Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-3-2021 relatif au recours d'amparo 2020-76-RE.

TS20210315_17_15_19 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-3-2021 relatif au recours d'amparo 2020-76-RE. Affaire 2020-76-RE (Borràs Pàmies et autres c/ AREB) Numéro d'enregistrement 512-2020. Recours d'amparo Jugement du 15 mars 2021 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 6 novembre 2020 par la représentation procédurale de MM. Frederic Borràs Pàmies, Ricard Climent Meca, Francisco Javier Campos Tomas, Joan Pablo Miquel Prats, Santiago De Rosselló Piera et de Mme Cristina Lozano Bonet, par laquelle elle forme un recours d'amparo contre le jugement du 10 juillet 2019, rendu par la Section administrative de la Batllia, et contre le jugement du 15 octobre 2020, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des principes d'égalité (article 1.2 en relation avec l'article 6, tous deux de la Constitution), de légalité et de non-rétroactivité (article 3.2 en relation avec l'article 9.4, tous deux de la Constitution), et du droit à la présomption d'innocence, reconnu à l'article 10.2 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, d'annuler le jugement attaqué de la Chambre administrative, de déclarer la violation des principes et du droit susmentionnés, et de déclarer le droit des requérants à récupérer les avoirs bancaires objet du recours, ainsi que les dommages et préjudices qui ont pu être causés, le tout en rétablissement de la plénitude des droits constitutionnels des requérants ; Vu la Constitution, notamment ses articles 1.2, 3.2, 6, 9.4, 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 18 décembre 2020, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo 2020-76-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 25 janvier 2021 par l'AREB ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 25 janvier 2021 par le Ministère public ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Jean-Yves Caullet ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. La représentation procédurale de MM. Frederic Borràs Pàmies, Ricard Climent Meca, Francisco Javier Campos Tomas, Joan Pablo Miquel Prats, Santiago De Rosselló Piera et de Mme Cristina Lozano Bonet a introduit une requête juridictionnelle contre la décision du Conseil d'administration de l'Agence d'État de résolution des entités bancaires (AREB) du 21 avril 2016, par laquelle étaient adoptés différents instruments de résolution de la BPA, et en particulier contre l'Accord troisième relatif à la recapitalisation de la banque. 1.2. Le 10 juillet 2019, la Section administrative de la Batllia a rendu un jugement par lequel elle rejetait cette requête. 1.3. La représentation procédurale des requérants a formé un recours en appel contre cette décision, et, le 15 octobre 2020, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait ce recours en appel et confirmait la décision de première instance, en déclarant que la décision du Conseil d'administration de l'AREB attaquée était conforme au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. 1.4. Le 6 novembre 2020, la représentation procédurale des requérants a formé un recours d'amparo contre les jugements mentionnés aux points précédents pour une prétendue violation des principes d'égalité (article 1.2 en relation avec l'article 6, tous deux de la Constitution), de légalité et de non-rétroactivité (article 3.2 en relation avec l'article 9.4, tous deux de la Constitution), et du droit à la présomption d'innocence, reconnu à l'article 10.2 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation des requérants - Les requérants contestent le fait que l'AREB entende affecter leurs soldes bancaires à la recapitalisation interne de la banque placée sous administration au motif qu'ils en sont administrateurs, de droit ou de fait, ou membres de la haute direction (articles 36.1 et 36.2 c) de la Loi 8/2015 , du 2 avril, de mesures urgentes pour mettre en place des mécanismes de restructuration et de résolution des entités bancaires). - Pour ce motif, en premier lieu, dans leur recours d'amparo, ils indiquent avoir demandé aux tribunaux l'ouverture d'une procédure incidente d'inconstitutionnalité contre la Loi 8/2015 susmentionnée, en particulier contre ses articles 12.1 et 36.2 c), dès lors que l'intervention de la BPA a été réalisée antérieurement à la norme ayant des effets défavorables et parce que la société a été placée sous administration pour des raisons étrangères à des crises financières et de capital. - Ensuite, ils considèrent que le principe d'égalité a été violé et qu'ils ont été discriminés par rapport aux autres créanciers et clients de l'entité bancaire, sans qu'il existe une justification, car il n'existe aucun lien de cause à effet entre leur comportement ou leur action en tant que haute direction ou administrateurs et la note du FinCEN et l'intervention bancaire ultérieure. - Ils allèguent que le fait que l'origine de la Loi susmentionnée provienne de la Directive 2014/59/UE ne justifie pas une intervention pour des motifs autres que la régulation d'une situation de crise du système financier, en soulignant qu'au moment de l'intervention, la BPA était une entité saine. - Par ailleurs, outre la violation du principe d'égalité invoquée précédemment, leur droit à la présomption d'innocence est également violé, car la culpabilité de la haute direction et de l'administration dans la non-viabilité de l'entité est présumée, lesquelles se voient sanctionnées par la perte de leur droit à une juste indemnité de licenciement « à moins qu'il n'en soit décidé autrement judiciairement » (sans que la voie soit précisée), en plus de la perte de tous leurs soldes bancaires qui doivent être utilisés pour la racapitalisation interne de l'entité. - En ce qui concerne leur allégation selon laquelle la Loi aurait été appliquée de manière rétroactive, ils exposent que la Loi 8/2015 est entrée en vigueur le 16 avril 2015 et qu'elle a été appliquée de manière défavorable à l'entité bancaire et à leurs comportements ou conduites antérieurs à cette date. Au moment de la décision attaquée de l'AREB, aucun des requérants n'était administrateur ni n'occupait une fonction de haute direction. - Selon l'avis des requérants, la disposition additionnelle deuxième de la Loi 8/2015 démontre la volonté du législateur d'appliquer une loi rétroactivement en affirmant que la Loi était applicable à la procédure d'intervention de la BPA, mais ils réitèrent qu'une norme ne peut produire d'effets rétroactifs qui modifient ou affectent des situations nées et consolidées avant son entrée en vigueur si celles-ci comportent des restrictions de droits. - La Chambre administrative reconnaît elle-même qu'il n'existait aucune norme préalable et que la directive 2014/59/UE n'avait pas encore été incorporée à l'ordre juridique andorran, et que, par conséquent, lors de son incorporation au moyen de la Loi 8/2015, son application se fait de manière rétroactive. - Par conséquent, ils concluent que les motifs du jugement de la Chambre administrative relatifs à la rétroactivité sont incohérents. - Enfin, ils mentionnent que la directive européenne a été adoptée en mai 2014 et que la note du FinCEN se réfère à des faits antérieurs, de 2007 à 2012, et reprochent à la Chambre administrative de tenir pour avéré le soupçon de blanchiment d'argent qui est encore actuellement en cours de jugement. - Ils concluent que tant la directive européenne que la Loi 8/2015 prévoient des contenus d'imposition coercitive et de caractère sanctionnateur défavorable, et avec un caractère rétroactif, et que, par conséquent, la Chambre administrative a violé l'article 3.2 de la Constitution, qui reconnaît la non-rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels ou qui comportent un effet ou établissent des sanctions défavorables, et l'article 9.4 de la même norme, qui établit que nul ne peut être condamné ou sanctionné pour des actions ou omissions qui, au moment où elles se produisent, ne constituent pas un délit, une contravention ou une infraction administrative. - Pour finir, ils demandent au Tribunal constitutionnel d'accorder la protection sollicitée, d'annuler le jugement attaqué de la Chambre administrative, de déclarer la violation des principes et du droit susmentionnés, et de déclarer leur droit à récupérer les avoirs bancaires objet du recours, ainsi que les dommages et préjudices qui ont pu être causés, le tout en rétablissement de la plénitude de leurs droits constitutionnels. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - À titre préliminaire, la Chambre administrative analyse brièvement le processus d'intervention et de restructuration de la BPA ainsi que les instruments que le législateur a mis entre les mains de l'Administration pour faire face à cette situation. Plus précisément, elle expose l'origine et les finalités de la Loi 8/2015, du 2 avril, de mesures urgentes pour mettre en place des mécanismes de restructuration et de résolution d'entités bancaires. - Elle rappelle que cette Loi s'inspire de la Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014, et cite le préambule de la Loi, dans lequel sont soulignés les quatre grands piliers qui la composent : le premier, qui dispose les objectifs et les principes ; le deuxième, les processus établis ; le troisième, les autorités chargées d'administrer ces processus ; et le quatrième, les instruments juridiques qui peuvent être utilisés dans chacun de ces processus. - Ensuite, elle déclare que l'AREB, en tant qu'autorité compétente en matière de résolution, doit appliquer l'instrument de recapitalisation interne déterminé par la Loi, en particulier par l'article 36, dont le paragraphe 2 établit qu'aux fins de la séquence d'amortissement établie par cet article sont inclus dans la lettre d) du paragraphe 1 les montants de passif qui, à la date d'ouverture du processus de résolution, sont détenus envers les personnes qui ont, à ladite date, ou avaient à la date de l'intervention administrative si celle-ci est antérieure, la qualité d'administrateurs, de droit ou de fait, et de membres de la haute direction de l'entité en résolution, entre autres. C'est-à-dire que les soldes bancaires de ces personnes doivent être affectés à la recapitalisation interne de l'entité bancaire. - Elle constate que les requérants, tous dirigeants de la BPA jusqu'au 11 mars 2015, se trouvent dans ce cas de figure. - Selon l'avis des requérants, cette action est discriminatoire par rapport aux autres créanciers ou clients de la BPA, sans aucune justification qui la fonde, et ils ajoutent qu'au moment de l'intervention de la banque, l'entité était financièrement irréprochable. - La Chambre administrative déclare qu'elle ne partage pas cette allégation et souligne que le FinCEN du Département du Trésor des États-Unis a dénoncé la BPA pour blanchiment d'argent et lui a interdit de manière automatique l'accès au financement interbancaire en dollars, ce qui a entraîné l'effondrement de la banque et a justifié son intervention. - Elle considère que l'on ne peut pas comparer les dirigeants de la banque aux titulaires de dépôts qui n'ont pas la qualité de dirigeant, lesquels n'ont aucune sorte de responsabilité dans le contrôle du blanchiment d'argent ; par conséquent, le traitement différencié est justifié. - En ce qui concerne la présentation d'une procédure incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel sur la constitutionnalité de la Loi 8/2015, la Chambre administrative expose la réglementation et les conditions de cette procédure et considère qu'en l'espèce elles ne sont pas réunies. - En effet, les requérants reprochent à la Loi le traitement discriminatoire, auquel il a déjà été répondu dans un point précédent, et le fait que cette Loi leur aurait été appliquée de manière rétroactive. - En ce qui concerne cette seconde question, la Chambre administrative rappelle que le fondement du principe de non-rétroactivité des normes sanctionnatrices est la sécurité juridique ; les personnes doivent connaître les conséquences de leurs actes, et la recapitalisation interne au moyen des dépôts des dirigeants était déjà prévue dans la Directive 2014/59/UE susmentionnée, laquelle était incorporée dans l'ordre juridique andorran. De même, elle cite sa jurisprudence qui distingue entre la rétroactivité d'une norme et l'application immédiate d'une norme. - Toutefois, elle rappelle que la Loi 8/2015 est une norme de procédure non sanctionnatrice, qui peut être appliquée même de manière rétroactive (voir CEDH, affaire Lithgow et autres c/ Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986). - Elle précise qu'en l'espèce, lorsque la Loi 8/2015 a été adoptée, la BPA se trouvait déjà dans une procédure de règlement judiciaire et était dans la première phase de liquidation, et que l'AREB a décidé l'ouverture du processus de résolution spécifique, lequel était d'application immédiate sans qu'il puisse être qualifié d'inconstitutionnel. 2.3. Argumentation de l'AREB - En premier lieu, l'AREB souligne que ce recours se fonde sur l'éventuelle violation des principes d'égalité et de non-rétroactivité de la loi, consacrés au titre I de la Constitution, alors que l'article 85 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel dispose que l'objet du recours de protection est de garantir les droits et les libertés reconnus aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution, à l'exception du droit visé à l'article 22. - En second lieu, elle considère que le principe de non-rétroactivité de la loi ne peut pas être mis en cause dans cette affaire. Afin d'étayer son analyse, elle cite l'abondante jurisprudence du Tribunal supérieur de justice qui établit une distinction précise entre l'application immédiate d'une norme à une situation existante et la rétroactivité d'une norme sanctionnant une situation antérieure à sa promulgation. - De même, en ce qui concerne la violation du principe d'égalité, elle rappelle que ce principe n'est pas enfreint lorsqu'une norme s'applique de manière différenciée à des situations différentes, ce qui serait le cas des requérants en tant qu'administrateurs ou membres de la haute direction de l'entité bancaire titulaires de comptes par rapport à de simples clients de cette même entité. - Enfin, l'AREB demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les décisions attaquées de la Batllia et du Tribunal supérieur de justice sont conformes aux préceptes constitutionnels et de condamner les requérants au paiement des dépens occasionnés par le présent recours. 2.4. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public considère que le présent recours d'empara est confus, puisqu'il mêle la notion d'inconstitutionnalité d'une loi et celle de son application. Il précise qu'en cas de doute sur la constitutionnalité d'une loi, il appartient à la juridiction ordinaire de présenter une action incidente d'inconstitutionnalité et que, dans l'hypothèse de doutes sur la violation de droits fondamentaux, reconnus aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution, il convient de présenter un recours d'empara. - En l'espèce, le tribunal de première instance et celui d'appel ont considéré, de manière argumentée, logique et sans aucun soupçon d'arbitraire ou d'irrationalité, qu'il n'y avait pas matière à présenter une action incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel. - Il fait également valoir que les droits dont les requérants allèguent la violation sont garantis au titre I de la Constitution et que, conformément à l'article 85 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, ils ne peuvent, par conséquent, faire l'objet d'un recours d'empara. - Enfin, il considère cette étape de présentation des observations comme accomplie, estimant que les violations invoquées par les requérants ne se sont pas produites. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le Tribunal constitutionnel n'est pas un tribunal de troisième instance, ni un tribunal de cassation. 3.2. La question de l'inconstitutionnalité d'une loi en vigueur relève de la juridiction ordinaire par le biais d'une action incidente d'inconstitutionnalité, procédure qui n'a été jugée pertinente ni en première instance, ni en appel. 3.3. Le Tribunal constitutionnel reçoit les recours d'empara pour une violation présumée des droits fondamentaux reconnus aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution. 3.4. Compte tenu de ces trois points précédents, la question à trancher est celle de savoir si le recours d'empara qui nous occupe présente les caractéristiques nécessaires pour être examiné. 3.5. Le principe d'égalité, dont les requérants allèguent la violation, est établi aux articles 1 et 6 du titre I de la Constitution ; par conséquent, la défense contre sa violation éventuelle ne relève pas de la procédure d'empara. 3.6. Le principe de non-rétroactivité des lois, dont les requérants allèguent également la violation, est garanti à l'article 3.2 du titre I de la Constitution, et la défense contre sa violation éventuelle ne relève pas non plus de la procédure d'empara. 3.7. Ainsi donc, pour ces deux motifs, le recours d'empara présenté par les requérants pourrait simplement être déclaré irrecevable. 3.8. Toutefois, le Tribunal constitutionnel doit vérifier que la décision rendue par la Batllia, confirmée ensuite en appel par la Chambre administrative, par laquelle est rejetée la présentation d'une action incidente d'inconstitutionnalité, ne viole pas les droits fondamentaux des requérants, reconnus à l'article 10 de la Constitution. Or, cette décision est motivée de manière précise, est fondée en droit et établit, de manière logique, rationnelle et sans pouvoir être qualifiée d'arbitraire, que la Loi mise en cause par les requérants ne peut être soupçonnée d'aucune inconstitutionnalité. En effet, la Chambre administrative indique très précisément que, conformément à une jurisprudence constante, l'applicabilité immédiate d'une norme à une situation existante ne peut être confondue avec la rétroactivité de la norme, et que l'application différenciée d'une loi en fonction de situations différentes n'enfreint pas le principe d'égalité. Par conséquent, ces décisions ne violent en aucune manière les droits des requérants qui sont reconnus aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution. 3.9. Pour ces motifs, le présent recours d'empara doit être rejeté et, conformément aux dispositions de l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, il y a lieu de mettre à la charge des requérants les dépens découlant du rejet de leur recours d'empara. Décision : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter le recours d'empara présenté par la représentation procédurale de MM. Frederic Borràs Pàmies, Ricard Climent Meca, Francisco Javier Campos Tomas, Joan Pablo Miquel Prats, Santiago De Rosselló Piera et Mme Cristina Lozano Bonet contre le jugement du 10 juillet 2019, rendu par la Section administrative de la Batllia, et contre le jugement du 15 octobre 2020, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, de mettre à la charge des requérants les dépens découlant du rejet de leur recours d'empara. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérants, à la représentation procédurale de l'AREB, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 15 mars 2021. Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Dominique Rousseau Magistrat Magistrat