Jugement du Tribunal constitutionnel du 8-6-2009 relatif au conflit de compétences constitutionnelles 2008-1-CC.

Affaire 2008-1-CC Numéro d'enregistrement 539-2008. Conflit de compétences constitutionnelles Jugement du 8 juin 2009 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 19 décembre 2008, par le Commun d'Encamp, par laquelle il introduit un conflit de compétences contre le Gouvernement « en raison de la publication par le Conseil général de la décision issue du dossier d'expropriation de déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation, relative à la nécessité d'acquisition des droits patrimoniaux du Commun d'Encamp » et considérant qu'il demande au Tribunal constitutionnel de la déclarer recevable, d'y donner suite et de rendre un jugement comportant les dispositions détaillées dans la requête ; Vu le mémoire de clarification, demandé par le Tribunal constitutionnel, présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 22 janvier 2009, par lequel le Commun d'Encamp précise que la violation de ses compétences constitutionnelles est imputée au Conseil général ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 80.1, 82 et 98 d) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première ; Vu la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, du 4 novembre 1993 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 2 mars 2009, qui a décidé de déclarer recevable, avec effets suspensifs, le conflit de compétences constitutionnelles 2008-1-CC, introduit par le Commun d'Encamp contre le Conseil général ; Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré le 23 mars 2009 au Tribunal constitutionnel, par le Conseil général ; Vu le mémoire présenté par la représentante du Gouvernement d'Andorre du 30 mars 2009 dans lequel il est déclaré que, selon son avis, la suspension déclarée par ce Tribunal dans l'ordonnance du 2 mars 2009 ne le lie pas, car autrement il aurait été placé en situation d'absence de défense pour ne pas avoir été cité comme partie dans la suspension accordée à la demande du Commun d'Encamp ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Gouvernement et par le Commun d'Andorra la Vella ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 27 avril 2009, qui a décidé de citer le Gouvernement d'Andorre comme partie au conflit de compétences ; Vu le mémoire du Conseil général du 15 mai 2009 ; Vu le mémoire du Commun d'Encamp du 22 mai 2009 ; Vu le mémoire du Gouvernement du 22 mai 2009 ; Entendu le rapport du magistrat rapporteur, M. Carles Viver Pi-Sunyer ; Faits Premièrement Le 3 octobre 2008, le Conseil général a décidé d'approuver la déclaration d'utilité publique de la ligne aérienne de 225 kV entre la frontière française et le Pas de la Casa, et de la ligne souterraine de 225 kV entre le Pas de la Casa et le Grau Roig, et de déclarer la nécessité d'acquisition des droits patrimoniaux suivants du Commun d'Encamp : - Les droits nécessaires à l'installation de pylônes et au survol de lignes pour l'implantation d'une ligne aérienne de 225kV entre la frontière française et le Pas de la Casa. - Les droits nécessaires à l'installation d'une ligne souterraine de 225kV entre le Pas de la Casa et le Grau Roig. - Les droits nécessaires à la construction de la galerie de services et d'évacuation parallèle au Tunnel d'Envalira, par laquelle passera un tronçon de la ligne de 225kV. - Les droits d'occupation temporaire des terrains concernés pour la réalisation des travaux mentionnés aux paragraphes précédents. - Les droits nécessaires au passage de personnes et d'engins pour des travaux d'amélioration et d'entretien des lignes mentionnées aux paragraphes précédents. Deuxièmement Le 3 novembre 2008, le Commun d'Encamp, conformément à l'article 71 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, a adressé une demande préalable au Conseil général au motif qu'il considérait que ladite déclaration empiétait sur l'une de ses compétences, concrètement la compétence en matière de décharges. De même, le Commun d'Encamp a demandé au Juge de l'expropriation, compte tenu de ladite demande préalable, de suspendre à titre conservatoire le dossier d'expropriation en question. Le 9 décembre 2008, le Juge de l'expropriation a fait droit à cette demande et a suspendu ledit dossier d'expropriation jusqu'à la décision préalable du conflit de compétences par le Tribunal constitutionnel. Troisièmement Le 19 décembre 2008, le Commun d'Encamp, compte tenu du silence du Conseil général rejetant sa demande préalable, a présenté une requête en conflit de compétences constitutionnelles devant le Tribunal constitutionnel dans laquelle il exposait que de l'article 4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences (points 4, 5, 6, 7 et plus concrètement du point 10 e) se déduisait une intervention nécessaire des communs pour fixer l'emplacement des décharges sur le territoire de la paroisse respective, en tant que partie essentielle de leurs facultés d'aménagement de leur territoire et de gestion des services publics qui leur incombent. Cette intervention des communs a été reconnue et précisée par la Loi sur les déchets ; l'article 35.1 de cette Loi dispose que « La création d'une décharge, qu'elle soit communale ou privée, doit être préalablement autorisée par le commun de la paroisse où il est prévu de l'implanter. » La prévision d'une série de décharges définitives pour déposer et compacter les matériaux provenant de l'excavation de la galerie de services et d'évacuation parallèle au tunnel d'Envalira, outre d'éventuelles infractions à la légalité ordinaire qui ne seront pas développées ici, constitue une violation des compétences du Commun d'Encamp dans la mesure où ces décharges n'ont pas obtenu l'autorisation du Commun d'Encamp. Selon l'avis de cette partie, par le biais de l'expropriation, l'intervention du Commun d'Encamp est supprimée. Et bien que, comme le reconnaît le Gouvernement dans son rapport motivé, les actes d'expropriation n'aient pas la capacité de modifier l'ordre de répartition des compétences entre l'État et les communs, il est clair que la détermination de l'emplacement, de l'étendue de la superficie et des caractéristiques des décharges définitives projetées constitue un empiètement sur les compétences du Commun d'Encamp, car elles ont été projetées sans tenir compte de son intervention préalable. En outre, le fait que le projet d'installation de la ligne souterraine entre le Pas de la Casa et le Grau Roig puisse être considéré comme inclus dans le Plan sectoriel des nouvelles infrastructures électriques à haute tension ne modifie pas non plus la répartition des compétences en la matière, car le déversement de terres et de matériaux d'excavation pour la réalisation de l'ouvrage est une question latérale et accessoire du projet, qui ne peut être affectée par la déclaration d'intérêt national et qui doit suivre le régime ordinaire prévu légalement à titre général, lequel ne prévoit pas d'exceptions. Le caractère injustifié des décharges permanentes est encore plus évident si l'on constate que le Commun d'Encamp dispose de décharges adéquates pour déposer ces matériaux. Ensuite, le Commun d'Encamp expose à nouveau l'acte qui constitue un empiètement de compétences, la compétence empiétée et la répartition des compétences entre l'État et les communs, et conclut que la particularité principale de ce système de répartition des compétences réside dans le fait que l'élément matériel et l'élément fonctionnel se présentent dissociés et contenus sous deux formes différentes : la Constitution attribue certains pouvoirs aux communs et la Loi qualifiée de délimitation des compétences délimite, à partir de certaines prévisions constitutionnelles minimales, les matières sur lesquelles les communs pourront exercer ces pouvoirs. En l'espèce, il est empiété sur la compétence qui découle de l'article 4.10 e) de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs ; par conséquent, l'empiètement sur cette compétence revêt un caractère constitutionnel. Enfin, le Commun d'Encamp demande que soit ordonnée la suspension de la décision faisant l'objet du recours et que soit rendu un jugement comportant les dispositions suivantes : « a) Que le Commun est compétent pour intervenir dans la détermination de l'emplacement des asbocadors qui s'installent sur son territoire, en vertu des dispositions de l'article 4.10 e) de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Communs. b) Que la décision rendue par le Conseil général du 3 octobre 2008 a méconnu et, en conséquence, a violé, en ce qui concerne les décharges, la compétence que détient le Commun d'Encamp. c) Que l'installation des décharges de chantier – temporaires et définitives- prévues dans le projet de construction de la galerie de services et d'évacuation parallèle au tunnel d'Envalira, par où passera un tronçon de la ligne de 225 kV nécessitent l'autorisation préalable du Commun d'Encamp, étant donné qu'elle relève de sa compétence et non de celle de l'État, qui n'y est pas compétent. d) Que de la décision du Conseil général du 3 octobre 2008 déclarant l'utilité publique de la ligne de 225 kV entre la frontière française et le Grau Roig, y compris le tronçon souterrain mentionné dans cette même décision, constitue un empiètement sur les compétences du Commun d'Encamp qui rend ladite décision nulle et inefficace dans la partie qui concerne les décharges, en particulier celles à caractère définitif. » Quatrièmement Le 2 mars 2009, le Tribunal constitutionnel a décidé de déclarer recevable, avec effet suspensif, la requête présentée par le Commun d'Encamp et a transmis l'affaire au Conseil général afin qu'il y réponde. Cinquièmement Le 23 mars 2009, le síndic general a présenté un mémoire en réponse au conflit de compétences soulevé par le Commun d'Encamp dans lequel, en premier lieu, il délimitait l'objet du conflit de compétences formulé par le Commun d'Encamp : un conflit de compétences relatif à une décision du Conseil général, adoptée dans le cadre d'une procédure d'expropriation, et relative à la déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation, qui ne contient aucune mention expresse relative à l'installation de décharges permanentes sur le territoire du Commun d'Encamp. En deuxième lieu, le Conseil général analysait la procédure d'expropriation régie par la Loi d'expropriation (articles 7 à 32) et précisait qu'elle se divise en trois étapes. Une première étape de préparation gouvernementale qui s'achève par la transmission au Conseil général du dossier et d'un rapport motivé dans lequel figurent, entre autres éléments, les caractéristiques techniques et les incidences de diverse nature de l'exécution du projet. Une deuxième phase qui se déroule au siège parlementaire, lequel doit adopter, le cas échéant, la déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation en se fondant, conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, sur les critères d'adéquation, de nécessité et de proportionnalité. Cependant, ni le contenu strict de la décision parlementaire, ni sa motivation ne peuvent porter sur des aspects concrets de l'exécution de l'ouvrage découlant de l'expropriation, mais doivent avoir pour élément principal la déclaration d'utilité publique et la nécessité d'occupation. Et c'est dans la troisième phase que relèvent les questions d'exécution découlant de l'expropriation, dont la résolution est attribuée au pouvoir judiciaire, plus précisément au président du Tribunal des Batlles. Par conséquent, la problématique de l'installation de décharges sur le territoire du Commun d'Encamp ne touche pas le noyau essentiel de la décision relative à la procédure d'expropriation, mais une question accessoire de l'exécution de l'ouvrage, et son élucidation doit intervenir devant les juridictions. En troisième lieu, et en conséquence de ce qui vient d'être dit, le jugement du Tribunal constitutionnel doit porter uniquement sur l'identification de l'organe compétent pour adopter des décisions de déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation dans le cadre de la procédure d'expropriation andorrane et ne doit pas faire droit à la demande de la requête tendant à se prononcer sur la détermination de la compétence pour autoriser l'installation de décharges sur le territoire communal, étant donné que cette question est étrangère au contenu de la décision faisant l'objet du conflit de compétences. Et, conformément à la Loi d'expropriation (articles 7.2 et 15), cette compétence appartient à la chambre parlementaire. Au cas où il pourrait être considéré que la décision faisant l'objet du conflit emporte implicitement l'approbation d'aspects purement exécutifs de l'ouvrage lié à l'expropriation, le Conseil général déclare que la requête du Commun d'Encamp serait également dépourvue de fondement juridique. Premièrement, il convient de souligner que l'utilisation, dans le rapport motivé, du terme « décharge » est techniquement erronée et que, dans certains ouvrages, se produisent des mouvements de terres qui n'ont pas la qualification de déchets, soumis à la Loi sur les déchets, et que leur dénomination la plus correcte est celle de « déversements » et que, par conséquent, ils échappent aux compétences d'autorisation communales. Ensuite, il mentionne le Règlement relatif à la réalisation de travaux ou d'activités modifiant l'état actuel du terrain, qui prévoit pour ce type d'ouvrage l'élaboration par le Gouvernement d'un rapport d'impact environnemental dans lequel il est indiqué textuellement que « les matériaux qui ne vont pas aux dépôts permanents de l'ouvrage devront être déposés dans une décharge dûment autorisée et la plus proche possible des zones des travaux ». De même, le rapport motivé du Gouvernement met en évidence que les travaux seront réalisés dans le strict respect de la réglementation en vigueur en la matière et que le recours à la procédure d'expropriation ne change en rien la manière dont les travaux doivent être exécutés, ni ne modifie les compétences du Commun et du Gouvernement. Enfin, le Conseil général demande au Tribunal constitutionnel de déclarer la validité de l'Accord du 3 octobre 2008 relatif à la déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation, concernant la nécessité d'acquisition des droits patrimoniaux du Commun d'Encamp. Sixièmement Le 30 mars 2009, le magistrat rapporteur de l'affaire, M. Carles Viver Pi-Sunyer a rendu une ordonnance par laquelle il ouvrait un délai de sept jours ouvrables afin que le Commun d'Encamp et le Conseil général présentent leurs conclusions. Septième Ce même jour, le Gouvernement a déposé au greffe du Tribunal constitutionnel un mémoire dans lequel il déclarait que la suspension des effets de l'Accord du Conseil général objet du conflit de compétences, qui ne lui a pas été notifiée, ne peut pas le lier. La Loi du Tribunal constitutionnel ne précise pas la portée de cette suspension à l'égard des parties qui n'ont pas été appelées à la cause. Il considère que les arrêts du Tribunal constitutionnel ont un caractère constitutif et font partie de l'ordre juridique dès leur publication au Bulletin officiel, en s'imposant erga omnes. Toutefois, il n'en va pas de même des ordonnances, qui sont des décisions portant sur des questions incidentes de la procédure et qui devraient être notifiées aux personnes dont les droits ou intérêts peuvent être affectés par le contenu desdites ordonnances. Dans le cas contraire, il serait porté atteinte au droit à la juridiction et au droit de la défense, reconnus à l'article 10 de la Constitution. Par conséquent, selon lui, si l'ordonnance de recevabilité de la cause avec effets suspensifs ne lui a pas été notifiée, c'est parce que le Tribunal constitutionnel a considéré que ses intérêts et droits directement issus de l'Accord du Conseil général objet du conflit ne sont pas affectés par le contenu de cette ordonnance. Il est clair que la procédure constitutionnelle engagée par le Commun d'Encamp est un conflit de compétences relatif à une décision du Conseil général adoptée dans le cadre d'une procédure d'expropriation. Néanmoins, le Gouvernement souhaite informer le Tribunal constitutionnel de la situation de l'ouvrage, qui consiste en la réalisation d'une galerie de services et d'évacuation parallèle au tunnel d'Envalira, qui doit être exécuté dans un délai de 23 mois. Ce projet a fait l'objet d'un avis favorable du Département de l'Environnement ; il a également été communiqué au Commun d'Encamp, le 12 novembre 2007, qui n'a formulé aucune observation à ce sujet, et les travaux ont commencé avant la clôture du dossier d'expropriation. De manière très substantielle, il est prévu que le volume total de l'excavation atteigne 115.784 m3 (sic), dont 73.122 m3 (sic) resteront déposés de manière permanente sur les terrains adjacents à la galerie, et une modification de la morphologie de l'état du terrain sera effectuée de manière à obtenir une intégration environnementale et paysagère de l'ouvrage, et 42.662 m3 (sic) seront transférés et déposés de manière permanente dans une décharge dûment autorisée, probablement la décharge communale du Maia. En ce qui concerne la compétence en matière de décharges, le Gouvernement considère qu'il ne s'agit pas d'une compétence constitutionnelle, car elle découle de la Loi sur les déchets, qui, selon lui, est une Loi ordinaire de délégation visée à l'article 3 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs. Il ajoute qu'il ressort de la clause résiduelle en sa faveur et de l'article 9 de la Loi sur les déchets que les compétences exécutives des communs en matière de décharges n'ont rien à voir avec celles de même nature du Gouvernement, qui ne peuvent être impliquées, ni directement ni indirectement, entre un conflit de compétences entre le Commun et le Conseil général. Ensuite, le Gouvernement déclare qu'il a transmis au Commun d'Encamp une proposition de convention de collaboration (qu'il joint en annexe) relative au volume excédentaire de l'excavation afin de le déposer à la décharge de Maia. De même, le Gouvernement fait état des conséquences qu'entraînerait la suspension des travaux en cours d'exécution, tant d'un point de vue économique (800.000 euros mensuels) que d'un point de vue social (travailleurs), ainsi que pour la sécurité des usagers du tunnel d'Envalira, la garantie et l'approvisionnement électrique du pays pour les prochaines années et l'approvisionnement en eau du Pas de la Casa. Si le Tribunal constitutionnel considérait que la suspension des effets s'étend à la poursuite des travaux que le Gouvernement exécute, il conviendrait de demander au Commun d'Encamp une garantie ou un aval, eu égard aux graves préjudices qu'entraînerait l'arrêt des travaux, qui ne devrait pas être inférieur à 10 millions d'euros, puisque le montant total du projet s'élève à 21 millions d'euros. Enfin, le Gouvernement demande l'admission des déclarations contenues dans ce mémoire aux fins que ce Tribunal jugera appropriées. Huitième Le 15 avril 2009, le Conseil général et, le lendemain, le Commun d'Encamp ont présenté, respectivement, chacun un mémoire de conclusions dans lequel ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans leurs mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Neuvième Le 27 avril 2009, le Tribunal constitutionnel, par ordonnance, a cité le Gouvernement d'Andorre comme partie au conflit de compétences, a transmis la cause au Gouvernement et a demandé au Conseil général et au Commun d'Encamp de se prononcer sur le maintien de la suspension des effets décidée dans l'ordonnance de recevabilité de la cause. Dixième Le 15 mai 2009, le syndic général a présenté un mémoire dans lequel, en premier lieu, il réitérait de manière synthétique ses observations antérieures, notamment que la procédure d'expropriation se compose de trois étapes, dans lesquelles interviennent successivement le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, et que les questions d'exécution de l'ouvrage découlant de l'expropriation relèvent de la troisième étape, où il convient de soulever la problématique relative à l'installation de décharges sur le territoire d'Encamp. En deuxième lieu, il affirme que les deux premières étapes se sont déroulées conformément aux prévisions légales et insiste sur le fait que la décision du Conseil général se limite strictement à la déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation au sein d'une procédure d'expropriation et qu'elle ne contient aucune mention expresse relative aux questions d'exécution concernant l'installation de décharges permanentes sur le territoire communal. Par conséquent, le Conseil général déclare que l'objet du conflit de compétences présenté n'affecte pas les compétences du Gouvernement et réitère que le Tribunal constitutionnel ne doit pas faire droit à la demande du Commun d'Encamp de se prononcer sur la détermination de la compétence pour autoriser des décharges, car il s'agit d'une question étrangère au contenu de la décision objet du conflit. En troisième lieu, il considère que la troisième phase n'a pas pu être déclenchée, car le 4 décembre 2008, le Juge de l'Expropriation a décidé de « suspendre à titre conservatoire le présent dossier d'expropriation jusqu'à ce que la question préalable de conflit de compétences formulée ait été résolue ». L'argumentation du Gouvernement selon laquelle il serait porté atteinte à ses intérêts du fait de la suspension des travaux en cours d'exécution dans le cadre de l'expropriation n'a aucun fondement, puisque ces travaux n'auraient pas dû commencer. Enfin, il demande la levée de la suspension de la décision du 3 octobre 2008, puisque la compétence pour prendre cette décision appartient au Conseil général et ne s'étend pas aux questions d'exécution de la procédure d'expropriation et n'affecte donc ni les intérêts et compétences du Gouvernement, ni ceux du Commun d'Encamp. Et, au cas où cette décision comporterait implicitement l'approbation également d'aspects purement exécutifs, il demande que les effets de la suspension soient circonscrits à la problématique de l'autorisation de décharges. Onzième Le 22 mai 2009, le Gouvernement a présenté un mémoire dans lequel il déclarait que le Conseil général avait exercé une compétence qui lui était propre sans préjuger, le moins du monde, de celle qui pourrait appartenir au Commun d'Encamp en matière de décharges et que cette absence de correspondance entre les compétences en jeu entraînait le défaut de qualité pour défendre du Conseil général. En outre, la déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation aux fins de l'expropriation est neutre, elle ne conditionne en rien le fait de devoir ou non obtenir, préalablement ou postérieurement à cette déclaration, toute autorisation administrative pour exercer l'activité qui motive l'expropriation. Le Gouvernement considère qu'en réalité ce conflit de compétences est dirigé contre le dossier d'expropriation, à l'encontre duquel aucune demande préalable n'a été formulée. En définitive, le Gouvernement demande que ce conflit de compétences soit rejeté pour défaut de qualité pour défendre du Conseil général, sans qu'il soit nécessaire d'examiner le fond de l'affaire. De même, le Gouvernement estime que le conflit de compétences à l'examen est virtuel ou hypothétique, puisque l'Accord attaqué n'a usurpé ni réellement empiété sur aucune compétence communale. En ce qui concerne les compétences des communs en matière de décharges, il considère que l'article 4.10 e) de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, qui attribue aux communs la prestation de services publics communaux dans le domaine du nettoyage des voies publiques, de la collecte des ordures et déchets et de la protection environnementale et écologique, contient la seule compétence pouvant avoir un quelconque lien avec la matière « décharges ». Cependant, il convient d'interpréter cet article et, après avoir exposé diverses techniques d'interprétation, il conclut que ce qui se produit en cette matière est que l'État, conformément à l'article 3 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences, a délégué au moyen de la Loi sur les déchets certaines compétences ; entre autres compétences et obligations des communs en la matière, il leur appartient la création, l'exploitation, la gestion et la fermeture des décharges communales. Cependant, cela n'exclut pas que le Gouvernement détienne ces compétences à l'égard des décharges qui n'ont pas un caractère communal. La Loi sur les déchets doit être interprétée en fonction de la Loi qualifiée de délimitation des compétences et non l'inverse. Le Gouvernement réitère, en outre, que s'agissant de la destination des terres excavées lors de la construction de la galerie de services et d'évacuation parallèle au tunnel, une première destination provisoire sur des terrains adjacents a été prévue, ce qui est logique afin d'éviter les coûts inhérents au transport et à la manipulation immédiats vers d'autres lieux, et ces dépôts ne peuvent être considérés comme des décharges. Par ailleurs, seuls 72.122 m2 des terres excavées auront une destination définitive afin d'assurer l'intégration environnementale et paysagère de l'ouvrage conformément aux dispositions du Règlement relatif à la réalisation de travaux ou d'activités modifiant l'état actuel du terrain, le reste, soit environ 42.622 m2, étant transféré vers une décharge communale située dans la paroisse d'Encamp. De même, il insiste sur le fait que les travaux inhérents à la réalisation du Plan sectoriel de nouvelles infrastructures électriques à haute tension ne nécessitent aucune autorisation communale, puisqu'ils excèdent la compétence relative aux décharges communales et s'inscrivent parfaitement dans les compétences en matière de décharges qui demeurent entre les mains du Gouvernement, conformément à l'article 3.3 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences, et qui doivent permettre au Gouvernement de réaliser sans interférence d'autres administrations les plans et travaux, sectoriels ou non, d'intérêt national. Pour terminer, cette partie expose les motifs de nature diverse justifiant la levée de la suspension ordonnée par le Tribunal constitutionnel : motifs économiques, sociaux et de sécurité des usagers du tunnel d'Envalira. Et à cet égard, au cas où la suspension serait décidée, le Gouvernement souligne la nécessité que le Commun d'Encamp constitue une garantie d'un montant non inférieur à 10 millions d'euros. Douzième Le 22 mai 2009, le Commun d'Encamp a présenté un mémoire dans lequel il formulait des observations relatives au mémoire du Gouvernement. Quant au fond de l'affaire, en premier lieu, en ce qui concerne l'existence de décharges « appartenant au Gouvernement » qui seraient exclues des compétences communales, il considère que la Loi sur les déchets, plus précisément son article 35.1, établit une procédure qui doit s'appliquer à toutes les décharges, à savoir une autorisation initiale du commun et une approbation définitive du Gouvernement. Il n'existe aucune base légale pour l'exclusion proposée par le Gouvernement. En deuxième lieu, en ce qui concerne l'allégation selon laquelle les compétences communales en matière de décharges sont des compétences déléguées par le Gouvernement, il déclare qu'elle n'a aucune sorte de fondement, puisque les délégations de compétences doivent être expresses (article 80.3 de la Constitution) et que la Loi sur les déchets ne délègue pas ces compétences. Les compétences en matière de décharges découlent de la Constitution et de la Loi qualifiée de délimitation des compétences, et la Loi sur les déchets ne fait que les préciser. En troisième lieu, en ce qui concerne la teneur du jugement du Tribunal constitutionnel, cette partie a déjà déclaré qu'elle n'a à aucun moment contesté la compétence du Conseil général pour déclarer l'utilité publique et la nécessité d'occupation dans une procédure d'expropriation ; l'objet du conflit réside dans la demande de reconnaissance et de respect des compétences communales pour autoriser l'installation de décharges sur des terrains communaux. Quant à la suspension des travaux, le Commun d'Encamp considère qu'elle doit être maintenue, non seulement parce que, dans son mémoire, le Gouvernement reconnaît que la majeure partie des déchets générés modifieront la morphologie du terrain et que cette situation ne doit pas se consolider, mais aussi parce que la mesure conservatoire n'aurait aucun effet, puisque les travaux réalisés ne sont pas couverts par le titre d'expropriation qui est suspendu. Sur l'allégation du Gouvernement relative aux graves conséquences qu'entraînerait le maintien de la suspension, il estime qu'aucune n'est difficilement réparable, ni n'a de caractère irréversible. Dans la nécessaire mise en balance des intérêts, l'intérêt du respect de la compétence communale prime, car les conséquences d'un déversement non autorisé par le Commun d'Encamp seraient graves, ce qui pourrait en revanche être aisément corrigé en demandant l'autorisation audit Commun. Il ajoute que le Service des travaux publics du Commun a établi un rapport technique dont il ressort d'importantes contradictions sur le volume de matériaux qu'il est prévu d'extraire et de déposer de manière permanente et il insiste sur le fait qu'un ouvrage de cette nature ne peut être réalisé sans l'autorisation du commun concerné. Quant à la demande relative à l'absence de défense alléguée par le Gouvernement, il y est dûment remédié par la décision de le citer comme partie au présent conflit de compétences. Enfin, il demande le maintien de la suspension de la décision du Conseil général du 3 octobre 2008, prononcée par l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 2 mars 2009. Treizième Le 27 mai 2009, la secrétaire générale du Tribunal constitutionnel, accompagnée du technicien du Service des travaux du Commun d'Encamp et d'un technicien du Ministère de l'Aménagement du territoire du Gouvernement, a procédé à une inspection oculaire des déversements faisant l'objet du litige. Motifs juridiques Premier Compte tenu des observations formulées par les parties au cours de l'instruction de la présente procédure constitutionnelle, il convient, en premier lieu, d'en préciser soigneusement l'objet. Plus précisément, il convient de déterminer si le fait que le Commun d'Encamp dirige le conflit contre l'Accord du Conseil général du 3 octobre 2008, qui déclare l'utilité publique et l'urgente acquisition des droits nécessaires à la réalisation des travaux, implique que cette déclaration constitue l'unique objet possible du conflit, comme le soutiennent le Gouvernement et le Conseil général, ou si cet objet peut s'étendre, comme le prétend la représentation du Commun d'Encamp, à l'hypothétique atteinte à la compétence découlant du fait de ne pas avoir demandé et obtenu l'autorisation préalable dudit Commun lors de la réalisation des déversements prévus dans la procédure d'expropriation dont procède la présente controverse de compétence. Sur cette question, il convient d'établir clairement que le fait que la mise en demeure d'incompétence et le conflit soient dirigés contre l'Accord du Conseil général n'implique pas que leur objet doive nécessairement se limiter au contenu dudit Accord. Le Commun attaque l'Accord du Conseil général parce que, dans l'ordre juridique andorran, celui-ci est l'acte qui parachève -dans la phase préalable à son exécution- une procédure d'expropriation composée de manière indissociable de diverses actions émanant d'institutions différentes. Dans ces circonstances, il ne peut être exigé de celui qui allègue l'atteinte à ses compétences qu'il soulève le conflit avant que la procédure ne soit devenue exécutoire, et encore moins rendre, par cet expédient commode, à l'abri de toute saisine en conflit de compétence les actes antérieurs à l'accord final de déclaration d'utilité publique et de nécessité d'occupation, au motif qu'il s'agit d'actes émanant d'une autre institution. Il convient donc de conclure que, bien que le conflit soit dirigé formellement et légitimement contre l'Accord du Conseil général -adopté, par ailleurs, après examen de la proposition et du rapport motivé du Gouvernement-, l'objet du présent conflit positif de compétence consiste à déterminer si l'absence de demande d'autorisation préalable pour procéder aux déversements litigieux méconnaît la compétence que le Commun qui soulève le conflit affirme détenir en matière de décharges. Deuxième Sur le fond du conflit, comme il a été exposé en détail dans les antécédents et comme il vient d'être rappelé, le Commun d'Encamp allègue que la prévision, contenue dans le dossier d'expropriation, de quatre décharges de chantier définitives et de deux décharges de régulation temporaires sans avoir obtenu l'approbation initiale du Commun porte atteinte à la compétence que lui attribue l'article 4.10, paragraphe e) de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs (compétence pour fournir des services publics communaux dans le domaine du « nettoyage des voies publiques, de la collecte des ordures et des déchets et de la protection environnementale et écologique »), dans la concrétisation qu'opèrent de cette compétence les articles 10. e) et 35.1 de la Loi 25/2004 , du 14 décembre, sur les déchets, dont le préambule affirme expressément cette finalité de « développe(r) la répartition des compétences entre le Gouvernement et les communs, telle que prévue par l'article 4.10 » de ladite Loi. Plus précisément, l'article 10. e) dispose qu'il appartient aux communs « la création, l'exploitation, la gestion et la fermeture des décharges communales » et l'article 35.1 que « la création d'une décharge, qu'elle soit communale ou privée, doit être préalablement autorisée par le commun de la paroisse où il est envisagé de l'implanter. » Pour leur part, tant le Gouvernement que le Conseil général distinguent dans le projet trois types de décharges ou de déversements : les deux mentionnés par le Commun, constitués, le premier, par des zones de dépôt totalement provisoire de 3 ou 4 jours et, le second, par les quatre zones adjacentes à la galerie dans lesquelles les terres seront remblayées afin d'obtenir une intégration environnementale et paysagère, et une « décharge extérieure », où sera acheminé le reste des terres excédentaires, pour laquelle il est prévu de demander l'autorisation pertinente au Commun concerné, auquel est reconnue la compétence d'autorisation préalable. Dans les deux autres cas, ils ne jugent pas nécessaire l'autorisation prévue par la Loi sur les déchets, car, selon le Conseil général, il ne s'agit pas à proprement parler de décharges et, en tout état de cause, tant pour le Gouvernement que pour le Conseil, il convient de garder à l'esprit que la compétence des communs en matière de décharges sont des compétences déléguées, et non des compétences découlant de la Constitution ou de la Loi qualifiée, et que ce que la loi leur délègue, ce sont les déversements communaux, mais que cela n'entraîne pas l'impossibilité que l'État ne puisse pas disposer de ses propres décharges, comme ce serait le cas en l'espèce. La question étant posée en ces termes, pour trancher le différend de compétence, il convient de garder à l'esprit, en premier lieu, que la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, en délimitant les compétences en matière de services publics communaux prévues à l'article 80 de la Constitution en leur attribuant la protection environnementale, n'empêche pas que de futures lois de l'État concrétisent les domaines de cette délimitation des compétences, pour autant que leur contenu ne dénature pas la délimitation opérée par la Loi qualifiée et que cette concrétisation demeure toujours soumise au contrôle du Tribunal constitutionnel. En tout état de cause, cette concrétisation générique ou abstraite de la délimitation des compétences ne saurait être confondue avec une simple délégation de compétences concrètes. Dans le cas d'espèce, comme nous venons de le mentionner, la Loi sur les déchets déclare expressément dans son préambule que son objectif est précisément la concrétisation de la délimitation des compétences effectuée par la Loi qualifiée, et aucun des organismes habilités à le faire n'a à aucun moment contesté la conformité constitutionnelle de cette concrétisation, dont, en conséquence, nous devons tenir compte dans le jugement du conflit soulevé en l'espèce. En deuxième lieu, compte tenu des observations du Conseil général et du Gouvernement, il convient de préciser si l'on peut déduire de ladite Loi sur les déchets l'existence éventuelle de décharges qui ne requièrent pas l'autorisation préalable du Commun concerné. La réponse à cette question doit être négative. D'abord en raison de la lettre de l'article 35.1, qui montre la volonté que ce soient toutes les décharges qui requièrent l'approbation initiale du Commun (d'une part, le titre fait référence indistinctement à toutes les décharges, « procédure d'autorisation et d'ouverture des décharges », sans autre précision ; d'autre part, la rédaction de l'article est également symptomatique, il dit « la création d'une décharge, qu'elle soit communale ou qu'elle soit particulière », et non « la création d'une décharge communale ou particulière »). En deuxième lieu, et surtout, il convient de garder à l'esprit que la Loi sur les déchets, en établissant les principes généraux de gestion des déchets, lorsqu'elle a voulu reconnaître la titularité du Gouvernement sur une installation – conformément au préambule qui nous dit qu'elle délimite les compétences –, l'a fait expressément : cela est manifeste à l'article 22 qui, en traitant des installations de traitement des déchets, prévoit expressément l'existence d'installations dont le Gouvernement est titulaire – de manière significativement résiduelle, lorsque la Loi les définit comme communales – et, en revanche, dans le même article, lorsqu'il fait référence aux déchetteries non industrielles et aux décharges, il ne fait référence qu'aux communales. En définitive, on peut conclure que la Loi, probablement afin de préserver une participation des Communs dans tout type de déversements situés sur leur territoire, requiert en tout état de cause l'autorisation préalable de ceux-ci. Cela étant, cette première conclusion établie, il convient d'apporter deux précisions : d'une part, il convient d'affirmer que cette compétence d'autorisation, comme toutes les compétences, doit être exercée conformément au principe de loyauté institutionnelle qui, en ce qui concerne le cas d'espèce, signifie qu'elle doit être exercée avec la volonté non seulement de ne pas empêcher, mais de rendre possible et, plus encore, de favoriser l'exercice des compétences des autres entités publiques. Et, d'autre part, affirmer que toute décharge requiert l'autorisation préalable du Commun conformément à l'article 35.1 de la Loi sur les déchets n'équivaut pas à affirmer que tout dépôt de déchets inhérents soit une décharge ou doive se transformer en décharge et requière, par conséquent, ladite autorisation. Ainsi, pour ce qui nous intéresse ici, cette autorisation n'est pas exigible pour les dépôts de matériaux produits pour la réalisation de certains travaux si ce dépôt a un caractère temporaire très limité et est conçu comme une étape préalable nécessaire pour pouvoir réaliser le transfert définitif vers d'autres lieux. L'autorisation n'est pas non plus exigible lorsque les dépôts de déchets inertes issus de la réalisation de travaux ont lieu sur les terrains adjacents à l'ouvrage réalisé et répondent à la finalité d'obtenir l'intégration environnementale et paysagère de l'ouvrage ou de garantir sa sécurité. Quatrième Or, l'application de la ratio decidendi exposée dans les deux fondements précédents permet de conclure que celles que le projet dénomme décharges de régulation, compte tenu de leur stricte temporalité – trois ou quatre jours –, de leur volume – 500 m2 maximum – et de leur finalité, ne requièrent pas l'autorisation prévue à l'article 35.1 de la Loi sur les déchets et, en conséquence, l'absence de demande de cette autorisation n'entraîne aucune violation des compétences du Commun. En ce qui concerne les décharges de chantier, qui ont toutes un caractère définitif, il convient de distinguer, d'une part, les décharges contiguës à la nouvelle galerie et, d'autre part, celles qui en sont séparées par le tunnel d'Envalira : s'agissant des premières, compte tenu de leurs caractéristiques et de leur contiguïté physique ou géographique, on peut considérer qu'elles ont pour finalité d'obtenir l'intégration environnementale et paysagère de l'ouvrage ou, en d'autres termes, on peut considérer qu'il s'agit de déversements qui font partie de l'ouvrage exécuté et, en conséquence, elles ne requièrent pas l'autorisation du Commun, puisqu'en toute rigueur elles ne peuvent pas être qualifiées de décharges du point de vue des compétences qui nous intéresse ici. En revanche, s'agissant des secondes, étant donné qu'elles se trouvent de l'autre côté du tunnel, il n'est pas établi que leur finalité soit d'obtenir lesdites intégrations environnementales ou paysagères, ni qu'elles garantissent la sécurité de la nouvelle galerie. En conséquence, aux fins des compétences, elles doivent être considérées comme des décharges qui requièrent l'autorisation préalable du Commun concerné. Il est vrai que ces dernières décharges ont obtenu l'autorisation du ministère de l'Environnement en ce qui concerne leur impact environnemental, mais une chose est que les déversements soient corrects du point de vue environnemental et une autre qu'ils ne soient pas des décharges qui requièrent, outre le rapport environnemental du Gouvernement, l'autorisation du Commun. En définitive, l'absence d'autorisation des décharges situées dans des zones non contiguës à la nouvelle galerie, mais dans des zones situées de l'autre côté du tunnel, viole la compétence en matière d'environnement reconnue par l'article 4.10 e) de la Loi qualifiée sur les compétences des Communs dans la concrétisation effectuée par l'article 35.1 de la Loi sur les déchets. Il n'est pas aisé de déterminer avec précision sur les plans versés au dossier les zones qui requièrent une autorisation et celles qui n'en requièrent pas. Ainsi, en ce qui concerne les plans, datés d'octobre 2007, qui sont joints à l'Accord du Gouvernement du 27 février 2008 qui ouvre le dossier d'expropriation (Édit publié au BOPA le 5 mars 2008), sont représentées, en ce qui concerne le « parcellaire bouche Pas de la Casa », une zone de 11.596,84 m2 contiguë à la nouvelle galerie et une de 1.430,20 m2 située de l'autre côté du tunnel et, dans le « parcellaire bouche Grau Roig », une zone de 18.190,33 m2 contiguë à la nouvelle galerie et cinq – qui totalisent 25.982,00 m2 séparées de la galerie par le tunnel. Figurent également au dossier d'autres plans, datés de novembre 2007, dans lesquels, dans ce que nous avons qualifié, conformément aux plans publiés dans l'édit, de « parcellaire Pas de la Casa », il y a dans la zone contiguë un déversement de régulation de 500 m2 et de l'autre côté du tunnel une zone pour terre végétale et pépinière de pins de 962 m2 ; sur un autre plan de cette même zone ne figure qu'une zone de déversement dénommée zone 4 de 9.340 m2 (vol : 21.493 m3) contiguë à la nouvelle galerie. Et, en ce qui concerne le dénommé « parcellaire bouche Grau Roig », y figurent, sur un premier plan, une zone de déversement de régulation de 500 m2, contiguë à la nouvelle galerie, et deux « acopis » dénommés zone pour terre végétale de 4.520 m2 et 1.485 m2, respectivement, situés de l’autre côté du tunnel. Sur un second plan sont représentées trois « zones de déversements » : la zone 3, contiguë à la nouvelle galerie, de 18.631 m2 (vol : 36.414 m3) et les zones 2 et 1, situées de l’autre côté du tunnel, de 8.184 m2 (vol : 12.435 m3) et 7.701 m2 (vol : 9.200 m3), respectivement. Eh bien, il convient de conclure, conformément à ce que nous avons déclaré jusqu’à présent, que les déversements permanents situés dans la zone contiguë à la nouvelle galerie ne requièrent pas d’autorisation du Commun ; en revanche, ceux situés de l’autre côté du tunnel requièrent cette autorisation et, faute de l’avoir obtenue, la compétence du Commun a été violée. Cinquième Enfin, en ce qui concerne la suspension de la décision du Conseil général objet du conflit, il convient de dire que, pour obtenir le rétablissement de la compétence méconnue, cette suspension n’est pas nécessaire. Il suffit de déclarer que des déversements ne peuvent pas être effectués ou continuer d’être effectués dans les décharges situées de l’autre côté du tunnel tant que l’autorisation du Commun d’Encamp n’aura pas été accordée sur ces mêmes terrains ou sur d’autres qui pourraient être fixés. Étant donné que la demande d’autorisation et l’octroi de celle-ci doivent avoir lieu en pleine soumission au principe de loyauté institutionnelle auquel nous nous sommes référés dans le fondement juridique troisième, il n’est pas non plus nécessaire de déclarer la suspension des travaux de construction de la nouvelle galerie, puisque les matériaux provenant de l’excavation qui seront produits pendant ce bref laps de temps, préalable à l’autorisation, pourront être déposés dans les décharges de régulation et dans les décharges de chantier qui ne requièrent pas d’autorisation du Commun. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l’autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d’Andorre, A décidé Premièrement De déclarer que l’absence de demande et d’obtention de l’autorisation pour effectuer les dépôts des matériaux d’extraction dans les décharges permanentes qui ne présentent pas de contiguïté physique avec la nouvelle galerie, mais qui sont situées de l’autre côté du tunnel d’Envalira, a violé la compétence du Commun d’Encamp en matière d’environnement reconnue par l’article 4.10.e de la Loi qualifiée des compétences des communs, dans la concrétisation réalisée par l’article 35.1 de la Loi sur les déchets. Deuxièmement De suspendre les déversements de matériaux dans les décharges mentionnées au point précédent tant que l’autorisation du Commun pour les réaliser sur ces mêmes terrains ou sur d’autres qui pourraient être déterminés n’aura pas été obtenue. Ainsi, par notre présent jugement, qui sera notifié au Conseil général, au Gouvernement et au Commun d’Encamp, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le 8 juin 2009. Carles Viver Pi-Sunyer Président Pierre Subra de Bieusses Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat Didier Maus Magistrat