Jugement du Tribunal constitutionnel du 20-12-2016 relatif aux recours d'empara 2016-17 et 32-RE.

TS20161221_10_57_58 Affaire 2016-17 et 32-RE (Moro Torrado, Ribeiro Pereira et autres c/ Commun d'Escaldes-Engordany) Jugement du Tribunal constitutionnel du 20-12-2016 relatif aux recours d'empara 2016-17 et 32-RE. Numéros d'enregistrement : 234-2016 et 389-2016. Recours d'empara Jugement du 20 décembre 2016 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 13 mai 2016, par la représentation procédurale de M. Manel Moro Torrado, par laquelle il forme un recours d'empara contre le jugement du 26 février 2016 et contre l'ordonnance du 22 avril de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, d'annuler les décisions attaquées et de rétroagir la procédure jusqu'au moment du prononcé du jugement afin que le Tribunal supérieur de justice statue dans le respect des droits du requérant ; il demande également que l'exécution de l'Ordonnance communale objet de la procédure soit suspendue pendant l'instruction du présent recours ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 20 septembre 2016, par la représentation procédurale de MM. et Mmes Adrià Ribeiro Pereira, Ricard Ortega Gispert, Pere Bellido López, Jorge Lebres Magalhaes, Joan Josep Delgado Sánchez, Ignasi Fité Nieto, Dolça Casanova Martínez, Carlos Bozzo Prat, Maria Elena Fespedes Llorens, Jonathan Mellado Gaco, Carlos Martí Abad, Josep Maria Ortega Gispert, Jaume Ambor Varela, Lourdes Prieto Mauri, Josep Campoy Ramos, Sònia Segura Lobato, Teresa C. Soriano Burgués, Míriam Rispolis Ibáñez, Juan Jesús Carrión Ramos, Daniel Míguez Iglesias, Guadalupe Lorente Barreiro, Sílvia Casals Vila, Sergi Guimare Gavinho, Xavier Villalmanzo Montaño, Laura Obon Capo, Maria Isabel Molero Muñoz, Maria Concepción Rivera Amorin, Débora Rouco Rivera, Josep Solé Teruel, Bruno Miguel Queijo Lopes, Alejandro Hernandis Ros, Albert Ortega Gispert, Miguel Lebron Segovia, Jordi Carrión Ramos, David Martínez Sanjaume, David Bellosta Nadal, Nelson de Assunçao Jales, Miguel Moriña Mingorance et Jaume De Haro Segura, par laquelle elle forme un recours d'empara contre le jugement du 22 avril 2016 et contre l'ordonnance du 28 juillet de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, d'annuler les décisions attaquées et de rétroagir la procédure jusqu'au moment du prononcé du jugement afin que le Tribunal supérieur de justice statue de manière à respecter les droits des requérants ; elle demande également que l'exécution de l'Ordonnance communale objet de la procédure soit suspendue pendant l'instruction du présent recours ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 6 juillet 2016 qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2016-17-RE ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 novembre 2016, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2016-32-RE et l'a joint à l'affaire 2016-17-RE en raison de l'identité d'objet ; Vu les rapports du Ministère public du 14 juin 2016 concernant l'affaire 2016-17-RE et du 17 octobre 2016 concernant l'affaire 2016-32-RE ; Vu les mémoires d'observations présentés, dans les deux affaires, par les requérants, par le Commun d'Escaldes-Engordany et par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par toutes les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; Antécédents Premier Les requérants, agents de circulation, ont introduit des demandes contre le Commun d'Escaldes-Engordany en ce qu'ils s'opposaient à ce que leur soit appliquée l'Ordonnance de création de la mutuelle des agents de circulation et d'accueil des citoyens, publiée au BOPA le 31 décembre 2014. Selon eux, cette Ordonnance contrevenait à l'article 36 de la Loi 8/2005, du 21 février, des agents de circulation communaux, lequel obligeait les communs à souscrire des polices d'assurance pour couvrir la rémunération intégrale du salaire en cas d'arrêt pour accident du travail ou pour maladie professionnelle et interdisait la répercussion du coût de ces assurances sur les agents. Deuxième La Section administrative du Tribunal des Batlles, par jugement, a rejeté ces demandes et a déclaré que l'Ordonnance attaquée était conforme au Droit en ce qui concerne les observations soulevées par les parties demanderesses. Troisième Après l'introduction de recours d'appel respectifs contre la décision de première instance, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé de rejeter ces recours et de confirmer la décision de la Batllia en ses propres termes. Quatrième La représentation procédurale des requérants a alors soulevé des incidents de nullité de la procédure, au motif qu'elle considérait que la Chambre administrative avait violé leur droit à la juridiction, parce qu'elle n'avait pas suffisamment motivé le rejet de leurs prétentions, n'avait pas fondé le jugement en Droit et avait statué sur la base d'un argument non soulevé par les défendeurs et qui, en outre, n'avait pas été prouvé. Cinquième La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rejeté les incidents de nullité de la procédure susmentionnés. Sixième Le 13 mai 2016, la représentation procédurale de MM. Manel Moro Torrado, Adrià Ribeiro Pereira et autres a formé les recours d'empara mentionnés dans l'en-tête du présent jugement, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. La partie requérante cite le contenu de l'article 36 de la Loi 8/2005, du 21 février, des agents de circulation communaux, qui dispose : « Protection sociale Les communs doivent assurer une indemnisation proportionnelle au poste que chaque membre du Service de circulation occupe en cas d'invalidité totale ou partielle, permanente ou temporaire, et de décès survenus dans l'exercice de leurs fonctions ; à cet effet, ils doivent souscrire les polices d'assurance appropriées, qui doivent également avoir pour finalité de garantir la rémunération intégrale du salaire en cas d'arrêt pour accident du travail ou pour maladie professionnelle, avec l'interdiction expresse d'en répercuter ou d'en déduire le coût sur les rémunérations salariales des membres du Service. Néanmoins, les communs peuvent, au moyen d'une cotisation complémentaire à retenir sur la fiche de paie, substituer à la souscription de l'assurance des systèmes propres de protection, avec l'obligation de couvrir la totalité des risques et des situations décrits à l'alinéa précédent. » Selon elle, l'Ordonnance attaquée crée une mutuelle pour couvrir les risques et les situations décrits à l'article mentionné, mais méconnaît ce mandat légal lorsqu'elle en répercute le coût sur les rémunérations salariales des membres du Service, puisque la mutuelle est structurée sur une contribution personnelle obligatoire des agents, effectuée automatiquement par retenue à la source du Commun. Ce fait viole la Constitution, en particulier le principe de hiérarchie et le fait que les communs sont soumis à la Loi. La partie requérante déclare que, si les communs peuvent substituer à la souscription d'une assurance un système propre de protection, l'interdiction de la retenue à la source reste en vigueur et ne peut être écartée qu'en cas d'accord des agents concernés. L'appartenance à une association est volontaire et une mutuelle est une entité sans but lucratif constituée selon les principes de solidarité et d'entraide, dans laquelle des personnes décident de s'unir pour avoir accès à des services. Par conséquent, le Commun ne peut imposer la création d'une mutuelle qui oblige les agents à en faire partie et à y contribuer de manière obligatoire par la retenue à la source d'une partie de leurs salaires. En tout état de cause, du fait que l'Ordonnance viole une norme de rang supérieur, celle-ci est nulle de plein droit et ne peut être appliquée au cas d'espèce. Le Tribunal supérieur de justice a considéré que le Commun disposait de deux options et était libre de choisir celle qui lui convenait le mieux, et que la première possibilité était prévue sans préjudice de la seconde. Il a également considéré que le droit à la liberté d'association, dans son aspect négatif, n'était pas violé, du fait que la création de la mutuelle poursuivait la réalisation d'une fin publique. Cette partie conteste cette interprétation, puisqu'aucun intérêt public n'est poursuivi, mais que cela ne concerne qu'un petit groupe, et plus encore, ne touche qu'un groupe restreint de travailleurs de l'un des 7 communs. Selon cette partie, la motivation présentée par le Tribunal supérieur de justice est dépourvue de fondement en droit. La partie requérante souligne que, jusqu'à la date de création de la mutuelle, les agents étaient couverts pour tous les risques et les situations mentionnés à l'article 36 au moyen de la souscription d'une assurance par le Commun, et considère qu'il aurait été nécessaire que les défendeurs apportent la preuve que seule la mise en place de systèmes propres de protection garantirait une couverture adéquate. Toutefois, les défendeurs n'ont ni soulevé ni justifié ce point et, en l'espèce, le Tribunal supérieur de justice a statué sans ce moyen de défense et, pour ce motif, le droit à la juridiction de cette partie a de nouveau été violé. Le Tribunal supérieur de justice déclare que la mutuelle n'est pas une association privée volontaire, mais un organisme public qui doit satisfaire les finalités prévues par la loi. Cependant, cette partie déclare que le Commun ne peut intervenir dans des secteurs de la vie sociale par la création d'organismes dotés d'une structure associative lorsque cela n'est pas strictement nécessaire à la réalisation de fins publiques d'importance constitutionnelle. Cette partie conclut que la limitation de l'individu consistant en son intégration forcée dans un groupement à base associative ne serait admissible que si elle est déterminée par l'importance de la fin publique poursuivie et par l'impossibilité, ou au moins la difficulté, d'atteindre cette finalité sans recourir à l'affiliation forcée à un organisme corporatif, ce qui n'est pas le cas dans la présente affaire. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la procédure au moment du prononcé du jugement afin que le Tribunal supérieur de justice statue dans le respect des droits du requérant. Elle demande également que l'exécution de l'Ordonnance communale objet de la procédure soit suspendue pendant l'instruction du présent recours. Septième Le Ministère public, dans ses rapports, demande au Tribunal constitutionnel de déclarer l'irrecevabilité de ces recours d'empara en raison de l'absence manifeste de contenu constitutionnel de leurs prétentions, conformément aux dispositions de l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Le Ministère public considère qu'il ressort de la lecture des décisions attaquées une motivation ample au regard des demandes de la partie requérante, auxquelles il a été répondu de manière complète et logique, motivation qui a abouti à la validation de l'Ordonnance attaquée au regard de l'article 36 de la Loi 8/2005 , du 21 février, des agents de circulation communaux et du caractère obligatoire de l'affiliation des requérants à la mutuelle des fonctionnaires communaux. En ce sens, il cite la jurisprudence de ce Tribunal constitutionnel relative à la congruence des décisions judiciaires et conclut qu'en l'espèce aucune incongruence, pas même par omission, ne peut être déduite des décisions attaquées. Il ne peut pas non plus être allégué que le fait que le Tribunal supérieur de justice motive sa décision par des arguments propres et non soulevés par les parties viole le droit à la juridiction, puisque cela n'est pas contraire au principe dispositif. Enfin, il expose la nature du recours d'empara et rappelle que le Tribunal constitutionnel ne peut se prononcer sur les interprétations de l'ordre juridique effectuées par les tribunaux ordinaires dans l'exercice de leurs compétences exclusives et que le droit à la juridiction n'emporte pas le droit d'obtenir une décision faisant droit aux prétentions de la partie requérante. Huitième Le 6 juillet 2016, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable l'affaire 2016-17-RE, sans effet suspensif, et l'a ensuite transmise aux parties afin qu'elles présentent les observations qu'elles estimeraient pertinentes. Le 14 novembre 2016, le Tribunal a déclaré recevable l'affaire 2016-32-RE et, en raison de l'identité d'objet, l'a jointe à l'affaire 2016-17-RE, en transmettant de nouveau l'affaire aux parties afin qu'elles présentent les observations qu'elles estimeraient opportunes. Neuvième Le Commun d'Escaldes-Engordany a présenté ses observations, par lesquelles il déclare, en premier lieu, que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a procédé à une analyse exhaustive des arguments avancés par les requérants, en rejetant chacun d'eux de manière motivée sur la base d'une interprétation conforme au droit de la réglementation applicable en l'espèce. En second lieu, il considère que ce que prétendent les requérants, c'est bénéficier d'un troisième degré de juridiction, et qu'ils se bornent à alléguer un défaut de motivation concernant la détermination de la finalité de caractère public de la mutuelle et l'affiliation obligatoire à celle-ci qui en découle. Selon cette partie, les jugements attaqués contiennent une motivation claire, suffisante et fondée sur une interprétation rigoureuse et conforme au Droit. S'agissant de l'argument relatif au fait que les défendeurs n'avaient pas apporté la preuve que seule la mise en place de systèmes de protection propres garantiraient la couverture des risques, cette partie considère que la position des requérants est téméraire, car elle fait abstraction du contenu du jugement précité de la Chambre administrative, qui détermine l'interprétation qu'il convient de donner à l'article 36 de la Loi 8/2005 précitée, en précisant que le connecteur « Nogensmenys » dénote une volonté de continuité au sein de cet article et ouvre au Commun la possibilité d'adopter des mesures alternatives, telles que le paiement de l'assurance par les agents, au moyen d'un système propre de protection, possibilité qui n'est soumise à aucune condition. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement ces recours d'empara et de condamner la partie requérante au paiement des dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué. Dixième Le Gouvernement a présenté des observations dans lesquelles il affirme que les requérants ont pu accéder à la juridiction, ont pu défendre leurs droits et intérêts dans les instances pertinentes, ont été entendus à toutes les phases du procès et ont exprimé tout ce qu'ils ont jugé opportun avant que les tribunaux ne se prononcent. De même, il a été répondu à toutes leurs prétentions et cette réponse n'est pas déraisonnable du point de vue logique ou juridique et il s'en dégage une motivation juridique non arbitraire. Par conséquent, conformément au critère de constitutionnalité établi par le Tribunal constitutionnel, le droit à la juridiction invoqué par les requérants n'a pas été violé. S'agissant de la violation du droit d'obtenir une décision fondée en Droit, le Gouvernement observe que ce qui a été débattu dans la procédure a quo était tant la validité de l'Ordonnance communale portant création de la mutuelle des agents de circulation au regard de l'article 36 de la Loi 8/2005 précitée, que le caractère obligatoire pour les requérants de s'affilier à cette mutuelle. L'interprétation de l'article 36 précité faite par la partie requérante s'écarte dans une large mesure de l'analyse réalisée par le jugement attaqué. En ce sens, le Gouvernement rappelle également le jugement du Tribunal constitutionnel du 3 avril 1995, dans lequel il est conclu que l'adhésion obligatoire à une entité créée par les pouvoirs publics est admissible dès lors que celle-ci a pour objet la satisfaction d'une finalité publique et que, en outre, le caractère obligatoire de l'affiliation est nécessaire pour atteindre cette finalité. Pour ces motifs, il considère que les droits invoqués n'ont pas été violés et demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement ces recours d'empara, avec condamnation expresse de la partie requérante aux dépens de la présente procédure. Onzième La représentation procédurale des requérants a présenté des mémoires d'observations respectifs dans lesquels elle réitère les arguments et prétentions présentés dans ses mémoires antérieurs. Douzième Toutes les parties et le Ministère public ont présenté leurs mémoires de conclusions dans lesquels ils reproduisent les observations et les arguments contenus dans leurs mémoires antérieurs. Motifs juridiques Premier Ces deux recours d'empara, le premier présenté par un seul requérant et le second par 39, tous agents de circulation du Commun d'Escaldes-Engordany, se rapportent à deux affaires dont l'objet est similaire, terme employé par l'article 34.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Par conséquent, ce Tribunal a décidé de les joindre. Ces recours d'empara s'articulent, dans les deux cas, exclusivement autour d'une allégation de violation de l'article 10.1 en lien avec une motivation défectueuse des décisions des juridictions ordinaires. Toutefois, il convient de préciser que ces recours s'inscrivent en réalité dans une problématique plus large, relative à la question de savoir si un commun peut imposer à un corps particulier de fonctionnaires ( in casu les agents de circulation) l'affiliation obligatoire (c'est-à-dire sans leur accord) à une mutuelle qu'il a créée et qui implique une retenue à la source automatique d'une partie des rémunérations salariales. Cette importante question de Droit – relative à la portée du versant négatif de la liberté d'association dans le cadre constitutionnel (article 17 de la Constitution andorrane) – a effectivement été soulevée de manière expresse dans le cadre de la procédure ordinaire. Dans la mesure où la représentation procédurale des requérants avait des doutes quant au fait que la création de la mutuelle précitée puisse se passer d'un accord préalable des agents de circulation, elle a demandé que soit soulevée la procédure incidente de constitutionnalité à l'égard de l'article 36 de la Loi 8/2005 , demande qui a été rejetée par le Tribunal supérieur de justice, tant dans les jugements du 26 février et du 22 avril 2016 que dans les ordonnances du 22 avril et du 28 juillet 2016, respectivement. Deuxième Si le refus d'un juge ordinaire de saisir le Tribunal constitutionnel d'une procédure incidente de constitutionnalité sollicitée par l'une des parties ne peut in se être attaqué au moyen d'un recours d'empara (voir le jugement du 3 février 2014, rendu dans l'affaire 2013-31-RE), dès lors que seul le juge du fond peut engager cette procédure, laquelle est subordonnée à l'existence de « doutes raisonnables et fondés » quant à la constitutionnalité d'une loi (article 100 de la Constitution), le raisonnement qu'il a adopté dans cette affaire pour motiver son refus peut, en revanche, être attaqué dans le cadre d'un recours direct de protection des droits fondamentaux tel que le recours d'empara (voir le jugement du 8 avril 2013, rendu dans l'affaire 2012-26-RE). C'est dans cette hypothèse que s'inscrivent les présents recours d'empara, puisqu'ils attaquent la motivation juridique retenue par le Tribunal supérieur de justice, lequel, d'une part - au moyen de l'analyse de l'article 36 de la Loi 8/2005 – a écarté la violation du principe de hiérarchie des normes juridiques consacré par la Constitution (article 3.2) et, d'autre part, – en se fondant sur le jugement du Tribunal constitutionnel du 3 avril 1995, rendu dans l'affaire 95-1-Pl – a considéré que la liberté d'association garantie par l'article 17 de la Constitution n'était pas violée lorsqu'une affiliation obligatoire à une mutuelle était établie par une « entité publique ». Troisième À ce stade, le Tribunal constitutionnel considère qu'il convient de rappeler qu'« Il n'appartient pas à ce Tribunal constitutionnel de juger l'application de la législation ordinaire. Mais il lui appartient en revanche d'examiner si, en appliquant fidèlement cette législation ordinaire, des préceptes ou des droits reconnus dans la Constitution ont été violés, puisque, dans ce cas, il faut accorder la priorité, sur la lettre de la loi ordinaire, au respect des droits constitutionnels, lesquels lient immédiatement les pouvoirs publics « en tant que droit directement applicable » (article 39.1 de la Constitution). Cela exige un réexamen constitutionnel de la loi ordinaire, toujours dans le cadre des voies de contestation qui ont été utilisées dans chaque cas pour accéder au Tribunal constitutionnel » (voir jugement du 14 novembre 2016, rendu dans l'affaire 2016-7-RE). Faisant usage de l'une des facultés inscrites à l'article 36 de la Loi 8/2005, le Tribunal supérieur de justice a mis en œuvre la fonction qui consiste à appliquer la loi ordinaire. Parvenus à ce stade, il convient d'examiner si, en appliquant « fidèlement la législation ordinaire, des préceptes ou des droits reconnus dans la Constitution ont été violés. » Quatrième Il est bien établi (voir le jugement du 7 septembre 2013, rendu dans l'affaire 2013-4 et 8-RE, ou le jugement du 11 mai 2015, rendu dans l'affaire 2014-48-RE) que les articles figurant au chapitre I du titre II relatif aux droits et libertés servent de critère herméneutique d'interprétation des droits susceptibles d'être protégés au moyen d'un recours d'amparo (les droits inclus aux chapitres III et IV de ce même chapitre). Par conséquent, ne peut être considérée comme conforme à la Constitution l'application d'une loi ordinaire qui engendre un déséquilibre financier significatif pour les fonctionnaires, ce qui se produit en cas d'application de l'article 36 précité. La violation de la Constitution découle du contenu de son article 6.2, qui impose aux pouvoirs publics de « créer les conditions pour que l'égalité et la liberté des individus soient réelles et effectives », interprété isolément, mais également de manière combinée avec l'article 30 de la Constitution, lequel énonce « le droit à la protection de la santé et à recevoir des prestations pour répondre à d'autres besoins personnels. À ces fins, l'État garantira un système de Sécurité sociale. » Il ressort de ces dispositions constitutionnelles qu'un système de protection sociale pertinent suppose de ne pas faire supporter de manière déséquilibrée aux salariés sa mise en œuvre. Cette conclusion est renforcée par le fait que, dans la présente affaire, est également en jeu le droit à la liberté d'association, reconnu à l'article 17 de la Constitution, qui implique de permettre aux individus de choisir de s'affilier ou non à tout type d'organisation, quel qu'en soit l'objet. Pour ces motifs, le présent Tribunal constitutionnel accorde à la partie requérante l'amparo sollicité. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premier Faire droit aux recours d'amparo présentés par la représentation procédurale de MM. Manel Moro Torrado, Adrià Ribeiro Pereira et autres. Deuxième Déclarer que le droit à obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution, a été violé. Troisième Annuler les jugements du 26 février et du 22 avril 2016 ainsi que les ordonnances du 22 avril et du 28 juillet 2016, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Quatrième Renvoyer la procédure au stade du prononcé des jugements précités. Cinquième Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérants, au Commun d'Escaldes-Engordany, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 20 décembre 2016. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Magistrat Magistrate