Jugement du Tribunal constitutionnel du 12-10-2020 relatif à l'affaire 2020-32 et 33-RE.

TS20201013_15_23_00 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 12-10-2020 relatif à l'affaire 2020-32 et 33-RE. Affaire 2020-32 et 33-RE (Lacasse et AD Tyres International, SLU c/ Gouvernement d'Andorre) Numéros d'enregistrement : 206-2020 et 207-2020. Recours d'empara Jugement du 12 octobre 2020 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 25 mars 2020, par la représentation procédurale de M. Hugo Jacques Gilbert Lacasse, par laquelle il forme un recours d'empara contre le jugement du 5 mars 2020 (3-2020), rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable, à la défense et à ne pas témoigner contre soi-même, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de suspendre les effets du jugement attaqué, de l'annuler et, « En cas de défaut d'adhésion de la partie adverse à ce qui est sollicité par cette partie dans le présent écrit, il y aura lieu de la condamner au paiement de tous les dépens, honoraires d'avoué et d'avocat inclus, pour sa témérité et sa mauvaise foi » ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 25 mars 2020, par la représentation procédurale de la société AD Tyres International, SLU, par laquelle elle forme un recours d'empara contre le jugement du 5 mars 2020 (4-2020), rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable, à la défense et à ne pas témoigner contre soi-même, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de suspendre les effets du jugement attaqué, de l'annuler et, « En cas de défaut d'adhésion de la partie adverse à ce qui est sollicité par cette partie dans le présent écrit, il y aura lieu de la condamner au paiement de tous les dépens, honoraires d'avoué et d'avocat inclus, pour sa témérité et sa mauvaise foi » ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 juillet 2020, qui a joint les recours d'empara 2020-32-RE et 2020-33-RE et a déclaré recevable, avec effets suspensifs, la présente affaire ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 4 août 2020, par le Gouvernement ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 4 août 2020, par le Ministère public ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Jean-Yves Caullet ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Les requérants ont formé, respectivement, un recours d'opposition contre les demandes d'échange de renseignements sur demande préalable en matière fiscale transmises par la France, lesquels ont été rejetés par le ministre des Finances (décision n° 272822/2019 du 9 décembre 2019 concernant l'affaire 2020-32-RE, et, décision n° 273616/2019 du 19 décembre 2019 concernant l'affaire 2020-33-RE). 1.2. La représentation procédurale des requérants a présenté les requêtes juridictionnelles correspondantes contre lesdites décisions et la Section administrative du Tribunal des Batlles a décidé de rejeter ces requêtes et de déclarer que les décisions du Gouvernement étaient conformes au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative (jugement du 23 janvier 2020, rendu dans l'affaire 2020-32-RE, et, jugement du 24 janvier 2020, rendu dans l'affaire 2020-33-RE). 1.3. La représentation procédurale des requérants a interjeté, respectivement, appel contre la décision de première instance, et, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a refusé la preuve sollicitée, la considérant superflue au regard de la résolution de l'objet du litige, a rejeté l'appel et a confirmé la décision de première instance (jugements du 5 mars 2020 pour les deux affaires). 1.4. Le 25 mars 2020, la représentation procédurale de M. Hugo Jacques Gilbert Lacasse et de la société AD Tyres International, SLU a formé deux recours d'empara contre les jugements respectifs du 5 mars 2020, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable, à la défense et à ne pas témoigner contre soi-même, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation des requérants - Les requérants allèguent la violation du droit à la défense au motif que l'administration d'une preuve essentielle aurait été refusée, laquelle devait démontrer que l'État français n'aurait pas épuisé toutes les sources de renseignements habituelles à sa disposition dans le cadre de la procédure fiscale interne. Cette preuve devait démontrer l'existence de deux procédures judiciaires en cours devant la Cour de cassation, dont l'objet est le même que celui que poursuit la demande d'échange de renseignements sur demande préalable. Par conséquent, si l'État français ne pouvait pas fournir la certification qu'il avait épuisé toutes les sources de renseignements, sa demande devait être rejetée. - Ils considèrent également que les droits à la défense et à un procès équitable ont été violés, car, bien que la Chambre administrative admette que la Batllia ne s'est pas prononcée de manière expresse sur leur demande de soulever une procédure incidente d'inconstitutionnalité concernant diverses dispositions de la Loi 10/2017 , ainsi que de son Règlement d'application, ce fait impliquait qu'il n'existait pas de motifs pour ce renvoi, ce qui emportait son rejet. - Ils reconnaissent qu'en appel la Chambre administrative répond à cette question, tout en étant en désaccord avec son contenu, et acceptent que les normes réglementaires ne puissent pas faire l'objet d'une procédure incidente d'inconstitutionnalité. Toutefois, ils considèrent que la Chambre administrative elle-même a commis une incongruité par omission car, bien qu'elle déclarât que les tribunaux ordinaires pouvaient prononcer l'inapplicabilité d'une norme réglementaire, la Chambre ne s'était pas prononcée sur les griefs d'inconstitutionnalité allégués concernant l'article 7 du Règlement du 31 mai 2017. - Ils allèguent également la violation du principe d'égalité des armes et des droits à la juridiction et à un procès équitable du fait de les avoir placés en situation d'indéfension, puisqu'ils n'ont pas disposé de la totalité du dossier administratif et ont été obligés de remettre, toutefois et sous peine d'une importante sanction pécuniaire, les renseignements qui leur étaient demandés. - Concrètement, ils reprochent de n'avoir pas pu vérifier si la demande émise par l'État français remplissait toutes les conditions requises légales. - Ils soulignent que le jugement de première instance, confirmé par la Chambre administrative sur ce point, a considéré qu'ils avaient eu accès aux parties non confidentielles de la demande et que la totalité du dossier administratif leur avait été remise, leur permettant donc de formuler ultérieurement des observations ; toutefois, ils sont en désaccord avec l'interprétation de la portée des sources d'interprétation du texte légal, indiquant que les parties de la demande qui sont confidentielles doivent être spécifiées, sans que, en l'espèce, les autorités françaises les aient indiquées. - Ils concluent que la Chambre administrative supplée le défaut de motivation de la première instance, confirmant les violations dénoncées, tant en première qu'en deuxième instance. - Ils insistent sur le fait que l'article 7.8 de la Loi 10/2017, qui limite l'accès à l'information en voie administrative, n'est pas constitutionnel parce qu'il viole les droits de la défense et à un procès équitable, puisqu'il n'est pas permis au contribuable de vérifier le respect des conditions requises que doit contenir la demande d'information qui le concerne. - Ils considèrent également que leur droit de ne pas témoigner contre soi-même a été violé, parce qu'ils ont dû remettre l'information demandée sous peine de sanction et que, par conséquent, il convient d'assimiler cette procédure d'échange d'informations entre États à une procédure de sanction ; information qui fondera également, le cas échéant, un processus de sanction ultérieur de la part de l'État requérant. Et pour ces motifs, ils considèrent que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qu'ils citent est pleinement applicable. - Enfin, ils demandent au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de suspendre les effets du jugement attaqué, de l'annuler et, « en cas de défaut d'adhésion de la partie adverse à ce qui est sollicité par cette partie dans le présent écrit, il y aura lieu de la condamner au paiement de tous les dépens, honoraires d'avoué et d'avocat inclus, pour sa témérité et sa mauvaise foi ». 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - En ce qui concerne l'absence de prononcé exprès de la part de la première instance sur la requête des requérants relative à la présentation d'un procès incident d'inconstitutionnalité, la Chambre administrative considère que du contenu du jugement de première instance relatif aux questions de l'accès au dossier administratif et de la violation du droit de ne pas témoigner contre soi-même, il ressort que le Tribunal des Batlles a considéré qu'il n'existait pas d'éléments suffisants pour donner lieu à cette saisine. - Toutefois, en premier lieu, elle précise clairement que les dispositions du Règlement d'application de la Loi 10/2017 se situent en dehors du champ d'application du procès incident d'inconstitutionnalité, soulignant que, conformément à l'article 7 du Code de l'Administration, les tribunaux ordinaires ont la faculté d'écarter l'application des dispositions des normes réglementaires éventuellement inconstitutionnelles. - En deuxième lieu, sur l'allégation relative au défaut d'accès au contenu intégral du dossier administratif, la Chambre administrative réitère sa jurisprudence en la matière, qu'elle considère transposable à ce cas, et déclare que les requérants ont eu accès à la totalité de la procédure et ont pu formuler des observations, comme l'indiquait le jugement du 14 mai 2019 du Tribunal constitutionnel, rendu dans l'affaire 2018-68 et 69-RE. - Elle rappelle que les commentaires de l'Accord sur l'échange de renseignements en matière fiscale de l'OCDE établissent des critères d'interprétation pertinents pour l'application de la Loi 10/2017, de même que la Convention entre les gouvernements d'Andorre et de France, du 2 avril 2013, laquelle reprend, en grande partie, le modèle de l'OCDE. Par conséquent, les arguments des requérants concernant l'article 1.3 de ladite Loi doivent être écartés. - De même, en ce qui concerne la contestation de la constitutionnalité de l'article 7.8 de la Loi 10/2017, qui limite l'accès à l'information en voie administrative, la Chambre administrative reproduit le jugement constitutionnel précité du 14 mai 2019, dans lequel il était considéré que le droit de la défense avait pu être exercé au moyen des mécanismes prévus pour s'opposer à la décision administrative et contester cette décision devant la juridiction administrative. Par conséquent, elle rejetait la saisine d'un procès incident d'inconstitutionnalité. - En troisième lieu, sur les vices de forme de la demande de la France dénoncés par les requérants, la Chambre administrative expose le contenu détaillé de cette demande et les circonstances qui la justifient, précisant clairement que l'État requérant a indiqué qu'il avait épuisé ses sources habituelles d'information, indépendamment du fait que les intéressés aient formé un recours devant les tribunaux français, et qu'il n'appartient pas à la partie requise de vérifier l'exactitude de la déclaration émise par l'État requérant, ajoutant que le type d'information demandée et les motifs pour lesquels il est considéré que cette information existe dans la partie requise sont suffisamment justifiés dans la demande émise par la France. - En quatrième lieu, en ce qui concerne la violation du droit de ne pas témoigner contre soi-même, la Chambre administrative rappelle que cette procédure n'est pas de nature sanctionnatrice et que le principe général est que toutes les personnes sont tenues de fournir à l'Administration fiscale les données, les antécédents et les justificatifs ayant une portée fiscale, sur demande (mise en demeure) individualisée préalable, qu'ils se rapportent au respect de leurs obligations fiscales ou à celles de tiers (article 68 de la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal et articles 6.3 et 7.10 de la Loi 10/2017). - En ce sens, elle ajoute que cette obligation de collaborer ne viole pas le droit susmentionné, dont le champ naturel d'application s'inscrit dans les procédures pénales et de sanction. La jurisprudence citée de la Cour européenne des droits de l'homme n'est pas non plus applicable, celle-ci se référant également à des procédures pénales et non à l'hypothèse d'une procédure de collaboration internationale entre deux États. - En cinquième lieu, sur le fait que l'information demandée pourrait contenir des secrets commerciaux, elle déclare que les requérants affirment cette possibilité sans fournir aucun élément d'appréciation susceptible de justifier cette allégation. - En dernier lieu, en ce qui concerne la demande de nullité de certaines informations demandées par l'Administration fiscale, elle constate que les données de référence correspondent parfaitement au contenu de la demande transmise par la France, laquelle vise à connaître la situation fiscale des requérants en Andorre. 2.3. Argumentation du Gouvernement - Sur le refus de la preuve demandée, consistant en l'exécution d'une commission rogatoire auprès de la Cour de cassation afin de démontrer que l'État français n'avait pas épuisé toutes les sources habituelles de renseignements disponibles dans le cadre de sa procédure fiscale interne, le Gouvernement souligne que l'autorité requérante compétente a émis les certifications correspondantes, sans que l'État andorran doive en vérifier la véracité (alinéa 77 des commentaires de l'OCDE). Le Gouvernement déclare qu'à la lecture des articles 5 de la Loi 10/2017 et 3 du Règlement qui la développe, la partie requérante confond la notion de « déclaration certifiant que l'État requérant a épuisé toutes les sources de renseignements » avec un certificat ad hoc destiné à justifier le respect de ce point. Par conséquent, il conclut que l'irrecevabilité de l'exécution de la preuve demandée est pleinement justifiée. - Sur l'absence de prononcé concernant les demandes soumises à la Chambre administrative, le Gouvernement, suivant la jurisprudence de cette même Chambre et du Tribunal constitutionnel, distingue les prétentions formulées par les parties et leurs observations des simples arguments. Il considère que « l'argument » de la prétendue inconstitutionnalité de l'article 6 du Règlement d'application de la Loi 10/2017 ne devait pas faire l'objet d'une réponse expresse. De même, il conclut que les requérants ont obtenu un jugement fondé en droit à toutes les instances et qu'aucune question n'est restée à trancher. - Sur l'accès au dossier administratif de la demande d'échange de renseignements, le Gouvernement expose les dispositions qui régissent le contenu de la consultation du dossier et rappelle que la Loi n'habilite à aucun moment la personne concernée, ni ses représentants légaux, à vérifier si ladite demande réunit les conditions requises fixées par la loi, compétence qui relève exclusivement de l'autorité compétente de l'Administration. Il souligne également que le dossier administratif contient des documents confidentiels, tels que les communications entre Administrations, et qu'au stade juridictionnel les requérants ont eu accès à l'intégralité des documents du dossier. Bien que la partie requérante mette en doute l'applicabilité des commentaires de l'OCDE, la jurisprudence de la Chambre administrative a déclaré le contraire à de nombreuses reprises. - En ce qui concerne la prétendue inconstitutionnalité de l'article 7.8 de la Loi 10/2017 , le Gouvernement considère que la partie requérante fait une interprétation libre de cette disposition, en dénaturant son contenu pour l'adapter à ses prétentions, et confond donc la réglementation du contenu de la demande d'échange de renseignements en matière fiscale avec celle du contenu de la consultation du dossier. - Il précise que le document élaboré lors de la phase de consultation du dossier est régi par l'article 7.8 précité, lequel est développé à l'article 6 du Règlement, sans qu'il y ait aucune violation de dispositions constitutionnelles, ni des droits de la défense et à un procès équitable (il cite à cet égard la jurisprudence constitutionnelle relative à ce point, jugement du 14 mai 2019, rendu dans l'affaire 2018-68 et 69-RE, l'ordonnance du 22 décembre 2017, rendue dans l'affaire 2017-31 et 32-RE,i, l'ordonnance du 4 juin 2018, rendue dans l'affaire 2018-12-RE). - Sur le droit de ne pas témoigner contre soi-même, le Gouvernement expose que tant la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal (article 68) que la Loi 10/2017 (article 7) établissent un devoir de collaboration de l'administré avec l'Administration, sans préjudice des recours administratifs et juridictionnels que celui-ci peut former pour la défense de ses intérêts. Il souligne qu'il ne s'agit pas en l'espèce d'une procédure pénale, et que, si la Cour européenne des droits de l'homme a reconnu la coloration pénale de certaines procédures administratives, en l'espèce, l'autorité compétente andorrane n'a infligé aucune sanction aux requérants, elle s'est simplement bornée à informer de l'obligation légale de remettre les documents requis. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours, de déclarer que la violation de droits dénoncée ne s'est pas produite et de condamner la partie requérante au paiement des dépens, conformément aux dispositions de l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 2.4. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public considère que les décisions attaquées sont amplement motivées, contiennent les éléments et les raisons de jugement (critères juridiques) qui les fondent, et qu'elles ne sont ni incohérentes, ni déraisonnables, et ne contiennent pas de fondements arbitraires ou absurdes. - Il rappelle aux requérants la jurisprudence constitutionnelle tant en ce qui concerne l'omission de statuer, selon laquelle, entre autres, il n'est pas nécessaire de donner une réponse expresse et détaillée à chacun des arguments des parties (il cite le jugement du 3 décembre 2012, rendu dans l'affaire 2012-13-RE), qu'en ce qui concerne la signification de la motivation en droit des décisions juridictionnelles (voir le point 3.5 du jugement du 9 juin 2020, rendu dans l'affaire 2020-30-RE). - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement les présents recours d'amparo, faute de violation des droits fondamentaux invoqués. 3. Motifs juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le Tribunal constitutionnel n'est ni un tribunal de troisième instance, ni une juridiction de cassation. 3.2. En ce qui concerne la violation des droits de la défense découlant du refus de plusieurs preuves demandées par les requérants, il convient de rappeler que, dans le cadre d'un échange de renseignements sur demande préalable, il incombe à l'État requérant de déclarer qu'il a épuisé toutes les sources de renseignements avant de demander les renseignements dont il a besoin et qu'il n'incombe pas à l'État requis de mener des investigations afin de vérifier que cette question a été menée à bien de manière adéquate et effective. Par ailleurs, il convient également de préciser que les requérants disposent des recours appropriés devant l'État requérant pour contester, le cas échéant, cette question. Le refus des preuves demandées, tant en première qu'en seconde instance, est fondé et ne constitue pas une violation des droits de la défense. 3.3. En ce qui concerne la réponse donnée, tant en première instance qu'en seconde instance, à la demande des requérants tendant à la présentation d'une action incidente d'inconstitutionnalité, il est évident que le Tribunal des Batlles a considéré que cette demande n'était pas fondée, raison pour laquelle elle ne figurait pas expressément dans sa décision, bien que celle-ci pût se déduire indirectement de ses raisonnements sur l'accès des requérants au dossier administratif et de sa réponse à la violation du droit de ne pas témoigner contre soi-même, de même qu'il est évident que la Chambre administrative a confirmé cette position en appel, en précisant, en outre, ce que les requérants eux-mêmes reconnaissent déjà, à savoir qu'un règlement n'entre pas dans le champ d'application de l'action incidente susmentionnée, motif suffisant pour considérer l'introduction de l'action incidente sur ce point comme non recevable. Par ailleurs, il convient de préciser que, conformément à la jurisprudence constante de ce Tribunal, le juge ordinaire peut demander au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la validité d'une norme, mais uniquement s'il a des doutes raisonnables et fondés sur sa constitutionnalité, et, sur ce point, il n'est pas tenu de partager les doutes de la partie requérante. Par conséquent, les décisions attaquées sont fondées, ne sont ni arbitraires ni irrationnelles et, partant, n'ont pas violé les droits des requérants reconnus par la Constitution. 3.4. S'agissant des modalités de consultation du dossier administratif, il ressort clairement des pièces de la procédure que les requérants ont pu accéder à leurs dossiers respectifs dans les conditions établies à l'article 7.8 de la Loi 10/2017 , lequel dispose que « Sauf si le secret de la demande d'échange de renseignements a été établi, l'autorité compétente informe la personne concernée et le détenteur des renseignements de la possibilité de comparaître devant elle pour consulter, en présence de l'autorité compétente, les parties du dossier qui ne doivent pas rester confidentielles et qui sont essentielles à la demande d'échange de renseignements. L'autorité compétente fixe un délai pour comparaître et pour consulter le dossier. La demande d'échange de renseignements reçue et les communications entre autorités compétentes doivent être confidentielles dans tous les cas », et qu'ils ont donc pu organiser leur défense en connaissance de cause. Ainsi, ce Tribunal rappelle que, conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel (voir par exemple les ordonnances du 4 juin 2018, rendues dans l'affaire 2018-6-RE et dans l'affaire 2018-12-RE ou l'ordonnance du 11 juillet 2018, rendue dans l'affaire 2018-27-RE), les conditions d'accès des requérants à leurs dossiers administratifs ne comportent la violation d'aucun droit fondamental reconnu par la Constitution. 3.5. Les requérants prétendent également que l'obligation de fournir les renseignements fiscaux requis constituerait une violation du droit de ne pas témoigner contre soi-même. Il convient toutefois de préciser que cette obligation découle de la législation qui organise les relations entre les citoyens et l'Administration fiscale, laquelle, toutefois, ne se situe pas dans le cadre d'une procédure pénale. Fournir des renseignements à l'Administration, conformément à la loi, ne peut en ce sens être considéré comme une « déclaration » et, par conséquent, en l'espèce, il ne peut être considéré qu'un quelconque droit fondamental établi par la Constitution ait été violé. 3.6. Par conséquent, le Tribunal constitutionnel doit rejeter le présent recours d'empara dans son intégralité. Et le rejet intégral du recours d'empara entraîne, conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, la condamnation des requérants aux dépens. Décision : Au vu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter intégralement les recours d'empara 2020-32-RE et 2020-33-RE formés par la représentation procédurale de M. Hugo Jacques Gilbert Lacasse et de la société AD Tyres International, SLU, respectivement. 2. De condamner les requérants aux dépens découlant du rejet de leurs recours d'empara respectifs. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Hugo Jacques Gilbert Lacasse et de la société AD Tyres International, SLU, au Gouvernement, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons à Andorra la Vella, le 12 octobre 2020. Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Dominique Rousseau Magistrat Magistrat