Jugement du 6-7-2007 du Tribunal constitutionnel relatif au recours d'amparo 2006-23-RE.

Affaire 2006-23-RE Numéro d'enregistrement 501-2006. Recours d'amparo Jugement du 6 juillet 2007 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 15 novembre 2006 par la représentation procédurale des sociétés Promocions Immobiliàries Aigua Dolça, SA et Inversions Immobiliàries Benestar, SA, par lequel elle forme un recours d'amparo contre le jugement du 24 mai 2006 et contre l'ordonnance du 25 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une présumée violation des droits fondamentaux reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer l'atteinte aux droits fondamentaux invoqués et d'annuler les décisions faisant l'objet du recours « qui déclarent constitutionnels les articles 130 à 133 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (LGOTU) » ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 30 novembre 2006 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 mars 2007, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo formé par la représentation procédurale des sociétés requérantes ; Vu l'écrit d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 23 mars 2007, par le Gouvernement ; Vu l'écrit d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 4 avril 2007, par la partie requérante ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par la représentation procédurale des requérantes, par le Gouvernement et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Didier Maus ; Faits Premièrement Le 26 juin 2003, le Commun d'Encamp a refusé aux sociétés aujourd'hui requérantes le congé de construction de trois immeubles d'habitation destinés à la vente au motif que la documentation jointe à leur demande ne correspondait pas à un projet administratif relatif à une demande d'autorisation de travaux de construction de bâtiments neufs et que la voie de desserte, avec toutes les infrastructures de voirie et de services, était encore en phase de construction et que les conditions requises minimales établies par la réglementation en vigueur n'étaient pas respectées. Deuxièmement Ces sociétés ont formé un recours hiérarchique devant le Gouvernement et, après une prorogation du délai de décision, accordée par le président de la Commission technique d'urbanisme, le Ministre de l'Urbanisme et de l'Aménagement du territoire, le 24 octobre 2003, la décision de cette Commission rejetant ledit recours a été notifiée aux sociétés demanderesses. Troisièmement Ensuite, la partie requérante a introduit une demande administrative, qui a été rejetée le 1er novembre 2005 par la Batllia et le 24 mai 2006, en appel, par le Tribunal supérieur de justice. Cette partie a soulevé un incident de nullité des actes de procédure, considérant qu'il était porté atteinte au droit à la juridiction, puisqu'on avait exigé d'elle la production de preuves essentielles pour trancher la question de fait avec la demande, alors que celles-ci n'avaient pas été admises en période d'essai ; de même, il était également porté atteinte au droit à une décision fondée en droit, dans la mesure où la motivation du jugement était erronée. Quatrièmement Le 25 octobre 2006, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rejeté cet incident, au motif qu'elle a considéré que les éléments de fait sur lesquels repose l'écrit principal du litige sont essentiels pour configurer la prétention dès le début du procès, c'est-à-dire avant la phase probatoire. En outre, l'absence de cette preuve ne constitue pas la ratio decidendi du rejet des prétentions des demandeurs, puisque la preuve figurant au dossier, loin de justifier l'existence et la suffisance de tous les services urbanistiques, démontre le contraire. S'agissant du second point, la Chambre administrative a réitéré qu'une étude volumétrique avait été présentée au lieu d'un projet, défaut qui n'était pas susceptible d'être régularisé. Cinquièmement Le 15 novembre 2006, la représentation procédurale des sociétés Promocions immobiliàries Aigua Dolça, SA et Inversions immobiliàries Benestar, SA a formé un recours d'amparo dans lequel elle exposait qu'elle avait soulevé une question préalable afin que la juridiction ordinaire saisisse le Tribunal constitutionnel d'une question incidente sur la constitutionnalité de la Commission technique d'urbanisme tant en ce qui concerne sa création qu'en ce qui concerne ses compétences, sa composition et son fonctionnement, pour violation des articles 25, 40, 72, 80 et 82.2 de la Constitution. Selon elle, la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme ne contient aucune disposition abrogatoire, de sorte qu'il convient d'appliquer l'article 124.6 du Code de l'Administration, qui attribue au Gouvernement les recours administratifs préalables à l'accès à la juridiction contre les actes des communs. De même, les dispositions de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme qui confèrent à chaque commun la compétence de nommer et de révoquer la majorité des membres de la Commission technique d'urbanisme est, en ce qui concerne chaque commun, contraire à l'article 80 de la Constitution, de même que le sont les dispositions qui lui attribuent des compétences. Cette partie insiste sur le fait que la composition de la Commission technique d'urbanisme viole la Constitution, étant donné que la majorité de ses membres ne font pas partie de l'Administration publique, ni en qualité de fonctionnaires, ni d'agents de l'Administration, ni en vertu d'une quelconque relation spéciale. Ainsi, la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme soustrait au Gouvernement son pouvoir de décision pour le confier à un organe composé de personnes privées qui, en raison de leur profession liée au monde de la construction, peuvent ne pas être objectives. Les sociétés requérantes soulignent que les tribunaux ordinaires ont porté atteinte au droit d'obtenir un jugement fondé en droit, dans la mesure où ils n'ont pas répondu suffisamment et ont même omis ce point de leur argumentation. Selon cette partie, le système de pourvoi des postes de la Commission technique d'urbanisme est également inconstitutionnel, car il viole l'article 25 de la Constitution, du fait que ses membres sont nommés de manière directe, et l'article 40 de la Constitution, du fait que sa réglementation aurait dû être établie par loi qualifiée. En définitive, la partie requérante tente de démontrer l'inconstitutionnalité des dispositions de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme qui se réfèrent à la Commission technique d'urbanisme afin de mettre en évidence que la motivation des décisions de la juridiction ordinaire est inconstitutionnelle, ce qui équivaut à une absence de motivation. De même, le droit à un procès équitable a également été violé, car la Commission technique d'urbanisme, organe inconstitutionnel en raison de l'inconstitutionnalité de sa création, de sa composition et de ses compétences, a statué sur le recours hiérarchique qui devait être tranché par le Gouvernement. Sixième Le 30 novembre 2006, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il s'opposait à l'admission de ce recours d'empara, considérant que ce que la partie requérante cherche réellement est une révision et une réforme des considérations juridiques adoptées dans les décisions faisant l'objet du recours, qui sont juridiquement fondées et ne sont pas arbitraires, de sorte qu'il n'y a violation d'aucun des droits consacrés à l'article 10 de la Constitution. Ainsi, le Ministère public demande l'irrecevabilité du recours d'empara 2006-23-RE. Septième Le 14 mars 2007, le Tribunal constitutionnel a admis ce recours d'empara et a ouvert la phase de communication aux parties. Huitième Le 23 mars 2007, le Gouvernement a présenté un mémoire dans lequel il alléguait, en substance, que les décisions faisant l'objet du recours sont entièrement conformes au droit et ne peuvent être accusées d'avoir violé l'article 10 de la Constitution. Selon cette partie, la conclusion à laquelle parviennent les juridictions ordinaires, dans l'exercice de leur pouvoir d'appréciation des faits, est différente de celle des sociétés requérantes, ce qui ne constitue aucune violation du droit susmentionné. Il ajoute qu'il existe une correspondance entre ce que les parties débattent et demandent et ce qu'a tranché le Tribunal supérieur de justice, et que, comme les jugements motivent amplement la position formulée en relation avec la question d'inconstitutionnalité des articles 130 à 133 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, qui créent et réglementent les fonctions de la Commission technique d'urbanisme, il n'y a donc aucune incohérence d'aucune sorte ayant pu placer la partie requérante en situation d'indéfense. Il considère également qu'il n'y a ni défaut de motivation, ni motivation manifestement inadéquate de la décision faisant l'objet du recours, le fait que les raisonnements du Tribunal supérieur de justice ne soient pas « favorables et du goût de la requérante » ne signifiant pas qu'ils soient inadéquats au regard de la finalité de statuer sur la question faisant l'objet du litige. Enfin, le Gouvernement demande le rejet de ce recours d'empara. Neuvième Le 4 avril 2007, la représentation procédurale des sociétés requérantes a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle s'oppose au contenu du rapport du Ministère public et réitère les argumentations et prétentions du mémoire d'empara constitutionnel. Dixième Le 1er juin 2007, la représentation procédurale de la partie requérante, le 7 juin 2007, le Gouvernement et le 8 juin 2007, le Ministère public, ont présenté, respectivement, leurs mémoires de conclusions dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier Ce recours d'empara est fondé sur l'argument selon lequel le Tribunal supérieur de justice a violé le droit à la juridiction du fait d'avoir rejeté la prétention de la partie requérante qui demandait à la juridiction ordinaire l'introduction, devant le Tribunal constitutionnel, de la procédure prévue à l'article 100 de la Constitution et aux articles 52 et suivants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Cette procédure régit le pouvoir des juridictions ordinaires de soulever une question de constitutionnalité, à titre préjudiciel, lorsqu'elles estiment qu'il existe des « doutes raisonnables et fondés sur la constitutionnalité d'une loi. » En l'espèce, les sociétés requérantes ont allégué devant la Batllia et devant le Tribunal supérieur de justice que les dispositions des articles 130 à 133 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme qui créent et réglementent la Commission technique d'urbanisme sont contraires à la Constitution, et en particulier aux articles 25 et 80 de la Constitution. Elles font valoir que le refus du Tribunal supérieur de justice de soulever cette question incidente a entraîné pour elles la violation de leur droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Devant le Tribunal constitutionnel, les sociétés requérantes exposent de nouveau leurs arguments sur l'inconstitutionnalité de l'existence, de la composition et des actes de la Commission technique d'urbanisme. Deuxième En premier lieu, il convient de souligner que la procédure qui permet à un juge de soulever une question incidente devant le Tribunal constitutionnel ne constitue jamais une obligation, mais simplement une option. L'article 100 de la Constitution mentionne l'existence de « doutes » de la part du juge, ce qui implique une première appréciation de sa part de la portée de la demande de la question incidente sollicitée. L'article 53.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel précise que « Ladite estimation d'inconstitutionnalité doit être fondée sur l'impossibilité d'une interprétation de la norme ou des normes conforme à la Constitution, sur le raisonnement et l'explication de son caractère de norme indispensable à la solution de la cause principale ou de l'incident dont il s'agit ». Cet article oblige le juge compétent à procéder à une première analyse et à n'accepter la question incidente que si, d'une part, l'interprétation de la norme est indispensable à la solution du litige et si, d'autre part, il existe, selon lui, des « doutes raisonnables et fondés » sur la constitutionnalité de la norme faisant l'objet du litige. Dans ces conditions, le Tribunal constitutionnel, saisi par la voie du recours d'empara, doit vérifier que les juges du fond ont accompli leurs fonctions telles qu'elles sont délimitées par les considérations précédentes. Troisième En l'espèce, dans son jugement du 24 mai 2006, le Tribunal supérieur de justice examine amplement les observations présentées par les sociétés requérantes, concrètement, l'argument essentiel selon lequel la Commission technique d'urbanisme est un organe qui exerce des fonctions publiques et est composé de personnes étrangères à l'Administration, ce qui violerait, selon la partie requérante, le droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux charges et aux fonctions publiques que reconnaît la Constitution. Le Tribunal supérieur réfute, point par point, les arguments des requérantes, et afin de fonder son refus de présenter une procédure incidente d'inconstitutionnalité, considère que la Commission technique d'urbanisme se configure comme un organe consultatif et exécutif en matière d'aménagement du territoire, d'urbanisme et de construction et qu'elle répond à une forme de participation qualifiée à des tâches administratives et que, par conséquent, il y avait lieu de rejeter les arguments relatifs au droit d'accès à la fonction publique. Le Tribunal supérieur de justice considère également que le dispositif de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme ne porte pas atteinte aux dispositions de l'article 80.1 relatives aux compétences des comuns en matière d'urbanisme. Il considère même, in fine, que le rôle attribué à la Commission technique d'urbanisme constitue une protection supplémentaire pour les comuns contre d'éventuels empiétements du Gouvernement. Ce Tribunal en déduit que « les articles 130 à 133 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme qui créent la Commission technique d'urbanisme ne portent pas atteinte aux articles de la Constitution et, par conséquent, il n'y a pas lieu de soulever la question incidente d'inconstitutionnalité ». Conformément à sa fonction, le Tribunal supérieur de justice a examiné si, selon lui, il existait des « doutes raisonnables et fondés » susceptibles de justifier la présentation de la question au Tribunal constitutionnel à titre préjudiciel. En agissant de la sorte, le Tribunal supérieur de justice a respecté les prescriptions contenues à l'article 10 de la Constitution qui l'obligent à justifier sa décision au moyen d'un raisonnement juridique cohérent et rationnel. Les sociétés requérantes ne peuvent donc pas alléguer que le Tribunal supérieur de justice a méconnu leurs arguments et les a rejetés sans un examen approfondi. Dans ces conditions, la demande d'empara présentée par les sociétés requérantes doit être rejetée. Décision Compte tenu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement Déclarer qu'il n'a pas été porté atteinte aux droits fondamentaux allégués et, par conséquent, rejeter le recours formé par les sociétés Promocions Immobiliàries Aigua Dolça, SA et Inversions Immobiliàries Benestar, SA. Deuxièmement Publier le présent jugement, conformément à ce que dispose l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérantes, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 6 juillet 2007. Didier Maus Carles Viver Pi-Sunyer Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat