Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-03-2019 relatif au recours d'empara 2018-55-RE.

TS20190319_15_31_23 Affaire 2018-55-RE (Ruiz Jordán c/ Gouvernement d'Andorre) Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-03-2019 relatif au recours d'empara 2018-55-RE Numéro d'enregistrement 476-2018. Recours d'empara Jugement du 15 mars 2019 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 14 novembre 2018, par la représentation procédurale de Mme Ingrid Ruiz Jordán, par laquelle elle forme un recours d'empara contre le jugement du 20 juillet 2018 et contre l'ordonnance du 19 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction et à la liberté d'expression, reconnus, respectivement, aux articles 10 et 12 de la Constitution, et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation de ces droits et d'ordonner « la rétroaction de la procédure au moment antérieur où s'est produite la violation des droits susmentionnés » ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 12, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 10 décembre 2018 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 janvier 2019, qui a déclaré recevable, sans effets suspensifs, le recours d'empara 2018-55-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 1er février 2019, par la représentation procédurale de la requérante ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 1er février 2019, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Attendu la publication d'un article d'opinion dans lequel Mme Ingrid Ruiz Jordán faisait état de manière expresse de sa qualité d'agent de police et de diverses déclarations que l'Administration a considérées comme offensantes et contraires au respect et à la considération dus aux institutions, le Gouvernement lui a infligé une sanction de 15 jours de suspension de fonctions, avec perte des rémunérations correspondantes, en tant que responsable d'une faute grave consistant à proférer des déclarations portant atteinte à l'image du Corps et au prestige et à la considération dus aux organes de l'État, prévue à l'article 98 f) de la Loi 8/2004, du 27 mai, qualifiée de la Police andorrane (Corps de police) (ci-après LQCP). 1.2. Mme Ingrid Ruiz Jordán a introduit une demande juridictionnelle contre cette décision du Gouvernement et, le 10 janvier 2018, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement par lequel elle rejetait cette demande. 1.3. La représentation procédurale de Mme Ingrid Ruiz Jordán a formé un recours en appel contre cette décision et, le 20 juillet 2018, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement, dans lequel elle rejetait le recours et confirmait intégralement le jugement de première instance. 1.4. La représentation procédurale de Mme Ingrid Ruiz Jordán a présenté un incident de nullité d'actes de procédure au motif qu'elle considérait qu'avaient été violés son droit à obtenir une décision fondée en droit et son droit à la liberté d'expression, tous deux reconnus par la Constitution. 1.5. Le 19 octobre 2018, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance dans laquelle elle rejetait l'incident susmentionné. 1.6. Le 14 novembre 2018, la représentation procédurale de Mme Ingrid Ruiz Jordán a formé un recours d'empara contre le jugement du 20 juillet 2018 et contre l'ordonnance du 19 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction et à la liberté d'expression, reconnus, respectivement, aux articles 10 et 12 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique de la requérante - La requérante expose que l'article d'opinion qu'elle a publié a motivé l'ouverture d'un dossier disciplinaire à son encontre, instruit pour la prétendue commission d'une faute très grave consistant en une conduite ou un acte constitutif d'une infraction pénale intentionnelle (article 97 e) de la LQCP) et pour une faute grave consistant à proférer des déclarations contre le prestige et la considération dus aux organes de l'État (article 98 f) de la LQCP). Il a également motivé l'ouverture et l'instruction d'une affaire pénale pour un prétendu délit contre le prestige des institutions, raison pour laquelle le traitement de la procédure disciplinaire a été suspendu ; cependant, le Gouvernement a retiré l'accusation et l'affaire a fait l'objet d'un non-lieu, moment auquel le traitement de la procédure disciplinaire a repris. - Elle considère que les décisions judiciaires rendues dans cette affaire administrative ont violé ses droits à la juridiction et à la liberté d'expression, reconnus respectivement aux articles 10 et 12 de la Constitution. - En ce qui concerne le droit à la juridiction, après avoir exposé la chronologie des diverses étapes procédurales, elle déclare que le traitement de la faute administrative grave n'aurait pas dû être suspendu, étant donné que ce dossier aurait pu être instruit sans qu'il soit nécessaire d'attendre le résultat de la procédure pénale. Elle déclare que les deux procédures poursuivent des finalités différentes, faute de quoi le principe non bis in idem pourrait être violé. - Toutefois, elle reconnaît que la sanction qu'il fallait suspendre était celle qui était liée à la commission du délit, laquelle, de par sa configuration même, ne peut être appliquée tant qu'elle ne devient pas une condamnation pénale. - Cela étant, l'acte erroné consistant à inclure les deux fautes dans le même dossier administratif a fait que la suspension de la procédure disciplinaire a abouti à la violation du droit à un procès d'une durée raisonnable, étant donné que la procédure relative à la faute a repris 4 ans après la commission de celle-ci. - Elle considère que, si le Gouvernement peut suivre une double voie, celle-ci doit être suivie simultanément et que l'action correcte aurait dû entraîner l'ouverture de deux procédures indépendantes, celle relative à la faute très grave, qui aurait été suspendue dans l'attente de la décision pénale, et celle relative à la faute grave, qui aurait pu être tranchée deux ans plus tôt. Cette action marque clairement la prescription de la faute ainsi que le retard indu de l'affaire en question. - Le désistement de la voie pénale par le Gouvernement, une fois l'instruction terminée et avant la comparution à l'audience orale, fait tomber automatiquement la faute très grave liée à la commission d'un délit et, dès lors que la faute grave a été incluse dans cette procédure, celle-ci devrait également tomber, en plus d'être prescrite en raison de l'absence d'instruction du dossier administratif. - Elle ajoute que le temps écoulé entre la date de la commission de la faute administrative grave et la date à laquelle le dossier lui a été remis est excessive, soulignant que l'écoulement du temps dénature complètement le sens de la sanction imposée, qui devient extemporanée. - En ce qui concerne le droit à la liberté d'expression, elle précise que, lorsqu'elle a rédigé l'article, elle s'est identifiée comme agent de police afin que les lecteurs sachent que l'auteure parlait en connaissance de cause, en tant que fonctionnaire touchée par le contexte des réductions des pensions des fonctionnaires, mais que l'article a été rédigé en tant que citoyenne en dehors de sa profession, dans sa sphère privée. Selon elle, cette mention n'est pas une identification formelle de sa qualité d'agent, mais une information sur son appartenance à un collectif. - La neutralité politique dont elle doit faire preuve doit se limiter à ses actes en tant qu'agent de police « dans l'exercice de ses fonctions » et ne peut être étendue à sa vie privée. Elle souligne que les agents peuvent voter, adhérer à un parti politique ou être membres actifs de comités politiques, pour autant que ne surviennent pas les incompatibilités limitativement prévues par la loi, et que cela ne porte pas atteinte à leur devoir de neutralité politique exigé dans l'exercice de leurs fonctions. - Elle indique que les fonctions des agents sont limitativement et expressément définies et qu'au moment d'écrire l'article elle a exercé son droit à la liberté d'expression dans sa sphère privée et non dans l'exercice des fonctions de son poste de travail. - En ce qui concerne ses déclarations, elle conteste qu'elles soient considérées comme injurieuses ou insultantes, estime qu'elles sont descriptives d'un mode de vie et rappelle que les hommes politiques, en tant que personnes publiques, sont exposées aux moqueries, de nombreux exemples de publications satiriques existant dans les pays voisins et en Andorre même. - La violation de ce droit est grave et pourrait s'étendre à tous les fonctionnaires, qui verraient que travailler dans une administration publique signifierait ne pas pouvoir faire la moindre remarque sur un problème dans le domaine professionnel en fonction du sujet ou de la personne publique concernée, ce qui créerait en l'espèce un précédent aux conséquences négatives pour les intéressés. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées et d'ordonner le renvoi de la procédure au moment antérieur à celui où ces violations se sont produites. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - Sur l'instruction du dossier disciplinaire, la Chambre administrative souligne que la notification de l'ouverture puis de la suspension de la procédure a été effectuée conformément aux dispositions de l'article 104.4 de la LQCP. Les copies des décisions lui ont été remises, ce que l'intéressée admet, mais son refus de signer les accusés de réception n'empêche pas la notification de produire ses effets. - Selon la requérante, la procédure pénale et la procédure disciplinaire auraient pu être menées simultanément ; elle estime que la suspension de la procédure disciplinaire était injustifiée. Toutefois, la Chambre administrative fonde la décision de suspension de ladite procédure sur l'article 111 de la LQCP, car, si une affaire pénale était en cours pour les mêmes faits qui faisaient également l'objet de la procédure disciplinaire, il fallait suspendre la décision du dossier disciplinaire dans lequel était également reprochée à la requérante une faute très grave consistant à commettre « toute conduite ou tout acte constitutif d'une infraction pénale intentionnelle », et par conséquent il était indispensable d'attendre la décision préalable des juridictions pénales. - La Chambre administrative conclut sur ce point que le fait que l'action pénale ait fait l'objet d'un désistement et qu'un non-lieu ait été prononcé n'enlève rien au fait que la suspension du dossier disciplinaire était conforme au droit au moment où elle a été décidée, moment auquel les deux procédures existaient. - Sur la qualification de l'infraction, la Chambre administrative confirme intégralement le raisonnement de la première instance, dès lors qu'elle estime également que les déclarations de la requérante excèdent la simple critique, sont clairement dénigrantes et diffamatoires et sont incompatibles avec le comportement exigible d'un agent de la Police andorrane (Corps de police), qui est tenu de respecter le principe de neutralité politique (article 5.1.2 a) de la LQCP susmentionnée) et est soumis au principe de hiérarchie et de subordination avec une intensité particulière en tant que membre d'une institution armée (articles 3.3 et 5.1.2 c) de la même Loi). - Elle ajoute que la requérante a fait explicitement état de sa qualité d'agent de police et a utilisé comme tribune un média, avec le retentissement évident que cela comporte. - Pour ces motifs, la Chambre administrative conclut que les déclarations de la requérante ont porté atteinte au prestige et à la considération dus aux organes de l'État et constituent l'infraction grave prévue à l'article 98 f) de la LQCP. - Dans l'ordonnance statuant sur l'incident de nullité des actes de procédure, la Chambre administrative précise la finalité de cette procédure et réitère les motifs pour lesquels elle a validé la suspension de la procédure disciplinaire, soulignant que l'article 111 susmentionné a pour finalité d'éviter des divergences dans l'appréciation des faits établis dans les domaines pénal et administratif, sans que l'application de cette disposition soit limitée aux cas dans lesquels il est reproché à l'intéressé une faute consistant en la commission d'une conduite constitutive d'un délit. - En ce qui concerne la violation du droit à la liberté d'expression, cette Chambre rappelle que la procédure prévue à l'article 18 bis de la Loi transitoire sur les procédures judiciaires se limite à l'examen des éventuelles violations du droit à la juridiction. 2.3. Argumentation du Ministère public - Après avoir rappelé la fonction du Tribunal constitutionnel dans le cadre d'un recours d'empara pour violation du droit à la juridiction, le Ministère public constate que, dans ce recours d'empara, la requérante soulève à nouveau les questions relatives à l'instruction du dossier disciplinaire qui ont déjà été tranchées par les juridictions ordinaires. - Les décisions, tant de première que de seconde instance, ont considéré que la notification du dossier disciplinaire avait été effectuée en bonne et due forme conformément à l'article 104.4 de la LQCP et que la suspension du dossier découlait indiscutablement de l'article 111 de ce même texte. - En ce qui concerne la violation du droit à la liberté d'expression, il souligne que le jugement attaqué de la Chambre administrative (paragraphe cinquième des fondements de droit) déclare que les propos tenus par la requérante, en faisant état de manière explicite de sa qualité d'agent de police, « excèdent la simple critique, sont clairement dénigrants et diffamatoires et s'avèrent incompatibles avec le comportement exigible d'un agent de la Police andorrane (Corps de police) ». - Pour ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer l'irrecevabilité du présent recours d'amparo pour défaut manifeste de contenu constitutionnel de ses prétentions, conformément aux dispositions de l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 2.4. Argumentation du Gouvernement - Après avoir reproduit intégralement l'article d'opinion signé par la requérante en qualité d'agent du Service de police, le Gouvernement expose que ces propos ont entraîné l'instruction d'une procédure judiciaire pour un délit présumé contre le prestige des institutions, laquelle a donné lieu à l'instruction d'un dossier administratif pour la commission présumée d'une faute très grave (conduite ou agissement constitutif d'une infraction pénale intentionnelle), ainsi que pour la commission présumée d'une faute grave (tenir des propos portant atteinte à l'image du Corps ainsi qu'au prestige et à la considération dus aux organes de l'État). - Il cite l'article 111 de la LQCP, qui prévoit la suspension de l'instruction du dossier disciplinaire pour des mêmes faits, la décision définitive du dossier disciplinaire ne pouvant intervenir que lorsque le jugement rendu en matière pénale est définitif, la déclaration des faits prouvés liant l'Administration. - En l'espèce, les mêmes faits avaient motivé la procédure pénale et la procédure administrative et, dès lors que le Tribunal de Corts (Tribunal criminel d'Andorre) a prononcé le non-lieu définitif de la cause, le Gouvernement a levé la suspension de l'instruction du dossier disciplinaire, classant la faute très grave et poursuivant l'instruction de la faute grave. - Il souligne que les fautes devaient faire partie d'un même dossier disciplinaire, dès lors qu'elles se fondaient sur les mêmes faits et que la primauté de l'ordre juridictionnel pénal entraînait la suspension de la procédure administrative, le laps de temps entre la suspension et la décision judiciaire ne pouvant être pris en compte aux fins du calcul du délai de prescription. - Il déclare avoir agi conformément aux dispositions légales applicables et dans les délais légalement établis, sans qu'existe aucun élément permettant d'affirmer qu'il a agi de mauvaise foi. - En ce qui concerne la violation du droit à la liberté d'expression de la requérante, il considère qu'il ressort clairement de la lecture de son article d'opinion que les commentaires sont offensants et manquent au respect et à la considération dus aux institutions, contrevenant en outre à l'obligation, pour les membres du Corps, d'agir avec une neutralité politique et une impartialité absolues, conformément à l'article 5 de la LQCP. - Il rappelle que les membres de la Police andorrane (Corps de police) doivent veiller à ne pas porter atteinte à l'image du Corps par leurs agissements et leurs propos et qu'ils disposent d'autres moyens prévus par la loi pour faire valoir leurs opinions et défendre leurs droits professionnels. - La requérante n'a pas agi en tant que citoyenne ayant le droit d'exprimer son opinion, puisqu'elle a fait valoir publiquement sa qualité d'agent, et elle ne peut prétendre dissocier ses propos de la fonction qu'elle exerce. - Tant la Batllia que le Tribunal supérieur de justice ont examiné les observations de la requérante et ont répondu à ses prétentions de manière motivée, raisonnable et logique ; par conséquent, conformément à la jurisprudence constante de ce Tribunal, les droits à la juridiction et à la liberté d'expression ne peuvent être considérés comme violés. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement la demande formée par la partie requérante. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'amparo ne fait pas du Tribunal constitutionnel une troisième instance ni une cour suprême. 3.2. Lorsqu'un requérant allègue la violation du droit constitutionnel d'obtenir une décision fondée en Droit (article 10.1 de la Constitution), l'unique objet du recours d'amparo est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et se fondent sur un raisonnement juridique qui n'est ni illogique ni absurde. 3.3. Lorsque des droits substantiels sont en jeu, le contrôle de ce Tribunal dans le cadre du recours d'amparo consiste à déterminer si les requérants ont été ou non privés d'une protection effective, c'est-à-dire s'ils ont été placés ou non dans une situation d'absence matérielle de défense (voir par ex. le point 3.3 de l'ordonnance du 22 décembre 2017, rendue dans la cause 2017-33-RE ou le point 3.1 du jugement du 19 février 2018, rendu dans la cause 2017-53-RE). 3.4. Dans la présente cause, les questions que le Tribunal constitutionnel doit trancher sont de plusieurs ordres. La première consiste à savoir si la requérante s'est trouvée dans une situation d'absence de défense dans le cadre des procédures pénale et disciplinaire engagées contre elle ; et la seconde consiste à savoir si les limites de la liberté d'expression des fonctionnaires, en l'espèce d'un agent de police, ont dépassé ce qui est raisonnable dans une société démocratique telle que la société andorrane. 3.5. En ce qui concerne le premier point, le Tribunal constitutionnel rappelle que l'application et l'interprétation de la législation et, en particulier, de la législation procédurale, relèvent en premier lieu des juridictions ordinaires. Dans la présente cause, tant l'analyse des effets découlant du refus de signer une notification que celle de l'articulation entre la procédure pénale et la procédure disciplinaire sont des questions qui relèvent de la compétence des tribunaux ordinaires, lesquels ont logiquement appliqué la législation pertinente. 3.6. En ce qui concerne le second point, le Tribunal constitutionnel rappelle que, d'une part, la liberté d'expression est un droit fondamental protégé par l'article 12 de la Constitution ; toutefois, d'autre part, le législateur a établi des limites spécifiques à cette liberté en ce qui concerne les agents de police, lesquels sont soumis à un devoir de réserve, dont la violation est sanctionnée par l'article 98 f) de la LQCP. Par conséquent, si la liberté d'expression est garantie aux agents de police, elle trouve ses limites dans l'obligation de réserve qui les lie. 3.7. Dans le cadre de l'examen d'une allégation de violation de l'article 12 de la Constitution par un agent de police, il appartient au Tribunal constitutionnel, compte tenu des circonstances de chaque espèce, d'apprécier si un juste équilibre a été respecté entre le droit fondamental de la personne à la liberté d'expression et l'intérêt légitime d'un État démocratique à veiller à ce que les agents de police agissent conformément à leurs devoirs et responsabilités. 3.8. La requérante a été sanctionnée sur le fondement de l'article 98 f) de la LQCP, qui poursuit, incontestablement, un but légitime : éviter que soit discréditée l'Administration qui constitue le service public, dont l'autorité et le fonctionnement doivent être préservés. 3.9. À la question de savoir si la sanction appliquée à la requérante était nécessaire dans la société démocratique andorrane, les juridictions ordinaires y ont répondu par l'affirmative après avoir apprécié l'ensemble des éléments factuels de l'affaire. La batlle, dans le jugement du 10 janvier 2018, a relevé – en prenant en considération de longs extraits du texte écrit par l'agent de police – que les termes et le ton employés dans son article -dans lequel elle n'avait omis ni son statut d'agent de police ni la citation, avec nom et prénom, de la personne contre laquelle elle s'en prenait en particulier- avaient manifestement pour effet de porter directement atteinte à la réputation et au crédit des institutions de l'État et de ses mandataires. L'appréciation des faits par la batlle a en outre été effectuée sous l'égide du standard conventionnel, et plus spécifiquement de l'arrêt Engel c/ Pays-Bas du 8 juin 1976. Pour sa part, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le jugement du 20 juillet 2018, a insisté sur le fait que les propos de l'article excédaient la simple critique -toujours saine dans une démocratie- pour devenir dénigrants et infamants et, partant, incompatibles avec le respect du principe de neutralité politique (article 5.1.2 de la LQCP) et de la soumission aux principes de hiérarchie et de subordination, qui revêtent une signification particulière pour les membres d'une institution armée (articles 3.3 et 5.1.2 c) de la même Loi). 3.10. Il ressort de l'examen de proportionnalité effectué par les juges ordinaires que tous les intérêts en présence ont été pris en compte. Si la requérante insiste sur le fait que le contexte politique du moment était particulier –une situation s'inscrivant dans la réduction des salaires des fonctionnaires- ce fait n'empêche pas que la requérante, comme l'ensemble des agents de police, bien qu'ils bénéficient, comme tout autre citoyen, du droit de s'exprimer librement, en particulier sur des questions d'intérêt général, doivent toujours s'exprimer en tenant compte des limites découlant de leur devoir de réserve. 3.11. Dans ce contexte, le Tribunal constitutionnel ne voit aucune raison impérieuse de remettre en cause le contrôle de proportionnalité effectué par les juridictions ordinaires. 3.12. Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, le rejet du recours d'empara emporte la condamnation du requérant aux dépens ; par conséquent, dans la présente affaire, la requérante doit être condamnée au paiement des dépens. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De rejeter le recours d'empara présenté par la représentation procédurale de Mme Ingrid Ruiz Jordán contre le jugement du 20 juillet 2018 et contre l'ordonnance du 19 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De déclarer qu'il n'a pas été porté atteinte à son droit à la juridiction ni à son droit à la liberté d'expression, reconnus, respectivement, aux articles 10 et 12 de la Constitution. 3. De condamner la requérante au paiement des dépens, conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 4. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de Mme Ingrid Ruiz Jordán, au Gouvernement, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 15 mars 2019. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Joan Manel Abril Campoy Magistrate Magistrat