Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours en inconstitutionnalité 2002-1-L, du 9-5-2002.

Affaire 2002-1-L Numéro d'enregistrement : 68-2002. Recours en inconstitutionnalité Jugement du 9 mai 2002 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2002-1-L, formé par la représentation procédurale de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Miquel Alís Font, Francesc Casals Pantebre, Josep Dallerès Codina et Esteve López Montanya, conseillers généraux, contre la Loi du budget pour l'exercice 2002, adoptée par le Conseil général le 16 janvier 2002 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 1er février 2002, par laquelle il est demandé au présent Tribunal de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité de l'article 3.4 de ladite Loi, au motif qu'il est contraire aux articles 1.4, 3.2, 50, 61 et 72.3 de la Constitution ; Vu la Constitution ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel en date du 15 mars 2002 déclarant recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2002-1-L ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public, enregistré au Tribunal constitutionnel le 2 avril 2002 ; Vu le mémoire en réponse du syndic général, enregistré au Tribunal constitutionnel le 3 avril 2002 ; Vu les conclusions du Ministère public, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 24 avril 2002 ; Vu les conclusions de la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et celles du syndic général, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 26 avril 2002 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier En date du 16 janvier 2002, le Conseil général a adopté la Loi du budget pour l'exercice 2002. Cette Loi a été publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 1er février 2002. Deuxième En date du 1er mars 2002, la représentation procédurale de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Miquel Alís Font, Francesc Casals Pantebre, Josep Dallerès Codina et Esteve López Montanya, conseillers généraux, a formé un recours direct en inconstitutionnalité contre ladite Loi, considérant que son article 3.4 était contraire aux articles 1.4, 3.2, 50, 61 et 72.3 de la Constitution. L'article 3 de ladite Loi régit les virements de crédits et dispose, en son point quatre, que « Le Gouvernement peut approuver des virements de crédits de dépenses d'investissement réel jusqu'à une limite maximale de 1% des crédits autorisés pour les dépenses d'investissement réel du budget de l'exercice ». Dans leur requête, les conseillers généraux requérants déclarent que le budget public présente deux aspects : d'une part, il constitue une prévision de produits et, d'autre part, une limite de dépenses. Toutefois, « Le budget public ne consiste pas uniquement à fixer un montant global. Il s'agit également d'affecter une somme à chaque besoin public concret. C'est ce que l'on appelle le principe de spécialité budgétaire, qui présente un triple aspect : Spécialité qualitative : les ressources destinées à une fin ne peuvent être affectées à une fin différente. Spécialité quantitative : les fonds affectés à une finalité déterminée sont soumis à un plafond infranchissable. Spécialité temporelle : les dépenses doivent être effectuées au cours de la période autorisée ». Les requérants ajoutent qu'« il est généralement admis que le principe de spécialité est une concrétisation du principe de légalité. En effet, la Constitution réserve au Parlement l'adoption de la Loi budgétaire. Cette adoption doit avoir une certaine portée. Il serait juridiquement inacceptable que -ex post- le Gouvernement, voire des organes inférieurs, modifient une norme ayant rang de Loi. La situation est identique à celle qui régit les rapports entre la Loi et le Règlement. Le Règlement développe et exécute la Loi, mais n'en modifie pas les prescriptions (...). L'article 3.4 de la Loi que nous attaquons ici habilite un règlement du Gouvernement à méconnaître les prévisions initiales de la Loi budgétaire et, en définitive, délégalise un domaine pour lequel la Constitution a expressément établi la réserve matérielle de Loi ». Les conseillers généraux requérants reconnaissent également la survenance possible de situations imprévues ou imprévisibles, et font valoir que, pour y faire face, le législateur a établi deux types de solutions : d'une part, les crédits extraordinaires et les suppléments de crédits et, d'autre part, les virements de crédits. Selon les requérants, cette dernière solution est « une institution qui n'augmente pas la dépense globale autorisée, mais qui peut méconnaître frontalement le principe budgétaire de spécialité qualitative ». De même, les requérants rappellent que l'article 26.1 de la Loi générale des finances publiques dispose que les virements concernant des dépenses en capital sont instruits comme les crédits extraordinaires et les suppléments de crédit et que l'article 3.4 faisant l'objet du recours se réfère à des virements de capital, dont la détermination finale des limites est attribuée au Gouvernement et non à la Loi du Conseil général. Par conséquent, cet article déroge à ladite Loi et « Cette dérogation n'est évidemment pas inconstitutionnelle. L'inconstitutionnalité découle, à notre avis, du fait que l'habilitation donnée au Gouvernement pour virer des dépenses en capital est contraire aux articles suivants de la Constitution : l'article 50, selon lequel le Conseil général adopte les budgets de l'État, et l'article 61, qui proclame la réserve matérielle de Loi en ce qui concerne le Budget général ». De l'avis des requérants, l'article 3.4 « autorise des virements de crédits qui peuvent modifier toute la structure de la classification fonctionnelle et par programmes, peuvent également modifier la classification administrative-économique et peuvent altérer le chapitre 6 de la classification économique. Et tout cela sans contrôle du Conseil général, sans qu'il existe une prévision des hypothèses matérielles justifiant le virement et, par conséquent, sans qu'il soit nécessaire de présenter devant le Parlement un mémoire motivant la modification par voie de règlement d'une Loi qui - constitutionnellement - bénéficie d'une réserve matérielle ». De même, ils considèrent que l'article faisant l'objet du recours méconnaît l'article 3.2 de la Constitution, qui garantit le principe de sécurité juridique, dès lors qu'à leur avis il n'est pas clair si le 1% prévu à l'article « est un plafond qui s'applique à chaque décision de virement ou bien un montant qui ne peut être dépassé une fois additionné l'ensemble des virements effectués au cours de l'année ». Et il est ajouté que « Ce qui est surprenant, c'est un budget qui déclare ouvertement la faculté de modifier ses limites quantitatives sans aucun lien matériel ou qualitatif ». Enfin, la représentation procédurale des requérants mène une réflexion sur le traitement des problèmes de constitutionnalité et de légalité des virements de crédits en droit espagnol et en droit français. En résumé, l'article 3.4 de la Loi du budget susmentionnée est contraire aux articles 1.4, 50, 61 et 72.3, dès lors que le Conseil général voit son pouvoir d'approbation du budget violé, perd le contrôle politique sur l'existence et les montants limitatifs des programmes inclus dans la classification fonctionnelle, et que les principes budgétaires de spécialité qualitative et quantitative sont profondément lésés. Il viole également les principes de légalité et de hiérarchie des normes garantis à l'article 3.2 de la Constitution et la réserve matérielle de loi établie à l'article 61 de la Constitution pour le Budget général, car le Gouvernement se trouve autorisé à modifier profondément le budget général sans limites matérielles. En dernier lieu, il viole le principe de sécurité juridique, établi à l'article 3.2 de la Constitution, car la détermination de la limite quantitative du virement est imprécise. Ainsi donc, les conseillers généraux requérants demandent à ce Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité de l'article 3.4 de la Loi du budget pour l'exercice 2002. Troisièmement En date du 15 mars 2002, l'Assemblée plénière du Tribunal constitutionnel a rendu une ordonnance par laquelle elle déclarait recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2002-1-L, et par décision de la même date, le magistrat rapporteur a transmis l'affaire au syndic général et au Ministère public afin qu'ils présentent leurs mémoires en réponse à la requête. Quatrièmement En date du 2 avril 2002, le Ministère public a présenté un mémoire en réponse par lequel il déclarait que l'article faisant l'objet du recours « n'implique pas une usurpation par le Gouvernement des facultés constitutionnellement attribuées au Conseil général en matière budgétaire, mais comporte une habilitation du Gouvernement à pouvoir autoriser des virements de crédits en matière de dépenses d'investissement réel, et ainsi faire face à des situations insuffisamment prévues dans la loi elle-même, autorisation qui trouve sa justification dans la nécessité de permettre à l'Administration d'agir avec une certaine agilité et ainsi de respecter le principe d'efficacité de l'action administrative consacré à l'article 72.3 de notre norme suprême ». Selon l'avis du Ministère public, « La réserve matérielle de loi établie constitutionnellement ne peut s'entendre en termes absolus, mais dans un sens relatif qui permet parfaitement la collaboration entre la loi et le règlement, pourvu que le règlement agisse de façon subordonnée à une loi préalable. Dans le cas examiné, la Loi de budget elle-même autorise le Gouvernement à approuver certains virements de crédits et il ne s'agit pas d'une autorisation de caractère général, mais limitée à des dépenses déterminées (dépenses d'investissement réel) et dans un montant maximal (jusqu'à la limite maximale de 1% du montant de ces dépenses du budget de l'exercice) ; selon le Ministère public, nous ne sommes pas face à une usurpation de la réserve matérielle que la Constitution opère au profit du pouvoir législatif, mais face à la collaboration nécessaire entre la loi et le règlement dans une matière qui, comme la matière budgétaire, rend nécessaire l'introduction de mécanismes souples de correction et de précision permettant l'efficacité de l'action administrative ; en conséquence, la disposition attaquée ne lèse pas le contenu des articles 1.4, 50 et 61.1 de notre Constitution, dans la mesure où l'habilitation remplit les conditions minimales exigées constitutionnellement pour considérer le principe de réserve de loi comme respecté et, partant, le renvoi au règlement comme valide ». De même, le Ministère public ajoute que « Le fait que cette disposition puisse être contraire à certains articles de la Loi générale des finances publiques ne l'entache nullement d'inconstitutionnalité, puisque, comme le reconnaissent les requérants, la législation ordinaire ne peut être utilisée comme paramètre de constitutionnalité et, dans ce cas, s'agissant de deux lois de même rang, il est évident que la loi postérieure abroge la loi antérieure en tout ce qui la contredit ». En ce qui concerne les principes de légalité et de sécurité juridique, « selon ce Ministère public, ils ne peuvent pas non plus être considérés comme lésés par la disposition attaquée, puisque, comme l'allèguent les requérants, le principe de légalité serait affecté par la lésion du principe de spécialité budgétaire, principe qui n'est pas consacré de façon spécifique dans notre Constitution mais dans la Loi générale des finances publiques et sur lequel la loi permet certaines corrections, la norme attaquée contenant des limites concrètes qui l'éloignent de l'ambiguïté et de l'incertitude qui pourraient fonder la violation alléguée du principe de sécurité juridique ». Enfin, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant la conformité à la Constitution de l'article 3.4 de la Loi du budget pour l'exercice 2002. Cinquièmement En date du 3 avril 2002, le syndic général a présenté un mémoire en réponse à la requête par lequel il estimait qu'« Il est évident que la CA établit un principe général de légalité budgétaire, dans le cadre d'une formulation extrêmement générique, au point qu'au-delà des conditions requises de caractère formel pour son élaboration et son approbation, elle ne contient aucune prévision spécifique sur ce que doit être son contenu, sauf que cette loi ne peut pas créer d'impôts et taxes (articles 50 et 61 CA). On peut donc affirmer, d'une part, qu'il existe une absence de réglementation des principes matériels de la part de la CA et, en conséquence, également du principe de spécialité qualitative et, d'autre part, que son incorporation dans l'ordre juridique andorran a été une décision légitime du législateur au moyen de la Loi générale des finances du 19 décembre 1996, qui consacre le principe de spécialité qualitative, quantitative et temporelle (article 15). Mais il ne faut pas oublier qu'il s'agit précisément d'une décision d'un pouvoir constitué, le législateur, qui pourrait éventuellement la modifier a posteriori par une norme de même rang. En conséquence, et conformément à la lettre de la CA, on peut soutenir que le pouvoir parlementaire se concentre, ou se réduit, à la fixation et à l'approbation, selon la prévision d'une loi approuvée par le Conseil général, du montant total de la dépense publique, l'idée de spécialité qualitative étant étrangère au système constitutionnel ». Le syndic général ajoute que « l'on peut argumenter que ce principe est implicite dans les principes constitutionnels structurant l'État », cependant, « La portée exacte qu'il convient de donner au principe de spécialité doit être la conséquence de sa mise en balance avec d'autres valeurs et principes constitutionnels. En ce sens, on ne peut sous-estimer l'incidence que doit avoir à cet égard le principe d'efficacité reconnu — ici, oui — expressément par l'article 72.3, qui lie expressément l'administration publique et qui lui sert d'appui, tant au moment de la programmation qu'à celui de l'exécution budgétaire ». Selon son avis, l'application du principe d'efficacité « dans le but d'obtenir l'affectation la plus appropriée des ressources qu'exige l'organisation du budget structuré par programmes, permet que l'approbation par le Conseil général soit dotée du degré de flexibilité suffisant pour permettre, au moyen des modifications opportunes des crédits, de s'adapter aux circonstances survenues et de faire en sorte que les objectifs du budget puissent être atteints de manière effective et sans rigidités ». Ensuite, le syndic général énumère les conditions requises que les transferts de crédit doivent remplir pour que leur constitutionnalité ne soit pas mise en cause et vérifie leur respect par l'article 3.4 objet du recours : en premier lieu, s'agissant de l'exigence d'une autorisation par la loi pour les modifications des prévisions budgétaires, « il est tout à fait évident que la disposition attaquée fait partie du dispositif de la Loi du budget, de sorte que la condition requise de réserve formelle en faveur d'une décision de caractère parlementaire ayant rang de loi a été remplie » ; en deuxième lieu, s'agissant de la détermination de l'organe administratif compétent pour exécuter le transfert, « l'article 3.4 de la Loi attaquée attribue au Gouvernement le pouvoir d'en décider, de sorte que la Loi est conforme aux exigences d'ordre subjectif qui découlent des conditions requises exprimant le contenu du principe de spécialité budgétaire » ; enfin, il ne peut être déduit du contenu de l'article objet du recours une délégalisation « puisque l'article fixe, en premier lieu, que les crédits concernés sont ceux qui se rapportent aux investissements réels ; deuxièmement, par l'établissement d'une limite maximale de 1 pour cent des crédits autorisés pour les dépenses d'investissement réel du budget de l'exercice ; et en troisième lieu, parce que la norme présente une disposition temporelle liée à la durée du budget ». Ainsi, selon l'avis de cette partie, l'article objet du recours ne viole pas l'article 3.2 de la Constitution puisqu'« il a été réglementé de manière précise, certaine, formellement publiée et au moyen d'une norme de rang approprié. La disposition de la norme attaquée n'est ni obscure, ni confuse, ni incomplète ». S'agissant du doute des conseillers généraux requérants sur le calcul du montant total du transfert, le syndic général allègue « qu'il convient d'insister sur le caractère limitatif de l'article et sur sa lettre pour se rendre compte que la référence de l'article est circonscrite à 1 pour cent équivalant au total de l'investissement et non à 1 pour cent équivalant à la somme de toutes les lignes budgétaires, comme les requérants semblent croire le comprendre. Par conséquent, le montant maximal auquel l'article se réfère est de 952.796 euros et aucun autre pour toute l'année 2002 ». S'agissant de la violation des principes fondamentaux qui caractérisent la forme d'un régime parlementaire (articles 1.4 CA, en relation avec les articles 50 et 61), altérant la séparation des pouvoirs, il fait valoir que : 1) « Le modèle parlementaire établi par la CA se caractérise comme un système fondé sur la collaboration des pouvoirs. C'est-à-dire que le pouvoir budgétaire s'exerce par la collaboration entre le Conseil général et le Gouvernement. L'organisation de cette collaboration s'effectue en attribuant l'initiative et l'exécution budgétaire au Gouvernement, tandis que l'approbation revient au Conseil général dans les limites établies dans la CA. 2) Le budget n'est pas seulement, malgré son importance, un ensemble de précisions sur les recettes et les dépenses, mais il est aussi l'expression du programme gouvernemental de direction et d'orientation de la politique économique. De cette dualité de manifestations découle le pouvoir du Gouvernement de prendre des mesures permettant d'agir sur les critères de politique économique générale sur lesquels repose le budget. 3) Dans cet ordre de circonstances de nature diverse (comme par exemple le contrôle du déficit, des événements, des imprévus, des erreurs de quantification, l'attribution d'un caractère prioritaire à des objectifs budgétaires, faire face à des obligations urgentes, etc.), il est légitime que soient attribuées au Gouvernement des facultés pour modifier les crédits budgétaires, conformément aux mandats prévus dans la loi elle-même, pour couvrir de nouvelles obligations disposant d'une autorisation budgétaire insuffisante. Ainsi, le transfert d'un crédit budgétaire, dans la mesure où il n'implique pas l'augmentation de la dépense publique initialement approuvée, est un instrument particulièrement approprié pour ne pas accroître le déficit initial. 4) Admettre les transferts de crédit, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, n'implique pas une substitution du Gouvernement dans les fonctions qui appartiennent au Conseil général mais, bien au contraire, est l'expression d'une redéfinition de l'équilibre des pouvoirs dans la forme d'un régime parlementaire dans un État de droit, démocratique et social, où le Gouvernement intervient pour faire en sorte que des programmes et des objectifs soient réalisés de manière efficace et qui se traduit budgétairement par l'assouplissement des crédits ». Enfin, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant la conformité à la Constitution de l'article 3.4 de la Loi du budget pour l'exercice 2002. Sixième En date du 24 avril 2002, le Ministère public et du 26 avril 2002, la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et le syndic général ont présenté des conclusions écrites dans lesquelles ils réitéraient substantiellement tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les écrits précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier Le recours en inconstitutionnalité contre la Loi du budget pour l'exercice 2002 allègue la violation, par l'article 3.4, des articles 1.4, 3.2, 50, 61 et 72.3 de la Constitution andorrane (ci-après CA) relatifs, respectivement, au Coprincipat parlementaire en tant que régime politique (article 1.4 CA), à la compétence du Conseil général en matière budgétaire (articles 50 et 61 CA) et aux principes de légalité et de sécurité juridique (articles 3.2 et 72.3 CA). Ces articles sont les seuls paramètres de constitutionnalité qui doivent être pris en compte dans ce recours, puisque le Tribunal constitutionnel n'est soumis qu'à la Constitution et à sa propre Loi qualifiée. C'est pourquoi, bien que les lois et même d'autres types de normes, ainsi que leur exégèse jurisprudentielle ordinaire, puissent être prises en compte pour mieux interpréter la Constitution, c'est seulement dans cette dernière que se trouvent établies les normes et consacrées les valeurs qui doivent servir de paramètre pour déterminer la constitutionnalité ou l'inconstitutionnalité d'une loi, selon les interprétations qu'en fait le Tribunal constitutionnel, auxquelles, conformément à ce que dispose l'article 2.2 de sa Loi qualifiée, il demeure lié. Deuxième L'article 1.4 de la CA dispose que « Le régime politique d'Andorre est le Coprincipat parlementaire ». Cela étant, le Tribunal constitutionnel a déjà déclaré antérieurement (jugement 99-1-L en date du 7 avril 2000) que l'article 1.4 contient une définition de caractère général et que l'interprète doit en rechercher la concrétisation dans d'autres dispositions de la Constitution. Cette clause définitoire de la Constitution contient deux catégories doctrinales que la norme fondamentale rend juridiques. L'une, le "Coprincipat", qui procède de la tradition institutionnelle andorrane elle-même et exprime la forme duale et indivise du Chef de l'État (article 43 CA). L'autre, "parlementaire", qui est suffisamment consacrée par la doctrine et le droit comparé, selon lesquels le parlementarisme est une forme d'organisation des relations entre l'exécutif et le législatif. En vertu de cela, comme le sait bien le Conseil général, l'exécutif est politiquement responsable devant l'assemblée, c'est-à-dire qu'il gouverne dans la mesure où il dispose de la confiance de la majorité de cette assemblée. Tel est le cas de l'Andorre, comme le prévoient les articles 68 à 71 de la Constitution en vigueur, sans préjudice des compétences que la Constitution elle-même attribue aux coprinces. Par conséquent, on ne peut déduire directement de la définition de l'article 1.4 de la CA certaines compétences du Conseil général en matière budgétaire qui, par ailleurs, existent habituellement tant dans les régimes parlementaires, où il y a collaboration entre les pouvoirs exécutif et législatif, que dans les régimes démocratiques de la plus stricte séparation. Troisième Les articles 50 et 61 de la CA établissent la compétence parlementaire pour adopter la Loi du budget. Toutefois, de l'avis de ce Tribunal, cela ne signifie pas l'identité formelle, et encore moins matérielle, entre la loi et le budget, ni entre la compétence législative et la compétence budgétaire du Conseil général. L'article 50 de la CA distingue clairement l'une et l'autre et les articles 58 et 61 de la même norme fondamentale prévoient deux procédures différentes, dont le Règlement du Conseil général se fait opportunément l'écho : dans la seconde procédure prévue, la sphère de l'action gouvernementale est plus grande et celle de l'assemblée est plus restreinte. Pour toutes ces raisons, bien que le contrôle de la juridiction constitutionnelle sur le budget soit incontestable, comme ce Tribunal constitutionnel l'a déclaré dans les jugements en date du 16 décembre 1994 (94-1-CC) et du 12 mai 1997 (97-2-L), avec l'adoption consécutive, à ces fins, d'une conception procédurale de la loi, il ne semble pas logique de transposer toutes et chacune des dispositions relatives au pouvoir législatif à l'exercice du pouvoir budgétaire. Ainsi, à titre d'exemple, s'il est unanimement admis que la législation d'urgence n'est pas possible en matière de budgets, non plus que la délégation du pouvoir budgétaire par l'assemblée, alors qu'elle est en revanche possible pour le pouvoir législatif (articles 59 et 60 CA), c'est parce qu'ils sont différents l'un de l'autre. Alors que le pouvoir législatif vise l'établissement des normes du rang ordinaire le plus élevé, le pouvoir d'adopter les budgets, bien qu'il s'exerce formellement au moyen d'une loi, a pour finalité de contrôler les produits et les dépenses publiques en les fixant pour une période de temps déterminée. La légalité est ainsi tant la garantie des citoyens que l'instrument de contrôle de leur représentation. Quatrième Pour ce motif, on ne peut pas non plus assimiler les actes d'exécution du budget, tels qu'un virement de crédits, à l'exercice du pouvoir réglementaire de développement et d'exécution de la norme légale. Alors que le règlement a un caractère normatif, l'acte administratif, entre autres le virement de crédits, ne l'a pas, et c'est pourquoi l'acte administratif, même général, ne peut jamais être identifié au règlement. C'est ce qui résulte de l'article 72.2 de la CA, qui reconnaît une autonomie substantielle au pouvoir réglementaire par rapport à la direction de l'action administrative, et cela résulte clairement de la réglementation andorrane en la matière, comme c'est le cas, entre autres, de l'article 29 du Code de l'Administration, de 1989, et de l'article 1 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, de la même année. Cinquième Par conséquent, l'habilitation donnée par la Loi du budget au Gouvernement d'Andorre pour réaliser un virement de crédit n'est pas une délégalisation en faveur du pouvoir réglementaire, mais une attribution de pouvoir pour une action administrative déterminée, dans la même ligne que celles qui sont déjà prévues dans la Loi générale des finances publiques en vigueur (articles 23 et suivants), que la Loi du budget modifie pour l'année 2002. En tant qu'attribution de pouvoir, elle répond au principe de légalité, affirmé par la Constitution et qui inspire tout l'ordre juridico-administratif d'Andorre. Une légalité qui présente en l'espèce un double aspect. En effet, la légalité budgétaire suppose une légalité substantielle et une légalité financière consistant en la détermination chiffrée des crédits assignés à chaque organe pour l'exercice de ses compétences. La légalité financière constitue la mesure opérationnelle de la légalité substantielle et s'articule selon la triple dimension bien connue de spécialité budgétaire quantitative, qui suppose une limite maximale à la dépense autorisée ; de spécialité qualitative, qui empêche que la dépense autorisée puisse être consacrée à une finalité différente de celle prévue dans l'autorisation budgétaire de cette dépense, et de la temporalité de l'autorisation budgétaire. Cela étant, le droit budgétaire moderne a reformulé dans pratiquement tous les régimes démocratiques le principe de spécialité qualitative face à l'accroissement de l'action étatique, et aussi en raison de la variabilité des circonstances sur lesquelles elle porte et de la diversité des besoins qu'elle doit satisfaire. L'efficacité de l'action administrative que le budget dote financièrement exige d'accorder à l'Administration une marge de flexibilité dans l'utilisation des ressources financières dont elle dispose. En ce sens, le principe d'efficacité, affirmé par l'article 72.3 de la CA, doit moduler le principe de la spécialité budgétaire, qui n'est pas consacré par la Constitution, bien que la Loi générale des finances publiques y réponde, sans préjudice du principe de légalité (article 3.2 CA). La Constitution ne consacre le principe de spécialité du budget que dans sa dimension temporelle (articles 3 et 61 CA), mais du concept même de budget, tel que le connaît le droit comparé et que le reconnaît universellement la doctrine, il se déduit qu'il est quelque chose de plus que l'autorisation globale d'un chiffre de produits et de dépenses. Pour ce motif, une suppression totale de la spécialité qualitative porterait atteinte à la compétence que l'article 50 de la Constitution reconnaît au Conseil général, de la même manière que le ferait un budget d'une durée illimitée dans le temps. Les exigences de la prétendue efficacité ne peuvent, en conséquence, éliminer une spécialité qualitative qui, si elle n'est pas expressément affirmée dans la Constitution, est inhérente à l'institution budgétaire elle-même. Toutefois, tel n'est pas le cas de la norme faisant l'objet du recours, dont la soumission au principe de légalité réalise une attribution de pouvoir déterminée, respectueuse des exigences de la notion de budget. En effet, le 1% ne dépasse pas les limites de proportionnalité et de raisonnabilité que la loi doit respecter au moment de fixer un seuil quantitatif spécifique à la marge d'action dont dispose le Gouvernement. Cette disposition permet au Gouvernement d'exécuter le budget avec la souplesse indispensable à l'efficacité de son action. Mais la marge de liberté qui lui est ainsi accordée n'est pas incompatible avec les principes de la sécurité juridique, dans la mesure où l'exercice de cette liberté est encadré par le seuil susmentionné et par référence à une catégorie déterminée, celle des crédits d'investissement réel du budget de l'exercice. Sixième Ce que nous venons d'exposer oblige à envisager l'incidence en l'espèce des principes de légalité et de sécurité, reconnus aux articles 3.2 et 72.3 de la CA. Le premier suppose que l'action administrative doit se dérouler conformément aux habilitations légales prévues à cet effet, c'est-à-dire que l'Administration est positivement liée, en ce qui concerne les finalités poursuivies, l'étendue de ses pouvoirs, les moyens utilisables et les formes d'action, aux prévisions de la loi. Les pouvoirs publics ne peuvent pas faire seulement ce que la loi n'interdit pas, comme c'est le cas du simple citoyen, mais seulement ce que la loi permet, au moyen d'une attribution pouvoir, constitutive d'une habilitation. L'élaboration doctrinale de ce principe exige que l'habilitation susmentionnée ait lieu au moyen d'une loi formelle et qu'elle soit expresse et limitée. De cela, conjointement avec le respect d'autres principes, procède la sécurité, conformément à l'interprétation par le Tribunal constitutionnel de ce dernier principe de l'article 3.2 de la CA. La norme faisant l'objet du recours se conforme rigoureusement à l'exigence de légalité contenue dans la Constitution et ne menace pas, en conséquence, la sécurité. En effet, une loi formelle -celle du budget pour l'année 2002- modifie une loi antérieure -la Loi générale des finances publiques- et introduit une habilitation. Habilitation faite par une loi formelle et indubitablement expresse dans l'article faisant l'objet du recours, avec détermination de l'organe constitutionnel habilité, le Gouvernement, et limitée, c'est-à-dire respectueuse du principe de spécialité dans sa triple dimension : temporelle, puisque la période de vigueur n'est pas affectée ; qualitative, parce que, malgré les observations des demandeurs, elle se réfère aux transferts de capital qui, évidemment, devront respecter la même structure budgétaire ; et quantitative, puisqu'une limite maximale de 1% du total de l'investissement réel autorisé dans le budget en cours est fixée. Septième Par conséquent, aucun des articles de la Constitution dont les requérants alléguaient la violation ne peut être considéré comme violé par la norme faisant l'objet du recours, sans préjudice du fait que les actions matérielles du Gouvernement, lorsqu'il appliquera cette Loi, puissent faire l'objet d'un recours par les voies juridictionnelles appropriées. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement De rejeter le recours direct d'inconstitutionnalité 2002-1-L, formé par la représentation procédurale de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Miquel Alís Font, Francesc Casals Pantebre, Josep Dallerès Codina et Esteve López Montanya, conseillers généraux, contre la Loi du budget pour l'exercice 2002. Deuxièmement De déclarer que l'article 3.4 de la Loi du budget pour l'exercice 2002 est conforme à la Constitution. Troisièmement De publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui sera notifié au syndic général et à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, et qui sera communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 9 mai 2002. Miguel Herrero de Miñón Philippe Ardant Président Vice-président Miguel Ángel Aparicio Pérez Pere Vilanova Trias Magistrat Magistrat