Jugement du Tribunal constitutionnel du 20-12-2024 relatif à l'affaire 2024-56-RE.

TS_2024_12_23_14_48_10 Jugement du Tribunal constitutionnel du 20-12-2024 relatif à l'affaire 2024-56-RE. Affaire 2024-56-RE (Calvó Casal et autres c/ Principauté d'Andorre) Numéro d'enregistrement 375-2024. Recours d'empara Jugement du 20 décembre 2024 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 10 septembre 2024, par la représentation procédurale de MM. Amadeu Calvó Casal, Jaume Calvó Boronat et Mme Núria Boronat Goma, par lequel elle forme un recours d'empara contre l'ordonnance du 1er décembre 2023, rendue par la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia, et contre l'ordonnance du 18 juillet 2024, rendue par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit d'accès à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer la violation dudit droit, d'annuler les décisions attaquées, d'adopter les mesures visant à rétablir les requérants dans leurs droits et de rendre une nouvelle décision respectueuse du droit fondamental concerné ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 18 octobre 2024 qui a déclaré recevable la présente affaire sans effet suspensif ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 8 novembre 2024, par le Ministère public ; Vu les conclusions formulées dans le délai par la partie requérante et par le Ministère public ; Attendu que le magistrat, M. Pere Pastor Vilanova, a présenté son déport dans la présente affaire, lequel a été accepté par le Plénum du Tribunal ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep-D. Guàrdia Canela ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Le 27 septembre 2021, était rendue publique l'extension de la faillite des sociétés Assegurances Generals, SA et Carlemany, SA à MM. Amadeu Calvó Casal, Jaume Calvó Boronat et à Mme Núria Boronat Goma à titre personnel. 1.2. Le 10 octobre 2023, MM. Amadeu Calvó Casal, Jaume Calvó Boronat et Mme Núria Boronat Goma ont introduit une demande contre la décision du 21 juillet 2023 de la Commission technique d'urbanisme (CTU) qui rejetait leur recours contre le Décret du 30 mars de la même année relatif à l'approbation définitive du Plan d'aménagement et d'urbanisme de la Paroisse de Canillo. 1.3. Le 1er décembre 2012, la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia a rendu une ordonnance qui décidait de ne pas déclarer recevable cette demande, au motif qu'elle a considéré que les demandeurs n'avaient pas dûment qualité pour engager la procédure. 1.4. La représentation procédurale des requérants a interjeté un appel contre cette décision, et, le 18 juillet 2024, la Chambre administrative a rendu une ordonnance qui rejetait cet appel et confirmait la décision de la Batllia en ses propres termes. 1.5. Le 10 septembre 2024, la représentation procédurale de MM. Amadeu Calvó Casal, Jaume Calvó Boronat et Mme Núria Boronat Goma a formé un recours d'empara contre l'ordonnance du 1er décembre 2023, rendue par la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia, et contre l'ordonnance du 18 juillet 2024, rendue par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation des requérants - Les requérants allèguent que, ainsi qu'il ressort de la demande présentée devant la Batllia, ils agissaient en tant que citoyens et en tant qu'associés de la société Assegurances Generals, SA, propriétaire de la société Carlemany, SA, titulaires de plusieurs unités, en vertu des dispositions de l'article 143.1 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme et de l'article 11.1 b) de la Loi de la procédure contentieuse administrative, circonstance reconnue par la Chambre administrative elle-même. - Ils allèguent également qu'avant de présenter la demande, ils sont entrés en contact avec l'administrateur judiciaire de la faillite afin de la préparer conjointement. Toutefois, au moment de sa présentation, celui-ci n'a pas voulu la signer, car il a considéré que la masse des créanciers pourrait être affectée. - Ils considèrent que leur qualité pour agir en tant que citoyens afin d'attaquer une réglementation qu'ils estiment contraire à l'ordre juridique ne peut être niée lorsque les limitations concernent des droits et actions du débiteur relatifs à son patrimoine, si l'administrateur judiciaire s'y oppose. - Il rappelle que le POUP de Canillo a entraîné, dans les zones d'intervention qui les concernent, une perte approximative de 813.000 m2 de surface constructible par rapport au Plan antérieur. Et, selon leur avis, il a été procédé à une application incorrecte de la légalité existante, surtout si l'on tient compte du fait que ce n'est pas le seul recours présenté contre ce POUP. - Ils soulignent que la faillite est une situation temporaire, mais que les effets du résultat de la demande présentée ne se rapportent pas exclusivement à la situation actuelle, ni à un montant déterminé, mais qu'ils se concrétiseront lorsque l'on voudra développer les unités d'intervention. Par conséquent, ils allèguent que les tribunaux ne peuvent les priver d'exercer des actions sur des droits patrimoniaux qui pourront être exercés à l'avenir, mais qu'il convient d'attaquer maintenant. - Enfin, ils demandent au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer la violation dudit droit, d'annuler les décisions attaquées, d'adopter les mesures visant à les rétablir dans leurs droits, et de rendre une nouvelle décision respectueuse du droit fondamental concerné. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre administrative expose que l'ordonnance de la Batllia se fonde sur le fait que les effets de la faillite des sociétés Assegurances Generals, SA et Carlemany, SA avaient été étendus aux requérants et que, depuis ce moment, ils ne disposaient plus des pouvoirs d'administration ni de disposition de leurs biens. - Elle souligne également qu'un délai avait été accordé aux requérants afin qu'ils puissent remédier à cette carence, au moyen de la signature de l'administrateur judiciaire, sans que ce défaut ait été corrigé. - Ensuite, la Chambre administrative établit la distinction entre la qualité pour agir et la capacité procédurale. La qualité pour agir est la faculté d'agir dans un procès en tant que partie active ou passive et elle est déterminée par la relation dans laquelle se trouve la personne avec l'objet du litige. - En l'espèce, en termes généraux, il est évident que les requérants seraient titulaires d'un droit ou d'un intérêt qui leur conférerait la qualité nécessaire pour agir dans la présente instance dans les termes de l'article 11.1 a) de la Loi de la procédure contentieuse administrative. - Il considère également qu'est applicable l'article 143.1 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, qui dispose que « l'action visant à exiger le respect des dispositions urbanistiques et relatives à la construction en général est publique ». Tout citoyen peut exercer les actions visant au respect de la légalité urbanistique. - Par conséquent, ce qu'il convient de déterminer est si les requérants disposent de la capacité processuelle nécessaire, conformément à l'article 10.1 de la Loi de la procédure contentieuse administrative, qui dispose que « ont la capacité processuelle devant la juridiction administrative les mêmes personnes et entités qui l'ont devant la juridiction civile ». Et en vertu de ce renvoi, il convient de citer l'article 3.2 du Code de procédure civile, qui établit que : « Les personnes physiques mineures, dont la capacité a été modifiée judiciairement ou soumises à une quelconque limitation de leur capacité d'agir comparaissent dans le procès par l'intermédiaire de la personne à laquelle est attribuée leur représentation légale et, à défaut, du Ministère public et/ou du défenseur judiciaire ». - Par conséquent, étant donné que les effets de la faillite des sociétés susmentionnées ont été étendus aux requérants, l'exercice des actions patrimoniales qui pouvaient leur revenir devait être effectué par l'intermédiaire de l'administrateur judiciaire de la faillite. 2.3. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public rappelle que la faillite des sociétés Assegurances Generals, SA et Carlemany, SA a été étendue à leurs associés (aujourd'hui requérants) et que, conformément à l'article 15 du Décret de cessation des paiements et de faillite du 4 octobre 1969, les droits et les actions des requérants concernant leur patrimoine doivent être exercés par les administrateurs judiciaires pendant la durée de la faillite. - Il souligne que les requérants n'ignoraient pas que l'intervention de l'administrateur judiciaire était obligatoire pour présenter la demande en justice contre la décision de la CTU, et que si celui-ci a choisi de ne pas le faire, rien ne peut être reproché à la juridiction contentieuse administrative pour avoir rejeté la demande pour défaut de capacité processuelle des requérants, bien que la possibilité de corriger le défaut leur ait été donnée. - Il ajoute qu'il n'appartient pas à la juridiction contentieuse administrative de résoudre le conflit existant entre les requérants et l'administrateur judiciaire sur la question de cette signature ; en tout état de cause, il ne ressort pas du dossier que les requérants se soient adressés à la batlle chargée de la faillite pour trancher ce conflit. - Quoi qu'il en soit, le Ministère public déclare qu'il ne peut être considéré que les décisions attaquées de la Batllia et de la Chambre administrative aient violé le droit fondamental à la juridiction, étant donné que leur décision se fonde sur le non-respect des conditions requises processuelles légalement établies. - Pour ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours d'empara, la violation du droit fondamental allégué ne s'étant pas produite. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le jugement du Tribunal supérieur de justice -Chambre administrative-, que les requérants attaquent au motif qu'il enfreint leur droit fondamental à la juridiction, structure le fondement de sa décision sur la distinction entre la capacité processuelle et la qualité pour agir des parties au litige, en affirmant que les requérants, alors en appel et actuellement en empara, ne disposent pas de la capacité processuelle, ce qui les empêche d'agir devant les organes judiciaires, même lorsqu'ils exercent en justice des actions qualifiées de publiques, comme c'est le cas en l'espèce où ils engagent l'action prévue à l'article 143.1 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme. La Chambre administrative fonde sa déclaration sur les articles 10.1 et 10.2 et sur l'article 11.1 b) de la Loi de la procédure contentieuse administrative, et, sur l'article 32.2 du Code de procédure civile, qui établissent l'exigence de la capacité processuelle d'agir. Son raisonnement conclut que, conformément aux articles 69 et 15 du Décret des Viguiers du 4 octobre 1969, relatif à la cessation des paiements et à la faillite, les intéressés ne disposent pas de la capacité processuelle nécessaire et, par conséquent, ne peuvent pas exercer l'action publique que prévoit la législation territoriale urbanistique. Elle ajoute, en dernier lieu, « sans que l'on puisse parler d'une violation de l'article 10 de la Constitution, puisque l'exercice d'actions en justice doit se faire dans le plein respect des conditions requises établies par la législation applicable ». À l'égard de ce raisonnement, il convient de souligner qu'en effet, le droit d'accès à la juridiction est un droit à prestation de configuration légale. Il n'est ni inconditionnel ni absolu. Il ne peut être exercé que par les voies que le législateur établit. Il peut, toutefois, être enfreint par des normes ou des interprétations qui imposent des conditions requises empêchant ou faisant obstacle si ces entraves s'avèrent inutiles, excessives ou dépourvues de caractère raisonnable ou de proportionnalité au regard des fins que le législateur peut licitement poursuivre. Le droit d'accès à la juridiction bénéficie du favor actionis ou favor pro actione et ne peut que très rarement affecter de manière directe la sphère personnelle du titulaire d'un droit fondamental, comme l'est le droit à la juridiction, que la Constitution garantit à tous. 3.2. Le Ministère public, dans son rapport lors de la phase d'observations, soutient la même conclusion finale d'opposition au recours d'empara, en invoquant le jugement de ce Tribunal constitutionnel du 14 juillet 2009 (affaire 2009-4-RE) et l'ordonnance du 11 octobre 2023 (affaire 2023-56-RE). Il n'attribue pas aux requérants un défaut absolu, mais un vice, de capacité processuelle et estime que les intéressés auraient dû nécessairement comparaître par l'intermédiaire de l'administrateur judiciaire de la faillite. Il déclare que le rejet de la demande en justice initiale n'est pas, selon lui, la conséquence d'une interprétation rigoriste des conditions requises processuelles d'accès à la justice de la part de la juridiction ordinaire et considère que l'éventuel conflit existant entre l'administrateur judiciaire et les requérants devait être résolu, non pas devant la juridiction contentieuse administrative, mais devant la Batllia de la faillite. En ce qui concerne la citation de la doctrine jurisprudentielle, il convient de relever, d'emblée, que la première des décisions citées concernait une procédure matrimoniale dans laquelle la partie défenderesse n'avait pas été correctement assignée et que le Tribunal constitutionnel a reconnu la violation du droit à la juridiction. Et dans le second cas -une plainte contre une magistrate -hypothèse très différente de celle qui nous occupe à présent- le recours d'empara a effectivement été déclaré irrecevable selon la doctrine qui y est exprimée, tout en indiquant qu'en cette matière également des critères de caractère raisonnable et de proportionnalité devaient être appliqués. En outre, cette dernière décision mentionnait l'ordonnance du 19 mai 2020 (affaire 2019-77-RE) par laquelle le recours avait été accueilli pour violation du droit d'accès à la juridiction, lequel est caput et fundamentum, en tant que porte d'entrée, élément indispensable et noyau essentiel du droit à la juridiction. 3.3. Les requérants, pour leur part, après avoir exposé (fait deuxième de la requête en amparo) que l'administrateur judiciaire s'était joint au recours hiérarchique lors de la phase administrative et qu'il y avait eu, au moment de l'introduction de la requête contentieuse, des contacts avec lui, qui se sont finalement révélés infructueux (fait quatrième de la requête et considération troisième du mémoire en conclusions), estiment qu'ils ne peuvent être privés de l'accès à la juridiction, ni en tant que citoyens dans l'exercice de l'action publique, ni en tant que personnes intéressées à défendre leur patrimoine. Ils font également valoir que la situation de faillite est limitée dans le temps (l'extension de ses effets aux requérants a été publiée par l'avis du 27 septembre 2021) et que la défense de leur patrimoine présente un intérêt, tant pour les créanciers de la faillite que pour eux-mêmes, dans l'hypothèse où la masse de la faillite se révélerait suffisante, à l'issue de la procédure collective, pour faire face aux dettes contractées. Ils soutiennent que leur qualité pour agir en tant que citoyens afin de contester une réglementation d'urbanisme qu'ils estiment contraire à l'ordre juridique en vigueur ne saurait être écartée au motif que l'administrateur judiciaire s'est montré réticent, puis a finalement refusé, à exercer leur représentation ou à leur prêter l'assistance juridique qui pourrait être jugée nécessaire. 3.4. Dans ces conditions, il convient de déterminer en premier lieu si les requérants peuvent, ou non, accéder à la juridiction dans l'exercice de leurs prétentions. La Chambre administrative leur refuse l'accès au motif qu'elle considère qu'ils n'ont pas la capacité processuelle, en faisant valoir que cette notion est distincte de celle de qualité pour agir et que les deux ne peuvent être confondues. D'un point de vue doctrinal, il est vrai que l'on distingue habituellement entre les notions de capacité juridique, de capacité d'exercice, de legitimatio ad processum et de legitimatio ad causam. Toutefois, les contours n'en sont pas toujours bien définis, ni univoques, et il convient donc d'examiner les dispositions légales. L'article essentiel en l'espèce est l'article 10 du Décret relatif à la cessation des paiements et à la faillite, dès lors que l'article 69 ne fait pas l'objet du débat et que son application n'est pas contestée. Or, cet article 10 ne prive pas les faillis de la capacité processuelle. S'il était interprété ainsi, l'article porterait atteinte à un droit fondamental ; il suffit d'interpréter la norme dans le sens le plus favorable à la Constitution ainsi qu'à la protection et à la sauvegarde des droits fondamentaux. Cette interprétation conduit à la conclusion selon laquelle la personne déclarée en faillite ne perd pas la capacité d'exercice processuelle, mais la voit limitée en ce sens qu'« il est privé de l'administration et de la disposition de ses biens », cette expression étant entendue au sens strict et se rapportant uniquement aux actes d'aliénation ou d'usage et de jouissance susceptibles d'entraîner un appauvrissement du titulaire ou une situation similaire. L'exercice d'une action ne peut être considéré comme un acte de disposition ni, au sens strict, comme un acte d'administration. 3.5. Par ailleurs, n'est pas davantage applicable en l'espèce le raisonnement en vertu duquel l'article 32.2 — auquel renvoie l'article 10.1 de la Loi de la procédure contentieuse administrative — ferait obstacle à l'accès à la juridiction de la personne en situation de faillite. Cette disposition vise expressément une hypothèse distincte lorsqu'elle énonce : « Les personnes physiques mineures, dont la capacité a été modifiée judiciairement ou soumises à une quelconque limitation de leur capacité d'exercice comparaissent dans le procès par l'intermédiaire de la personne qui en a la représentation légale et, à défaut, du Ministère public et/ou du défenseur judiciaire ». La personne déclarée en faillite ne peut être assimilée au mineur, et elle n'a pas la « capacité » modifiée judiciairement, ni « limitée », et elle ne peut pas être représentée — au sens propre — par les personnes désignées légalement, ni par le Ministère public, ni par le défenseur judiciaire. La faillite en elle-même — sous réserve des dispositions des articles 220 et 221 du Code pénal — n'emporte pas davantage de peine. Et la perte de la capacité d'exercice constituerait une sorte de peine civile ou capitis deminutio que la législation en vigueur ne prévoit pas, en accord avec le droit historique catalan applicable en Andorre — la doctrine des « décisionnistes » du XVIIe siècle et, singulièrement, de Miquel de Cortiada, originaire de Lleida — qui ne s'appliquait qu'aux decoctores, falliti ou « abattus » dans des hypothèses déterminées et précises. Il paraît en outre opportun de prendre en considération la référence au droit comparé des pays et organismes supranationaux de notre même environnement culturel et juridique, qui tend à conforter l'idée du maintien par le débiteur du contrôle, au moins partiel, sur ses actifs et le principe de l'interdiction et non de l'incapacité. 3.6. Pour les mêmes raisons, mais à plus forte raison, il ne peut être conclu que la personne déclarée en faillite ne puisse exercer les actions considérées comme publiques. Poussée à l'extrême, cette thèse l'empêcherait de comparaître en justice en qualité d'accusateur particulier ou de partie civile. Et dans le domaine du droit de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, il est évident que le failli peut exercer l'action publique qu'il a engagée, avec l'assentiment exprès de l'administrateur de la faillite qui, après être intervenu dans la voie administrative, n'a pas voulu poursuivre l'exercice de l'action. L'exercice de cette action ne peut être considéré comme un acte de disposition ou d'administration susceptible, le cas échéant, de porter préjudice aux créanciers de la procédure collective. L'accès à la juridiction, dans des hypothèses telles que celle qui nous occupe, ne peut être laissé au libre arbitre de l'administrateur judiciaire, même si — comme l'indique le jugement attaqué — celui-ci « a considéré qu'il n'était pas prévisible que l'action prospère et que l'introduction de la requête pouvait avoir une incidence négative sur la masse ». Il n'appartient pas à la juridiction constitutionnelle, mais à la juridiction ordinaire — dans le domaine civil ou administratif —, de déterminer la manière concrète d'apprécier les chances de succès de l'action exercée, ni son incidence sur la masse de la faillite, mais ce qui n'est pas admissible, c'est de laisser à l'arbitre de l'administrateur judiciaire ce jugement d'appréciation, qui implique un « préjugement », en privant les intéressés de leur droit fondamental à la juridiction. 3.7. En conséquence de l'ensemble du raisonnement qui précède, il y a lieu de faire droit au recours d'amparo formé par les requérants en raison de la violation de leur droit fondamental d'accès à la juridiction et de déclarer qu'ils ont le droit de comparaître dans la procédure en qualité d'agents dans l'exercice de l'action publique « pour exiger le respect des dispositions urbanistiques et de l'édification en général », prévue à l'article 143.1 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, sans préjudice que, le cas échéant, l'administrateur judiciaire de la faillite soit admis à intervenir dans le procès, sous l'une des formes prévues par l'ordre juridique procédural. 3.8. Le fait de faire droit au recours implique qu'il n'y a pas lieu de procéder à une quelconque déclaration ni à une quelconque condamnation en matière de dépens (article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel a contrario). Décision : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De faire droit au recours d'amparo formé par la représentation procédurale de M. Amadeu Calvó Casal, de M. Jaume Calvó Boronat et de Mme Núria Boronat Goma contre l'ordonnance du 1er décembre 2023, rendue par la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia, et contre l'ordonnance du 18 juillet 2024, rendue par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De déclarer qu'une violation du droit à la juridiction s'est produite, dans son volet du droit d'accès à la justice. 3. D'annuler l'ordonnance du 1er décembre 2023, rendue par la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia, et l'ordonnance du 18 juillet 2024, rendue par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 4. De déterminer qu'il n'y a pas lieu de condamner au paiement des dépens. 5. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérants, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 20 décembre 2024. Joan Manel Abril Campoy Président Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Magistrat Magistrat