Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 10-2-2026 relative à l'affaire 2026-9-RE.

TA_2026_02_10_19_05_48 Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 10-2-2026 relative à l'affaire 2026-9-RE. Affaire 2026-9-RE (Montaner Raynaud c/ Sindicatura) Numéro d'enregistrement 46-2026. Recours d'empara Ordonnance du 10 février 2026 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 29 janvier 2026, par la représentation procédurale de Mme Carine Montaner Raynaud, présidente du Groupe parlementaire Andorra Endavant, par lequel elle forme une contestation et une demande d'empara contre la décision et l'action du Gouvernement, matérialisée par la réponse du ministère des Finances du 12 janvier 2026, qui refuse l'accès à l'information publique relative aux prêts bonifiés accordés pendant la crise sanitaire de la Covid-19, en raison d'une violation du droit à l'information, reconnu à l'article 12 de la Constitution, ainsi que des principes constitutionnels de transparence, de proportionnalité, de bonne administration et de contrôle démocratique de l'action publique, et en raison de la violation des articles 1.2, 3.2, 50 et 72.3 de la Constitution, ainsi que de l'article 41 de la Loi générale des finances publiques, et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer que l'action du Gouvernement viole le droit et les principes constitutionnels susmentionnés, ainsi que l'article 41 de la Loi générale de finances publiques, en déclarant expressément que la Loi 29/2021 , du 28 octobre, qualifiée de protection des données personnelles, ne constitue pas un motif légitime pour refuser l'accès à l'information demandée, étant donné que l'information requise concerne essentiellement des personnes morales et l'utilisation de deniers publics garantis, qu'elle ne porte pas sur des données personnelles de personnes physiques identifiées ou identifiables et que, en tout état de cause, elle admettrait des mesures de minimisation ou d'anonymisation que le Gouvernement n'a pas évaluées, de rétablir intégralement les droits fondamentaux violés, en ordonnant au Gouvernement de permettre l'accès à l'information demandée, consistant en : la liste des entreprises bénéficiaires des prêts bonifiés accordés avec garantie publique pendant la crise sanitaire susmentionnée ; les montants garantis et les conditions essentielles des garanties, sans préjudice que, le cas échéant, soient exclues uniquement les données strictement personnelles des personnes physiques qui ne sont pas nécessaires à la finalité de transparence, conformément aux principes de minimisation et de proportionnalité ; de déclarer que le refus absolu et générique du Gouvernement, sans pondération ni motivation renforcée, est constitutionnellement inadmissible, et que toute limitation future devra être individualisée, motivée et proportionnée ; et d'adopter toute autre mesure que ce Tribunal jugerait nécessaire pour garantir l'effectivité réelle du droit fondamental rétabli ; Vu la Constitution, notamment les articles 1.2, 3.2, 12, 41.2, 50, 72.3, 98 c) et 102 b) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Ayant entendu le rapport du magistrat rapporteur, M. Joan Manel Abril Campoy ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Face au refus du Gouvernement de fournir la liste des entreprises bénéficiaires des prêts bonifiés Covid-19, avec indication des montants accordés et des conditions garanties, au motif qu'il s'agit d'informations relatives à l'utilisation et à la gestion de deniers publics, le 8 octobre 2025, la M. I. Mme Carine Montaner Raynaud, présidente du Groupe parlementaire Andorra Endavant, a présenté une demande d'empara devant le syndic général, en défense du droit à l'information et du principe de transparence dans la gestion publique, dans laquelle elle lui demandait d'exiger formellement du Gouvernement la remise immédiate au Conseil général de la liste susmentionnée, ainsi que sa publication au BOPA. Entre autres questions, la demande d'empara indiquait également qu'en cas de persistance du refus gouvernemental, au nom de son Groupe parlementaire, elle se réservait le droit d'exercer les actions juridictionnelles pertinentes pour sauvegarder le principe de transparence, reconnu à l'article 72.3 de la Constitution, également protégé à l'article 41 de la Loi générale de finances publiques. 1.2. Le 24 novembre 2025, le M. l. M. Carles Ensenyat Reig, Syndic général, a transmis au Gouvernement une copie de la demande d'empara du Groupe parlementaire Andorra Endavant. 1.3. Le 12 janvier 2026, par une lettre du Chef du Gouvernement, M. l. M. Xavier Espot Zamora, adressée au syndic général, a été jointe la réponse à la demande d'empara de la part du ministre des Finances, M. l. M. Ramon Lladós Bernaus, maintenant le refus de rendre publique l'information demandée, en invoquant des raisons de protection des données personnelles des intéressés. 1.4. Le 29 janvier 2026, la représentation procédurale de Mme Carine Montaner Raynaud, présidente du Groupe parlementaire Andorra Endavant, a formé une contestation et une demande d'empara contre la décision et l'action du Gouvernement, matérialisée par la réponse du ministère des Finances du 12 janvier 2026, qui refuse l'accès à l'information publique relative aux prêts bonifiés accordés pendant la crise sanitaire de la Covid-19, en raison d'une violation du droit à l'information, reconnu à l'article 12 de la Constitution, ainsi que des principes constitutionnels de transparence, de proportionnalité, de bonne administration et de contrôle démocratique de l'action publique, et en raison de la violation des articles 1.2, 3.2, 50 et 72.3 de la Constitution, ainsi que de l'article 41 de la Loi générale de finances publiques. 2. Argumentation de la requérante - La requérante fonde son recours d'empara contre la décision et l'action du Gouvernement de la Principauté d'Andorre, matérialisée dans la réponse du ministère des Finances du 12 janvier 2026, sur l'article 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. - Elle expose que l'accès à l'information publique relative aux prêts bonifiés accordés pendant la crise sanitaire de la Covid-19 est refusé et que sont également violés les principes de transparence, de proportionnalité, de bonne administration et de contrôle démocratique de l'action publique -articles 1.2, 3.2, 12, 50 et 72.3 de la Constitution, ainsi que l'article 41 de la Loi générale de finances publiques. - Elle indique que le Groupe parlementaire Andorra Endavant a formellement demandé au Gouvernement la liste des entreprises bénéficiaires des prêts bonifiés et des conditions garanties et que, face au refus du Gouvernement, il a demandé l'empara au syndic général afin que celui-ci exige du Gouvernement la remise immédiate au Conseil général de la liste complète et actualisée des entreprises bénéficiaires desdits prêts avec les montants et les conditions garanties. Elle souligne que, malgré les demandes formulées au cours des cinq dernières années, le Gouvernement refuse de publier ou de remettre l'information requise. - Le 24 novembre 2025, le syndic général a transmis au Gouvernement copie de la demande d'amparo de la requérante et, par lettre du chef du Gouvernement du 12 janvier 2026, a été jointe la réponse du ministre des Finances qui maintenait le refus de rendre publique l'information demandée, fondé sur des raisons de confidentialité et de risque réputationnel, ainsi que de protection des données personnelles. - Elle soutient que cette réponse du Gouvernement constitue une violation claire et directe des droits fondamentaux indiqués ci-dessus et, ensuite, développe de manière détaillée les fondements de droit de son mémoire de recours d'amparo. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer que l'action du Gouvernement viole le droit et les principes constitutionnels mentionnés, ainsi que l'article 41 de la Loi générale des finances publiques, en déclarant expressément que la Loi 29/2021, du 28 octobre, qualifiée de protection des données personnelles, ne constitue pas un motif légitime pour refuser l'accès à l'information demandée, étant donné que l'information requise se rapporte essentiellement à des personnes morales et à l'utilisation de deniers publics garantis, qu'elle ne concerne pas des données personnelles de personnes physiques identifiées ou identifiables et que, en tout état de cause, elle admettrait des mesures de minimisation ou d'anonymisation que le Gouvernement n'a pas envisagées, de rétablir intégralement les droits fondamentaux violés, en ordonnant au Gouvernement de donner accès à l'information demandée, consistant en : la liste des entreprises bénéficiaires des prêts à taux bonifié octroyés avec garantie publique pendant la crise sanitaire mentionnée ; les montants garantis et les conditions essentielles des garanties, sans préjudice que, le cas échéant, soient exclues uniquement les données strictement personnelles des personnes physiques qui ne sont pas nécessaires à la finalité de transparence, conformément aux principes de minimisation et de proportionnalité ; de déclarer que le refus absolu et générique du Gouvernement, sans mise en balance ni motivation renforcée, est constitutionnellement inadmissible, et que toute limitation future devra être individualisée, motivée et proportionnée ; et d'adopter toute autre mesure que ce Tribunal estime nécessaire pour garantir l'effectivité réelle du droit fondamental rétabli. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. L'admission d'un recours d'amparo doit satisfaire à une série d'exigences formelles, temporelles et de fond. Ce Tribunal constitutionnel a analysé à plusieurs reprises le délai d'introduction du recours d'amparo et les conséquences d'une introduction tardive, ainsi que le respect des exigences formelles -articles 36, 37.1 et 88.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel- et l'absence manifeste de contenu constitutionnel de l'infraction dénoncée -article 37.2 de la même Loi. En l'espèce, ce qui mérite une analyse préalable est de savoir si nous sommes en présence de l'un des objets possibles du recours d'amparo que la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel réserve à sa connaissance. 3.2. L'article 86 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel détermine que l'objet du recours d'amparo est constitué par les jugements qui rejettent, en phase de recours, les demandes d'une procédure urgente et prioritaire, les ordonnances qui rejettent ou déclarent irrecevables en phase de recours les incidents de nullité qui se configurent également comme une procédure urgente et prioritaire, conformément à l'article 41, paragraphe 1, de la Constitution, ou les décisions judiciaires définitives rendues par le Tribunal supérieur de justice, auxquelles nous avons ajouté dans notre jurisprudence les décisions définitives du Tribunal de Corts (Tribunal criminel d'Andorre). Cet article 86 permet également que le recours d'amparo ait pour objet les hypothèses prévues aux articles 94 et 95 de la même Loi. L'article 94 dispose que « 1. Les dispositions, décisions et actes du Conseil général qui n'ont pas le caractère de loi et qui portent atteinte à l'un des droits visés à l'article 85 de la présente Loi peuvent être attaqués directement par la voie de la procédure d'amparo par les sujets concernés ». La requérante, bien qu'elle place en tête de son recours et fonde celui-ci sur l'article 95, devrait se référer au nouvel article 94 mentionné, issu de la réforme de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel - Loi 21/2023, du 23 octobre, de texte consolidé qualifiée du Tribunal constitutionnel. 3.3. L'article 94 mentionné permet qu'un recours d'amparo puisse également être introduit contre les dispositions, les décisions et les actes du Conseil général qui n'ont pas rang de loi et qui violent l'un des droits susceptibles d'être protégés par le recours d'amparo. S'agissant de cet objet du recours d'amparo, ce Tribunal constitutionnel s'est prononcé à trois reprises antérieures. Dans la première d'entre elles, était mis en cause un accord du Conseil général et la question de savoir si celui-ci violait le principe d'égalité -affaire 2002-2-RE- ; dans la deuxième, était mise en cause la déclaration d'utilité publique et la nécessité d'occupation d'un hôtel -affaire 2008-16-RE-, et, dans la troisième, était examinée la question de savoir si le Tribunal constitutionnel pouvait analyser, par la voie du recours d'amparo, la décision de traiter un projet de loi selon la procédure d'extrême urgence et nécessité -affaire 2022-47-RE. Dans le jugement de cette dernière affaire, du 23 novembre 2022, nous avons affirmé que : « Il ne fait aucun doute que la Constitution de la Principauté d'Andorre (article 98 c) et que la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel (article 86 en relation avec les articles 95 et 96) établissent un équilibre entre la reconnaissance de l'immunité parlementaire, le pluralisme politique et la conséquence de l'instauration d'un État de droit, démocratique et social et le contrôle attribué au Tribunal constitutionnel, par la voie du recours d'amparo, des décisions, résolutions et actes du Conseil général. De même, la décision de la Sindicatura concernant le traitement d'un projet de loi selon la procédure ordinaire ou selon la procédure d'extrême urgence et nécessité constitue une décision politique qui relève des compétences de la Sindicatura, de sorte qu'un contrôle de l'opportunité de cette décision entraînerait l'ingérence du Tribunal constitutionnel dans un domaine qui ne lui est pas propre, comme le sont les décisions ou les résolutions adoptées par les organes parlementaires dans le cadre de leurs compétences. En ce sens, l'ordonnance de ce Tribunal constitutionnel, du 4 juin 1999, rendue dans l'affaire 99-1-DP a déclaré, dans la ligne de ce que nous venons d'affirmer, que « À cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, que l'appréciation de l'urgence et de la nécessité -contrôle d'opportunité- serait, le cas échéant, une attribution du Conseil général lui-même, au moyen des facultés de proposition qui relèvent de la compétence de la Sindicatura en première instance. Par conséquent, ce Tribunal ne saurait se prononcer sur cette « opportunité », dès lors que cela supposerait d'entrer dans des appréciations de convenance politique, distinctes de ses compétences et étrangères à sa fonction. Ceci sans préjudice de la possibilité pour le Tribunal, à titre exceptionnel, d'examiner l'existence d'une éventuelle erreur manifeste dans l'appréciation de l'urgence. Erreur manifeste qui n'a pas fait l'objet d'une allégation expresse de la part du représentant personnel du coprince, dont rien n'indique qu'elle se produise en l'espèce, et sur laquelle il n'y a pas lieu que ce Tribunal se prononce en vertu du principe de demande de partie ». 3.5. Dans ce cadre, le contrôle par le Tribunal constitutionnel des décisions politiques adoptées par le Conseil général et, en l'espèce, par la Sindicatura doit être considéré comme exceptionnel, puisque ce Tribunal ne peut pas exercer le contrôle d'opportunité quant au bien-fondé de l'examen d'un projet de loi selon la procédure d'extrême urgence et nécessité. Le contrôle que peut exercer ce Tribunal est de nature exceptionnelle et doit se limiter aux cas d'erreurs manifestes ou de motivations arbitraires, illogiques ou contraires à la raison quant à l'appréciation de l'extrême urgence et nécessité ». 3.4. Au regard des considérations qui précèdent, le présent recours d'amparo ne peut pas être déclaré recevable. Et cette conclusion ne découle pas seulement du fait que le contrôle par le Tribunal constitutionnel des décisions politiques adoptées par le Conseil général et, en l'espèce, par la Sindicatura doit être considéré comme exceptionnel, mais du fait que l'objet du recours d'amparo se limite aux décisions, aux résolutions et aux actes du Conseil général. En l'espèce, il n'existe aucune décision, ni aucune résolution, ni aucun acte du Conseil général, étant donné que le síndic general se borne à transmettre au Gouvernement la demande qui lui est adressée par le Groupe parlementaire Andorra Endavant et, une fois la réponse obtenue, à la remettre à la requérante. Qui plus est, la requérante elle-même identifie l'objet du recours comme étant la communication du Ministère des Finances et en conteste la motivation (risque de réputation et protection des données), de sorte qu'elle perçoit également que ce n'est pas un acte, une résolution ou une décision du Conseil général qui est attaqué, mais un acte du Gouvernement. En conséquence, le recours d'amparo doit être déclaré irrecevable dès lors qu'il est formé contre une décision du ministre des Finances, laquelle ne relève pas d'une compétence attribuée à ce Tribunal constitutionnel par la Constitution et par la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Par tous ces motifs, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide : 1. De ne pas déclarer recevable le recours d'amparo 2026-9-RE formé par la représentation procédurale de Mme Carine Montaner Raynaud, présidente du Groupe parlementaire Andorra Endavant, contre la décision et l'action du Gouvernement, matérialisée par la réponse du Ministère des Finances du 12 janvier 2026. 2. De notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale de la requérante, au síndic general et au Ministère public. 3. De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Fait à Andorra la Vella, le 10 février 2026. Joan Manel Abril Campoy Pere Pastor Vilanova Président Vice-président Jean-Yves Caullet Víctor Torre de Silva López de Letona Magistrat Magistrat