Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 17-06-2019 relative au recours d'amparo 2019-38-RE.

TA20190617_15_55_10 Affaire 2019-38-RE (Gouvernement c/ S. A. H.) Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 17-06-2019 relative au recours d'amparo 2019-38-RE Numéro d'enregistrement 230-2019. Recours d'amparo Ordonnance du 17 juin 2019 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 8 mai 2019, par le Gouvernement, par lequel il forme un recours d'amparo contre le jugement du 12 avril 2019, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit d'obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer ce recours recevable avec effets suspensifs, et, le moment venu, d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation du droit susmentionné et de déclarer la nullité de la décision attaquée afin que la Chambre administrative rende un nouveau jugement conforme à la Charte fondamentale ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep-D. Guàrdia Canela ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Le 31 août 2017, Mme S. A. H. a présenté une demande devant le Ministère des Affaires sociales, de la Justice et de l'Intérieur aux fins de l'évaluation de son handicap. 1.2. Le 2 octobre 2017, le Ministère des Affaires sociales, de la Justice et de l'Intérieur a rendu une décision par laquelle il évaluait le handicap de la demanderesse à 56% et lui reconnaissait la qualité de personne handicapée aux fins de l'article 4.2 de la Loi de garantie des droits des personnes handicapées du 17 octobre 2002. 1.3. La demanderesse a formé un recours administratif contre cette décision au motif qu'elle considérait que son degré d'incapacité était supérieur, et, le 17 janvier 2018, le Gouvernement a rendu une décision rejetant ce recours. 1.4. La demanderesse a introduit une demande juridictionnelle devant la Batllia, et, le 30 octobre 2018, la Section administrative de la Batllia a rendu un jugement par lequel elle faisait droit en grande partie à cette demande et déclarait que, conformément à l'expertise réalisée, le degré d'incapacité de la demanderesse était de 68%. 1.5. Le Gouvernement a interjeté appel de cette décision, et, le 12 avril 2019, la Chambre administrative a rendu un jugement rejetant cet appel et confirmant en tous ses termes le jugement de première instance. 1.6. Le 8 mai 2019, le Gouvernement a formé un recours d'amparo contre le jugement du 12 avril 2019, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit d'obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique du Gouvernement - Le Gouvernement considère que le jugement attaqué n'est pas fondé en Droit, dès lors que, face à une divergence entre deux avis techniques, celui de la Commission nationale d'évaluation (CONAVA) et celui de l'expert judiciaire, la Chambre administrative a donné la prévalence au second. - Selon lui, la Chambre administrative s'est substituée à l'organe collégial auquel sont légalement attribuées les compétences d'évaluation du degré d'incapacité. - Il précise que l'article 28 de la Loi de garantie des droits des personnes handicapées crée la CONAVA en tant qu'organe technique et public devant assumer les compétences relatives aux fonctions de diagnostic et d'évaluation des dysfonctionnements, incapacités et handicaps aux fins d'orienter et de déterminer l'accès aux programmes, aux services, aux prestations et aux autres actions en faveur des personnes handicapées. - Et il rappelle que les décisions de la CONAVA peuvent être révisées par l'Administration, conformément à la procédure établie à l'article 18 de son Règlement. - Il reconnaît également que les tribunaux peuvent réviser ces décisions ; toutefois, il limite ce contrôle aux questions de légalité ; et en l'espèce, la Chambre administrative devait s'en tenir à l'analyse de la conformité à la légalité de l'action menée par l'organe technique. - Or, ni le tribunal de première instance ni la Chambre administrative n'ont mis en évidence une seule irrégularité commise par l'Administration, ni le non-respect d'une quelconque norme relative à l'exercice du pouvoir discrétionnaire technique, bien que son action ait été déclarée non conforme au droit. - Il considère que la CONAVA, en tant qu'organe collégial, réunit des professionnels spécialisés dans diverses matières et que son avis technique ne peut être infirmé uniquement par un rapport médical aux conclusions différentes, ajoutant qu'il aurait fallu prouver une erreur technique. - La Chambre administrative considère que la CONAVA n'a pas tenu compte d'un rapport produit par la demanderesse et, en stricte application de la loi, il aurait fallu rétroagir la procédure afin que ladite Commission évalue à nouveau son degré d'incapacité. En ce sens, il rappelle qu'il existe une procédure de révision qui peut être demandée par la personne intéressée. - Il cite la jurisprudence du Tribunal constitutionnel espagnol en ce qui concerne le pouvoir discrétionnaire technique de l'Administration, qui peut conduire à considérer que, en application de la loi, il n'appartenait pas aux tribunaux ordinaires d'attribuer un degré d'incapacité, mais qu'ils auraient dû faire rétroagir la procédure. - Pour ce motif, ce qui est demandé au Tribunal constitutionnel est un contrôle externe de la décision attaquée, puisque l'ordre juridique ne permet pas la substitution d'un organe technique de l'Administration par les tribunaux. Il allègue que la validation de l'action des tribunaux ordinaires peut avoir pour conséquence que ce soient les tribunaux qui doivent procéder à l'évaluation des degrés d'incapacité à la place de la CONAVA, dont l'existence n'aurait plus de sens. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer ce recours recevable avec effets suspensifs, et, le moment venu, d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation du droit susmentionné et de déclarer la nullité de la décision attaquée afin que la Chambre administrative rende un nouveau jugement conforme à la Charte fondamentale. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - Après avoir cité la législation applicable, la Chambre administrative expose divers documents figurant au dossier, en particulier le diagnostic grave contenu dans le rapport médical produit par la patiente, qui conclut que le traitement peut conduire à son amélioration clinique mais non à sa guérison et que les conditions dans lesquelles se trouvait cette patiente empêchaient son insertion professionnelle. - La Chambre administrative souligne également le rapport établi par l'Hôpital de la Fundación Jiménez Díaz de Madrid, dans lequel la patiente a été hospitalisée sous contrainte par ordonnance judiciaire. - Elle mentionne aussi la documentation médicale de l'Hôpital Nostra Senyora de Meritxell et un rapport social qui fait état d'une autre hospitalisation psychiatrique et conclut que la patiente n'est pas en mesure de mener une vie autonome, ni d'assumer la responsabilité de ses propres soins ni de son traitement, ni n'est en mesure d'exercer aucun type d'activité professionnelle. - Au cours de la procédure judiciaire, le rapport de l'expert judiciaire a conclu que le degré de handicap du demandeur se situait aux alentours de 65%, pourcentage auquel le Tribunal des Batlles a ajouté 3% au titre des facteurs sociaux. - La Chambre administrative déclare que, si la CONAVA est l'organisme compétent pour reconnaître le degré de handicap, ses décisions peuvent être révisées par les organes juridictionnels. - Elle souligne que la situation du demandeur était la même au moment où le recours administratif a été tranché et au moment de l'établissement du rapport d'expertise, malgré le laps de temps d'1 an et quatre mois écoulé entre les deux. En ce sens, elle considère que le Gouvernement avait connaissance du rapport issu d'une hospitalisation psychiatrique dans lequel il était indiqué que le demandeur n'était pas en mesure de mener une vie autonome. - S'agissant du calcul de la note relative aux facteurs sociaux, la Chambre administrative reprend l'appréciation effectuée par la première instance et la valide. - Pour tous ces motifs, elle rejette le recours du Gouvernement et confirme le jugement de première instance en tous ses termes. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. La Constitution de la Principauté d'Andorre, en cohérence avec son Préambule, dans lequel elle exprime la conviction de l'opportunité de se doter de tous les mécanismes devant permettre d'avoir la sécurité juridique dans l'exercice des droits fondamentaux de la personne, dispose à l'article 41 que les droits et les libertés reconnus aux chapitres III et IV sont protégés par les tribunaux ordinaires et que la loi créera une procédure exceptionnelle d'empara devant le Tribunal constitutionnel. Pour ce motif, l'article 102 dispose que, contre les actes des pouvoirs publics qui portent atteinte à des droits fondamentaux, les parties ayant qualité pour agir peuvent demander l'empara devant le Tribunal constitutionnel. La Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel développe ces principes, en proclamant à l'article 85 que « Par le recours ou la procédure d'empara, le Tribunal constitutionnel garantit, en tant qu'instance juridictionnelle supérieure, les droits reconnus aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution, à l'exception du droit visé à l'article 22 de celle-ci ». 3.2. Conformément aux critères susmentionnés et à la doctrine constante de ce Tribunal, la procédure d'empara — indépendamment de sa dénomination en tant que recours ou en tant que procédure — ne constitue pas, par rapport à la procédure judiciaire ordinaire, une révision intégrale de son contenu, mais un véritable nouveau jugement strictement limité à la matière constitutionnelle, c'est-à-dire à la vérification de sa conformité aux redevances de la constitutionnalité. En ce sens, le Tribunal constitutionnel, malgré sa qualité d'« instance juridictionnelle supérieure » (article 85 précité), ne peut en aucun cas être confondu avec une cour de cassation, un tribunal supérieur ou une cour suprême. 3.3. Dans l'affaire soumise à la décision de ce Tribunal, le recours d'empara est formé contre le jugement du 12 avril 2019, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, de manière directe, ainsi que le permet la réforme introduite par la récente Loi du Code de procédure civile. Les autres conditions procédurales de l'introduction du recours sont également réunies de manière claire en l'espèce. Par conséquent, il y a seulement lieu d'examiner si la violation dénoncée a un contenu constitutionnel ou s'il y a un défaut manifeste de cette condition substantielle, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 3.4. La partie requérante considère que le jugement attaqué en empara viole le droit fondamental à la juridiction, établi à l'article 10.1 de la Constitution, dans son volet relatif à l'obtention d'une décision fondée en Droit. Ce jugement de la Chambre administrative a rejeté le recours en appel formé contre le jugement du 30 octobre 2018, rendu par le Tribunal des Batlles. Par conséquent, ce dernier a été confirmé en tous ses termes, faisant droit à la demande de la partie demanderesse et rejetant la prétention de la partie qui forme actuellement le recours d'empara. 3.5. En substance, l'argumentation du recours d'empara repose sur le fait que les tribunaux ordinaires, face à une divergence entre deux critères techniques — celui de la CONAVA et celui de l'expert qui a produit son rapport dans la procédure judiciaire —, ont donné la prévalence à l'expertise judiciaire sur celle de la CONAVA. Le simple exposé de cette synthèse de son raisonnement suffit amplement à établir que la thèse de la partie requérante en empara se situe sur le terrain du discernement, de la sélection, de l'interprétation et de l'application de la législation ordinaire. Or, c'est là un domaine qui relève de la juridiction ordinaire. La Chambre administrative, en confirmant la décision du Tribunal des Batlles, a pris sa décision après avoir amplement motivé son appréciation. Il y a donc lieu de considérer qu'elle a apporté une réponse complète à la prétention des parties et que cette réponse est motivée et logiquement et juridiquement raisonnable, comme l'établit la jurisprudence de ce Tribunal constitutionnel (ordonnance du 15 janvier 2018, rendue dans l'affaire 2017-43-RE, et jugements du 16 octobre 2017, rendu dans l'affaire 2017-16-RE, et du 3 février 2014, rendu dans l'affaire 2013-31-RE). 3.6. La partie requérante semble également considérer, de manière indirecte, qu'il peut y avoir eu violation du droit à la juridiction du fait que la prépondérance n'a pas été accordée à l'appréciation d'un organisme — la CONAVA — créé par une loi, sur celle de l'expert qui a rendu son rapport dans la procédure judiciaire. Cet argument ne peut pas non plus être accueilli dans le cadre du présent recours. L'appréciation de la preuve dans la procédure judiciaire est, de manière générale, laissée à la libre appréciation du juge ou du tribunal, auxquels il est seulement exigé d'appliquer les règles de la « saine critique », sauf s'il ressort de cette appréciation, de manière patente, une erreur manifeste conduisant à des conclusions absurdes ou arbitraires. Les organismes administratifs qui ont proliféré à l'époque contemporaine dans notre environnement culturel et juridique, notamment dans le domaine des reconnaissances et des évaluations médicales, sont fondamentalement des organismes consultatifs de l'Administration, qui agissent effectivement dans un souci d'indépendance et d'impartialité. Leurs rapports, avis ou décisions ne sont toutefois pas définitifs. Ils peuvent être contestés, comme dans le cas qui nous occupe, devant les tribunaux. Et ceux-ci peuvent statuer sur toutes les questions que leur soumettent les parties à la procédure, qu'elles soient de caractère strictement juridique ou de nature technique. Évidemment, l'avis d'un organisme créé par la loi peut être très apprécié et pris en compte lors de l'appréciation de la preuve, mais il ne peut se substituer à la libre appréciation de celle-ci par l'organe juridictionnel. Il n'y a donc aucun motif de considérer que le critère de la constitutionnalité ait été enfreint. Par conséquent, le recours d'empara doit être déclaré irrecevable. Pour tout ce qui a été exposé. Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre DÉCIDE : 1. De déclarer irrecevable le recours d'empara 2019-38-RE formé par le Gouvernement contre le jugement du 12 avril 2019, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De notifier la présente ordonnance au Gouvernement, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. 3. De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Fait à Andorra la Vella, le 17 juin 2019. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Joan Manel Abril Campoy Magistrate Magistrat