Jugement du 6-7-2007 du Tribunal constitutionnel relatif au conflit de compétences constitutionnelles 2006-4-CC.

Affaire 2006-4-CC Numéro d'enregistrement 418-2006. Conflit de compétences constitutionnelles Jugement du 6 juillet 2007 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 25 septembre 2006 par les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany, par laquelle ils introduisent un conflit de compétences contre le Décret établissant les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, et sur son périmètre de protection, adopté par le Gouvernement le 26 juillet 2006 et publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 2 août 2006, et attendu qu'ils demandent au Tribunal constitutionnel de la déclarer recevable, d'y donner suite et de rendre un jugement : « - déclarant que le Décret du Gouvernement attaqué empiète sur des compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des Comuns attribuent aux Comuns ; - déclarant également la nullité de plein droit du Décret de référence en conséquence de l'empiètement de compétences. - et, à titre subsidiaire, dans l'hypothèse improbable où le Tribunal constitutionnel considérerait que les mesures adoptées par le décret trouvent leur fondement dans la loi 9/2003, du patrimoine culturel, étendant le présent conflit de compétences aux articles 12.2, 14.3 et 16.3 de celle-ci, en application des dispositions de l'article 69.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. » Vu la Constitution, et notamment les articles 79, 80.1, 82 et 98 d) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre cinquième, section première ; Vu la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns, du 4 novembre 1993 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 10 janvier 2007, qui a décidé de déclarer recevable, sans effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2006-4-CC ; Vu le mémoire en réponse présenté et enregistré le 25 janvier 2007 au Tribunal constitutionnel par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le Gouvernement et par les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Didier Maus ; Antécédents Premier Le 26 juillet 2006, le Gouvernement a approuvé le Décret établissant les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, et sur son périmètre de protection (BOPA n° 61, du 2 août 2006). Deuxième Le 25 septembre 2006, les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont introduit, dans les délais et formes requis, devant le Tribunal constitutionnel, une requête par laquelle ils formalisaient un conflit de compétences constitutionnelles contre ce Décret du Gouvernement. Dans cette requête, les Comuns susmentionnés indiquaient que le Décret objet du litige repose sur une application incorrecte de la Loi du 12 juin 2003 du patrimoine culturel d'Andorre, qui a des conséquences préjudiciables sur les compétences des comuns, car du fait d'établir unilatéralement et définitivement les critères architecturaux et urbanistiques, le Gouvernement assume de facto la définition réelle de la politique urbanistique de la paroisse, et cette application incorrecte de la Loi entraîne une violation du principe de légalité garanti par l'article 3.2 de la Constitution. Cette partie considère également que l'établissement à titre définitif par le Gouvernement des critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror et sur son périmètre de protection portent atteinte aux compétences urbanistiques des comuns, et en outre, comme le Décret objet du litige consacre une double tutelle gouvernementale sur les compétences communales, il porte atteinte au principe d'autonomie communale, car les Comuns ont besoin d'une autorisation préalable du ministre de la culture pour les travaux et interventions susceptibles d'être réalisés sur le paysage culturel et son périmètre de protection. Enfin, les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany demandent au Tribunal constitutionnel de déclarer que le Décret du 26 juillet 2006 empiète sur des compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns leur reconnaissent et, par conséquent, sa nullité de plein droit. Et, au cas où le Tribunal constitutionnel considérerait que le Décret objet du litige est fondé sur la Loi du 12 juin 2003 du patrimoine culturel d'Andorre, ils demandent, à titre subsidiaire, que le conflit soit étendu aux articles 12.2, 14.3 et 16.3 de cette Loi en application des dispositions de l'article 69.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Troisième Le 10 janvier 2007, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable, sans effet suspensif, le conflit de compétences constitutionnelles 2006-4-CC et, par ordonnance de la même date, le magistrat rapporteur de l'affaire, M. Didier Maus, a transmis l'affaire au Gouvernement afin qu'il présente son mémoire en réponse à la requête. Quatrième Le 25 janvier 2007, le Gouvernement a répondu, en s'y opposant, à la requête en conflit de compétences constitutionnelles susmentionnée, par un mémoire dans lequel il indiquait qu'il avait appliqué la Loi du 12 juin 2003 du patrimoine culturel d'Andorre, car, par décret, le Gouvernement devait établir les critères d'intervention qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel de la vallée déclaré par le Décret du 19 octobre 2005, et sur son périmètre de protection délimité par le Décret du 8 mars 2006. Le Gouvernement considère qu'il lui incombe de fixer les critères nécessaires afin de garantir l'efficacité de la déclaration d'un bien immeuble d'intérêt culturel tout en protégeant ses valeurs esthétiques, historiques ou culturelles, afin d'encadrer par ces critères, entre autres, les actions publiques et privées à contenu urbanistique et architectural susceptibles d'être réalisées dans le périmètre protégé (à cet effet, cette partie reprend le jugement du 20 octobre 2006 du Tribunal constitutionnel). Le Gouvernement estime que, dès lors qu'il a exercé cette compétence en matière de culture et a fixé les critères architecturaux et urbanistiques, il a respecté les compétences des Comuns, tant en matière d'urbanisme que de gestion de leurs biens communaux ainsi que dans tous les autres aspects de leurs compétences, car ces critères sont strictement nécessaires pour préserver les valeurs esthétiques, historiques et culturelles du bien protégé, et ne sont ni excessivement concrets, ni exhaustifs, au point de ne pas permettre aux comuns de les préciser ou d'en établir d'autres, compatibles avec ceux de l'État. En outre, le Décret faisant l'objet du litige reconnaît en même temps qu'il appartient aux communs de préciser les critères au moment d'élaborer l'instrument de protection, d'utilisation et de gestion visé à l'article 16.3 de la Loi du 12 juin 2003 du patrimoine culturel d'Andorre, d'où il se déduit que les critères approuvés laissent une marge d'action suffisante aux communs. Le Gouvernement considère également que la plupart des arguments des Communs demandeurs sont irrecevables, car il estime qu'ils ont déjà été jugés dans le jugement antérieur de ce Tribunal constitutionnel relatif aux conflits de compétences constitutionnelles 2006-1 et 3-CC. Et il ajoute que les demandeurs prétendent attaquer indirectement la Loi du 12 juin 2003 du patrimoine culturel d'Andorre, qui n'empiète sur aucune compétence territoriale des communs, mais qui se borne à développer le mandat contenu à l'article 34 et, d'une certaine manière, à l'article 31 de la Constitution. Le Gouvernement demande, par conséquent, que la demande subsidiaire des Communs demandeurs soit rejetée, tant pour des motifs de forme que pour des motifs de fond. Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de tenir la demande pour contestée et de rendre un jugement par lequel il attribue la compétence litigieuse au Gouvernement, se prononce sur la validité du Décret du 26 juillet 2006, rejette intégralement la demande des Communs d'Encamp et d'Escaldes-Engordany et rejette leur demande subsidiaire. Cinquièmement Le 8 février 2007, le Gouvernement et, le 15 février de la même année, les Communs demandeurs ont présenté, respectivement, des mémoires en conclusions dans lesquels ils réitéraient substantiellement tout ce qui avait été allégué et argumenté dans leurs mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Toutefois, les Communs demandeurs ajoutent qu'« il convient d'écarter toute considération d'inconstitutionnalité pour conflit de compétences quant à la genèse antérieure qui a conduit le Gouvernement à adopter les décrets du 19 octobre 2005 et du 8 mars 2006 ». Ils joignent également en annexe à leur mémoire en conclusions les copies de cinq lettres adressées par le Commun d'Escaldes-Engordany au ministre de la culture, au cours du mois de novembre dernier, afin d'obtenir diverses autorisations d'intervention dans une zone comprise dans les abords de protection de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, ainsi que la copie de la réponse du ministre à l'une d'elles, dans laquelle il affirme la nécessité que le Commun obtienne l'autorisation préalable avant d'adjuger les travaux. Fondements juridiques Premièrement Les relations entre le Gouvernement et les Communs d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont donné lieu, depuis le mois de janvier 2006, à plusieurs conflits de compétences en relation avec la protection de la vallée du Madriu-Perafita-Claror. Dans le jugement du 20 octobre 2006, ce Tribunal a considéré que le Décret de Déclaration de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, comme bien immeuble d'intérêt culturel dans la classification de paysage culturel, approuvé par le Gouvernement le 19 octobre 2005, et le Décret de délimitation des abords de protection du paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, et d'ouverture d'une période d'audience et d'information publique en relation avec les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel déclaré et sur ses abords de protection, approuvé par le Gouvernement le 8 mars 2006, « n'empiètent pas sur les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs attribuent aux communs en matière de gestion, d'administration et de gouvernement des biens de propriété paroissiale du domaine public communal, ainsi qu'en matière de politique urbanistique de la Paroisse et de prestation de services publics communaux ». Le jugement a également déclaré que « les compétences réservées à l'État en matière de culture l'habilitent non seulement à déclarer des biens immeubles d'intérêt culturel et, plus concrètement, des paysages culturels comme celui de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, mais aussi à fixer les critères nécessaires afin de garantir l'efficacité de cette déclaration en protégeant ses valeurs esthétiques, historiques ou culturelles et à conditionner par ces critères, entre autres, les actions publiques et privées à contenu urbanistique et architectural qui peuvent être menées dans le périmètre protégé. Les compétences reconnues aux Communs pour gérer et administrer les biens qui composent la propriété communale, ainsi que les compétences urbanistiques qui leur reviennent en relation avec le territoire occupé par le paysage culturel et ses abords de protection n'excluent pas la possibilité que l'État exerce dans ces domaines territoriaux sa compétence en matière de culture. » Néanmoins, il a également été dit qu'« en fixant ces critères, l'État doit respecter les compétences des Communs en matière d'urbanisme et de gestion de leurs biens communaux. Cela signifie que lesdits critères doivent être ceux strictement nécessaires pour préserver les valeurs esthétiques, historiques et culturelles du bien protégé et que, d'autre part, ces critères ne doivent pas être excessivement concrets et exhaustifs de manière à ne pas permettre aux Communs de les préciser ou d'en établir d'autres compatibles avec ceux de l'État. » Deuxièmement Le 25 septembre 2006, un mois avant le prononcé du jugement susmentionné, les Communs d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont présenté un nouveau conflit de compétences contre le Décret établissant les critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror, patrimoine mondial, et sur ses abords de protection, adopté par le Gouvernement le 26 juillet 2006. Le dispositif de ce Décret contient : - L'établissement définitif des critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur le paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror. - L'établissement définitif des critères architecturaux et urbanistiques qui doivent régir les interventions sur les abords de protection du paysage culturel de la vallée du Madriu-Perafita-Claror. - La modification de la qualification de la zone des abords de protection située à l'ouest du paysage culturel (paroisse de Sant Julià de Lòria), qui constituera la zone 1 et non la zone 2, comme l'établissait le Décret antérieur. Les Communs demandeurs estiment que ce dernier Décret, comme le faisaient également les précédents, empiète sur les compétences urbanistiques des Communs, viole le principe d'autonomie et cause un préjudice évident aux compétences communales ; concrètement, ils allèguent que le Décret faisant l'objet du litige est l'aboutissement d'un processus gravement préjudiciable aux compétences et aux intérêts des Communs ; qu'il se fonde sur une application incorrecte de la Loi du patrimoine culturel ; que l'établissement des critères architecturaux et urbanistiques définitifs qui doivent régir les interventions sur la vallée et sur son périmètre de protection portent atteinte aux compétences urbanistiques des Comuns ; que le Décret susmentionné consacre une double tutelle gouvernementale sur les compétences communales qui porte atteinte au principe d'autonomie ; que l'application de la procédure légalement établie pour l'aménagement du paysage culturel est omise, au préjudice manifeste des compétences communales, et que la délimitation des compétences entre l'Administration générale et l'Administration communale est modifiée. Dans son mémoire de conclusions, cette partie indique qu'elle confirme ses observations contenues dans la requête « compte tenu, toutefois, du jugement de ce tribunal en date du 20 octobre 2006 rendu dans les affaires jointes 2006-1-CC et 2006-3-CC. » Et elle précise qu'« il y a lieu d'écarter toute considération d'inconstitutionnalité pour conflit de compétences quant à la genèse antérieure qui a conduit le Gouvernement à adopter les décrets du 19 octobre 2005 et du 8 mars 2006. Au-delà, toutefois, des antécédents qui ont abouti à la déclaration de la vallée du Madriu comme paysage culturel et patrimoine de l'humanité, il est clair que le décret aujourd'hui attaqué prétend modifier la délimitation des compétences entre l'administration générale et l'administration communale. » Ce même mémoire ajoute que les Comuns requérants réitèrent en particulier le sixième paragraphe du point quatre de leur requête, qui soutient que le nouveau Décret prétend modifier la délimitation des compétences entre l'Administration générale et l'Administration communale de l'État andorran. Les Comuns requérants font valoir, en citant l'exposé des motifs du Décret attaqué, qu'il existe une imbrication telle entre les compétences du Gouvernement et celles des comuns « que la parcelle résiduelle de pouvoir de gestion et d'administration des Comuns aujourd'hui requérants n'est plus du tout claire. » Troisième Il ressort des observations reproduites ci-dessus que les Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany ont renoncé à invoquer l'inconstitutionnalité des Décrets du 19 octobre 2005 et du 8 mars 2006. Ils concentrent leurs griefs d'inconstitutionnalité sur le Décret du 26 juillet 2006 et fondent leurs observations sur les six points exposés dans le fondement juridique précédent, et tout particulièrement sur le sixième point. En ce qui concerne les cinq premiers points, nous devons déclarer que les moyens d'inconstitutionnalité invoqués, eu égard à leur objet et à leur contenu, coïncident pleinement avec ceux qui ont fait l'objet de l'examen juridictionnel dans le jugement du 20 octobre 2006 susmentionné et, bien qu'ils se rapportent à un Décret différent, il doit être considéré que ces questions ont déjà été jugées et il y a lieu de réitérer leur rejet. En effet, dans leurs observations, les requérants n'imputent pas l'inconstitutionnalité à la forme concrète sous laquelle le Gouvernement a établi les critères « architecturaux et urbanistiques », mais se bornent de nouveau à qualifier d'inconstitutionnelle, dans l'abstrait, la possibilité même que le Gouvernement établisse, dans le cadre de sa compétence en matière de culture, des critères qui conditionnent l'exercice des compétences en matière d'urbanisme et sur les biens patrimoniaux des Comuns requérants. Or, la question étant ainsi posée, il y a lieu de réitérer que ce Tribunal, dans son jugement du 20 octobre 2006, a déjà déclaré que le Gouvernement peut adopter ces critères, pour autant qu'il le fasse dans des limites que les requérants, en l'espèce, ne contestent pas. Ce constat est particulièrement pertinent en ce qui concerne les observations soutenant que la fixation de critères architecturaux et urbanistiques a des conséquences préjudiciables sur les compétences des Comuns et suppose un préjudice manifeste pour ces compétences. Comme il est déclaré dans le jugement cité, ces effets pourraient se produire, et, par conséquent, s'il en était ainsi, il y aurait lieu de faire droit au conflit soulevé, dans l'hypothèse où ces critères ne seraient pas strictement nécessaires pour préserver les valeurs esthétiques, historiques et culturelles du bien protégé ou si, au contraire, ils étaient excessivement concrets et exhaustifs, de sorte qu'ils ne permettraient pas aux Comuns requérants, dans l'exercice de leurs compétences urbanistiques et de gestion des biens communaux, de préciser ces critères et d'en établir d'autres compatibles avec ceux de l'État. Toutefois, les mémoires présentés par les Comuns ne contiennent absolument aucune argumentation visant à démontrer que les « critères architecturaux et urbanistiques » ainsi dénommés présentent les caractéristiques proscrites par le jugement susmentionné et que, par conséquent, les Comuns ne peuvent, s'ils respectent ces critères, exercer leurs compétences urbanistiques et de gestion des biens communaux. Face à cette absence d'argumentation, comme nous le disions déjà dans le jugement du 20 octobre 2006, le Tribunal constitutionnel ne peut reconstruire la requête en suppléant à ses lacunes. Enfin, il convient de mentionner l'observation qui déduit, de la référence à l'« imbrication » des compétences contenue dans son exposé des motifs, que le Décret attaqué remplit une fonction de délimitation des compétences entre l'État et les Comuns interdite par la Constitution. Face à cette observation, il doit être déclaré qu'il est absolument courant dans les États politiquement décentralisés que, sur un même espace territorial, deux entités exercent des titres de compétence différents et que cette concurrence territoriale implique un conditionnement de l'exercice des compétences concernées. C'est ce qui se produit en l'espèce, où il est clair que le Décret attaqué ne délimite pas la portée des titres de compétence, mais que l'État établit, dans le cadre de sa compétence en matière de culture, des critères qui, du fait qu'ils s'appliquent sur le même espace territorial que les compétences des Comuns, en conditionnent l'exercice. La titularité de la compétence est une chose, son exercice en est une autre. Il ressort clairement du bloc de constitutionnalité que les Comuns sont les titulaires habilités à exercer les compétences urbanistiques et de gestion de leurs biens, mais, dans cet exercice, ils doivent respecter des critères qui, avec plus ou moins de justesse, ont été qualifiés d'« architecturaux et urbanistiques », et qui sont le fruit de l'exercice légitime par l'État d'une compétence qui lui est propre. Dans ces conditions, le Tribunal constitutionnel doit rejeter ce conflit de compétences constitutionnelles. Décision Compte tenu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premier De rejeter intégralement le conflit de compétences et, en conséquence, de déclarer que le Décret faisant l'objet du litige n'empiète pas sur les compétences que la Constitution et la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns attribuent aux comuns. Deuxième De déclarer la validité du Décret adopté par le Gouvernement le 26 juillet 2006. Et ainsi, par notre présent jugement, qui sera notifié au Gouvernement et aux Comuns d'Encamp et d'Escaldes-Engordany, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le 6 juillet 2007. Didier Maus Carles Viver Pi-Sunyer Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat