ce principe d'égalité peut être violé par les articles 2, 25 et 28 de la Loi sur la nationalité. 1. Dans le premier cas (article 2), parce qu'en établissant comme national andorran d'origine « l'enfant né à l'étranger, si au moins l'un des parents est andorran et né dans la Principauté d'Andorre », il crée, selon eux, un traitement discriminatoire ou non justifié à l'égard de l'enfant né à l'étranger d'un parent andorran également né à l'étranger (article 9.1 de la Loi sur la nationalité), qui n'est pas considéré comme national d'origine, comme le premier, mais uniquement comme titulaire du droit d'accès à cette nationalité à titre volontaire. Selon les requérants, « des enfants dans la même situation (nés à l'étranger d'un ascendant andorran) n'auraient donc pas le même statut juridique sans qu'une différence de situation le justifie ». Cette situation, soulignent-ils, semble contrevenir à l'article 7 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, en vigueur en Andorre, qui interdit toute discrimination fondée sur les origines, et à l'article 6.1 de la Constitution, qui prévoit que nul ne peut faire l'objet d'une discrimination en raison de sa naissance, ainsi qu'à l'article 13.3 de la même Constitution lorsqu'il dispose que tous les enfants sont égaux devant la loi, indépendamment de leur filiation. Si nous laissons de côté cette dernière référence, qui n'est en aucune manière applicable à l'espèce, car ce que l'article 13.3 de la Constitution interdit, c'est la différence de traitement légal des enfants nés dans le mariage ou hors mariage (et, par conséquent, il ne peut viser des enfants nés de parents différents aux fins de la nationalité), nous devons nous concentrer sur l'éventuelle confrontation de cette disposition avec le principe général d'égalité. Et il est vrai que deux situations, en apparence identiques (enfants nés à l'étranger d'un parent andorran), sont traitées par la Loi de manière différente en fonction uniquement du lieu de naissance du parent : pour les uns, la nationalité d'origine est reconnue (article 2) ; pour les autres, seule son acquisition est rendue possible (article 9.1 de la Loi). Le problème étant posé en ces termes, nous nous trouverions sans aucun doute face à une disposition arbitraire, contraire au principe d'égalité, inconstitutionnelle et, partant, nulle. Il ne faut toutefois pas oublier que, dans cette hypothèse, la déclaration de nullité, hypothétique à son tour, aurait une conséquence peut-être non souhaitée par le requérant : la seule disposition qui resterait pour régir la situation des enfants nés à l'étranger d'un parent andorran serait l'article 9.1 de la Loi sur la nationalité, c'est-à-dire celui qui rend uniquement possible leur acquisition : ce que ce Tribunal ne peut pas, en principe, c'est se prononcer sur celle des deux dispositions qui lui semble « plus » constitutionnelle, mais seulement sur la disposition dont la constitutionnalité est expressément mise en doute. Mais, indépendamment de cette dernière digression qui, en tout état de cause, devrait être prise en compte lorsque le principe d'égalité est invoqué sur ou contre des dispositions d'une loi, il est vrai que, dans les deux hypothèses de faits ou de situations régies par la Loi, il n'existe pas de coïncidence complète : dans l'hypothèse de l'article 2, le parent est andorran né dans la Principauté d'Andorre et, dans l'autre hypothèse, il est andorran non né dans la Principauté d'Andorre. Par conséquent, il manque au problème posé dans les termes mentionnés ci-dessus une donnée objective : le lieu de naissance du parent. Il conviendra donc d'analyser si cette dernière donnée est pertinente aux fins de l'obtention de la nationalité et si cette pertinence justifie la différence de traitement ou, ce qui revient au même, si nous nous trouvons en réalité face à des situations différentes. Comme il était indiqué dans notre jugement 93-1-L, « Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur édicte des dispositions différentes pour régir des situations différentes, à condition, toutefois, que les dispositions différentes soient justifiées par la différence de situations et soient cohérentes avec l'objet de la loi qui les contient. » Sur la pertinence du fait du lieu de naissance du parent, il semble exister un certain accord en droit comparé. Ainsi, l'article 19.3, section II, du Code civil français considère comme français « par la naissance en France », « L'enfant, légitime ou naturel, né en France lorsque au moins l'un de ses parents est également né en France » (« Est français l'enfant, légitime ou naturel, né en France lorsque l'un des ses parents au moins y est lui- même né »). Et, dans la réglementation espagnole actuelle du Code civil, il existe au moins deux cas dans lesquels le lieu de naissance du parent conditionne la nationalité : la disposition transitoire troisième de la Loi 18/1990 permet d'opter pour la nationalité espagnole aux « personnes dont le père ou la mère aurait été originairement espagnol et né en Espagne » ; l'article 17. 2 en vigueur du Code civil dispose que sont espagnols d'origine « les personnes nées en Espagne de parents étrangers si au moins l'un d'eux est également né en Espagne ». Le Code de la nationalité belge, en son article 8.2, attribue la nationalité belge à l'enfant né à l'étranger « a) D'un ascendant belge né en Belgique ou dans les territoires soumis à l'autorité belge ou confiés à l'administration de la Belgique ». D'autres exemples pourraient être cités, y compris ceux relatifs au droit anglo-saxon, mais ceux, mentionnés ci-dessus, d'États membres du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne démontrent suffisamment, selon nous, la pertinence du lieu de naissance du parent aux fins de l'attribution ou de l'obtention de la nationalité. La raison du traitement différencié selon le lieu de naissance du parent réside, dans tous ces cas, dans la volonté de compenser le ius sanguinis par le ius soli dans les hypothèses où l'on peut présumer un certain degré ou des possibilités accrues d'intégration culturelle, sociale et politique dans le cadre de l'État auquel le nouveau citoyen doit être lié civilement et politiquement. En ce qui concerne l'article 2, en relation avec l'article 9.1 de la Loi sur la nationalité andorrane, objet du présent avis, le raisonnement est très similaire. Ce qui se dégage objectivement de la Loi qualifiée elle-même, c'est que, pour le législateur lui-même, il n'y a pas identité de situation entre celle d'un enfant né à l'étranger d'un père andorran né en Andorre et celle d'un autre enfant également né à l'étranger d'un parent andorran non né en Andorre. Le législateur interprète ce fait, qui en soi est purement sociologique, pour lui donner une forme juridique en différenciant les deux situations. Et il ne faut pas oublier que cette pertinence est exprimée dans la Loi elle-même lorsqu'elle prévoit le cas (article 35) de l'enfant né accidentellement à l'étranger qui serait andorran s'il était né dans la Principauté si « la mère a sa résidence principale et permanente dans la Principauté d'Andorre. ». Autrement dit, l'élément principal réside dans la naissance réelle ou assimilée dans la Principauté d'Andorre et, à partir de celle-ci, des nuances peuvent être apportées en fonction de critères qu'il y aura lieu d'analyser ultérieurement. En conséquence, la différence existe et n'est pas arbitraire. On pourra objecter que, dans la pratique, il se produit des situations dans lesquelles cette interprétation n'est pas correcte, mais il faut également admettre que le législateur, en se prononçant sur l'objectif d'une plus grande intégration dans la Principauté, ce qui est pleinement légitime, peut aussi légitimement estimer qu'il existe un fait différentiel pertinent tel que celui relatif au lieu de naissance du parent. Cet objectif d'atteindre le niveau maximal d'intégration dans la Principauté et d'obtenir une forte identité nationale - d'où la prédominance du ius loci à laquelle il a été fait référence précédemment - revêt une seconde et particulière signification : celle d'empêcher que se détachent de la Principauté d'Andorre des générations successives de personnes qui, étant toutes nées à l'étranger et leur ascendant étant de nationalité andorrane, puissent créer dans leur statut personnel une sorte de « pavillon de complaisance » dans leur intérêt particulier et sans aucune obligation pour l'État d'Andorre. La différence de traitement se révèle ainsi cohérente avec la finalité de la Loi et, en ce sens, n'est pas non plus inconstitutionnelle. En conséquence, il reste un dernier point d'analyse : celui de la proportionnalité de la différence de traitement entre les situations différentes au regard du but poursuivi : elle consiste non pas à refuser la nationalité à l'enfant d'un père andorran non né en Andorre (certains pays la refusent à partir d'une génération déterminée), mais dans le fait qu'il puisse l'acquérir en manifestant sa volonté d'intégration dans la Principauté au moyen du dossier que régit l'article 28 de la Loi. Le traitement différencié n'est donc pas disproportionné au regard du but proposé et, par conséquent, l'article 2 de la Loi objet du présent avis n'est pas inconstitutionnel. 2. Les représentants personnels expriment également leurs doutes quant à la constitutionnalité des articles 25 et 28 de la Loi, pour possible violation du principe d'égalité. Selon leur mémoire complémentaire, les articles 25 et 28 de la Loi qualifiée donnent lieu à deux situations différentes qui semblent contraires au principe d'égalité devant la loi, et ce parce que la première de ces dispositions impose l'obligation de perdre la ou les nationalités étrangères que peut posséder une personne qui a acquis définitivement et sans conditions la nationalité andorrane et qui remplit, par conséquent, la condition requise d'avoir une nationalité solidement acquise, alors que la seconde impose la même obligation à ceux qui acquièrent ou recouvrent la nationalité andorrane sous condition suspensive, c'est-à-dire, en synthèse, que l'on ne peut perdre une nationalité sans en avoir obtenu une autre définitive et sans conditions. Il semble se déduire de ce raisonnement que l'article 25 de la Loi ne soulève pas de doutes de constitutionnalité ; celui qui en soulève est l'article 28 si on le compare avec la réglementation contenue dans le premier, parce que des situations égales sont traitées de manière différente. Et pourtant, cette affirmation n'est pas correcte : la seule identité qui existe est que, dans les deux cas, il s'agit d'imposer une obligation de perte de la nationalité étrangère, mais les situations de fait sont radicalement différentes. Dans le premier cas, nous sommes en présence de personnes qui sont déjà andorranes avec la plénitude des droits et obligations correspondant à leur qualité de citoyennes de la Principauté, parmi lesquelles figure celle de renoncer à l'autre ou aux autres nationalités. Dans le second, il s'agit de personnes qui n'ont pas cette qualité et sur lesquelles l'État exerce pleinement sa souveraineté aux fins de l'octroi de la nationalité, et il peut imposer les conditions requises qu'il estime pertinentes pour son obtention - sauf dans les cas d'apatridie. Il n'y a donc pas violation du principe d'égalité car les deux situations ou situations de fait ne sont pas comparables et, en conséquence, il n'y a pas lieu d'analyser ni la proportionnalité du traitement ni le caractère raisonnable de la différence. Un problème différent, en revanche, est celui que soulève l'affirmation des représentants personnels lorsqu'ils affirment que la condition requise exigée à l'article 28 de la Loi concernant la preuve de la perte de l'autre ou des autres nationalités est impossible à remplir parce que, est-il dit, bien que ce ne soit pas en ces termes, l'acquisition ou le recouvrement de la nationalité andorrane exigerait toujours soit une situation préalable d'apatridie - et cette situation est interdite par le droit international -, soit l'impossibilité de perdre d'autres nationalités parce qu'aucun État n'admet une telle perte si une nationalité « définitive et sans conditions » n'a pas été préalablement obtenue. C'est ce que relève également le Ministère public, en se référant à l'article 15 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, bien qu'il n'affirme pas qu'elle crée une apatridie mais qu'elle pourrait en créer une. Il convient, par conséquent, d'analyser cette approche car, de toute évidence, si cette disposition exige une situation préalable d'apatridie, elle devrait être déclarée nulle puisqu'elle impose une condition interdite par la Déclaration universelle des droits de l'homme et, en vertu de celle-ci, par la Constitution elle-même. Or, ce qu'indique l'article 28 de la Loi, c'est que, pour acquérir la nationalité andorrane en vertu des articles 8, 9, 10, 11 et 12 de la même Loi, il faut constituer un dossier devant le Gouvernement, qui sera tranché positivement ou négativement. La décision positive est en effet soumise à condition : un délai de cinq ans s'ouvre afin que la personne intéressée puisse prouver avoir perdu la ou les nationalités qu'elle possédait jusqu'à ce moment et, si elle ne le fait pas, la décision initiale favorable devient caduque. Telle est la disposition que le législateur a conçue pour rendre possible le mandat constitutionnel d'interdiction de la double nationalité, compte tenu, en outre, de ce que ce principe consistant à encourager ou à imposer la nationalité unique est le principe général tant en droit international que dans la grande majorité du droit interne des différents pays, de sorte que l'admission de la double nationalité constitue clairement l'exception. Ainsi, du point de vue du droit interne andorran, sont ouvertes des voies d'acquisition ou de recouvrement de la nationalité qui pourront être plus ou moins larges, plus ou moins étroites, mais qui, en tant qu'option politique, non seulement sont conformes à la Constitution, mais constituent également une voie, parmi d'autres possibles, pour accomplir son mandat. Cette voie, selon ce qui est indiqué dans le mémoire des représentants, est impossible à suivre dès lors qu'aucun État n'admet la perte de la nationalité si une autre nationalité « définitive et sans conditions » n'a pas été préalablement obtenue, et parce que les principes de droit international public universellement admis l'exigent ainsi. Cette affirmation ne saurait être partagée par le présent Tribunal sous aucun de ses deux aspects : il existe une infinité de cas de renonciation volontaire à la nationalité, voire de perte obligatoire dans les ordres juridiques internes, et il ne semble exister aucun principe de droit international public universellement admis selon lequel, pour changer de nationalité, il faudrait avoir préalablement obtenu une autre nationalité « définitive et sans conditions ». Parvenus à ce point, et compte tenu de l'imprécision de la notion de « nationalité acquise définitivement et sans conditions », il convient d'invoquer la notion même de nationalité qui, au sens du droit public, est un lien juridico-politique du citoyen avec l'État, lequel, à son tour, est détaché, comme l'indique la doctrine majoritaire, de toute directive impérative. Le droit international reconnaît le droit à une nationalité, mais il ne la configure pas et ne reconnaît pas davantage le droit d'opter pour une nationalité déterminée (bien qu'il reconnaisse le droit de changer de nationalité). Une fois placés dans ce cadre, il convient d'analyser, au regard de la notion même de nationalité, la signification de la décision favorable du Gouvernement sur les demandes d'acquisition ou de recouvrement de la nationalité andorrane. Or, la décision favorable sur le dossier de demande de nationalité n'est rien d'autre que l'engagement juridique de l'État prévu par la Loi, à des fins internes et à des fins internationales, du fait que le demandeur non seulement réunit toutes les conditions pour être national andorran, mais aussi que, une fois levé l'empêchement constitutionnel de la double nationalité, la nationalité andorrane sera formalisée par un décret qui produira ses effets définitifs au moment où ledit empêchement disparaîtra. Les choses étant ainsi envisagées, aucune apatridie ne peut se produire car, si la nationalité étrangère a été perdue, le Gouvernement est tenu de reconnaître définitivement la nationalité andorrane, et si elle n'a pas été perdue, il se trouve simplement que la nationalité andorrane n'est pas acquise mais que la précédente est conservée. Et quant à l'impossibilité de perdre l'autre ou les autres nationalités si la nationalité andorrane n'a pas été préalablement obtenue, il a déjà été indiqué que tel n'est pas le cas dans toutes les hypothèses. Mais, en outre, en l'espèce, il convient de raisonner en termes de droit national andorran et non en termes de droit national étranger. Cela signifie que, la décision positive sur le dossier de demande de nationalité étant comprise comme un engagement international de l'État d'accorder la nationalité si l'empêchement tenant à la perte de l'autre ou des autres nationalités est levé, le problème ne se situe plus dans le droit interne mais dans celui des États qui, soit nient purement et simplement que leurs citoyens puissent perdre la nationalité de cet État, soit considèrent que cet engagement international pris par l'État d'Andorre n'est pas suffisant pour utiliser la perte de nationalité. Dans les deux cas, la non-acquisition ou le non-recouvrement de la nationalité andorrane n'est pas imputable au droit interne mais au droit de l'État à la nationalité duquel on souhaite renoncer. En conséquence, l'article 28, sous l'angle analysé, n'est pas inconstitutionnel. Toutefois, le Ministère public soulève un dernier doute d'inconstitutionnalité concernant l'article 28. Ce doute porte sur l'appréciation par le Gouvernement, pendant le délai de cinq ans, du caractère suffisant de la preuve de la perte de la nationalité antérieure. Pour le Ministère public, textuellement, « ledit précepte prévoit seulement que le Gouvernement décide par décret de manière positive l'octroi de la nationalité andorrane. Dans l'hypothèse où le Gouvernement ne considère pas suffisants la preuve et le serment fournis par le demandeur, il ne décide pas négativement, mais, par l'écoulement des cinq ans, la décision favorable est considérée comme frappée de péremption. Cette péremption semble rendre impossible l'accès au contrôle juridictionnel du non-octroi de la nationalité, dans les cas où le Gouvernement considère insuffisants la preuve de la perte de la nationalité antérieure ou le serment prêté par le demandeur. Ce fait porte atteinte au principe de sécurité juridique de l'article 3.2 et au droit au procès découlant de l'art. 10-1, tous deux du texte constitutionnel ». Cependant, cette interprétation ne peut être tirée dudit précepte, mais plutôt l'interprétation contraire : le délai de cinq ans accordé n'est pas établi pour que le Gouvernement agisse de manière discrétionnaire (et encore moins arbitraire), mais pour que les personnes intéressées puissent, au cours de ce délai, remédier aux défauts qui peuvent apparaître dans la procédure relative à la preuve de la perte de la nationalité antérieure. Procédure qui est soumise au droit administratif - puisque nous sommes en présence de l'exercice d'un droit subjectif de portée publique - et, par conséquent, soumise tant au contrôle du droit de la procédure administrative qu'au contrôle de la juridiction administrative. La péremption ne pourra donc pas se produire si des actions engagées par les personnes intéressées sont pendantes par la voie juridictionnelle. En d'autres termes, la péremption se présente comme un délai pour engager des actions, tant administratives que juridictionnelles, pour la défense de ce même droit et aux fins d'obtenir la nationalité, et non comme un élément qui annule les actes accomplis. Sous cet angle non plus, par conséquent, l'article 28 de la Loi sur la nationalité n'est pas inconstitutionnel. Septième. Sur l'éventuelle violation du droit de tout individu à posséder une nationalité, article 5 de la Constitution Les représentants personnels mettent également en cause la constitutionnalité des articles 5 et 6 de la Loi qualifiée sur la nationalité, en ce qu'ils peuvent contrevenir à l'article 5 de la Constitution, dans la mesure où celui-ci déclare en vigueur la Déclaration universelle des droits de l'homme, et que cette Déclaration, en son article 15, considère la nationalité comme un droit fondamental de la personne qui, selon le mémoire complémentaire déjà mentionné, et de manière textuelle, proclame les points suivants : « Toute personne a droit à une nationalité Nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité Tout individu a le droit de changer de nationalité » Avant d'entrer dans l'analyse du fond, il convient une fois de plus non pas de recueillir une interprétation de l'article 15 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, mais de prendre acte de la lettre de ce précepte. Et ce précepte est ainsi libellé : « Article 15, 1. Tout individu a droit à une nationalité. 2. Nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité, ni du droit de changer de nationalité. » La version de l'article 15 de ladite Déclaration universelle n'est déjà plus exactement la même que celle présentée dans le mémoire complémentaire des représentants représentants. Ce que cet article énonce n'est pas que « tout individu a le droit de changer de nationalité », mais que « nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité, ni du droit de changer de nationalité ». La différence entre ces deux conceptions est très claire : ce qui découle de l'article 15 de la Déclaration universelle, ce ne sont pas des droits absolus et intangibles, mais des droits limités par les ordres juridiques internes, limitation qui peut aller jusqu'à des cas de privation de ces droits à l'égard de personnes déterminées, pourvu que ladite privation ne soit pas opérée de manière arbitraire, c'est-à-dire pourvu qu'elle soit effectuée conformément aux normes propres à un État de droit. Et cela vaut tant pour le droit à une nationalité que pour le droit de changer de nationalité. Cette première et nécessaire précision étant faite, il convient d'aborder le cœur du doute d'inconstitutionnalité mentionné dans le mémoire des représentants personnels, formulé dans les termes suivants : « il est demandé au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution des dispositions des articles 5 et 6, en particulier lorsqu'elles prévoient la perte de la nationalité andorrane si les conditions de durée de résidence ne sont pas réunies, dans la mesure où il existe un risque d'aboutir à des situations d'apatridie par la combinaison de la législation proposée et des dispositions des législations d'autres pays ». L'article 5 de la Loi qualifiée de la nationalité énonce qu'est andorran (nationalité d'origine) « l'enfant né dans la Principauté d'Andorre de parents apatrides ou de parents étrangers et auquel les lois étrangères n'attribuent la nationalité d'aucun des parents ». Il semble, par conséquent, qu'il soit remédié à un éventuel cas d'apatridie qui avait déjà été relevé dans notre précédent jugement, 93-1-L, sur cette même matière. Le problème soulevé se rapporte concrètement à l'alinéa deuxième : « Cette nationalité se perd si, pendant la minorité de l'enfant, la nationalité de l'un des parents lui est attribuée en application de la Loi nationale de ce parent et si ce parent ou, le cas échéant, l'enfant, ne remplissent pas les conditions de résidence prévues à l'article 6. » Comme l'indique le mémoire en réponse présenté par le Conseil général, ce précepte doit être lu conjointement avec les dispositions de l'article suivant, ne serait-ce que parce que le premier renvoie au second. En tout état de cause, l'article 5 de la Loi a un contenu propre et spécifique, distinct des cas visés à l'article suivant : il traite du problème des enfants nés en Andorre de parents apatrides ou de parents étrangers soumis à un droit national qui n'attribue pas la nationalité à leurs enfants. Face à cette situation, en matière d'apatridie, la réglementation est très claire : si ces enfants, pendant leur minorité, acquièrent la nationalité du parent, ils ne sont par définition plus apatrides, bien qu'ils demeurent andorrans si les conditions de résidence figurant à l'article 6 de la Loi sont remplies ; s'ils n'acquièrent pas la nationalité du parent, ils ne sont pas non plus apatrides puisqu'ils sont andorrans, si les conditions de résidence de l'article 6 sont remplies. Il n'existe aucune possibilité d'apatridie si les conditions de résidence sont remplies. Le problème consiste donc à vérifier si les conditions de durée et de type de résidence qui sont exigées, aux fins de la perte de la nationalité andorrane – perte qui, effectivement, pourrait donner lieu à des situations d'apatridie –, contiennent des dispositions arbitraires contraires aux dispositions de l'article 15 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et à l'article 5 de la Constitution. Ou, en d'autres termes, nous devons nous demander si l'ordre juridique andorran peut priver de la nationalité andorrane la personne née en Andorre d'un parent apatride ou étranger qui ne lui transmet pas sa propre nationalité, pour manquement au devoir de résidence que prévoit l'article 6 de la Loi de la nationalité. La réponse, de l'avis de ce Tribunal, ne peut être que positive : cette personne peut être privée de la nationalité pour manquement à l'une des conditions requises fondamentales inhérentes à l'octroi même de la nationalité. La Loi établit clairement, pour ce type de cas, quelles sont les conditions requises (résidence), et leur non-respect entraîne un cas de perte de nationalité. Cette action des pouvoirs publics et, en l'espèce, du législateur, n'implique pas une privation arbitraire, mais une privation soumise à des règles propres à un État de droit. Qu'il nous soit permis de rappeler la formule classique : la nationalité, en tant que lien politico-juridique du citoyen à l'égard de l'État, ne confère pas seulement à celui-ci le status civitatis ou le status activae civitatis, mais aussi le status subjectionis, par lequel il est soumis au respect nécessaire de l'ordre juridique : son non-respect entraîne une sanction qui, en l'espèce, conduit à la perte de la nationalité. On peut affirmer qu'un tel comportement du parent et de l'enfant peut donner lieu à une situation d'apatridie, et cela peut être vrai dans certaines circonstances exceptionnelles ; toutefois, même dans ces circonstances, celles-ci ne seraient pas dues aux dispositions de la Loi, mais au comportement irrégulier et contraire au droit des personnes concernées par ces dispositions. Un exemple extrême peut peut-être éclairer ces affirmations : si, compte tenu de la situation socio-géographique et politique de l'Andorre, une ou plusieurs familles d'apatrides y entraient et, pendant la durée de leur brève résidence, avaient un ou plusieurs enfants, les inscrivaient comme tels sur les registres de la Principauté puis s'absentaient définitivement, il semble évident que ces enfants ne pourraient être considérés toute leur vie comme des citoyens andorrans. La raison, dans ce cas extrême, n'est pas seulement sociale ou sociologique car, du point de vue juridique, la raison réside dans le fait que les nouveaux citoyens n'avaient pas rempli leur obligation spéciale de résidence : ce qui les a rendus apatrides, ce n'est pas l'ordre juridique particulier de l'Andorre, mais le manquement de leur part aux obligations contractées avec la nationalité qui leur était ainsi octroyée. C'est que la nationalité, en tant que droit, engendre également des obligations spécifiques. Par conséquent, l'article 5 n'est pas inconstitutionnel. Pour des raisons identiques, l'article 6, qui établit de manière très détaillée un autre cas de ius loci, n'est pas non plus inconstitutionnel. L'obligation de résidence principale et permanente de dix-huit ans, en additionnant les années de résidence de la personne née en Andorre et celles de son parent, pourra donner lieu à des problèmes d'interprétation de ce qu'il faut entendre par résidence principale et permanente, mais elle ne contredit ni la Déclaration universelle des droits de l'homme ni, par conséquent, la Constitution. Huitième. Sur l'éventuelle violation du principe de sécurité juridique, article 3 de la Constitution L'invocation du principe de sécurité juridique par les représentants personnels comporte deux paragraphes : un premier, dans lequel il est relevé que la Loi ne règle ni ne prévoit les conséquences sur les droits civils exercés ou acquis pendant que la nationalité andorrane était exercée et qui, par le jeu de ses dispositions, est perdue ; et un second, qui se réfère, de nouveau, à l'article 28 de la Loi, auquel sont imputés l'absence de critères définis pour apprécier la validité de la preuve de la perte de la ou des autres nationalités, la négation du droit au procès du fait de l'entrée en scène de la péremption, et la possibilité de générer l'apatridie. Il n'existe pas de doutes solidement fondés dans l'un ou l'autre de ces paragraphes, pour les raisons qui seront indiquées immédiatement. Dans le premier paragraphe, parce que seules deux hypothèses peuvent se présenter : soit il s'agit d'une lacune de la Loi, soit il s'agit d'une inconstitutionnalité par omission (indépendamment du fait qu'il ne s'agisse ni de l'une ni de l'autre). S'il s'agit d'une lacune, celle-ci doit être comblée par l'interprétation de l'ensemble de l'ordre juridique andorran entendu comme un système ; s'il s'agit d'une inconstitutionnalité par omission, ce Tribunal ne peut déclarer inconstitutionnelle une norme inexistante. Et, quant au second paragraphe, il a déjà été expliqué dans la dernière partie du point sixième du présent avis la signification qui, du point de vue de l'État de droit, doit être attribuée à l'article 28 de la Loi. Les représentants personnels ont une cause fondée lorsque, en raison des notions utilisées dans cette disposition, ils en tirent la conclusion que l'admission de la preuve de la perte de l'autre ou des autres nationalités est configurée comme un acte discrétionnaire du Gouvernement, cet acte étant entendu comme un libre pouvoir d'appréciation de la part de celui-ci. Des expressions telles que « satisfaction du Gouvernement », « Si la preuve et la déclaration reçues par le Gouvernement sont considérées comme suffisantes », etc., qui n'ont pas de contenu juridique déterminé, pourraient donner lieu à cette conclusion. Mais, si cela peut se déduire de la disposition, considérée isolément et sans tenir compte des autres qui l'accompagnent, en analysant la Loi qualifiée dans son ensemble, comme il a déjà été indiqué, ce pouvoir ne peut être considéré comme discrétionnaire et la Loi qualifiée n'empêche à aucun moment l'accès aux tribunaux. Au contraire, les articles 29, 30 et 31 contiennent en détail les conditions requises du dossier d'octroi de la nationalité et, en particulier, ce dernier, qui n'est cité ni dans les écrits des représentants personnels ni dans ceux du Ministère public, dispose textuellement : « Une fois le dossier instruit, le Gouvernement doit statuer par décret, qui doit être motivé en cas de refus. » Et il ajoute : « Cette décision est susceptible de recours dans les conditions prévues par le Code de l'administration. » La péremption acquiert donc la signification qui lui était attribuée dans notre précédent point sixième. Étant donné que l'acte de décision du Gouvernement n'est pas discrétionnaire mais réglementé et que l'accès à la juridiction n'est pas empêché, l'hypothèse d'apatridie qui pourrait découler de cette décision n'est pas cohérente avec le motif d'inconstitutionnalité invoqué. Il n'y a donc violation ni du principe de sécurité juridique ni du principe de légalité garantis par la Constitution. Neuvième. Sur l'éventuelle violation des principes énoncés aux articles 7 et 60 de la Constitution Il convient de reproduire textuellement, une fois de plus, l'objection présentée sur ce point par les représentants personnels : « L'article 36 de la loi sur la nationalité, en précisant les modalités d'application des règles établies à l'article 11 de ce même texte, en déléguant au gouvernement la mission de rédiger le règlement qui fixe les critères d'intégration, semble contrevenir aux articles 7.1 et 60.2 de la Constitution qui prévoit que la loi sur la nationalité détermine "les règles d'acquisition de la nationalité andorrane" tandis que l'article 60.2 interdit expressément la délégation législative des matières réservées à la loi qualifiée. ». Cette approche n'est pas pleinement fondée en termes constitutionnels ni dans les termes mêmes du système des sources du droit que la Constitution établit. Il convient de préciser, en premier lieu, que ni l'article 11 ni l'article 36 de la Loi qualifiée sur la nationalité andorrane n'opèrent de délégation législative au Gouvernement. C'est l'article 59 de la Constitution qui établit la procédure et le contenu de cette délégation législative et qui, en synthèse, signifie que le transfert de la fonction législative elle-même au Gouvernement afin que ce soit celui-ci qui, par délégation, et au moyen d'une norme de rang et de force de loi, règle la matière faisant l'objet de la délégation. Au contraire, tant l'article 11 que l'article 36 ordonnent au Gouvernement l'élaboration et l'approbation d'un règlement qui, comme on le sait, est une norme administrative de rang inférieur à la loi. Il n'y a donc pas de délégation législative. Mais la relation entre la loi et le règlement d'application est une relation de complémentarité souvent obligée, car il arrive fréquemment que les prescriptions générales d'une loi soient inapplicables si elles ne sont pas précisées au moyen des normes réglementaires correspondantes : comme l'indique l'article 72.2 de la Constitution, le Gouvernement exerce le pouvoir réglementaire, c'est-à-dire qu'il exerce le pouvoir d'édicter des normes administratives afin de rendre les lois applicables. Et ce pouvoir est propre et autonome au Gouvernement, de sorte que, en principe, un mandat exprès du législateur n'est pas nécessaire pour qu'il l'exerce. Par ailleurs, ce pouvoir réglementaire de complément et d'exécution des lois peut s'exercer, en principe, tant à l'égard des lois ordinaires qu'à l'égard des lois qualifiées. La limite de son exercice, dans les deux cas, réside dans le fait qu'il ne supplante pas la réserve matérielle que la Constitution opère en faveur du pouvoir législatif. En d'autres termes, qu'il n'innove pas juridiquement sur des éléments matériels qui relèvent exclusivement du législateur. Il peut, en revanche, prévoir par voie réglementaire les mesures qu'il estime opportunes pour la concrétisation des orientations contenues dans la loi régissant la matière. Et si, de plus, il reçoit un mandat du législateur au contenu précis, comme c'est le cas avec l'article 36 de la Loi qualifiée sur la nationalité, non seulement il peut mais il doit approuver le règlement correspondant développant les contenus faisant l'objet du mandat du législateur, et même d'autres qu'il estime nécessaires, par relation de complémentarité, avec les dispositions de la loi. Et, dans le cas présent, outre qu'il est évident qu'il n'existe aucun type de délégation législative, le domaine normatif confié au Gouvernement par la Loi est un domaine complémentaire et d'application qui n'affecte pas la réserve de loi mais la perfectionne et la complète. Il n'y a donc violation ni de l'article 7 ni de l'article 60 de la Constitution. Dixième. Sur la constitutionnalité du chapitre III Il est également demandé, dans lesdits écrits des représentants personnels, que le présent avis se prononce spécialement sur le titre III de la Loi qualifiée, qui régit les cas de perte de la nationalité andorrane. Et bien que l'écrit d'extension, tant de fois cité, ne fasse pas mention de ce titre, hormis en ce qui concerne l'article 25 qui a déjà été commenté précédemment, il convient de répondre à cette demande et d'y apporter les commentaires correspondants. L'article 16 contient le principe de légalité en matière de perte de la nationalité. Il n'est donc pas contraire à la Constitution. L'article 17 prévoit la renonciation volontaire de la personne qui possède une autre nationalité. Il n'y a pas d'apatridie et, par conséquent, il n'est pas inconstitutionnel. L'article 18 prévoit la perte par acquisition volontaire d'une autre nationalité, bien qu'il précise que le non-exercice d'une faculté de renonciation à l'acquisition d'une autre nationalité ne signifie pas qu'il s'agit d'une acquisition volontaire. Il n'est relevé aucun indice d'inconstitutionnalité. L'article 19 permet la renonciation à la personne qui contracte mariage et acquiert la nationalité du conjoint. Il n'est pas non plus inconstitutionnel. L'article 20 prévoit la perte de la nationalité du mineur adopté ou légitimé qui obtient la nationalité de la personne qui exerce sur lui l'autorité parentale. Ce précepte établit la corrélation avec l'article 8 de la même Loi qui permet l'acquisition de la nationalité andorrane aux adoptés. Il n'est pas inconstitutionnel. L'article 21 prévoit la perte pour engagement dans une armée étrangère. Il s'agit d'une clause commune à l'ensemble du droit comparé de la nationalité. Il n'est pas inconstitutionnel. L'article 22 présente quelque difficulté d'interprétation : « Perd la nationalité – indique-t-il – la personne qui exerce une fonction élective ou politique dans un État étranger. » La difficulté tient au fait que si l'exercice de ce type de fonctions exige la nationalité du pays où elles sont exercées, la disposition est redondante compte tenu de l'interdiction de la double nationalité, et si elle n'exige pas ladite nationalité, hypothèse improbable bien que possible, la notion de « fonction » semble désigner celle de fonction représentative au sein des instances de décision politique de ce même État, entendue dans son acception la plus large de l'ensemble de ses divers pouvoirs publics ; ou de fonction pourvue par libre désignation (et, par conséquent, non représentative) des instances politiques correspondantes. En définitive, elle s'identifie à la notion de fonction publique, élective ou de désignation, qui exerce une fonction politique dans et pour un État étranger. En ce sens, ledit précepte, également commun en droit comparé, n'est pas inconstitutionnel. L'article 23 prévoit la cause de perte de la nationalité dans l'exercice actif d'une autre nationalité même si celle-ci n'a pas été acquise volontairement. La même interprétation a sensu contrario peut être répétée : nous sommes en présence d'un cas de double nationalité même si celle-ci n'a pas été acquise volontairement. Ici, deux interprétations seraient possibles qui, au fond, sont écartées par les dispositions de l'article 25 : une interprétation, a contrario, selon laquelle la personne qui possède une autre nationalité, non acquise volontairement, et qui ne l'exerce pas de manière active, ne perd pas la nationalité andorrane ; et l'autre, destinée à éviter la redondance, selon laquelle tous ces cas spéciaux de perte pour double nationalité ont lieu sans qu'il soit nécessaire que s'écoule le délai de péremption (caducité) prévu à l'article 25. Toutefois, la Loi ne dit rien sur ces cas spéciaux de perte et il y a lieu de considérer que la procédure prévue à l'article 25 est applicable. En tout état de cause, à l'instar des précédents, l'article 23 n'est pas inconstitutionnel. L'article 24, également commun en droit comparé, qui sanctionne par la perte de la nationalité quiconque a fait de fausses déclarations ou a volontairement omis de porter à la connaissance des situations de fait ou de droit qui l'auraient empêché d'obtenir la nationalité andorrane, n'est pas à proprement parler un cas de perte de la nationalité mais de non-acquisition pour nullité absolue des actes qui ont donné lieu à la reconnaissance de la nationalité andorrane. Il n'y a pas d'inconstitutionnalité dans ce précepte. Quant à l'article 25, il y a peu de choses à ajouter à ce qui a déjà été indiqué dans toutes ses variantes. Il y a lieu uniquement de réitérer qu'il ne viole pas la Constitution. Conclusion Après avoir analysé dans son ensemble et en détail la Loi qualifiée de la nationalité, approuvée par le Très Illustre Conseil général lors de la séance du 5 octobre 1995, ce Tribunal, en vertu des raisonnements et des considérations contenus dans le présent avis, ne trouve aucun élément qui entache ladite Loi qualifiée d'un vice d'inconstitutionnalité. Pour tout ce qui précède, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Déclare : Premièrement Que la Loi qualifiée de la nationalité n'est contraire à la Constitution ni dans son aspect matériel ni dans son aspect formel. Deuxièmement Qu'à compter de la date à laquelle le présent arrêt est communiqué aux services des Coprinces et au Conseil général, l'interruption du délai de sanction de la Loi qualifiée de la nationalité, qui a été constatée par ordonnance du magistrat rapporteur du 6 novembre 1995, est levée. Troisièmement Que le présent arrêt soit notifié aux services de LL. EE. les Coprinces d'Andorre, au Très Illustre Conseil général et au Ministère public. Quatrièmement Que le présent arrêt soit publié, conformément aux dispositions de l'article 67.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le 8 janvier mil neuf cent quatre-vingt-seize. François Luchaire Miguel Angel Aparicio Pérez Président Vice-président Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Magistrat Magistrat