Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours d'amparo 96-6-RE, du 5-11-96.

Affaire 96-6-RE Numéro d'enregistrement : 102-1996. Recours d'amparo Jugement du jour de novembre 1996 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 8 juillet 1996 par le Ministère public, par lequel celui-ci forme un recours d'amparo contre le jugement en date du 6 juin 1996, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice dans l'affaire n° AD-010-2/95, par lequel est décidée la révocation du jugement rendu par la Section administrative du Tribunal des Batlles, pour défaut de qualité pour agir de l'Association pour la Protection des Animaux, des Plantes et de l'Environnement (APAPMA) aux fins de former un recours contentieux administratif contre le projet de prolongement de la route secondaire des Cortals d'Encamp n° 220, zone borda de la Baronia-roca del Pisó, approuvé par l'Hble. Commun d'Encamp, recours par lequel le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de déclarer qu'il a été porté atteinte au droit à la juridiction de l'association APAPMA, de déclarer la nullité dudit jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice et de déclarer le droit de ladite association à obtenir une décision sur le fond de la demande. Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 98 c) et 102 c), Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième, Vu la copie des pièces de l'affaire n° AD-010-2/95 introduite devant la justice ordinaire, Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 7 septembre 1996 qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo formé par le Ministère public, Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 8 juillet 1996, par la représentation procédurale d'APAPMA, par lequel celle-ci a formalisé sa qualité de codemanderesse, Vu les observations du Ministère public, enregistrées le 24 septembre 1996, de la représentation procédurale d'APAPMA, enregistrées le 25 septembre 1996, et de la représentation procédurale du Commun d'Encamp, enregistrées le 30 septembre 1996, Vu les conclusions de la représentation procédurale du Commun d'Encamp, enregistrées le 18 octobre 1996 ; de la représentation procédurale d'APAPMA, enregistrées le 21 octobre 1996, et du Ministère public, enregistrées le 22 octobre 1996, Ouï le magistrat rapporteur, M. François Luchaire, Antécédents Premier En date du 7 mars 1995, l'Association pour la Protection des Animaux, des Plantes et de l'Environnement (APAPMA) a formé une demande devant la Section administrative de la Batllia contre le Commun d'Encamp en contestation des actes administratifs servant de fondement juridique aux travaux de prolongement de la route secondaire des Cortals d'Encamp n° 220, zone de la Baronia-roca del Pisó. La demande se fondait sur le fait que l'exécution du projet n'avait pas suivi les prescriptions établies par le Règlement du 7 mars 1990 qui développe les ordonnances de 1987 et 1989 relatives à la réalisation de travaux ou d'activités qui modifient l'état actuel du terrain et qui requièrent, selon l'avis de la partie demanderesse, de manière impérative, l'autorisation nécessaire du Gouvernement ; la demande considérait également que ledit projet enfreignait l'article 31 de la Constitution. Deuxième En date du 5 décembre 1995, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement -affaire AD- 010-2/95- par lequel elle rejetait la demande formée par APAPMA et déclarait le projet de prolongement de la route secondaire des Cortals d'Encamp n° 220, zone de la Baronia-roca del Pisó conforme au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. Ledit jugement considérait qu'il existait un lien direct entre l'association APAPMA et le projet de construction de la route secondaire, puisqu'il énonçait : "... le lien entre la société demanderesse et l'acte attaqué est indéniable, et en conséquence tout argument d'opposition à la qualité pour agir de la demanderesse doit être écarté". Troisième Contre ce jugement, l'association APAPMA a interjeté dans les délais et formes requis un appel devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Dans ledit recours, l'association demandait la révocation du jugement rendu par la Section administrative du Tribunal des Batlles et que soit déclarée la nullité du projet de prolongement de ladite route, ainsi que de tous les actes administratifs postérieurs. Quatrième En date du 6 juin 1996, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle décidait de révoquer la décision attaquée pour défaut de qualité pour agir de l'association APAPMA aux fins de former un recours contentieux administratif contre le projet de prolongement de la route secondaire des Cortals d'Encamp et, en conséquence, déclarait l'irrecevabilité du recours contentieux administratif. Cinquième En date du 14 juin 1996, la représentation procédurale d'APAPMA a demandé au Ministère public de former un recours d'amparo devant le Tribunal constitutionnel contre le jugement rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice dans l'affaire AD-010-2/95 pour atteinte au droit à la juridiction consacré à l'article 10 de la Constitution, dans la mesure où, en niant la qualité pour agir de l'association APAPMA, il n'a pas été statué sur le fond de la question litigieuse soulevée. Sixième En date du 8 juillet 1996, le Ministère public a présenté un mémoire devant ce Tribunal constitutionnel, par lequel il formait -conformément aux dispositions des articles 41, 98 et 102 de la Constitution et du chapitre sixième du titre IV de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel- un recours d'amparo demandant que "... soit tenu pour formé le Recours d'Amparo contre le Jugement nº 96-24 de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre, et qu'en temps voulu il soit rendu un jugement déclarant qu'il a été porté atteinte au droit à la juridiction de l'Association pour la protection des Animaux, des Plantes et de l'Environnement, déclarant la nullité du Jugement et le droit de cette association à obtenir une décision sur le fond de la demande". Septième En date du 8 juillet 1996, la représentation procédurale d'APAPMA a présenté devant le Tribunal constitutionnel un mémoire dans lequel elle demandait qu'APAPMA soit tenue pour partie codemanderesse dans le recours d'amparo constitutionnel formalisé par le Ministère public contre le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice n° 96-94, que soit accordée la protection sollicitée, que soit déclarée l'atteinte au droit à la juridiction et à obtenir de celle-ci une décision fondée en droit et que, afin de le rétablir, soit annulé le jugement susmentionné et soit ordonné le renvoi de la procédure judiciaire au moment immédiatement antérieur à celui où il a été rendu, afin que la Chambre rende un nouveau jugement dans lequel, reconnaissant la qualité pour agir d'APAPMA, elle statue sur les questions de fond soulevées dans l'affaire AD-010-2/95. Huitième En date du 24 septembre 1996, le Ministère public, et en date du 25 septembre 1996, la représentation procédurale d'APAPMA, ont présenté un mémoire en observations dans lequel ils réitéraient tout ce qui avait été argumenté dans les précédents mémoires de demande de protection présentés devant le Tribunal constitutionnel. En date du 30 septembre 1996, la représentation procédurale du Commun d'Encamp a présenté un mémoire en observations demandant que le Tribunal constitutionnel rende un jugement déclarant qu'il n'y a pas lieu d'accorder la protection sollicitée dès lors que le droit à la juridiction n'a pas été violé et que le Tribunal supérieur de justice s'est prononcé en application de la législation en vigueur et conformément à la Constitution. La représentation procédurale de l'entreprise Treballs Públics Daniel Armengol n'a pas présenté de mémoire en observations. Neuvième En date du 18 octobre 1996, la représentation procédurale du Commun d'Encamp ; en date du 21 octobre 1996, la représentation procédurale d'APAPMA, et en date du 22 octobre 1996, le Ministère public, ont présenté des mémoires en conclusions dans lesquels ils réitèrent tout ce qui a été allégué et argumenté dans les précédents mémoires présentés devant le Tribunal constitutionnel. La représentation procédurale de l'entreprise Treballs Públics Daniel Armengol n'a pas présenté de mémoire en conclusions. Fondements juridiques En ce qui concerne les prétentions des parties. Considérant que La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé dans son jugement du 6 juin 1996, « ... que parmi les diverses catégories d'intérêt qui peuvent être invoquées à titre de qualité pour agir, celui de jouir, de la part des citoyens, d'un environnement adéquat, qui bénéficie d'une reconnaissance explicite à l'article 31 de la Constitution, fait partie de ceux que la doctrine désigne comme « intérêts diffus », qui sont ceux qui appartiennent de la même manière à tous les citoyens - mais qui n'ont pas la catégorie d'intérêts publics- et dont la défense procédurale par les associations ayant pour finalité leur protection n'est possible que lorsqu'une loi de procédure l'admet ». Le Ministère public déclare que « L'interprétation restrictive de la notion d'« intérêt » contenue à l'art. 23 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, effectuée dans le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur, dans lequel elle refuse la qualité pour agir à l'association APAPMA dans l'affaire n° AD-012-2/95, prive l'association d'une décision sur le fond de la demande et lui refuse le droit à la juridiction consacré à l'art. 10 de notre Charte fondamentale. Si une association légalement constituée a parmi ses finalités la défense et la protection de l'environnement, elle a un « intérêt » direct à attaquer tous les actes administratifs dont l'exécution constitue une atteinte à l'environnement. Cet intérêt n'est pas ce que la doctrine désigne comme intérêts diffus, ni une action populaire visant à attaquer l'acte administratif, mais il s'agit d'un intérêt qui naît de sa propre finalité associative ». La représentation procédurale d'APAPMA déclare que ladite association, en tant que personne morale, jouit du droit fondamental à la juridiction, que la Loi régissant la juridiction administrative et fiscale établit la qualité pour agir sur simple intérêt, que l'intérêt légitime d'APAPMA est incontestable et que le refus de reconnaître à APAPMA la qualité pour former un recours contre la décision du Commun d'Encamp de construire une route porte atteinte à son droit constitutionnel à la juridiction. La représentation procédurale du Commun d'Encamp estime que l'article 31 de la Constitution impose à l'État le devoir de veiller à la défense de l'environnement, lequel ne peut être invoqué, selon ce que dispose l'article 39.3 de la Constitution, que dans les termes fixés par l'ordre juridique, et qu'aucune disposition de cet ordre juridique ne permet de former un recours au titre d'un intérêt pour l'environnement ; de même, elle estime qu'APAPMA ne justifie que d'un simple intérêt à l'application de la légalité et non d'un droit subjectif et concret sur lequel aurait pu se fonder l'admission de son action. En ce qui concerne les ordres juridiques étrangers. Considérant que L'association APAPMA invoque, dans son mémoire en conclusions, comme source d'inspiration de la Constitution andorrane, le droit espagnol qui, selon elle, impliquerait la recevabilité de son recours contentieux administratif. On pourrait également invoquer, comme source d'inspiration de notre Constitution, le droit français qui ne reconnaît pas la qualité pour agir à une association pour défendre un intérêt général sauf si une loi spéciale la lui reconnaît de manière expresse. Malgré tout cela, le Tribunal constitutionnel ne peut se prononcer sur la question soulevée dans le présent recours en protection que conformément au droit andorran. En ce qui concerne la qualité pour agir d'APAPMA. Considérant que Conformément à l'article 31 de la Constitution, l'État a le devoir de veiller à la protection de l'environnement. Cette disposition se trouve systématiquement située au chapitre V du titre II de la Constitution ; or, l'article 39.3, situé dans le même titre II de la Constitution, dispose que « Les droits du chapitre V inspirent la législation et l'action des pouvoirs publics, mais ne peuvent être invoqués que dans les termes fixés par l'ordre juridique ». Le Tribunal supérieur de justice a pour fonction d'interpréter les lois de procédure et d'établir s'il appartient au justiciable d'invoquer le droit à la protection de l'environnement conformément à l'ordre juridique. Considérant, en revanche, que Conformément à l'article 10 de la Constitution « Le droit à la juridiction est reconnu... », et compte tenu du caractère général de ce précepte, il est fait référence de la même manière tant aux personnes physiques qu'aux personnes morales. Il résulte de cet article 10 que l'article 23 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale doit être interprété dans le sens le plus favorable à l'application du droit constitutionnel à la juridiction. Certes, conformément à l'article 86.4 de la Constitution « La défense juridictionnelle des intérêts généraux peut être exercée au moyen de l'action populaire dans les cas régis par les lois de procédure » ; en conséquence, sauf en cas d'exception prévue par une loi, un recours formé au moyen d'une action populaire dans le seul intérêt de défendre la légalité ferait l'objet d'une déclaration d'irrecevabilité. Néanmoins, le recours de l'APAPMA n'exerce pas une action populaire fondée uniquement sur la défense de la légalité, puisqu'il défend un intérêt très concret relatif à l'environnement qui est intégré dans ses objectifs statutaires. La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice ne pouvait donc pas fonder sa déclaration d'irrecevabilité du recours contentieux administratif introduit par l'APAPMA sur ladite motivation. La décision du Tribunal supérieur de justice est, pour cette raison, contraire à l'article 10 de la Constitution. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé 1. De reconnaître au Ministère public et à l'association APAPMA les prétentions relatives à la violation du droit à la juridiction. 2. D'annuler le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice n° 96-24, rendu le 6 juin 1996, dans l'affaire n° AD-010-2/95. 3. De renvoyer la procédure au moment immédiatement antérieur à la décision annulée. 4. De publier le présent jugement, conformément à ce que dispose l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui sera notifié au Ministère public, au président du Tribunal supérieur de justice, au représentant procédural de l'APAPMA, au représentant procédural du Commun d'Encamp et au représentant procédural de l'entreprise Treballs Públics Daniel Armengol, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le cinq novembre mil neuf cent quatre-vingt-seize. François Luchaire Miguel Angel Aparicio Pérez Président Vice-président Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Magistrat Magistrat