Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-03-2018 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2017-1-L.

TS20180315_13_04_37 Affaire 2017-1-L ( Loi 18/2017 , du 20 octobre, qualifiée des transferts aux comuns) Jugement du Tribunal constitutionnel du 14-03-2018 relatif au recours direct en inconstitutionnalité 2017-1-L Numéro d'enregistrement 536-2017. Recours direct en inconstitutionnalité Jugement du 14 mars 2018 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 2017-1-L, formé par la représentation procédurale des conseillers généraux, MM. et Mme Gerard Alís Eroles, Ferran Costa Marimon, Jordi Gallardo Fernàndez, Rosa Gili Casals, Pere López Agràs et Víctor Naudi Zamora, contre la Loi 18/2017 , du 20 octobre, qualifiée des transferts aux comuns, adoptée par le Conseil général le 20 octobre 2017 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 15 novembre 2017, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité des articles 15, 16, 17 et 18 et de la disposition additionnelle troisième de cette Loi ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 57.3, 60.2, 79, 80, 81, 98 a) et 99 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment son titre IV, chapitres premier et deuxième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 15 janvier 2018 qui a déclaré recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2017-1-L ; Vu le mémoire en réponse du Ministère public, enregistré au Tribunal constitutionnel le 31 janvier 2018 ; Vu le mémoire en réponse du síndic general, enregistré au Tribunal constitutionnel le 1er février 2018 ; Vu les conclusions des parties enregistrées au Tribunal constitutionnel dans le délai imparti ; Ouï le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; 1. Argumentation juridique 1.1. Argumentation juridique des conseillers généraux requérants - Les conseillers généraux requérants exposent que les modifications adoptées dans la Loi 18/2017 introduisent de nouveaux éléments pour déterminer les montants à répartir entre les paroisses. La Loi qualifiée de 1993 établissait trois critères de répartition : 50% à répartir à parts égales entre les 7 paroisses, 35% à répartir selon le nombre de résidents par paroisse et 15% en fonction de la superficie du territoire. La Loi 18/2017 modifie cette structure en réorganisant la distribution des ressources et en créant un nouveau critère relatif aux investissements environnementaux, sociaux et économiques. La répartition s'établirait de la manière suivante : 24,8% à parts égales entre toutes les paroisses, 20,8% selon le nombre de résidents, 16% selon la superficie du territoire, 12,8% selon l'âge des résidents, 5,6% selon le nombre de nuitées, 6,6% selon les investissements environnementaux, sociaux et économiques (à déterminer par voie réglementaire), 6,6% en fonction de l'élaboration des cadastres communaux et de la séparation des eaux parasites et des eaux usées et 6,6% selon des critères de solidarité en proportion inverse du nombre de commerces et à raison de l'exigibilité fiscale des contribuables par paroisse. - La première conséquence de cette nouvelle distribution est la rupture du principe d'égalité des paroisses, puisque certaines seront favorisées au détriment d'autres. - De même, les conseillers généraux requérants rappellent que la Constitution reconnaît le principe d'autonomie des comuns (article 79), qui se manifeste par la capacité d'élaborer leurs propres politiques publiques dans les matières relevant de leur compétence, ainsi que par celle d'établir leurs priorités dans le domaine de chacune de leurs compétences. Or, selon eux, les articles attaqués de la Loi 18/2017 limitent très clairement l'autonomie communale, du fait de l'application des critères établis comme ressources de redistribution, lesquels ne répondent pas à l'exigence de proportionnalité telle qu'elle est établie à l'article 81 de la Constitution. - Si les conseillers généraux requérants reconnaissent que le Gouvernement peut déterminer les obligations que doivent exécuter les comuns dans le cadre d'une politique environnementale, économique ou sociale déterminée, celui-ci ne peut le faire sur la base de transferts qui ont pour mission principale de garantir la capacité économique des comuns (article 81 de la Constitution). - Ils rappellent que l'article 81 dispose que les transferts doivent être équitables, au sens de proportionnels selon les caractéristiques de chaque paroisse. Toutefois, l'article 18 attaqué de la Loi 18/2017 opère une répartition en fonction de la réalisation d'objectifs concrets, dont les paramètres seront déterminés par le Gouvernement par voie réglementaire. Selon les conseillers généraux requérants, il est introduit de manière subreptice un nouveau type de délégation législative. Du fait de la facilité avec laquelle les actes réglementaires peuvent être modifiés, le Gouvernement pourrait moduler et modifier les critères qui composeraient les politiques environnementales, sociales et économiques, façon de procéder incompatible avec les mandats constitutionnels. - En ce qui concerne l'établissement du nouveau critère relatif aux nuitées, celui-ci n'est pas proportionnel et ne sert pas non plus à garantir la capacité économique des comuns, ajoutant que les comuns perçoivent déjà un montant provenant de l'impôt sur l'établissement d'activités économiques. - En ce qui concerne la réalisation de l'élaboration cadastrale, les conseillers généraux requérants considèrent que la Loi 18/2017 permet au Gouvernement de récompenser par le pourcentage de transfert approprié les comuns qui effectuent ce travail et de sanctionner ceux qui ne l'ont pas réalisé, sans tenir compte de l'orographie, de la superficie du territoire ou d'autres particularités. Il en va de même pour la séparation des eaux parasites et des eaux usées. À cet égard, il souligne qu'en cas de non-réalisation de ces objectifs, les comuns peuvent se voir privés des ressources correspondantes, limitation qui n'assurerait pas leur capacité économique telle qu'elle est établie à l'article 81 de la Constitution. - Les conseillers généraux requérants indiquent que le contenu et la signification des critères environnementaux, sociaux et économiques peuvent être très larges et que, puisque l'attribution octroyée à ce titre (non défini) dépend de leur application, il conviendrait que la Loi elle-même les définisse. Selon les conseillers généraux requérants, l'habilitation réglementaire opérée par la disposition additionnelle troisième dénature le mandat constitutionnel, puisqu'elle constitue en pratique un blanc-seing pour le Gouvernement dans la définition de notions dont dépend le transfert économique. - En définitive, les conseillers généraux requérants considèrent que la configuration des ressources durables n'a pas pour finalité d'assurer la capacité économique des comuns, mais vise à inciter ou à récompenser la mise en œuvre d'une politique économique déterminée, méconnaissant ainsi la philosophie de la distribution proportionnelle, laquelle doit se fonder sur des critères objectifs. - Les conseillers généraux requérants considèrent qu'il découle tant du rapport élaboré par le professeur titulaire de droit constitutionnel Miguel Àngel Aparicio, joint au présent mémoire de recours, que des divers avant-projets de rédaction de la Constitution, que la proportionnalité doit s'établir par rapport à la population, à l'étendue du territoire et aux autres indicateurs, quels qu'ils soient. - Les conseillers généraux requérants concluent que, pour ces motifs, la réglementation des ressources de redistribution durable pose des problèmes de sécurité juridique et des problèmes de constitutionnalité ; qu'elle viole l'article 81 de la Constitution, puisqu'en ce qui concerne les politiques environnementales, sociales et économiques, elle limite l'autonomie des comuns, que « les autres indicateurs » employés ne sont pas proportionnels et que les critères d'attribution des transferts, établis à l'article 16 de la Loi 18/2017 (cadastre et eaux parasites), agissent comme une norme de sanction, ajoutant que l'habilitation réglementaire du Gouvernement dans la définition desdites notions empiète sur le domaine de la réserve de loi. - Enfin, ils demandent au Tribunal constitutionnel d'accueillir le présent recours direct en inconstitutionnalité et de déclarer que les articles 15, 16, 17 et 18 et la disposition additionnelle troisième de la Loi 18/2017, du 20 octobre, qualifiée des transferts aux comuns sont contraires à la Constitution. 1.2. Argumentation juridique du Ministère public - À titre préalable, le Ministère public délimite l'objet du recours et souligne que les conseillers généraux requérants n'ont contesté ni la création « des ressources de redistribution durable », ni la configuration de base de leurs dotations et postes (article 8, paragraphes 1 et 3, de la Loi 18/2017). Ils contestent uniquement le développement de ces ressources, effectué par les articles 15, 16, 17 et 18 et par la disposition additionnelle troisième. - Le Ministère public rappelle que le Tribunal constitutionnel doit procéder à un contrôle abstrait en partant du principe de la légitimité constitutionnelle des lois, qui sont l'expression directe du principe démocratique incarné par la représentation populaire qu'exerce le Conseil général. - Le Ministère public tient également à préciser que les accords politiques antérieurs à l'adoption de la Loi, malgré leur éventuelle valeur politique, sont sans pertinence aux fins de l'analyse juridique de la constitutionnalité des dispositions susmentionnées. - Quant au fond du recours, le Ministère public précise, en premier lieu, que le principe d'autonomie des comuns n'est ni absolu ni illimité, mais qu'il s'agit d'un principe de configuration légale, ainsi que l'établissent l'article 79.1 de la Constitution et la jurisprudence même du Tribunal constitutionnel, configuration qui doit respecter le noyau essentiel du principe d'autonomie des comuns, c'est-à-dire que le Gouvernement ne peut procéder à une ingérence indue dans le cadre des compétences exclusivement communales. - Cela étant, le Ministère public affirme que le développement des « ressources de redistribution durable », effectué par la Loi 18/2017, est conforme à la Constitution. Conformément à l'article 81 de la Constitution, les transferts aux comuns doivent garantir un poste égal pour toutes les paroisses et un poste variable proportionnel en fonction de leur population, de l'étendue de leur territoire et d'autres indicateurs. La Loi attaquée fixe 80% du montant total des transferts au titre des « ressources d'imputation » - dont la ventilation est établie à l'article 8.2, qui n'a pas été contesté - et 20% du montant total est transféré au titre des » ressources de redistribution durable » - dont la ventilation est établie à l'article 8.1, qui n'a pas non plus été contesté. - Le Ministère public s'écarte de la conception juridico-constitutionnelle de l'État exposée par les conseillers généraux requérants et considère que, dans l'exercice de ses fonctions législatives, le Conseil général doit non seulement respecter l'article 81 de la Constitution, qui garantit la capacité économique des comuns, mais aussi concilier cette finalité constitutionnelle avec une série de droits et de principes économiques, sociaux et culturels que la Constitution consacre également (chapitre V du titre II de la Constitution) et qui doit inspirer l'activité des pouvoirs publics. - Par conséquent, le principe d'autonomie des comuns ne peut être analysé indépendamment de ces droits et principes économiques, sociaux et culturels. - Selon le Ministère public, les conseillers généraux requérants contestent la légitimité constitutionnelle des « autres indicateurs » qui servent à déterminer les postes composant les ressources de redistribution durable. L'article 15 établit comme indicateur les investissements en faveur de la durabilité environnementale, sociale et économique, et c'est également à travers cet indicateur que se concrétise le mandat de l'article 39.3, qui oblige tous les pouvoirs publics à agir conformément à ces principes. Cet indicateur est légitime d'un point de vue constitutionnel. L'article 16 se réfère aux « engagements pris », poste qui se divise en deux sous-postes établissant des indicateurs différents : le premier correspond à l'obligation d'éliminer les eaux parasites du réseau d'eaux usées ; cet indicateur est proportionnel et variable en fonction de sa réalisation. Il ne s'agit pas de « contraindre » les comuns ou de réduire leur autonomie, mais de satisfaire au mandat constitutionnel de légiférer conformément aux droits et aux principes économiques établis dans la Constitution ; le second correspond à l'élaboration du cadastre communal, qui implique des dépenses engagées par les comuns qui ont respecté les dispositions de la Loi 10/2003, du 17 juin, des finances communales, et, partant, l'article 3.2, qui établit le principe de légalité, lequel lie tous les pouvoirs publics. L'article 17 établit le « poste de solidarité et de particularités communales », qui se divise en quatre indicateurs différents : le nombre d'établissements commerciaux (appliqué de manière inversement proportionnelle), la somme de la longueur des routes secondaires, la détention d'une société publique dont le capital est détenu exclusivement par un comú et l'existence de deux noyaux de population de plus de 2.000 habitants séparés par une distance supérieure à 15 km. Tous ces indicateurs sont parfaitement valables du point de vue constitutionnel. L'article 18 constitue un critère de répartition objectif sur la base des postes établis dans les articles précédents, sans que les conseillers généraux requérants explicitent le grief constitutionnel spécifique que cet article causerait. - En ce qui concerne l'allégation relative à la violation du principe d'égalité entre les paroisses découlant de l'application des critères qui viennent d'être mentionnés, le Ministère public considère que le traitement différencié répond à une réalité matérielle différente que la Loi 18/2017 motive expressément : les paroisses sont différentes et présentent des éléments qui les particularisent et, par conséquent, les ressources économiques nécessaires à leur soutien financier sont également différentes. - Sur l'habilitation de développement réglementaire établie à la disposition additionnelle troisième, le Ministère public s'étonne, en premier lieu, que ne soit pas contestée la définition de cette notion établie à l'article 2.1 de la Loi 18/2017 , lequel opère la véritable habilitation réglementaire ; en second lieu, il rappelle que le Tribunal constitutionnel a admis l'utilisation de mécanismes réglementaires pour le développement de matières relevant de la réserve de loi et de loi qualifiée, y compris en relation avec le principe d'autonomie gouvernementale (voir p. ex. l'affaire 2001-1-L). En ce sens, le Ministère public considère que la Loi détermine le noyau essentiel des investissements pour la durabilité environnementale, sociale et économique, mais laisse au règlement la détermination des postes comptables des budgets communaux qui y seront inclus en vertu de l'article 72.3 de la Constitution, lequel oblige l'Administration à agir avec une certaine agilité et à respecter le principe d'efficacité, ce qui implique la collaboration nécessaire entre la loi et le règlement en matière budgétaire. Ce développement réglementaire n'est pas seulement constitutionnel, mais devient nécessaire. Il en irait autrement si, lors du développement effectif, des compétences communales étaient empiétées, action qui pourrait être contestée au moyen du mécanisme du conflit de compétences approprié, sans que le Tribunal constitutionnel puisse à ce jour se prononcer sur d'éventuels et futurs conflits découlant du développement réglementaire de la Loi 18/2017 . - Pour finir, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter en tous ses points ce recours direct d'inconstitutionnalité. 1.3. Argumentation juridique du syndic général - Dans un premier paragraphe, le syndic général expose les antécédents factuels qui ont donné lieu à la Loi 18/2017 , du 20 octobre, qualifiée des transferts aux communs, laquelle découle d'un intense processus de négociation entre les communs et le Gouvernement et, ultérieurement, entre les communs, le Gouvernement et les groupes parlementaires. Sont joints au mémoire en réponse les accords institutionnels de 2014 et de 2017, ainsi que les procès-verbaux des réunions successives tenues depuis le 20 mars 2017. - L'objectif, comme le souligne également l'exposé des motifs de la Loi, était d'élaborer la conception d'un nouveau modèle d'affectation des ressources aux communs, tout en redéfinissant leurs compétences, afin de garantir des niveaux d'investissement adaptés aux besoins réels des communs, conformément aux changements structurels du système de recouvrement de l'État, mais dans le but de garantir le principe d'autonomie gouvernementale et l'autonomie financière des communs. Ce modèle introduit de nouveaux critères qui se divisent en ressources d'imputation générale et en ressources de redistribution durable, modèle qui maintient le caractère inconditionnel de la destination des transferts et qui régit la procédure de détermination de leurs montants. - Avant d'aborder le fond du recours direct d'inconstitutionnalité, le syndic général souligne que l'égalité n'équivaut pas à l'uniformité. La Constitution garantit une part égale pour toutes les paroisses et une part variable, proportionnelle selon leur population et l'étendue de leur territoire, d'autres indicateurs pouvant être pris en compte. Selon l'avis du syndic général, dans le cas de ces autres indicateurs, ceux-ci doivent être établis de manière raisonnable afin d'assurer, en tout état de cause, la capacité économique des communs. Le syndic général ajoute qu'il n'a pas été introduit de critères politiques au moyen desquels des ressources pourraient être attribuées arbitrairement à certaines paroisses au détriment d'autres. - Abordant désormais le fond du recours direct d'inconstitutionnalité, le syndic général rappelle que, conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, les ordonnancements communaux doivent respecter les lois générales de l'État, lesquelles assurent l'unité du système. - Le fait qu'une partie des transferts soit liée au degré de réalisation par les communs de certaines finalités d'intérêt général n'implique pas que ne soit pas respectée la finalité d'assurer leur capacité économique conformément à l'article 81 de la Constitution. Cette finalité est expressément établie, tant dans l'exposé des motifs que dans l'article 1 et dans la disposition additionnelle première de la Loi 18/2017 . Ajoutant que la prévision de modification, après l'évaluation des résultats de son application, établie dans cette disposition additionnelle, relève d'une bonne technique législative. - Selon l'avis du syndic général, il n'existe pas d'habilitation générique du Gouvernement à conditionner les politiques des communs dès lors que la répartition des ressources est réalisée selon des critères objectifs et raisonnables de répartition, convenus avec les communs et révisables, au cas où la finalité de garantir leur capacité économique ne serait pas atteinte. - Les articles 15, 16 et 17 établissent de façon claire et détaillée les paramètres des ressources de distribution durable et leur calcul sans aucune violation du principe de sécurité juridique. - En ce qui concerne le prétendu défaut de proportionnalité des ressources de redistribution durable établies à l'article 18, qui aboutirait à une nouvelle typologie de délégation législative, le syndic général, comme il l'a déjà indiqué précédemment, considère que cette exigence ne s'applique pas de la même manière à tous les éléments établis à l'article 81 de la Constitution. Son application ne fait aucun doute en ce qui concerne la population et l'étendue du territoire, mais s'agissant des « autres indicateurs », de caractère plus ouvert, il pourrait se présenter le cas d'un indicateur exigeant une répartition inversement proportionnelle (comme c'est le cas des répartitions fondées sur des critères de solidarité). La proportionnalité peut être exigée à l'égard de paramètres qui admettent ce critère (population, territoire), mais elle ne peut être nécessairement exigée en ce qui concerne les « autres indicateurs », lesquels peuvent ne pas admettre de proportionnalité en raison de leur nature. Toutefois, le syndic général considère également que la Loi établit un type de répartition conforme à ce critère général, puisque les transferts précités de ressources de redistribution durable sont réalisés selon certains paramètres et en fonction (en proportion) du degré d'ajustement à ces paramètres. Il ajoute que, au cas où la proportionnalité ne pourrait nécessairement s'appliquer à ces indicateurs, cela ne signifie pas qu'ils ne sont soumis à aucune limite. Ce qui est interdit, ce sont les transferts arbitraires, et ce qu'exige l'article 81 de la Constitution, c'est une répartition effectuée selon des critères objectifs et sans pouvoir discrétionnaire. Pour conclure sur ce point, le syndic général conclut que la Loi 18/2017 régit une attribution des ressources de redistribution durable sur la base de critères objectifs et préétablis, et en fonction du degré de réalisation (donc, proportionnellement) des indicateurs établis. - En ce qui concerne le critère concret des nuitées, lequel correspond à la population « fluctuante » et qui requiert des services paroissiaux offrant toutes les garanties, il s'agit d'un indicateur objectif qui complète celui de la population et qui sert à une répartition proportionnelle. - En ce qui concerne les critères d'élaboration du cadastre et de séparation des eaux parasites des eaux usées, il s'agit de compétences spécialement attribuées aux comuns par la Loi qualifiée de délimitation des compétences, et il n'est pas contraire à l'article 81 de la Constitution qu'une partie des ressources de redistribution durable soit répartie en fonction de ces paramètres, sans que cela suppose un régime de sanctions. Ce que l'on cherche, c'est que les comuns réalisent des investissements durables du point de vue environnemental, social et économique et qu'ils respectent les engagements pris en ce qui concerne la séparation des eaux et l'élaboration du cadastre. - Sur la disposition additionnelle troisième, le syndic général déclare que le Gouvernement n'est pas habilité à s'immiscer dans les compétences propres de l'autonomie des comuns, mais à définir les investissements de durabilité environnementale, sociale et économique aux fins des postes correspondants. Il s'agit de l'habilitation de normes communes de caractère technique pour tous les comuns. Si cette réglementation comportait un excès, elle pourrait être contestée, mais cette contestation ne peut pas être faite à titre préventif. - Enfin, il souligne que le rapport même du professeur Aparicio que les conseillers généraux requérants joignent à leur mémoire de recours, le syndic général précise que le fait que les ressources de redistribution durable contestées ne soient pas conformes à l'article 81 de la Constitution ne les rend pas inconstitutionnelles et nulles (p. 14 à 16) ; elles ne pourraient simplement pas être considérées comme des « transferts » au sens dudit article 81 et ne seraient pas couvertes par le caractère qualifié de la Loi, mais auraient le caractère de loi ordinaire. Toutefois, le syndic général souligne que dans cette hypothèse les garanties des comuns seraient diminuées. - Pour terminer, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours direct en inconstitutionnalité et de déclarer que les articles 15, 16, 17 et 18 et la disposition additionnelle troisième de la Loi 18/2017, du 20 octobre, qualifiée des transferts aux comuns, ne sont pas contraires à la Constitution. 2. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 2.1. À la suite de ce recours direct en inconstitutionnalité présenté par six conseillers généraux sur la base de l'article 98 a) de la Constitution et de l'article 43 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, ce Tribunal constitutionnel doit examiner et doit se prononcer sur la conformité à la Constitution de diverses dispositions de la Loi 18/2017, du 20 octobre, qualifiée des transferts aux comuns (BOPA n° 73, du 15 novembre 2017). 2.2. Contrairement au recours direct en inconstitutionnalité contre la Loi qualifiée des transferts aux comuns du 4 novembre 1993 (voir le jugement du 6 juin 1994, rendu dans l'affaire 94-1-L, BOPA n° 39, du 6 juin 1994), les conseillers généraux requérants ne contestent pas la totalité de la Loi, mais uniquement cinq de ses dispositions, les articles 15, 16, 17 et 18, ainsi que la disposition additionnelle troisième. Certaines de ces dispositions sont intimement liées à d'autres articles de la Loi 18/2017 et le Tribunal constitutionnel doit examiner ces éléments de connexité dans un but de cohérence et de sécurité juridiques. 2.3. Conformément à l'article 99 de la Constitution et à l'article 47.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, l'examen de ce recours direct en inconstitutionnalité ne suspend pas la vigueur de la norme contestée et le Tribunal doit se prononcer dans le délai maximal de deux mois à compter de la date d'admission du recours (article 49 in fine de ladite Loi). 2.4. Les conseillers généraux requérants présentent leurs griefs d'inconstitutionnalité autour de deux articles de la Constitution insérés dans son titre VI intitulé « De la structure territoriale ». Ainsi, les dispositions contestées ne seraient pas conformes à la Constitution, tant en ce qui concerne son article 79 (paragraphes 1 et 2), relatif au principe d'autonomie, qu'en ce qui concerne son article 81, relatif aux transferts de capital du budget général aux comuns. 2.5. S'il n'appartient en aucun cas au Tribunal constitutionnel d'examiner la décision politique du législateur qualifié de définir un nouveau « modèle » de transferts aux comuns (Exposé des motifs de la Loi qualifiée 18/2017), et encore moins de porter une quelconque appréciation sur les raisons pour lesquelles cette décision a été prise, il est en revanche compétent pour examiner si l'option choisie a été mise en œuvre de manière conforme à la Constitution. 2.6. De manière directe ou indirecte, les griefs d'inconstitutionnalité s'articulent autour de deux grandes questions de nature constitutionnelle intimement liées entre elles : la première porte sur les contours de l'autonomie des comuns (article 79), où les transferts de capital du budget général au moyen d'une loi qualifiée sont essentiels (article 81) ; et la seconde porte sur l'exigence de proportionnalité, point central de la redistribution financière (article 81). Sur le principe d'autonomie des comuns 2.7. Administrer sans ressources est impossible. Autrement dit, la viabilité du principe d'autonomie est conditionnée par l'effectivité du mécanisme des transferts des ressources du budget général aux comuns, dont les paroisses font partie intégrante, ni plus ni moins, de l'Andorre (article 1.5 de la Constitution). Par conséquent, analyser de manière combinée les articles 79 et 81 de la Constitution – qui sont au cœur de ce recours en inconstitutionnalité – est un impératif interprétatif, élément qui a été confirmé par la jurisprudence constitutionnelle. 2.8. Conformément au jugement du 6 juin 1994, rendu dans l'affaire 94-1-L, précité, l'article 81 de la Constitution formule une double garantie institutionnelle de l'autonomie des comuns que proclame l'article 79.1 de la même norme : d'une part, il ordonne que soient fixés les transferts de capital du budget général de l'État aux comuns, avec une part égale pour toutes les paroisses et une part variable, proportionnelle en fonction de la population, de l'étendue territoriale et d'autres indicateurs de chacune d'elles ; et, d'autre part, il ordonne que ces transferts soient régis par une loi qualifiée. 2.9. Les modalités d'adoption des lois qualifiées dans l'ordre juridique andorran démontrent l'importance que le constituant a voulu leur accorder, en particulier, en ce qui concerne certaines matières, comme le régime électoral, le référendum, les compétences communales et les transferts aux communs. En effet, le constituant a instauré un quorum spécial de double majorité pour les lois qualifiées préparées dans l'un quelconque de ces domaines : elles doivent être approuvées à la majorité absolue des conseillers élus dans la circonscription paroissiale et à la majorité absolue des conseillers élus dans la circonscription nationale (article 57.3 in fine de la Constitution). De cette manière, « la finalité de la norme constitutionnelle » est claire : il est entendu que les intérêts généraux et les intérêts paroissiaux doivent s'intégrer et se compléter dans les matières susmentionnées, parce qu'elles sont considérées comme particulièrement importantes dans « le fonctionnement général des institutions » (FJ deuxième de l'affaire 94-1-L susmentionnée). Ces éléments permettent également d'expliquer la raison pour laquelle les matières réservées à la loi qualifiée ne peuvent faire l'objet d'une délégation législative (article 60.2 de la Constitution). 2.10. Autrement dit, dans l'ordre juridique andorran, les lois qualifiées de transferts aux communs sont l'Alpha et l'Oméga de leur capacité d'autogouvernement du fait qu'elles permettent d'« assurer leur capacité économique » (article 81). À cette fin, tant l'exclusion de toute intervention réglementaire (article 60.2) que leur modalité d'approbation (article 57.3 in fine ) démontrent que le constituant a voulu accorder un poids politique significatif au consensus législatif. Ainsi, c'est dans le cadre des lois qualifiées que le Conseil général - sur la base de ce consensus nécessaire à la préservation des intérêts de tous - est tenu de définir, de manière précise, les termes des transferts aux communs. 2.11. La disposition additionnelle troisième contestée par les conseillers généraux requérants doit être interprétée conjointement avec l'article 2.1 de la Loi 18/2017 , dont l'objet est de définir toutes les notions employées. À la lecture de ce qui devrait être une définition objective et circonstanciée des « Investissements pour la durabilité environnementale, sociale et économique », il peut être constaté qu'il a seulement été effectué un renvoi à ce qui sera déterminé, ultérieurement, par voie réglementaire (« sont ceux que détermine le règlement qu'approuve le Gouvernement »). Autrement dit, l'exigence élémentaire de définition de ce nouvel indicateur n'existe pas et il est renvoyé à une intervention réglementaire pour, à la fois, le définir et l'appliquer. 2.12. Bien que ce Tribunal constitutionnel ait rappelé que tout mécanisme législatif, y compris celui de la loi qualifiée, engendre de manière indéfectible la nécessité d'adopter des actes d'application par voie réglementaire (voir le jugement du 2 juin 2001, rendu dans l'affaire 2001-1-L), le mécanisme de renvoi mis en œuvre par la Loi 18/2017 n'entre pas dans cette hypothèse classique. L'absence de définition précise et objective du nouveau critère de l'article 2.1 précité et l'existence d'un renvoi au pouvoir réglementaire (renvoi explicité dans la disposition additionnelle troisième) dénature la conception classique « de mise en pratique » et contourne les exigences constitutionnelles. 2.13. Sur la base de ces considérations, la disposition additionnelle troisième de la Loi contestée - interprétée de manière combinée avec l'article 2.1 susmentionné - n'est pas conforme aux articles 79 et 81 de la Constitution, interprétés de manière combinée avec les articles 57.3 et 60.2 de la même norme. Sur la proportionnalité de la répartition des ressources variables 2.14. L'article 81 de la Constitution organise les modalités des transferts des ressources budgétaires du Gouvernement aux communs, lesquels sont les organes de représentation et d'administration des paroisses (article 79.1). Cette disposition établit une summa divisio entre une part égale pour toutes les paroisses et une part variable, proportionnelle en fonction de leur population, de l'étendue de leur territoire et d'autres indicateurs. 2.15. L'exigence de proportionnalité est expressément inscrite dans cette disposition constitutionnelle et permet de tenir compte des caractéristiques propres à chaque paroisse afin d'évaluer et d'attribuer des ressources financières variables, spécialement adaptées aux particularités de chaque paroisse. Il ressort également de cet article que les éléments cités (population et étendue du territoire) sont des éléments objectifs. Par conséquent, il découle de ces deux séries de considérations que les « autres indicateurs » doivent également répondre aux exigences de proportionnalité et d'objectivité. 2.16. Le législateur qualifié a souverainement décidé d'appliquer l'article 81 in fine de la Constitution en établissant une liste de ces « autres indicateurs » que la Loi 18/2017 répartit en deux groupes : les ressources « d'imputation générale » et celles afférentes à une « redistribution durable ». 2.17. Parmi les ressources d'imputation générale, le législateur a intégré, à côté de la population et du territoire (cités expressément à l'article 81 susmentionné), des indicateurs qui font référence à des éléments démographiques (la proportion d'enfants et de personnes âgées par rapport à la population de la paroisse) et à la capacité hôtelière (nuitées). Il ressort de la lecture de la Loi 18/2017 que ces indicateurs respectent à la fois les exigences de proportionnalité et d'objectivité à partir desquelles les transferts sont effectués (p. ex. article 8.2, alinéas a), b), c), d) et e) et articles 10, 11, 12 et 13 de la Loi 18/2017 ). 2.18. En revanche, la situation est partiellement différente en ce qui concerne les indicateurs des ressources de redistribution durable. Le critère d'objectivité n'existe pas et l'exigence de proportionnalité n'est respectée qu'en partie. 2.19. Le critère d'objectivité n'existe pas dans la mesure où, à aucun moment, il n'est possible de déterminer ce que la Loi entend lorsqu'elle mentionne « les investissements destinés à la durabilité environnementale, sociale et économique ». Une simple analyse exégétique de ces termes met en évidence une indétermination manifeste du fait que les trois adjectifs qui la composent couvrent potentiellement une somme infinie de domaines et de situations. Surtout, comme il a déjà été affirmé, la lecture de l'article 2.1 de la Loi n'apporte aucun élément de réponse, puisqu'il établit que ces investissements sont ceux que le Gouvernement déterminera par voie réglementaire (disposition additionnelle troisième). Outre qu'il viole de manière directe l'interdiction d'une délégation législative en ce qui concerne les matières réservées (voir les points 2.11, 2.12 et 2.13 précédents), le caractère indéterminé de ce nouveau critère relatif aux « investissements destinés à la durabilité environnementale, sociale et économique » n'est pas conforme à l'exigence d'objectivité établie à l'article 81 de la Constitution. 2.20. En ce qui concerne l'exigence de proportionnalité, celle-ci n'est respectée que partiellement dans le cadre des trois axes autour desquels s'effectuent « les ressources de redistribution durable » - la politique d'investissement durable (article 15), les engagements pris (article 16) et la solidarité et les particularités communales (article 17). 2.21. L'examen des articles 15, 16 et 18 permet de constater que l'exigence de proportionnalité fait défaut. En effet, le Tribunal constitutionnel constate que cette exigence disparaît au profit de l'établissement d'une conditionnalité de la perception des ressources de « redistribution durable » (1er paragraphe de l'article 15 ; 1er paragraphe de l'article 16 et 1er paragraphe de l'article 18). Ce système conditionnel établi dans le fonctionnement du nouvel indicateur (au lieu du respect de l'exigence de proportionnalité) porte directement atteinte au principe constitutionnel de l'autonomie des comuns (article 79) interprété conjointement avec l'article 81 de la Constitution. 2.22. À ce stade, le Tribunal constitutionnel considère que ces inconstitutionnalités se retrouvent également à l'article 8.3, paragraphes a) et b) de la Loi. Bien que cet article n'ait pas été contesté dans le cadre du présent recours direct en inconstitutionnalité, il est structurellement lié aux articles 15, 16 et 18, puisqu'il en décrit la philosophie générale. L'inconstitutionnalité des articles contestés s'étend ainsi automatiquement à l'article 8.3, paragraphes a) et b) de la Loi 18/2017. 2.23. Toutefois, l'examen de l'article 17 permet de constater qu'il est conforme à l'exigence de proportionnalité, laquelle est effectivement mise en œuvre pour déterminer le montant de la dotation de solidarité et de particularités communales en fonction de critères de répartition concrets (le nombre d'établissements commerciaux, la somme de la longueur de toutes les routes secondaires, la disposition d'une société publique détenue uniquement par le comú, ainsi que diverses caractéristiques liées à diverses zones habitées). 2.24. Sur la base de ces considérations, les articles contestés 15, 16 et 18 et la disposition additionnelle troisième de la Loi 18/2017, du 20 octobre, qualifiée des transferts aux comuns, ne sont pas conformes aux articles 79 et 81 de la Constitution, interprétés conjointement avec l'article 60.2 de ce même texte. L'inconstitutionnalité constatée s'étend par connexité aux articles 2.1 et 8.3, paragraphes a) et b) de la Loi 18/2017. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De faire droit partiellement au recours direct en inconstitutionnalité 2017-1-L, formé par la représentation procédurale des conseillers généraux MM. et Mme Gerard Alís Eroles, Ferran Costa Marimon, Jordi Gallardo Fernàndez, Rosa Gili Casals, Pere López Agràs et Víctor Naudi Zamora. 2. De déclarer que les articles 15, 16 et 18 et la disposition additionnelle troisième de la Loi 18/2017, du 20 octobre, qualifiée des transferts aux comuns ne sont pas conformes à la Constitution. 3. De déclarer que les articles 2.1 et 8.3, paragraphes a) et b) de la Loi 18/2017 précitée sont également inconstitutionnels, compte tenu de leur connexité avec les dispositions déclarées inconstitutionnelles au point précédent. 4. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants et au síndic general, et qui doit être communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 14 mars 2018. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Josep-D. Guàrdia Canela Magistrate Magistrat