Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-6-2021 relatif au recours d'empara 2021-22-RE.

TS20210614_16_22_51 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-6-2021 relatif au recours d'empara 2021-22-RE. Affaire 2021-22-RE (TED, SL c/ Gouvernement d'Andorre) Numéro d'enregistrement 155-2021. Recours d'empara Jugement du 14 juin 2021 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'acte présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 12 mars 2021, par la représentation procédurale de l'agence en douane Transitaris en Duanes, SL (TED, SL), par lequel elle forme un recours d'empara contre le jugement du 26 novembre 2020 et contre l'ordonnance du 19 février 2021, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable et à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées, et de renvoyer la procédure au moment où le jugement attaqué a été rendu afin qu'une nouvelle décision conforme à l'ordre juridique, et, de manière spécifique, aux préceptes constitutionnels, soit rendue. De même, elle demande que la partie adverse soit condamnée au paiement de la totalité des dépens, si elle s'oppose à ses prétentions, conformément au critère de la succombance objective ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 19 avril 2021 qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, la présente affaire ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 7 mai 2021, par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 11 mai 2021, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Joan Manel Abril Campoy ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. L'agence en douane TED, SL a introduit une demande juridictionnelle contre la décision du Ministre des Finances du 8 novembre 2018 et contre la décision de la Commission technique fiscale du 11 février 2019, par lesquelles une sanction de 11.016,32 € lui était infligée pour une infraction de fausse déclaration avec fraude fiscale aux droits (article 247.1 de la Loi 5/2004 du Code des douanes), pour avoir déclaré une valeur de marchandise importée inférieure à la valeur réelle. 1.2. Le 26 mai 2020, la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia a rendu un jugement par lequel elle rejetait intégralement cette demande et déclarait que les décisions administratives étaient conformes au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. 1.3. La représentation procédurale de l'agence en douane TED, SL a formé un recours en appel contre le jugement de première instance, et, le 26 novembre 2020, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement qui rejetait ce recours en appel et confirmait la décision de la Batllia. 1.4. La représentation procédurale de l'agence en douane TED, SL a soulevé un incident de nullité en considérant que son droit à la juridiction avait été violé, et, le 19 février 2021, la Chambre administrative a rendu une ordonnance par laquelle elle décidait de rejeter cet incident de nullité. 1.5. Le 12 mars 2021, la représentation procédurale de l'agence en douane TED, SL a formé un recours d'empara contre le jugement du 26 novembre 2020 et contre l'ordonnance du 19 février 2021, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable et à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation de l'agence en douane requérante - La partie requérante considère, en premier lieu, que le jugement de la Chambre administrative du 26 novembre 2020 viole le droit d'obtenir des tribunaux une décision fondée en Droit, dès lors qu'il manque de cohérence et de motivation. Elle soutient que l'application de l'article 247.3 du Code des douanes viole le principe de proportionnalité en ce que l'article 131 de la Loi de bases de l'ordre fiscal n'est pas appliqué, faute d'adéquation entre la gravité du fait sanctionné et la mesure punitive infligée. Selon elle, le rejet des arguments invoqués n'a été ni motivé ni fondé en Droit, étant donné que seul l'article 1 de la Loi de bases de l'ordre fiscal est invoqué, sans mentionner l'article 131 de ce même texte légal qui fixe la limite maximale des sanctions à 150%, même en présence de réglementations propres à certains impôts et taxes. - En deuxième lieu, elle soutient qu'il existe un arbitraire du fait que le jugement se fonde sur un argument non raisonnable : il n'est pas tenu compte de l'article 131 susmentionné alors que ce précepte est celui qui écarte le principe de la loi spéciale et remédie à la violation de la proportionnalité et au caractère inconstitutionnel de l'article 247.3 du Code des douanes. - En troisième lieu, elle fait valoir que le principe de proportionnalité des sanctions est violé. Ce principe n'est pas un principe autonome, mais il découle de l'article 10 de la Constitution, dès lors que le Code des douanes ne permet pas de moduler la sanction en fonction des circonstances de l'espèce. Elle ajoute que la disposition abrogatoire de la Loi de bases de l'ordre fiscal affecte les normes ayant rang de loi qui s'opposent à son contenu, de sorte que s'opère l'abrogation tacite de l'article 247.3 du Code des douanes, précepte qui s'avère inconstitutionnel pour violation du principe de proportionnalité. - Enfin, quant à l'ordonnance attaquée de la Chambre administrative du 19 février 2021 qui rejette l'incident de nullité de la procédure, elle considère qu'elle ne se prononce pas sur les principaux arguments invoqués par cette partie. La Chambre administrative continue de les ignorer et mentionne seulement l'article 1 de la Loi de bases de l'ordre fiscal et fait valoir que les particularités douanières existent dans les pays voisins, alors que ceux-ci admettent bien des gradations des sanctions, et affirme que le juge ne peut pas contrôler les dispositions législatives, cette partie faisant toutefois valoir qu'il peut les interpréter selon les principes constitutionnels. - Pour finir, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées, et de renvoyer la procédure au moment où le jugement attaqué a été rendu afin qu'une nouvelle décision conforme à l'ordre juridique, et, de manière spécifique, aux préceptes constitutionnels, soit rendue. De même, elle demande que la partie adverse soit condamnée au paiement de la totalité des dépens, si elle s'oppose à ses prétentions, conformément au critère de la succombance objective. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - Dans son jugement du 26 novembre 2020, s'agissant de l'argument relatif au principe de proportionnalité, la Chambre administrative considère qu'il ressort de l'article 1 de la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal que cette Loi établit les normes générales et les principes fondamentaux du système fiscal à défaut de loi spécifique contraire. Elle expose que l'article 247 du Code des douanes est une loi spécifique et que, par conséquent, la sanction imposée s'applique aux dispositions de cet article. - Dans l'ordonnance statuant sur l'incident de nullité, la Chambre administrative déclare que cette procédure est un remède extraordinaire destiné à remédier aux violations du droit constitutionnel à la juridiction (article 10 de la Constitution). Et, dans le cas d'espèce, elle considère qu'aucune violation du droit à la juridiction ne s'est produite. Enfin, elle soutient que la partie requérante reprend les arguments déjà soulevés en première et en deuxième instance. Et elle conclut que le jugement attaqué applique littéralement les textes en vigueur. Ainsi, l'article 1 de la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal établit que les normes qu'elle contient constituent le régime juridique du système fiscal à défaut de loi spécifique contraire. Elle souligne que les particularités des sanctions douanières existent dans tous les pays voisins. Elle relève que le calcul de la sanction a été effectué en application littérale de l'article 247 du Code des douanes et que le juge administratif n'est pas compétent pour contrôler les dispositions de nature législative. 2.3. Argumentation du Ministère public - Après avoir exposé la nature du recours d'empara et la compétence du Tribunal constitutionnel en ce qui concerne l'appréciation et l'application des lois, le Ministère public constate que les prétentions de la partie requérante relèvent de la légalité ordinaire et que la décision attaquée est suffisamment motivée et fondée en Droit, ajoutant que l'appréciation effectuée de l'ordre juridique procédural et matériel ne saurait en aucun cas être qualifiée d'arbitraire, dès lors qu'elle est conforme à l'opinion commune de l'ensemble des juristes. - Il déclare que la Chambre administrative « applique la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal qu'il convient effectivement d'appliquer en tant que norme spéciale applicable à ce cas d'espèce ; cette norme établit comment doit être calculée la sanction imposable pour la sanction constatée et établie, en effectuant le calcul permettant d'arriver au montant finalement imposé et qui découle de l'application concrète et stricte de la loi en vigueur et applicable au cas ». - Pour ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours d'empara pour défaut de contenu constitutionnel des prétentions invoquées et en l'absence de violation des droits fondamentaux allégués. 2.4. Argumentation du Gouvernement - En premier lieu, le Gouvernement déclare que la décision attaquée répond aux prétentions formulées en les rejetant de manière motivée et dans le respect des droits de la défense et du droit à un procès équitable. - En deuxième lieu, s'agissant des observations de la partie requérante relatives à l'abrogation du Code des douanes par une norme postérieure et à la violation du principe de proportionnalité, le Gouvernement considère que la norme applicable est la Loi 5/2004 , du 14 avril, du Code des douanes, car il s'agit de la norme spécifique qui régit les faits litigieux. - Il ajoute que l'article 125.4 de la Loi 21/2014 , du 16 octobre, de bases de l'ordre juridique fiscal précise que « En ce qui concerne les infractions en matière douanière, elles sont régies par la réglementation en vigueur en matière douanière ». - Il rappelle le principe selon lequel une loi spéciale prévaut sur la loi générale, et que, bien que la partie requérante insiste sur le fait qu'il convient d'appliquer la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal, cette affirmation n'est ni correcte ni fondée. - Par ailleurs, il considère que l'on ne saurait parler d'absence de proportionnalité, car les dispositions du Code des douanes n'attribuent aucune marge d'appréciation à l'Administration douanière lors de la détermination du montant de la sanction, lequel découle de l'application de cette Loi sans que l'intention de l'auteur de l'infraction puisse être appréciée pour moduler la sanction. - Par conséquent, conformément à ce qui vient d'être exposé, les droits de la défense et à la juridiction n'ont pas été violés, pas plus que le principe de proportionnalité. - Pour terminer, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours d'empara. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'empara ne fait pas du Tribunal constitutionnel une troisième instance ni une cour suprême ; l'unique objet du recours d'empara est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et fondées sur un raisonnement juridique qui n'est ni illogique ni absurde et qu'elles ne violent aucun des droits protégés par l'article 10 de la Constitution. 3.2. Le présent recours d'empara est fondé sur le principe de proportionnalité. Ce principe, comme la partie requérante elle-même le reconnaît, ne peut être conçu comme un droit ou une liberté fondamentale susceptible de justifier par lui-même un recours d'empara, à l'instar de ce qui se produit pour les principes contenus à l'article 3.2 de la Constitution. Toutefois, le principe de proportionnalité découle de la conception de l'État de Droit, de la valeur de la dignité et du principe d'interdiction de tout arbitraire, et leur est inhérent (articles 1.1, 1.2 et 3.2 de la Constitution). Et s'il ne constitue pas per se un critère de constitutionnalité, il peut, conjointement avec d'autres infractions, emporter une violation du droit à la juridiction (article 10 de la Constitution) lorsque la motivation employée devient illogique, déraisonnable ou arbitraire. 3.3. Conformément à ces prémisses, il convient d'analyser si, en l'espèce, l'interprétation et l'application des normes effectuées par la juridiction ordinaire, et, en particulier, par la Chambre administrative ont constitué une interprétation conduisant à une conclusion déraisonnable ou arbitraire dans l'application de la réglementation fiscale. En outre, il convient de distinguer entre l'action législative, où le législateur effectue un jugement d'opportunité et politique, de sorte que le Tribunal constitutionnel doit se limiter à contrôler, d'un point de vue technique, la conformité à la Constitution par la voie de la décision sur les recours et les demandes d'inconstitutionnalité, et l'action de l'Administration, et en particulier de l'Administration de la justice, où le Tribunal constitutionnel peut, par la voie du recours d'empara, examiner si le critère de constitutionnalité qui proscrit les décisions déraisonnables ou arbitraires a pu être enfreint au moyen d'une interprétation de la réglementation applicable pouvant être considérée comme disproportionnée. 3.4. La Chambre administrative considère, conformément aux dispositions de l'article 1 de la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal (Loi 21/2014, du 16 octobre), que le Code des douanes est une loi spécifique et que, par conséquent, la sanction infligée est conforme à la réglementation applicable. L'article 1 susvisé indique que « La présente Loi établit les règles générales et les principes fondamentaux qui constituent le régime juridique du système fiscal et par lesquels, à défaut de loi spécifique contraire, sont régis les impôts et taxes et les relations entre l'Administration fiscale et les contribuables ». Ce précepte s'insère dans le titre I, relatif aux dispositions générales, et, au sein de celui-ci, dans le chapitre premier sur la nature, la notion et les principes généraux. Toutefois, l'article 119 contient le principe de bonne foi du contribuable, de sorte que celle-ci est présumée et qu'il incombe à l'Administration de prouver les circonstances qui déterminent la culpabilité de l'auteur de l'infraction et son degré : « Principe de présomption de bonne foi du contribuable 1. Les agissements des contribuables sont présumés accomplis de bonne foi. 2. Il incombe à l'Administration de prouver que sont réunies les circonstances qui déterminent la culpabilité de l'auteur de l'infraction dans la commission des infractions fiscales ainsi que son degré ». L'article 131, relatif à la quantification des sanctions à infliger en cas de fraude fiscale, fixe, en tout état de cause, même lorsqu'il existe une réglementation propre à chaque impôt ou taxe, la limite maximale de 150% du montant de l'impôt éludé : « Quantification des sanctions en cas d'infractions de fraude fiscale 1. Les infractions de fraude fiscale peuvent être sanctionnées par une amende proportionnelle au montant de l'impôt éludé comprise entre 50% et 150%, sauf disposition contraire de la réglementation propre à chaque impôt ou taxe, mais toujours dans le respect de la limite maximale de 150% ». Et la disposition abrogatoire de la Loi dispose que « Sont abrogées les normes de rang législatif ou inférieur qui s'opposent au contenu de la présente Loi, et en particulier la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal, du 19 décembre 1996 ». 3.5. La violation du principe de proportionnalité suppose l'existence d'une disproportion manifeste et patente. En l'espèce, l'application de l'article 247.3 du Code des douanes impose, en cas de fraude fiscale, une sanction égale à huit fois les droits et/ou les impositions éludés, sans tenir compte des circonstances concrètes de l'espèce et sans permettre de moduler la sanction en fonction de celles-ci. Par conséquent, l'exigence d'une disproportion patente et évidente est remplie. 3.6. Une fois la disproportion constatée, il appartient aux tribunaux de procéder à une application et à une interprétation de la réglementation fiscale qui, conformément aux finalités poursuivies, rétablisse la valeur de justice implicite dans l'État de droit (article 1.1 de la Constitution) et d'employer les moyens herméneutiques à leur portée (article 10 de la Constitution) afin d'effectuer une interprétation raisonnable et logique de l'ordre juridique fiscal qui élimine les arbitraires. En ce sens, le présent Tribunal constitutionnel estime que l'interprétation faite par la Chambre administrative, qui examine uniquement le caractère de loi spéciale du Code des douanes et ignore la limite maximale des sanctions applicable à toute infraction de fraude fiscale (article 131 de la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal), en faisant abstraction de la nécessaire modulation des sanctions en fonction du comportement de l'auteur de l'infraction et des circonstances de l'espèce (article 119 de cette Loi) ainsi que de la disposition abrogatoire de ladite Loi, qui entraîne l'éviction de toutes les normes qui fixent des sanctions sans tenir compte de la nécessaire individualisation et concrétisation de celles-ci en fonction des circonstances de l'espèce et de l'auteur de l'infraction et uniquement selon un critère mécaniste, tel que celui consistant à multiplier par huit le montant de l'impôt éludé, devient illogique et déraisonnable. 3.7. Et cette motivation déraisonnable et illogique imprègne la décision de la Chambre administrative lorsqu'elle impose l'application d'une sanction fixée selon un critère automatique qui n'est pas proportionné au comportement adopté sans permettre de l'apprécier, et ignore les éléments herméneutiques, déjà mentionnés, qui permettraient de procéder à une interprétation conforme aux principes garantistes de la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal, de date postérieure, comme le prévoient son article 131 et sa disposition abrogatoire. 3.8. Par conséquent, il y a lieu de faire droit au recours et de conclure que le droit à la juridiction a été violé, dès lors que l'interprétation faite par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice enfreint le critère de constitutionnalité qui rejette les motivations ou fondements conduisant à des conclusions déraisonnables ou illogiques. 3.9. En ce qui concerne les dépens, il convient de rappeler que l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel dispose que le rejet d'un recours d'amparo entraîne la condamnation du requérant aux dépens. S'agissant en l'espèce d'un recours d'amparo auquel il est fait droit, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de quiconque les dépens de procédure afférents au recours. Décision : Compte tenu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De faire droit au recours d'amparo 2021-22-RE, introduit par la représentation procédurale de l'agence en douane Transitaris en Duanes, SL. 2. De déclarer que son droit fondamental à la juridiction a été violé, dans sa dimension du droit d'obtenir une décision fondée en Droit. 3. D'annuler le jugement du 26 novembre 2020 et l'ordonnance du 19 février 2021, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 4. De renvoyer la procédure au stade antérieur au prononcé dudit jugement. 5. De déclarer qu'il n'y a pas lieu à condamnation aux dépens. 6. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de l'agence en douane Transitaris en Duanes, SL, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 14 juin 2021. Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Dominique Rousseau Magistrat Magistrat