Ordonnance du 25-4-2005 du Tribunal constitutionnel relative au conflit de compétences constitutionnelles 2005-1-CC.

Affaire 2005-1-CC Numéro d'enregistrement 39-2005. Conflit de compétences constitutionnelles Ordonnance du 25 avril 2005 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 14 janvier 2005 par la représentation procédurale du Commun d'Andorra la Vella, par lequel celui-ci soulève un conflit de compétences contre le Règlement des héliports et contre le Décret d'approbation dudit Règlement, approuvés par le Gouvernement le 13 octobre 2004, publiés au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 27 octobre 2004, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de : « Bien vouloir recevoir le présent écrit et tenir pour formé un conflit de compétences contre les articles 9, 10, 11, 12, 13,14, 15 et les dispositions transitoires 1re, 2e, 3e et la disposition abrogatoire, toutes en relation avec les articles 4 (uniquement en ce qui concerne les héliports hospitaliers et sanitaires privés) 5, 6, 7, et 8 du Règlement des héliports en date du 13 octobre 2.004, et en tant que de besoin contre le Décret de même date par lequel le Règlement a été publié, et rendre un Jugement comportant les dispositions suivantes : 1. Attribuant au Commun d'Andorra la Vella la compétence d'accorder ou de refuser les autorisations d'implantation d'héliports, d'hélisurfaces et, en général, de toute infrastructure aéroportuaire privée, y compris les constructions complémentaires, sur le territoire de la paroisse d'Andorra la Vella, préalablement aux autorisations que le Gouvernement peut accorder dans l'exercice des compétences étatiques en la matière. « La matière et la fonction que comprend » la compétence revendiquée (aux termes de l'article 75 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel) étant les suivantes : La matière : il s'agit de la politique d'urbanisme découlant de la Constitution, article 80.1, de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Communs, article 4, et de la Loi qualifiée d'aménagement du territoire et d'urbanisme. La fonction : il s'agit d'exercer et d'appliquer la politique d'urbanisme du Commun d'Andorra la Vella sur le territoire communal, en autorisant ou non l'implantation d'infrastructures aéroportuaires dans la Paroisse en général et dans chaque portion du territoire en laquelle celle-ci se divise et se subdivise. et déclarant donc expressément que le Règlement objet du présent conflit doit comporter une disposition énonçant que l'implantation dans la Paroisse d'une infrastructure aéroportuaire d'héliport, d'hélisurface, et analogues parmi celles prévues aux articles 9, 10, 11, 12, 13, 14 et 15, dispositions transitoires 1re, 2e et 3e et dispositions abrogatoires en relation avec les articles 4 (en partie), 5, 6, 7 et 8 doit avoir obtenu, préalablement à l'autorisation que le Gouvernement peut accorder dans l'exercice des compétences étatiques de navigation aérienne, l'autorisation du Commun d'Andorra la Vella, et que tant que le Gouvernement n'aura pas inséré une telle disposition, le Règlement n'est pas applicable à la Paroisse d'Andorra la Vella et le Gouvernement ne pourra accorder aucune autorisation. 2. Déclarant l'invalidité des éventuelles autorisations d'héliport, d'hélisurfaces et analogues éventuellement déjà accordées à nouveau en application du Règlement ainsi que des éventuelles validations décidées en application de la disposition transitoire première, et en général du Règlement. Autorisations dont le Gouvernement devra produire une copie certifiée si elles ont été accordées. EN OUTRE, je DEMANDE au T. H. Tribunal constitutionnel : de bien vouloir décider, en application de l'article 74 de la LQTC et pendant l'instruction de la présente affaire, la suspension du Règlement objet du présent conflit de compétences. » Vu la Constitution, et notamment ses articles 80.1, 82 et 98.d) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 24 février 2005, qui a décidé de déclarer recevable, avec effets suspensifs, le conflit de compétences constitutionnelles 2005-1-CC, soulevé par le Commun d'Andorra la Vella contre le Gouvernement ; Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 10 mars 2005, par le Gouvernement ; Vu l'ordonnance de procédure du 10 mars 2005 du magistrat rapporteur de l'affaire, qui demande au Commun d'Andorra la Vella de produire une copie authentifiée de l'écrit de demande (mise en demeure) qu'il affirme avoir adressé au Gouvernement ; Vu l'original de l'écrit de demande (mise en demeure) enregistré au Tribunal constitutionnel le même 10 mars 2005 ; Vu l'ordonnance de procédure du 15 mars 2005 du magistrat rapporteur de l'affaire, qui communique le mémoire en réponse du Gouvernement et la copie authentifiée de l'original de la demande (mise en demeure) du Commun d'Andorra la Vella et ouvre un délai pour que les parties présentent les observations qu'elles estiment pertinentes ; Vu l'écrit présenté par le Gouvernement, le 22 mars 2005 ; Vu l'écrit présenté par le Commun d'Andorra la Vella, le 30 mars 2005 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier Le 13 octobre 2004, le Gouvernement a approuvé le Règlement des héliports, publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 27 octobre de la même année. Deuxième Le 14 janvier 2005, le Commun d'Andorra la Vella a formé devant le Tribunal constitutionnel un conflit de compétences constitutionnelles contre le Gouvernement, considérant que le Règlement des héliports empiétait sur des compétences communales. Dans cet écrit, le Commun d'Andorra la Vella affirmait avoir adressé au Gouvernement la demande (mise en demeure) prévue à l'article 71 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, afin que le Gouvernement mette fin au prétendu empiètement de compétences, et en joignait en annexe une copie simple, datée du 15 novembre 2004. Troisième Le 24 février 2005, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable, avec effets suspensifs, le conflit de compétences constitutionnelles 2005-1-CC et, par ordonnance de procédure de la même date, le magistrat rapporteur de l'affaire, M. Miguel Herrero de Miñón, a communiqué l'affaire au Gouvernement afin qu'il présente son mémoire en réponse à la requête. Quatrième Le 10 mars 2005, le Gouvernement a présenté son mémoire en réponse dans lequel il faisait savoir au Tribunal constitutionnel, à titre préalable, qu'il ne ressortait pas de ses archives que la demande (mise en demeure) prévue à l'article 71 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel eût été effectuée. Le Gouvernement joignait en annexe des certificats attestant ce fait, délivrés respectivement par le secrétaire général du Gouvernement et par le chef du Service des formalités. Cinquième Le même jour, le magistrat rapporteur de l'affaire a rendu une ordonnance de procédure demandant au Commun d'Andorra la Vella de produire au greffe du Tribunal constitutionnel une copie authentifiée de l'écrit de demande (mise en demeure) qu'il affirmait avoir adressé au Gouvernement, sur laquelle figure le cachet d'arrivée ou la preuve que le Gouvernement en a accusé réception. Sixièmement Le même jour, le Commun d'Andorra la Vella a enregistré auprès du Tribunal constitutionnel l'original de l'écrit de demande (mise en demeure) adressé au Gouvernement, au verso de la dernière page duquel figurait un tampon des Formalités du Gouvernement d'Andorre daté du 15 novembre 2004. Septièmement Le 15 mars 2005, le magistrat rapporteur de l'affaire a rendu une ordonnance par laquelle il transmettait au Gouvernement une copie certifiée conforme de l'écrit de demande (mise en demeure) susmentionné et au Commun d'Andorra la Vella une copie de l'écrit en réponse du Gouvernement afin que les deux parties présentent les observations qu'elles estimeraient pertinentes. Huitièmement Le 22 mars 2005, le Gouvernement a présenté un écrit sollicitant l'irrecevabilité de la demande pour défaut de la condition prévue aux articles 71 et 72.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, dès lors que « la seule existence du tampon ne prouve pas que la mise en demeure ait été effectuée ; et ce parce que l'enregistrement et l'entrée des documents audit Service des formalités sont attestés uniquement par le récépissé du document portant la date d'entrée et le numéro d'enregistrement », ainsi que le prévoient le Décret portant création du Service des formalités et le Décret relatif à la procédure de décision sur les demandes, tous deux du 9 décembre 1998. Neuvièmement Le 30 mars 2005, le Commun d'Andorra la Vella a présenté un écrit de conclusions dans lequel il affirmait que le Gouvernement « savait pertinemment » que la mise en demeure avait été présentée, dès lors qu'« elle avait même fait l'objet de conversations entre les deux administrations, elle avait fait l'objet de divers commentaires au sein du Ministère compétent, certains avocats avaient donné leur avis à son sujet (...). » Selon cette partie, « quelque audacieux a imaginé que le Commun avait égaré la copie tamponnée » et que, de cette manière, le Gouvernement pouvait nier l'avoir reçue afin que le conflit ne soit pas admis. Elle ajoutait également que « ce qui est absolument inadmissible et contraire à l'"honeste vivere", c'est que, tout en sachant avoir reçu l'écrit, et alors qu'il existe la preuve documentaire que le Gouvernement lui-même l'avait reçu (le tampon du Gouvernement), le Gouvernement ait osé le nier et établir des certificats qui — disons-le en usant d'un euphémisme — sont contraires à la vérité », et cette partie examinera si ces faits pourraient être « constitutifs d'un délit de faux (intellectuel) en écriture publique. » Dans les points suivants de son écrit, le Commun d'Andorra la Vella expose ses conclusions quant au fond du conflit de compétences et réitère la demande formulée dans l'écrit introductif du conflit de compétences. Fondement juridique unique La demande (mise en demeure) préalable exigée par l'article 71.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel est une condition indispensable de la procédure contentieuse de conflit de compétences constitutionnelles, dont l'absence, parce qu'elle rend impossible toute action devant le Tribunal constitutionnel, supprime la capacité procédurale du requérant. Comme il en va de l'épuisement de la voie gracieuse préalable au recours contentieux administratif, établi par le droit andorran (article 125 du Code de l'Administration et article 8 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale), la demande (mise en demeure) préalable à l'introduction d'un conflit de compétences doit être considérée comme une formalité conditionnant le traitement juridico-procédural de ce conflit. La capacité procédurale du requérant, qu'elle soit invoquée ou non par les parties, peut être appréciée par le Tribunal, que ce soit au stade initial de l'instance ou à tout autre moment au cours de l'instance jusqu'au moment de rendre le jugement. Toutefois, le principe antiformaliste qui, « par la subtilité du sentiment juridique et les exigences de la vie », inspire depuis longtemps l'ordre juridique de la Principauté d'Andorre (par exemple, le jugement du Juge des appellations du 18 février 1965) peut conduire à considérer que l'absence d'un élément formel est régularisable, comme le serait la justification de cette condition, exigée à l'article 72.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, qui affecte la capacité procédurale de celui qui entend introduire un conflit de compétences. Pour ce motif, le Tribunal constitutionnel, après avoir admis l'introduction du conflit de compétences par l'ordonnance du 24 février 2005, a rendu une ordonnance demandant au Commun d'Andorra la Vella de produire la preuve probante d'avoir effectué, dans les délais et formes requis, la demande (mise en demeure) exigée par l'article 71 de la Loi qualifiée susmentionnée. La documentation produite par la représentation procédurale du Commun d'Andorra la Vella, qui n'est pas le récépissé du Gouvernement du document enregistré, mais un écrit de demande (mise en demeure) tamponné au verso de la dernière page, sans indication de numéro d'enregistrement, ne remplit pas les conditions exigées par la réglementation andorrane applicable en l'espèce (article 112 du Code de l'Administration, article 6 du Décret portant création du Service des formalités, du 9 décembre 1998, et articles 1, 2 et 5 du Décret régissant la procédure de décision sur les demandes, de la même date) et ne réunit même pas les éléments qui permettraient à un observateur de bonne foi de tenir pour moralement certaine la prétendue présentation de la mise en demeure. Par conséquent, le Tribunal constitutionnel estime que le Commun d'Andorra la Vella, par l'intermédiaire de sa représentation procédurale, n'a pas dûment justifié sa capacité procédurale et que son instance est caduque, raison pour laquelle la poursuite de la procédure n'est pas fondée. Décision Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement De déclarer la caducité de l'action pour défaut de la demande (mise en demeure) préalable prévue à l'article 71.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Deuxièmement De notifier la présente ordonnance au Commun d'Andorra la Vella et au chef du Gouvernement. Troisièmement De mettre à la charge du Commun d'Andorra la Vella le paiement des frais des dépenses (charges) de procédure devant la juridiction constitutionnelle. Quatrièmement De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le 25 avril 2005. Philippe Ardant Miguel Ángel Aparicio Pérez Président Vice-président Didier Maus Miguel Herrero de Miñón Magistrat Magistrat