Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours d'inconstitutionnel 2002- 2-L, du 13-3-2003.

Affaire 2002-2-L Numéro d'enregistrement : 339-2002. Recours en inconstitutionnalité Jugement du 13 mars 2003 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2002-2-L, formée par M. Josep Anton Silvestre Cànovas, représentant en justice de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Miquel Alís Font, Francesc Casals Pantebre, Josep Dallerès Codina et Esteve López Montanya, conseillers généraux, contre les articles 1, 2, 4 et 6 de la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative, adoptée par le Conseil général le 31 octobre 2002, et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 27 novembre 2002. Dans cette requête, il est demandé au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité des articles susmentionnés de la Loi faisant l'objet du recours, en tant qu'ils sont contraires aux articles 1.2, 3.2, 10.1, 32, 50, 72.2 et 72.3 de la Constitution, et l'inconstitutionnalité de l'article 2 de la Loi faisant l'objet du recours, en tant qu'il est contraire à l'article 6.1 de la Constitution ; Vu la Constitution ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu la Loi générale des finances publiques ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 27 janvier 2003 qui déclare recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2002-2-L ; Vu le mémoire en réponse du syndic général, enregistré au Tribunal constitutionnel le 11 février 2003 ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public, enregistré au Tribunal constitutionnel le 12 février 2003 ; Vu les conclusions du Ministère public, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 27 février 2003 ; Vu les conclusions de la représentation en justice des conseillers généraux requérants et celles du syndic général, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 28 février 2003 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Philippe Ardant ; Antécédents Premier Le 10 janvier 2001, le Gouvernement a approuvé le Plan national des déchets d'Andorre et a engagé une procédure de passation de marché administratif en vue de l'attribution, par voie de concession administrative, de la conception, de la construction et de l'exploitation ultérieure d'un centre de traitement des déchets. Deuxième Le 25 juillet 2001, le Gouvernement a approuvé le cahier des charges du concours correspondant, conformément à la modalité de contrat de prestation de service public (BOPA du 1er août 2001) et le 29 novembre de la même année, il le complétait. Troisième Le 26 juin 2002, après analyse des offres, le Gouvernement a décidé l'attribution provisoire de la concession au groupement d'entreprises dénommé ANDEOL, en prévoyant la participation de l'Administration générale à hauteur de 20% (15% de la part du Gouvernement et 5% de la part de FEDA). Quatrième Le 31 octobre 2002, le Conseil général a adopté la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative, publiée au BOPA le 27 novembre de la même année. Cinquième Le 27 décembre 2002, MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Miquel Alís Font, Francesc Casals Pantebre, Josep Dallerès Codina et Esteve López Montanya, conseillers généraux, ont formé un recours direct en inconstitutionnalité contre les articles 1, 2, 4 et 6 de la Loi susmentionnée. Dans un mémoire détaillé, M. Josep Anton Silvestre Cànovas, représentant en justice des requérants, déclare en substance que les articles faisant l'objet du recours portent atteinte au principe de sécurité juridique prévu à l'article 3.2 de la Constitution, « à l'égard de trois cercles de sujets » : en premier lieu, aux personnes physiques ou morales habilitées à contracter avec l'Administration générale et, en deuxième lieu, aux personnes ayant présenté des offres au concours d'attribution, parce que « Ni la Loi sur les marchés publics ni lesdits Cahiers des charges ne prévoyaient l'interpositio imprévue d'une lex singularis en plein milieu de l'iter de passation du marché » ; et en troisième lieu, aux personnes morales qui composent le groupement temporaire d'entreprises ayant obtenu l'attribution provisoire, lesquelles ne pouvaient prévoir qu'elles seraient liées par une Loi qui les rattache à une nouvelle société, et qui, de surcroît, se trouvent sans défense si la Loi a modifié les pourcentages de répartition de la responsabilité. « En définitive, la promulgation d'une Loi qui réforme l'attribution provisoire déjà effectuée, préfigure l'attribution définitive et introduit certaines modifications au Cahier des charges est contraire au principe de sécurité juridique et à l'une de ses expressions les plus authentiques - le principe de confiance légitime - ». Il déclare également que « La Loi que nous attaquons ne régit pas le cadre général du contrat (comme le fait la Loi sur les marchés publics elle-même), mais altère et dénature les obligations des parties (y compris dans des aspects aussi sensibles que la détermination du prix ou la constitution d'une société andorrane commune). Le contrat a disparu en tant qu'accord de volontés situé dans un cadre légal, objectif et général ». Et il ajoute qu'elle « ne se borne pas à régir un contrat, mais oblige à contracter. En effet, elle oblige l'Administration à contracter avec un concessionnaire déterminé et oblige un soumissionnaire à accepter certaines prestations sans tenir compte de sa volonté ». Les requérants considèrent que « Les contradictions de la Loi attaquée avec le principe de sécurité juridique sont, sans exagération et avec tout le respect dû à toutes les institutions, interminables » et, à titre d'exemple, il indique, en relation avec l'article 3 de la Loi, que l'on ne peut encore parler d'entité concessionnaire puisqu'il n'existe pas d'attribution définitive publiée au BOPA, qu'« aucun interprète objectif n'est en mesure de connaître « la prévision de tonnes présentée dans l'offre du concessionnaire », que « l'offre de l'attributaire provisoire est une déclaration de sa volonté et n'a pas été formulée dans le but de faire partie d'une procédure législative » et qu'« en réalité, il n'est pas exigé du Conseil un respect scrupuleux des données juridiques documentées, puisque son contrôle est purement politique (...). Le Conseiller n'est pas un vérificateur d'offres de marchés et ne fait pas partie d'un Tribunal administratif examinant la légalité de la procédure ». En ce qui concerne la violation des dispositions de la Constitution relatives à la position institutionnelle du Conseil général, du Gouvernement et de l'Administration générale, les requérants déclarent qu'une loi n'est pas constitutionnellement autorisée à : déclarer une société concessionnaire (article 1) ; interpréter et décider la répartition des actions d'une société nationale andorrane, dont la constitution était prévue dans un cahier des charges déterminé, approuvé par l'Administration générale (article 2) ; déterminer le quantum d'une subvention qui opère comme contrepartie contractuelle pour un soumissionnaire avec lequel n'ont été réalisées que certaines formalités préparatoires et préalables en vue de la perfection du contrat public ; et imposer l'obligation de vente d'énergie électrique à FEDA. Et ils ajoutent que « La procédure législative (ou d'élection aux fonctions, ou de contrôle du Gouvernement, ou d'approbation des Budgets) n'est en aucune manière assimilable à la procédure administrative et, encore moins, à la procédure de passation des marchés administratifs ». De même, les requérants invoquent une violation du droit à la juridiction et du contrôle juridictionnel de l'Administration générale parce que les articles faisant l'objet du recours échappent au contrôle de la juridiction administrative, et ils ajoutent que cette violation « ne peut en aucune manière être réparée par le présent litige de constitutionnalité ou par d'autres qui pourraient être soulevés à l'avenir. Et ce pour deux raisons élémentaires. En premier lieu, en raison de la limitation logique de la qualité pour agir et d'autres restrictions procédurales propres aux procès constitutionnels. En second lieu, parce qu'il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de juger les aspects typiquement contractuels ». Le principe de responsabilité des pouvoirs publics est également violé parce que « la position juridique du concessionnaire (...) vient à être régie par la Loi » et devient « plus faible que dans l'hypothèse où toutes les décisions relatives au contrat auraient été rendues par l'Administration contractante ou, après l'introduction d'un recours, par la juridiction administrative », étant donné que, entre autres, la responsabilité patrimoniale du législateur ne fait l'objet d'aucune réglementation dans notre ordre juridique. En ce qui concerne l'article 2 de la Loi faisant l'objet du recours, la partie requérante considère qu'il « établit une répartition impérative d'actions entre divers sujets privés », et, comme l'attribution provisoire ne confère aucun droit à l'attributaire, cette Loi implique « une véritable attribution ex novo de préférences pour l'acquisition d'actions ». Ce fait violerait les articles 6.1 et 3.2 de la Constitution étant donné que « certaines entreprises soumissionnaires ont été traitées -sans justification- de manière radicalement différente des autres ». Et elle ajoute que « aucun interprète objectif de la norme ne peut déterminer la cause de cette division ». Pour ces motifs, cette partie considère que la doctrine établie par le Tribunal constitutionnel par son jugement du 7 avril 2000 rendu dans l'affaire 99-1-L est parfaitement applicable en l'espèce. Les requérants exposent que, dans la société configurée à l'article 2 précité, l'actionnariat public se trouve en situation minoritaire et n'a pas le contrôle direct ou indirect de la société concessionnaire, raison pour laquelle l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques, qui doit être interprété en relation avec l'article 4 de la même Loi, n'est pas admissible comme justification de l'approbation de la Loi. Il s'agit d'un nouveau type de société, un tertium genus qui ne peut être qualifié de société publique et qui n'est pas non plus strictement une société privée. La création de cette société serait inconstitutionnelle parce que l'État y participe « gracieusement » et y apporte des fonds « sans justification ». En ce qui concerne l'article 4 de la Loi faisant l'objet du recours, qui établit une subvention à la société concessionnaire subdivisée en deux portions, l'une destinée à la construction et au financement de la construction et l'autre à l'exploitation « conformément à la prévision de tonnes incinérées présentée dans l'offre de la concessionnaire », les requérants considèrent qu'il « viole les règles élémentaires propres à toute subvention » : d'une part, il ne configure pas une donation modale, cependant le Conseil général a décidé une attribution inconditionnelle, étant donné qu'il ignore l'offre de la concessionnaire, et, d'autre part, nous ne sommes pas non plus en présence d'un acte administratif nécessitant une acceptation, et cela rejoint la rupture du « contrôle juridictionnel de l'activité administrative de subvention ». Les articles 10.1 et 72.3 de la Constitution sont donc violés. En ce qui concerne cet article, les requérants ajoutent que, comme « la subvention individualisée n'est pas motivée et ne repose pas sur l'analyse objective qui doit entourer les attributions patrimoniales de fonds publics », les principes d'objectivité et de transparence dans l'action de l'Administration générale, qui doivent « régir l'octroi de toute subvention sur fonds publics », sont violés. Enfin, les requérants affirment que « à aucun moment on ne décèle le pourquoi de l'irruption de cette Loi dans une procédure administrative », fait qui viole le principe d'interdiction de tout arbitraire, établi à l'article 3.2 de la Constitution. Pour tout ce qui précède, les requérants demandent au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité des articles précités de la Loi faisant l'objet du recours comme contraires aux articles 1.2, 3.2, 10.1, 32, 50, 72.2 et 72.3 de la Constitution et l'inconstitutionnalité de l'article 2 de la Loi faisant l'objet du recours comme contraire à l'article 6.1 de la Constitution. Sixième Le 11 février 2003, le syndic général s'oppose au recours en inconstitutionnalité contre la Loi précitée par un mémoire en réponse dans lequel il affirme que la demande « repose sur un présupposé factuel erroné » et que « l'intervention du législateur est non seulement constitutionnellement légitime mais également nécessaire pour garantir la légalité de la passation des marchés administratifs dans ce cas concret », étant donné que la teneur littérale de l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques établit de manière univoque une réserve de loi relative à l'approbation de toute société avec participation de l'Administration générale. Le législateur ne crée donc pas un tertium genus entre l'entreprise publique et l'entreprise privée, bien que la « Constitution n'établisse pas de limites expresses à la compétence législative pour créer un régime sociétaire spécial ». En ce qui concerne l'empiétement constitutionnellement illégitime sur les attributions constitutionnelles du Gouvernement, cette partie considère que la compétence du Conseil général pour approuver des lois singulières ne peut être remise en question, « la compétence découle expressément de lois antérieures, valides et en vigueur » et « la finalité de la loi attaquée est de donner exécution aux mandats légaux liés à la participation publique dans la société concessionnaire qui est créée pour le traitement des déchets ». Il ajoute que « la demande attribue à la loi des fonctions que celle-ci n'exerce pas » : d'une part, la Loi ne procède pas à l'attribution définitive de la concession, celle-ci ayant été décidée par le Gouvernement par Décret, et, d'autre part, la Loi ne constitue pas la société concessionnaire mais « s'est limitée à compléter l'attribution provisoire et à permettre la poursuite de la procédure administrative ». Quant à l'atteinte à la liberté contractuelle des parties, le syndic général souligne que la Loi faisant l'objet du recours « ne modifie ni le Cahier des charges du concours ni la réglementation régissant la passation des marchés » et, quant à la violation du droit à la juridiction, il considère que la Loi n'a pas modifié le contrôle juridictionnel. « En ce sens, la juridiction administrative pourrait éventuellement décider l'annulation de l'adjudication définitive et ce fait n'aurait aucun effet sur la validité de la loi, bien que, comme il est évident, il en aurait sur son efficacité ». Ensuite, dans son mémoire, il examine un à un les articles faisant l'objet du recours. En premier lieu, après avoir précisé, selon lui, la nature et la fonction de l'adjudication provisoire dans cette procédure de passation concrète, il répond aux griefs présentés par les requérants contre l'article 1 de la Loi : « effectivement, la Loi "approuve" la création d'une société, mais elle n'adjuge pas le marché, ni ne constitue la société », par conséquent elle ne se substitue pas aux attributions des organes de passation ni des adjudicataires ; la Loi ne crée pas un nouveau type de société, mais l'approbation par une loi est une condition nécessaire pour créer une société avec participation de l'Administration générale, indépendamment du pourcentage de cette participation et du fait qu'il s'agisse d'une participation majoritaire ou minoritaire ; et la Loi n'est pas imprévisible, vice qui « est démenti par la simple lecture du Cahier des clauses particulières pour l'exploitation-concession du centre (Cahier C) ». Quant à l'article 2 de la Loi, qui répartit les pourcentages du capital social de la société, le mémoire du syndic général indique que la constitution nécessaire de la société concessionnaire n'est pas un mandat ex novo et impératif établi par la Loi, puisqu'elle était prévue spécifiquement dans les cahiers et, à titre général, dans la Loi sur les marchés publics pour les entreprises étrangères qui soumissionnent, et l'on ne peut soutenir que les pourcentages de participation figurant dans l'adjudication provisoire et dans la Loi faisant l'objet du recours soient arbitraires car « le maximum de 20% de participation publique était explicitement prévu dans les Cahiers régissant la passation du marché et les pourcentages de participation des entreprises composant le groupement temporaire d'entreprises adjudicataire correspondent aux termes de l'offre économique et technique présentée au concours » par celui-ci. En ce qui concerne la subvention régie par l'article 4 de la Loi, le syndic général déclare que « en tant qu'expression d'une formule de financement du contrat expressément prévue dans le Cahier des charges, elle est pleinement justifiée » et « loin de répondre à une simple libéralité, le calcul économique de la subvention est fondé sur la nature même du contrat et obéit à la valeur estimée du projet et de la construction ainsi qu'au volume de tonnes incinérées en fonction de l'offre présentée par les candidats ». En outre, l'octroi de la subvention n'échappe pas au contrôle juridictionnel, puisque « l'acte d'adjudication définitive (qui est une condition d'efficacité de la subvention approuvée par la Loi) comme les actes administratifs nécessaires pour procéder à l'octroi effectif de la subvention sont soumis au contrôle juridictionnel ». Le syndic général ajoute qu'en tant qu'entité recevant des subventions du budget général, la société concessionnaire, indépendamment du pourcentage de participation publique, est soumise au contrôle financier régi par l'article 39.1 de la Loi générale des finances publiques. Quant à l'article 6 de la Loi, qui impose au concessionnaire l'obligation de vendre l'énergie électrique à FEDA, cette partie considère que cet article « ne fait rien d'autre qu'ajuster les prévisions du Cahier à la loi de 1988, mais il n'en est pas moins vrai que cet ajustement — qui est indispensable car, logiquement, la loi de 1988 ne pouvait pas prévoir le cas spécifique de l'énergie électrique produite par l'usine de traitement des déchets — ne peut être fait, dans la mesure où il affecte une loi, que par une autre loi ». Enfin, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement rejetant le recours direct en inconstitutionnalité formé contre les articles 1, 2, 4 et 6 de la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par concession administrative et de les déclarer conformes à la Constitution. Septième Le 12 février 2003, le Ministère public a présenté un mémoire en réponse dans lequel il déclarait que le recours avait été formé « contre une Loi singulière ou régissant un cas concret qui ne contient pas de dispositions de caractère général et abstrait, mais qui régit une situation déterminée et s'adresse à des sujets concrets. Le champ d'efficacité limité de cette loi singulière implique que tous ses mandats normatifs sont interconnectés de sorte que toute déclaration d'inconstitutionnalité portant sur l'une de ses dispositions affectera les autres dispositions que la loi contient ». Le Ministère public ajoute que, contrairement à l'opinion des requérants, l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques « établit la réserve de Loi non seulement pour les entités parapubliques ou de droit public et les sociétés publiques, mais aussi pour toute création de sociétés auxquelles l'Administration générale participe d'une quelconque manière » et que « Par conséquent, ce n'est pas la Loi attaquée qui crée un "tertium genus" en droit andorran, mais celui-ci est déjà envisagé dans la "Loi générale des finances publiques", qui établit toutefois l'obligation que ces sociétés auxquelles participe l'Administration générale, quelle que soit sa participation au capital, soient créées par une Loi ». Et que, par conséquent, la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par concession administrative ne peut être considérée comme « une Loi surprenante ou imprévue pour les soumissionnaires ou les adjudicataires provisoires de la concession ». Selon lui, la création par une loi de la société concessionnaire était prévisible, et de surcroît nécessaire à partir du moment où l'Administration générale a décidé de participer à cette société. Ainsi, il ne considère pas qu'il y ait eu violation du principe de sécurité juridique prévu à l'article 3.2 de la Constitution, « sur la base de l'imprévisibilité de cette Loi pour ses destinataires, ni de changements normatifs inattendus, et l'on ne peut pas non plus estimer que ladite Loi contredise ou méconnaisse la procédure de passation des marchés publics établie dans le cahier des charges approuvé par le Gouvernement le 25 juillet 2.001 pour l'appel d'offres relatif à la concession administrative du Centre de traitement des déchets ». Par conséquent, la Loi faisant l'objet du recours « a respecté le contenu du cahier des charges tant sur le plan matériel que procédural, sans que l'on puisse considérer qu'elle contredit le principe de confiance légitime, comme le prétendent les requérants. (...) La Loi établit uniquement le cadre juridique nécessaire à la création d'une société avec participation de l'Administration générale, qui s'appliquera dès le moment où les parties contractantes passeront le contrat d'adjudication définitive ». S'agissant de la prétendue atteinte au principe de responsabilité des pouvoirs publics, le Ministère public expose « que la réglementation par la Loi d'une société à participation de l'Administration générale ne restreint en rien le principe de responsabilité des pouvoirs publics établi à l'article 3.2 de la Constitution, une telle atteinte ne pouvant être fondée sur la faculté du Conseil général de modifier la Loi de constitution de la société en altérant la situation du concessionnaire, car en tout état de cause le Conseil général exerce la faculté législative dans les limites établies par la Constitution elle-même, et la Constitution, au même art. 3.2, garantit la non-rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels ou qui comportent un effet défavorable ». Le Ministère public considère que « l'atteinte au principe de sécurité juridique dans la Loi attaquée pourrait découler de l'atteinte au principe de non-arbitraire (art. 3.2 de la Constitution) et au principe d'égalité dans la Loi (art. 6.1 de la Constitution) », étant donné que « La Loi mise en cause établit d'office une répartition actionnariale différente entre les divers associés qui, pour être considérée comme conforme aux principes constitutionnels d'égalité devant la Loi et de non-arbitraire, doit être justifiée et motivée de manière expresse ou pouvant se déduire de la Loi elle-même. (...) L'absence de détermination dans la Loi attaquée des causes et des principes légaux qui ont conduit aux attributions de participations singularisées et le défaut de motivation du rapport entre le traitement différencié et le but légitime poursuivi entraînent une atteinte aux principes constitutionnels d'égalité devant la Loi et de non-arbitraire consacrés à l'article 3.2 de la Constitution. L'atteinte aux principes précédents entraîne également une atteinte au principe de sécurité juridique, qui est la synthèse multiple de nombreux autres principes, parmi lesquels celui d'égalité et celui de non-arbitraire, étant donné que ces principes impliquent d'accorder un traitement égal et prévisible à tous ceux qui sont soumis à la même règle ». S'agissant de la prétendue contradiction de la Loi faisant l'objet du recours avec les articles 50, 72.2 et 72.3 de la Constitution relatifs aux pouvoirs et aux fonctions du Conseil général, du Gouvernement et de l'Administration générale, le Ministère public estime qu'« il n'existe dans l'action du Conseil général aucune atteinte à l'article 50 de la Constitution, mais l'exercice des facultés qui lui reviennent conformément audit précepte, la légitimité du Conseil général pour adopter une loi singulière ne pouvant être mise en cause d'aucune manière ». Et que, par conséquent, la Loi faisant l'objet du recours « ne viole pas non plus le contenu des articles 72.2 et 72.3 de la norme fondamentale, tout simplement parce qu'il s'agit d'une loi et que les articles 72.2 et 72.3 se réfèrent à l'Administration et aux actes administratifs. L'action du Conseil général dans l'exercice du pouvoir législatif ne peut en aucune manière être soumise au contrôle juridictionnel comme le prétendent les requérants, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un acte de l'Administration publique. Le contrôle juridictionnel des actes de l'Administration publique a pour finalité essentielle de garantir que celle-ci, dans son action, se conforme à la Loi, finalité qui devient totalement injustifiée lorsque la décision a été prise par le législateur lui-même ». Le Ministère public déclare que l'article 4 de la Loi faisant l'objet du recours ne porte pas atteinte à l'article 10.1 de la Constitution étant donné que, s'agissant d'une loi adoptée par le Conseil général et non d'un acte de l'Administration générale, le pouvoir législatif du Conseil général n'est soumis qu'au contrôle de constitutionnalité et non au contrôle juridictionnel. En revanche, il considère que la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative porte atteinte au principe de non-arbitraire de l'article 3.2 de la Constitution étant donné que son article 4 « établit des subventions dont la justification (quantité de tonnes incinérées selon l'offre de la concessionnaire) n'a pas été incorporée au texte même de la Loi, comme il était nécessaire pour pouvoir exclure qu'il ne se soit pas produit une action arbitraire ». S'agissant de l'article 6 de la Loi faisant l'objet du recours, le Ministère public expose que l'obligation de vente d'énergie électrique à l'entité de droit public FEDA établie par cet article « trouve sa justification, selon ce qui ressort de l'exposé des motifs, dans la nécessité d'adapter au cadre légal en vigueur l'énergie électrique qui sera générée par le fonctionnement de la nouvelle société. L'accord du M.I. Conseil général du 14 janvier 1988 et la Loi de création de l'entité Forces Électriques d'Andorre (FEDA) de la même date attribuent audit organisme public l'exclusivité en ce qui concerne la production et l'importation d'énergie électrique dans la Principauté. On ne peut donc attribuer au précepte examiné les vices d'inconstitutionnalité allégués par les requérants, dès lors que, comme nous l'avons déjà exposé aux points précédents, nous ne sommes pas en présence d'actes de l'Administration publique mais d'un précepte légal adopté par le Conseil général dans l'exercice des facultés qui lui sont propres, et par conséquent totalement exclu du contrôle juridictionnel prévu à l'article 72.3 de notre Constitution ». Enfin, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité de la Loi faisant l'objet du recours « en considérant que ses dispositions contredisent les principes d'égalité devant la Loi, d'interdiction de tout arbitraire et de sécurité juridique, consacrés aux articles 6.1 et 2.3 de la norme suprême ». Huitième En date du 27 février 2003, le Ministère public, et du 28 février 2003, le syndic général et la représentation procédurale des conseillers généraux requérants ont présenté des mémoires de conclusions dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier Les requérants présentent, de manière assez complexe, une série d'arguments en vue de tenter de démontrer l'inconstitutionnalité de la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative, adoptée le 31 octobre 2002. Ils reprennent, sans changements substantiels, cette même argumentation dans leur mémoire de conclusions, enregistré au Tribunal constitutionnel le 28 février 2003. Pour y voir clair, il convient d'examiner, en premier lieu, les critiques formulées à l'égard du principe même de l'intervention d'une loi et, en second lieu, il convient d'examiner article par article les griefs d'inconstitutionnalité allégués contre le contenu même de la Loi susmentionnée. Deuxième Les requérants contestent le principe même de l'intervention d'une loi dans la procédure d'adjudication. Premièrement, ils considèrent que l'intervention du Conseil général n'était pas nécessaire, la Loi aurait été « imprévue ». Deuxièmement, ils allèguent que la Loi correspond à une adjudication définitive et, enfin, que la Loi compromet l'exercice du droit à la juridiction. Une fois examinées, ces hypothèses de base apparaissent erronées, ce qui affaiblit considérablement la démonstration des requérants et porte atteinte dès le départ à certains des griefs d'inconstitutionnalité invoqués. Troisième Selon l'avis des requérants, la Loi objet du recours n'était pas nécessaire et son intervention est contraire aux principes de sécurité juridique, de confiance légitime, d'interdiction de l'arbitraire, de séparation des pouvoirs, du régime parlementaire, de l'économie de marché, etc. Se référant à la Loi générale des finances publiques du 19 décembre 1996, les requérants considèrent que celle-ci n'oblige le législateur à intervenir que dans l'hypothèse où doit être autorisée la création d'entités parapubliques ou de droit public, ou de « sociétés publiques ». La réserve de l'article 2 d) de cette Loi viserait uniquement ces entités, en particulier « les sociétés publiques » citées à son article 4. Or, les requérants relèvent que la société « Central de Tractament de Residus d'Andorra » ne peut être considérée comme une « société publique » puisque l'État ne dispose ni de la majorité du capital social ni du « contrôle direct ou indirect ». Cette interprétation de l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques est totalement dépourvue de fondement. En effet, cet article précise explicitement qu'une loi est nécessaire pour approuver « La création, la modification statutaire, l'extinction (...) de sociétés avec participation de l'administration générale ». Aucun quantum de participation, aucune exigence de majorité ou de contrôle n'est fixé ; nous devons donc en déduire que la création de toute société avec participation publique doit être approuvée par une loi. Nous devons préciser, en outre, que l'article 39.1 de la Loi générale des finances publiques distingue de manière explicite les sociétés publiques dans lesquelles l'Administration générale détient une participation des entités privées qui reçoivent des subventions publiques. Dans ces conditions, pouvons-nous considérer que l'intervention de la Loi objet du recours était « inattendue » ou « imprévue », comme l'estiment les requérants ? En tout état de cause, nous commencerons par rappeler qu'il n'est pas contesté que le Conseil général peut adopter des lois singulières et que l'intervention d'une loi n'est donc pas imprévue. Mais, de plus, si la Loi générale des finances publiques est intervenue en 1996, ce fut pour tenir compte, comme elle le précise elle-même dans son exposé des motifs, de l'entrée en vigueur de la Constitution de 1993 et pour donner un contenu concret, comme elle l'indique également, aux réserves de loi prévues dans ce texte. En particulier, il était indispensable de préciser la portée de l'article 61 de la Constitution qui prévoit, conformément au principe traditionnel du régime parlementaire, l'approbation du budget général par le législateur. Comme elle le souligne elle-même, la Loi générale des finances publiques ne crée pas de nouvelles réserves de loi. Sans qu'il soit nécessaire de s'en tenir à une conception formelle de la réserve de loi, le Conseil général a agi selon les prévisions de la Loi générale des finances publiques, sans préjudice d'avoir pu en décider autrement. L'article 29, en particulier, explicite la réserve formulée à l'article 61. Il est évident que la réserve de loi de l'article 61 de la Constitution ne peut pas viser uniquement le budget annuel, mais qu'elle doit également couvrir les modifications qui peuvent y être apportées au cours de l'année, les engagements de crédits qui n'avaient pas pu être prévus, etc. Si le Gouvernement pouvait de lui-même, sans l'autorisation du Conseil général, engager au cours de l'exercice des dépenses exceptionnelles, la réserve de loi de l'article 61 serait vidée en grande partie de son sens. À cette fin, la Loi générale des finances publiques prévoit, en particulier, qu'une loi doit approuver la création de sociétés avec participation de l'Administration générale. De même, il est inutile de rechercher, comme le suggèrent les requérants, « le pourquoi de l'irruption de cette Loi dans une procédure administrative ». L'intervention de cette Loi singulière n'a pas à être justifiée, puisqu'elle s'explique par la nécessité de respecter une loi générale antérieure qui explicite un principe constitutionnel ; par conséquent, une simple référence à l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques suffit. Le Conseil général est non seulement compétent pour adopter cette Loi, mais il a l'obligation de l'adopter afin que la procédure d'adjudication soit régulière. En réalité, en l'espèce, cette Loi constitue une formalité obligatoire de la procédure d'adjudication. En effet, dès lors que le Gouvernement décide de participer par un apport allant jusqu'à 20% du capital de la future société (article 3 du Cahier des charges C), une loi est nécessaire pour approuver la création de cette société. Il n'y a là rien d'imprévu, aucune des personnes intéressées ne pouvait l'ignorer, de même que l'on ne peut prétendre ne pas connaître l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques. Ainsi, nous ne pouvons pas considérer que l'intervention de la Loi constitue une atteinte à la sécurité juridique de quiconque ; l'ignorance du droit ne peut être invoquée comme constitutive d'une insécurité juridique, nemo censitur legem ignorare. En outre, il convient de remarquer que vers la fin de leur argumentation les requérants sembleraient reconnaître in fine que « la création d'une société avec participation de l'Administration générale (...) exigeait une loi ». Ils abandonneraient ainsi leur interprétation initiale des articles 2 et 4 de la Loi générale des finances publiques, mais paradoxalement, peu auparavant, ils affirmaient qu'« à aucun moment n'apparaît le pourquoi de l'irruption de cette Loi dans une procédure administrative », reprenant ainsi un argument qui sous-tend largement tout leur exposé. De la même manière, dès lors qu'était accepté le principe d'une participation de l'État, par voie de subvention -également établie par le cahier des charges- les modalités financières de celle-ci devaient également être approuvées par la Loi. La Loi générale des finances publiques l'exige expressément aux articles 23 et 29.2. Les interventions du Conseil général prévues par la Loi générale des finances publiques sont motivées par l'objectif de protéger les intérêts financiers de l'État andorran ; elles s'inscrivent dans la pure tradition du contrôle parlementaire sur l'utilisation des crédits publics. En l'espèce, elles n'ont pas pour finalité d'associer le Conseil général à la sélection du concessionnaire, qui relève de la compétence exclusive de l'Administration générale. Bien que les requérants réaffirment leur point de vue à la fin de leur mémoire, nous devons conclure que la Loi faisant l'objet du recours, loin de constituer une intervention inattendue et imprévisible dans la procédure d'adjudication, était nécessaire. Quatrième D'autre part, les requérants allèguent que, la Loi qui approuve la création de la société anonyme « Centre de Tractament de Residus d'Andorra » étant intervenue avant l'adjudication définitive, le Conseil général se serait auto-attribué la qualité d'organe de passation du marché. En effet, selon l'avis des requérants, le Gouvernement n'aurait pas pu, dès lors, décider une adjudication définitive contraire à la Loi approuvée. Ces points porteraient atteinte à la séparation des pouvoirs entre le Conseil général et l'Administration publique, contrairement aux articles 1.4, 50, 72.2 et 72.3 de la Constitution. En premier lieu, nous devons relever que l'argumentation des requérants sur la portée de la Loi n'est guère assurée et fluctue selon les besoins de leur exposé : tantôt ils expliquent que le Gouvernement serait obligé de signer le contrat, tantôt ils affirment que le Gouvernement peut déclarer l'appel d'offres « infructueux » et que le concessionnaire peut retirer son offre. Quoi qu'il en soit, les requérants estiment, en se fondant notamment sur le fait que la Loi approuve la création d'une société « concessionnaire », que le législateur se serait comporté comme un organe de passation du marché en transformant une adjudication provisoire, qui n'attribue aucun droit à son bénéficiaire, en une adjudication définitive. Le Conseil général aurait ainsi usurpé la position institutionnelle du Gouvernement et de l'Administration générale. Ce point de vue ne peut être retenu car, comme il a été indiqué précédemment, en l'espèce, la Loi n'est qu'une formalité obligatoire de la procédure complexe d'adjudication, qui ne préjuge en rien de l'issue finale de la procédure. Ainsi qu'il est indiqué dans son exposé des motifs, la Loi sera suivie de l'adjudication définitive et, de fait, celle-ci a été décidée par Décret du 29 janvier 2003. Toutefois, la procédure ne s'achevait pas là ; elle devait se poursuivre par la constitution de la société anonyme et par la formalisation du contrat. La Loi approuve seulement la création, postérieure à son adoption, d'une société ayant vocation à devenir concessionnaire après l'adjudication définitive. Par conséquent, si l'Administration générale avait décidé de participer à la société dès avant la régularisation du contrat de concession, comme l'article 3 du cahier des charges C le lui permettait - et non au moment de l'adjudication définitive, ou après la conclusion du contrat -, la Loi devait nécessairement intervenir avant les étapes ultérieures de la procédure. En tout état de cause, que la décision de l'Administration générale intervienne à un moment ou à un autre n'a aucune influence sur la constitutionnalité de la Loi. En définitive, la Loi complète en quelque sorte le dossier constitué par l'adjudication définitive. En second lieu, le Conseil général ne se substitue pas au Gouvernement ; celui-ci a pleinement le droit de mener à bien ou non l'opération, de même que les entreprises soumissionnaires ont le droit de renoncer à leurs offres. Le Gouvernement ne pouvait légalement s'engager financièrement qu'envers une société dont la création avait été approuvée par la loi. En l'absence de cette loi, la juridiction administrative, dont la compétence n'est pas affectée par l'intervention de la loi, aurait dû déclarer l'adjudication définitive et le contrat de concession illégaux, car ils auraient enfreint l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques. Il en découle, en somme, que l'approbation de la création ultérieure, et nous pourrions ajouter éventuelle, puisque subordonnée à l'adjudication définitive, d'une société concessionnaire est indépendante de la décision d'adjudication définitive au groupement d'entreprises soumissionnaires. En outre, le Décret du 29 janvier 2003 accorde la concession au groupement d'entreprises et non à la future société. D'autre part, cette approbation était indispensable à la régularité de la signature du contrat de concession. Les requérants se méprennent sur le sens de l'intervention du législateur. Ce fait les conduit à assimiler constamment, dans leur requête, la Loi à une simple décision administrative, en déclarant par exemple que « ce que nous observons est la violation du concept administratif en tant que cadre formel auquel les administrés en général peuvent se fier ». Cinquième La requête en inconstitutionnalité allègue également que l'intervention de la Loi au cours de la procédure administrative porte atteinte au droit à la juridiction, établi à l'article 10 de la Constitution, car il ne serait pas possible de contester les dispositions contenues dans la Loi devant la juridiction ordinaire. Cette affirmation appelle plusieurs observations : premièrement, il convient de relever que la Loi devenait nécessaire en vertu de l'article 2 d) de la Loi générale des finances publiques ; ensuite, nous devons rappeler qu'il appartient à la nature de la loi de soustraire aux procédures juridictionnelles normales la connaissance et le contrôle de son contenu, lequel pouvait auparavant être réglé par l'Administration générale ou relever de la liberté des personnes physiques ou morales. Bien que les juridictions ordinaires n'aient pas compétence pour se prononcer elles-mêmes sur le contenu constitutionnel de la loi, elles peuvent, en cas de doute, saisir le Tribunal constitutionnel, qui est seul compétent pour se prononcer à cet égard ; il convient d'ajouter que la Constitution andorrane ne contient pas de détermination matérielle concrète des matières régies par la loi, autrement dit, elle ne définit pas le domaine de la loi et ne consacre pas non plus de « réserves de règlement ». Par conséquent, le législateur a toute liberté pour insérer dans la loi les matières qu'il juge appropriées ; enfin, il convient d'observer que, de toute façon, les voies de recours ordinaires contre la décision administrative définitive, c'est-à-dire contre le Décret du Gouvernement du 29 janvier 2003, sont ouvertes. Par conséquent, l'annulation de l'adjudication définitive pourrait être obtenue. Il existe une voie de recours et, si elle aboutissait, elle aurait un effet sur l'efficacité et la portée de la Loi. Autrement dit, l'accord donné par le législateur ne serait pas utilisé ; la loi ne disparaîtrait peut-être pas d'elle-même, mais elle resterait lettre morte et ne créerait ni droits ni obligations. En conséquence, nous devons considérer que la Loi faisant l'objet du recours ne porte pas atteinte au droit à la juridiction établi à l'article 10 de la Constitution. Sixième Avant de procéder à l'examen article par article des dispositions faisant l'objet du recours, il est nécessaire de mentionner la comparaison effectuée à plusieurs reprises par les requérants et par le Ministère public entre la présente affaire et l'affaire dite FEDASA, qui a été jugée par le Tribunal constitutionnel le 7 avril 2000. En effet, certains passages de ce jugement sont extraits pour soutenir l'inconstitutionnalité de la Loi faisant l'objet du présent recours. Nous devons rappeler fermement qu'il ne peut être procédé à des transpositions automatiques, dans une affaire en cours, des solutions adoptées et des motivations avancées par le Tribunal constitutionnel dans un contentieux antérieur. Les décisions du Tribunal sont rendues en fonction des situations de fait et de droit concrètes, qui varient d'un litige à l'autre. Dans l'hypothèse qui nous occupe, nous devons rechercher ce qui rapproche et ce qui sépare les deux affaires en question. Au départ, il s'agit d'une intervention du Gouvernement dans la vie économique et sociale, la production et la distribution d'électricité dans un cas et le traitement des déchets dans l'autre. À partir de là, les différences sont considérables, en particulier en ce qui concerne la procédure suivie pour atteindre la finalité poursuivie, bien que dans les deux cas le Conseil général soit intervenu. Dans l'affaire FEDASA, le Gouvernement a décidé, de sa propre initiative et indépendamment de toute procédure préétablie, de tenter de fusionner la société publique FEDA avec les quatre sociétés de distribution électrique de la Principauté. Deux d'entre elles ont accepté l'offre du Gouvernement, les deux autres l'ont rejetée. Un protocole d'accord a été élaboré, que le Gouvernement a transcrit dans un projet de loi. Le Conseil général a adopté ce projet de loi et a créé la nouvelle société publique FEDASA. La Loi s'intitulait « Loi de création de la société publique FEDASA ». La procédure s'arrêtait là ; il n'existait aucun autre recours contre la création de FEDASA que le recours direct en inconstitutionnalité contre la Loi. Le Tribunal constitutionnel a estimé que la Loi violait le principe d'égalité, car si les finalités étaient constitutionnellement légitimes, les moyens utilisés, c'est-à-dire l'établissement de régimes juridiques individualisés, organisés par la Loi entre les associés fondateurs et les futurs associés éventuels, ne l'étaient pas. Concrètement, il en était ainsi parce que les quotes-parts de participation des associés avaient été déterminées d'office, sans justification précise des causes et des fondements de ces parts sociales. Le Tribunal a considéré, en outre, que dans ce cas la violation du principe d'égalité impliquait la violation du principe de la sécurité juridique. L'affaire sur laquelle le Tribunal constitutionnel doit actuellement se prononcer se présente en des termes sensiblement différents. Afin d'organiser le traitement des déchets en Andorre, le Gouvernement a décidé d'organiser un concours destiné à sélectionner le concessionnaire du centre de traitement. À partir de là, s'est déroulée de manière habituelle une procédure préétablie avec l'élaboration d'un cahier des charges, connu et approuvé par les soumissionnaires : élaboration par ces derniers de leurs propositions - notamment avec la mention de l'apport de chacun d'eux -, transmission de ces propositions à l'Administration générale, adjudication provisoire et adjudication définitive. Dès lors que l'Administration générale a décidé, d'une part, de participer à hauteur de 20% du capital de la future société concessionnaire, comme le lui permettait le cahier des charges, et, d'autre part, de contribuer au moyen de subventions à la construction du centre de traitement et à son fonctionnement - dont le principe découlait également du cahier des charges -, une loi était par conséquent nécessaire, comme il a été estimé précédemment. La Loi ne crée pas la société « Centre de Tractament de Residus d'Andorra » ; elle s'intitule « Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative ». L'intervention du Conseil général est en l'espèce incidente ; la Loi n'a aucun contenu normatif direct, c'est une sorte de loi-condition qui accorde éventuellement une autorisation, dont l'application relève d'une décision de l'Administration générale. Si l'Administration générale n'avait pas choisi de participer économiquement à la société, la procédure aurait suivi son cours naturel, sans que le législateur y soit associé de quelque manière que ce soit. Le Conseil général a, dans la procédure d'adjudication, un rôle obligatoire mais relativement secondaire pour autoriser l'engagement économique de l'État et non, comme dans le cas de FEDASA, un rôle central. Il n'acquiert pas la maîtrise de la procédure, il n'a pas à en contrôler tous les aspects, il ne lui appartient pas de choisir entre tel ou tel groupe d'entreprises ; comme l'admettent les requérants eux-mêmes, « Le Conseiller n'est pas un vérificateur d'offres de marchés ». L'Administration générale, et non le législateur comme l'affirment les requérants, conserve la responsabilité de la procédure jusqu'à son terme, sous le contrôle des juges ordinaires. Cette confusion quant au rôle du Conseil général se trouve sous-jacente, de manière plus ou moins explicite, tout au long de l'argumentation des requérants. Les différences essentielles entre l'affaire jugée le 7 avril 2000 et l'affaire qui nous occupe actuellement ne nous permettent pas de transposer automatiquement à cette dernière les principes et les solutions dégagés dans la décision relative à la Loi de création de FEDASA. Septièmement Après avoir examiné les arguments d'inconstitutionnalité présentés par les requérants contre le principe même de l'intervention du Conseil général, nous devons analyser ensuite les griefs exposés à l'encontre de divers articles de la Loi faisant l'objet du recours. Les requérants forment un recours contre la constitutionnalité des articles 1, 2, 4 et 6 de la Loi, mais ne mettent pas en cause les articles 3 et 5. Huitièmement Quant à la constitutionnalité de l'article 1 de la Loi relative à la création et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative. Les requérants présentent contre cet article un faisceau de moyens d'inconstitutionnalité, auxquels il a déjà été répondu précédemment pour la plupart. Pour ce motif, il y a des répétitions dans les points suivants ; toutefois, cela nous permettra aussi d'avancer plus rapidement. 1. En premier lieu, la Loi violerait le principe de sécurité juridique, protégé à l'article 3.2 de la Constitution, de plusieurs catégories de personnes. Nous avons déjà examiné cet argument : à partir du moment où l'État prévoyait de participer économiquement à la future société, la Loi était obligatoire. Par conséquent, elle n'était ni imprévue ni inattendue, qualificatifs sur lesquels se fondaient les requérants pour démontrer la violation de l'article 3.2 de la Constitution. Par conséquent, ce grief doit être rejeté. 2. De même, l'article 1 de la Loi ne constitue pas une violation du prétendu principe, invoqué par les requérants, de la « confiance légitime », qui selon eux serait une « concrétisation » du principe constitutionnel de la sécurité juridique. En effet, bien que diverses juridictions communautaires aient pu se référer à ce principe, celui-ci n'est pas établi dans la Constitution andorrane et il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de l'y ajouter. Ce grief doit également être rejeté. 3. Les requérants s'efforcent de démontrer que l'article 1 de la Loi aurait violé l'article 50 de la Constitution. Le Conseil général se serait substitué au Gouvernement pour sélectionner à sa place l'adjudicataire définitif. L'inconsistance de ce grief a déjà été suffisamment examinée précédemment et il n'y a pas lieu d'y insister davantage. Le Conseil général n'a pas sélectionné l'adjudicataire définitif, celui-ci l'ayant été par le Gouvernement, au moyen du Décret du 29 janvier 2003. Cet argument doit également être rejeté, de même que, pour les mêmes raisons, celui qui consiste à dire que les articles 72.2 et 72.3 n'auraient pas été respectés dans la mesure où, une fois de plus, selon l'avis des requérants, le Conseil général aurait lui-même conclu le contrat, attribution confiée par la Constitution au Gouvernement. Par conséquent, la Loi faisant l'objet du recours ne viole pas les articles 50, 72.2 et 72.3 de la Constitution. 4. Poursuivant leur critique de l'article 1, les requérants considèrent que cette disposition, ainsi que les articles 2, 4 et 6, contredisent le droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Cet argument a été examiné et rejeté plus haut. Il suffit de rappeler que, d'une part, par essence, la constitutionnalité d'une loi ne peut être jugée que devant le Tribunal constitutionnel, ce qui est le cas en l'espèce, et, d'autre part, que l'intervention de la Loi n'a pas eu pour effet de priver les personnes intéressées de former un recours devant les juges ordinaires contre le Décret d'adjudication définitive. Les personnes intéressées n'ont pas été privées du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 5. Les requérants allèguent également que la Loi, en ses articles 1, 2, 4 et 6, violerait le principe de la responsabilité des pouvoirs publics (article 3.2 de la Constitution). Selon leur avis, l'intervention du Conseil général aurait affaibli la position juridique du concessionnaire en substituant la responsabilité de l'État législateur, sans précédent et non réglementée en Andorre, à la responsabilité contractuelle normale de l'Administration générale. Une fois de plus, les requérants font valoir l'idée que la Loi était inutile et qu'elle a décidé de l'adjudication définitive du contrat, positions qui ont déjà été considérées comme non fondées précédemment. L'argument doit, par conséquent, être rejeté. 6. Il n'y a pas lieu non plus de s'attarder sur divers arguments avancés à un moment ou à un autre dans le mémoire de recours présenté contre la Loi de référence : la violation de la liberté contractuelle -qui n'est pas un principe constitutionnel- ; la création par la Loi faisant l'objet du recours ou par la Loi générale des finances publiques d'une catégorie nouvelle de contrats -ce qui ne lui est pas interdit et est en outre inexact, puisque les lois prévues par la Loi générale des finances publiques n'appartiennent pas à un régime juridique particulier- ; la violation de l'économie de marché -nous sommes en présence d'une procédure classique d'adjudication avec une intervention obligatoire du législateur- ; la violation des principes du régime parlementaire -bien au contraire, le Conseil général a respecté en l'espèce les prérogatives du Gouvernement. En définitive, tous les griefs d'inconstitutionnalité invoqués contre l'article 1 de la Loi faisant l'objet du recours doivent être rejetés. Neuvième Sur la constitutionnalité de l'article 2 de la Loi relative à la création et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre au moyen d'une concession administrative. Les requérants présentent deux arguments contre l'article 2 de la Loi faisant l'objet du recours, afin de tenter de démontrer son inconstitutionnalité : une violation du principe d'égalité et une violation du principe d'interdiction de tout arbitraire. 1. La violation du principe d'égalité. Le respect de l'égalité est une limite constitutionnelle à l'action du législateur. La question de l'égalité en matière de lois singulières présente deux aspects : Dans son principe même, une loi singulière correspond à une rupture de l'égalité. La loi singulière n'a pas une portée générale, elle régit certaines situations individualisées, spécifiques, en en excluant d'autres similaires ou comparables. Pour respecter la Constitution, il faut qu'elle-même justifie les raisons de son intervention et le traitement inégal qui en découle. Le Tribunal constitutionnel a confirmé cette exigence dans son jugement du 7 avril 2000, rendu dans l'affaire 99-1-L (affaire FEDASA) : la loi singulière doit préciser les raisons qui justifient sa singularité. Dans le cas qui nous occupe, contrairement à la décision mentionnée, l'intervention du Conseil général relève de la libre décision du Gouvernement, qui a estimé la voie législative comme la plus adaptée au résultat poursuivi, ce qu'il lui aurait fallu expliquer de manière pertinente dans le corps de la Loi ; toutefois, en l'espèce, la Loi est obligatoire du fait de l'existence d'une loi antérieure qui applique un principe constitutionnel. Ainsi donc, elle est pleinement justifiée par sa référence à la Loi générale des finances publiques. Dans son contenu, la loi singulière doit respecter le principe d'égalité. Nous devons donc examiner si la Loi faisant l'objet du recours contient des dispositions discriminatoires entre les personnes concernées. Le Tribunal constitutionnel avait effectué une analyse de même nature pour se prononcer dans l'affaire 99- 1-L. Et il avait constaté que la Loi sur la création de FEDASA faisait une distinction entre diverses catégories d'actionnaires de la société qu'elle créait, en les plaçant dans des situations juridiques différentes et en les soumettant à des différences de traitement substantielles. Le Tribunal a, par conséquent, estimé que la Loi ne justifiait pas les traitements différenciés au regard de la finalité -bien que légitime- poursuivie. Par conséquent, le Tribunal constitutionnel a déclaré la violation du principe constitutionnel d'égalité. La Loi faisant l'objet du recours n'a rien organisé de similaire. Elle ne crée pas de catégories différentes entre les actionnaires et ne prévoit pas non plus de différences de traitement entre eux. Dans son contenu, la Loi faisant l'objet du recours n'établit aucune rupture de l'égalité et ne contient pas de dispositions discriminatoires ; par conséquent, elle doit être considérée comme conforme à la Constitution en ce qui concerne cet aspect. Néanmoins, la Loi faisant l'objet du recours énumère les parts sociales des diverses entreprises dans la future société et celles-ci sont différentes d'une entreprise à l'autre. Il convient donc d'examiner si ces parts sociales n'ont pas été fixées de manière arbitraire. 2. La violation du principe d'interdiction de tout arbitraire. La Loi faisant l'objet du recours fixe le montant du capital social de la future société et sa répartition entre les actionnaires. Les requérants allèguent « une distribution impérative d'actions entre divers sujets privés » et également que « la Loi implique une véritable attribution ex novo de préférences pour l'acquisition d'actions ». Les entreprises soumissionnaires auraient été traitées « sans justification » de manière radicalement différente les unes des autres. De même, après avoir invoqué une inégalité instituée entre les entreprises, ils affirment que la Loi objet du recours viole le principe d'interdiction de tout arbitraire. Dès lors que l'État était autorisé à participer jusqu'à 20% au capital de la future société, une loi était indispensable, nous l'avons vu : à partir du moment où l'État faisait usage de cette possibilité, la loi devait autoriser, d'une part, sa création et, d'autre part, l'engagement des finances publiques. Parler d'« apport gracieux », selon les termes des requérants, s'agissant de cette participation et en dénoncer l'arbitraire n'a aucun sens. L'Administration générale était libre, de manière discrétionnaire, de participer au capital de la future société ; la cause juridique de cette participation est claire et légitime. Par ailleurs, il n'est pas concevable que la Loi autorise une participation en se contentant d'en fixer simplement le pourcentage, car le législateur aurait été incapable de mesurer concrètement l'engagement économique autorisé. Puisqu'il avait été demandé au Conseil général d'approuver l'engagement de la participation de l'État, celui-ci ne pouvait le faire que s'il connaissait le montant du capital social ; par conséquent, la participation figure logiquement dans la Loi. Le montant de ce capital social dépendait, évidemment, des apports effectués par les autres actionnaires. Ceux-ci n'ont pas été évalués de manière abstraite, ni fixés d'office par le Gouvernement, comme dans le cas de FEDASA. Si la Loi s'était bornée à fixer le montant du capital social sans préciser les parts sociales constitutives, il est très probable que, dans ce cas, il aurait été allégué que le capital social avait été fixé d'office et était arbitraire. Ces parts sociales reposent sur les offres présentées par les entreprises soumissionnaires au cours d'une procédure complexe d'adjudication administrative. Ces offres sont des données de fait, et il n'en découle aucun traitement juridique inégal ou préférentiel entre leurs auteurs. Les cahiers des charges de l'adjudication, que les requérants ont eus entre les mains et auxquels ils se réfèrent à plusieurs reprises dans leur argumentation, exigeaient expressément que les soumissionnaires chiffrent le montant de leurs apports. Ensuite, les documents relatifs à la candidature du groupement temporaire d'entreprises, ANDEOL, mis à la disposition des conseillers généraux, présentent les propositions de participation apportées par les futurs associés. Par ailleurs, nous devons relever que, contrairement à l'affirmation des requérants, les soumissionnaires n'avaient pas à présenter la documentation devant le Conseil général ; une fois de plus, cette opinion découle d'une confusion sur le rôle du Conseil général, qui n'intervient pas pour comparer les offres des différents soumissionnaires, ni pour sélectionner l'adjudicataire définitif, mais pour approuver la création d'une société après que l'Administration a procédé à cette adjudication. Ainsi donc, il n'y a eu aucune évaluation arbitraire des actifs affectés par les actionnaires. L'arbitraire renvoie au « bon plaisir », au caprice, et il aurait été établi en l'espèce si l'Administration générale avait décidé d'elle-même le montant des parts sociales sans aucun fondement raisonnable. Tel n'est pas le cas. En outre, nous devons ajouter que si les entreprises n'étaient pas d'accord avec le montant de leur participation, telle qu'elle était retenue par la Loi, elles pouvaient se retirer de la procédure avant l'adjudication définitive. Nous ne pouvons faire abstraction ici du fait que la Loi intervient dans le cadre d'une procédure légale préétablie ; si nous l'en séparions, nous la priverions de toute signification ; la Loi lui est indissociable, elle ne trouve pas en elle-même sa propre justification. En l'espèce, contrairement à ce qu'allèguent les requérants et à l'opinion du Ministère public, la Loi s'insère dans un ensemble prédéterminé, dont les éléments sont interdépendants et officiellement connus du législateur. Cette situation se distingue clairement de celle de FEDASA. Il en résulte que les motifs qui fondaient celui-ci ne peuvent être transposés en l'espèce. En conclusion, l'article 2 précité ne viole ni le principe d'égalité ni celui d'interdiction de tout arbitraire, et doit par conséquent être déclaré conforme à la Constitution. Dixième Sur la constitutionnalité de l'article 4 de la Loi relative à la création et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative. Les requérants s'efforcent de démontrer plusieurs vices d'inconstitutionnalité de l'article 4 de la Loi objet du recours, qui établit les subventions accordées par l'Administration générale à la future société, destinées, d'une part, à la rédaction du projet et à la construction du centre de traitement et, d'autre part, à l'exploitation de la concession. Une fois de plus, l'argumentation de la requête est viciée dans son ensemble, car elle raisonne dans la perspective « d'un contrôle juridictionnel de l'activité administrative de subventionnement ». Comme le relève, à juste titre, le Ministère public, « on ne peut confondre la Loi avec les actes de l'Administration publique », et il considère que « la faculté législative du Conseil général n'est pas soumise au contrôle juridictionnel comme les actes de l'Administration, mais seulement au contrôle constitutionnel, qui constitue les seuls paramètres à l'aune desquels la Loi peut être examinée ». La requête utilise, afin de démontrer l'inconstitutionnalité de l'article 4 précité, une série d'arguments très divers et qui n'ont pas toujours de lien entre eux. Par exemple, les requérants considèrent que les subventions constitueraient une « libéralité accordée gracieusement » à un organisme qui ne l'a pas demandée, en violation des principes d'objectivité et de transparence ; qu'elles ne sont pas justifiées dans les cahiers des charges et, en outre, que le bénéficiaire est une société privée non adjudicataire définitive d'un service public. Ils en déduisent la violation des articles 72.3, 10.1 et 3.2 de la Constitution. Il n'est pas nécessaire que nous nous arrêtions aux objections relatives à la confusion entre une procédure législative et une procédure administrative, ni à celles que nous avons déjà examinées et qui portent sur une prétendue violation du droit à la juridiction. Nous y avons déjà répondu précédemment. Toutefois, il reste deux arguments à analyser, qui mettent en cause l'un et l'autre le caractère arbitraire des subventions, d'abord quant à leur principe, puis quant à leurs modalités. Quant à leur principe, les subventions de l'article 4 n'auraient aucune justification, celle-ci serait « absolument inexistante ». Cette affirmation appelle plusieurs observations. Premièrement, nous pouvons relever que le système de financement de l'opération prévu par les cahiers des charges suppose de manière incontestable la contribution de l'Administration générale au moyen de subventions. En ce sens, à l'article 13 du cahier B, et aux articles 12 b) et f) et 15 du cahier C, figurent, parmi les droits des concessionnaires, la perception de redevances et d'indemnités. Le principe de l'équilibre financier du contrat y est, en outre, expressément stipulé. Mais nous devons surtout souligner les articles 25 et 26 de ce cahier des charges, relatifs au financement du contrat, qui ouvraient une option entre le retour de l'investissement au moyen de certifications de travaux et de redevances d'exploitation ou le retour de l'investissement au moyen de sa projection sur la redevance d'exploitation. Les soumissionnaires devaient présenter deux offres distinctes correspondant à ces deux formules. L'Administration générale a choisi la seconde, qui implique le retour du coût global de l'investissement nécessaire pour exécuter le projet de construction du centre de traitement des déchets, plus le coût de l'investissement sur vingt ans, durée de la prestation du service public. En réalité, la subvention est incorporée dans une redevance annuelle de construction et dans une autre d'exploitation, fusionnées à l'article 5 de la Loi qui prévoit les modalités de cette dépense pluriannuelle et qui ne fait pas l'objet du recours. Le plan de financement de l'entreprise se fonde incontestablement, de même que son équilibre, sur les documents contractuels de la procédure d'adjudication qui sont, comme il a déjà été indiqué précédemment, indissociables de la Loi faisant l'objet du recours. Les observations relatives à l'arbitraire et à la violation de l'article 3.2 de la Constitution, en ce qui concerne ce point, doivent être rejetées. Par ailleurs, et le Ministère public reprend cette objection, comme la référence, pour le calcul de la subvention d'exploitation, à la quantité de tonnes incinérées selon l'offre du concessionnaire n'est pas justifiée par la Loi, celle-ci serait arbitraire. Le contenu de notre fondement juridique neuvième conserve ici toute sa valeur. Nous rappellerons seulement que la Loi est intervenue au cours d'une procédure légale préétablie, et que la Loi n'est pas l'aboutissement de cette procédure. La Loi n'a de sens que si elle n'est pas dissociée des étapes qui l'ont précédée. Au cours de ces étapes, plusieurs offres ont été présentées par les entreprises soumissionnaires, elles donnaient en particulier, au moyen de documents explicatifs, à partir de calculs mathématiques approfondis et abstraits, une prévision de tonnes incinérées en fonction de laquelle pouvait être définie la subvention d'exploitation demandée aux pouvoirs publics pour pouvoir réaliser cette opération « d'une importance vitale » pour la Principauté, comme le précise l'exposé des motifs de la Loi. Cette estimation a été mise à la disposition des conseillers généraux. On ne peut donc prétendre que la prévision des tonnes de déchets incinérés ait été établie de manière arbitraire à l'aide de critères inconnus, comme l'affirment les requérants et le Ministère public. Dans ces conditions, nous devons déclarer que l'article 4 de la Loi faisant l'objet du recours est conforme à la Constitution. Onzième Sur la constitutionnalité de l'article 6 de la Loi relative à la création et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative. Il est difficile de distinguer clairement quels sont les griefs spécifiques d'inconstitutionnalité que les requérants imputent à l'article 6 de la Loi faisant l'objet du recours. Il semblerait qu'ils estiment que le Conseil général ne pouvait imposer au concessionnaire la vente de l'électricité générée par l'incinération des déchets à FEDA, puisque cela serait contraire à l'article 50 de la Constitution. En vérité, l'article 6 susmentionné ne fait que reprendre une disposition du cahier des charges en l'adaptant, ainsi que le précise l'exposé des motifs de la Loi, à l'Accord du Conseil général du 14 janvier 1988 et à la Loi de création de FEDA, de la même date. Celle-ci, selon son article 3, doit gérer et exploiter « toutes les infrastructures électriques existantes et celles qui pourront être installées à l'avenir », ce monopole devait prendre en compte l'électricité produite par la nouvelle société. Par conséquent, il n'y a rien d'imprévu dans l'article 6 : une loi était nécessaire pour adapter la situation de la nouvelle société aux dispositions législatives antérieures. L'article 6 de la Loi faisant l'objet du recours doit être déclaré conforme à la Constitution. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement Rejeter le recours direct d'inconstitutionnalité 2002-2-L, formé par la représentation procédurale de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Miquel Alís Font, Francesc Casals Pantebre, Josep Dallerès Codina et Esteve López Montanya, conseillers généraux, contre les articles 1, 2, 4 et 6 de la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative. Deuxièmement Déclarer que les articles 1, 2, 4 et 6 de la Loi relative à la construction et à l'exploitation du Centre de traitement des déchets d'Andorre par voie de concession administrative sont conformes à la Constitution. Troisièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui sera notifié à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et au syndic général, et qui sera communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 13 mars 2003. Miguel Herrero de Miñón Philippe Ardant Président Vice-président Miguel Ángel Aparicio Pérez Pere Vilanova Trias Magistrat Magistrat