Ordonnance du Tribunal constitutionnel, procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution engagée par les Coprinces, du 13-11-95.

Affaire 95-1-DP Numéro d'enregistrement : 63-1995. Procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution engagée par les Coprinces Ordonnance du 13 novembre 1995 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu la demande écrite d'avis préalable de conformité à la Constitution formulée par les représentants personnels de LL.EE. les Coprinces d'Andorre, enregistrée au secrétariat général du Tribunal constitutionnel le 23 octobre dernier, sollicitant du Tribunal constitutionnel qu'il rende un avis préalable sur la conformité à la Constitution du texte la Loi qualifiée de la nationalité, le Plénum du Tribunal constitutionnel, réuni le 4 novembre dernier, a désigné M. Miguel Angel Aparicio Pérez magistrat rapporteur de l'affaire 95-1- DP, lequel a rendu le 6 novembre une ordonnance aux fins de déclarer l'interruption du cours du délai de sanction des lois par les Coprinces conformément à l'article 45.2 de la Constitution et à l'article 65 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Vu la Constitution, et notamment ses articles 45, 46, 63 et 98, Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre quatrième, Ayant entendu le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Angel Aparicio Pérez, Considérant que La Constitution reconnaît en son article 45.2 que les Coprinces, dans les cas de sanction et de promulgation des lois adoptées par le Conseil général, peuvent saisir conjointement ou séparément le Tribunal constitutionnel, par message motivé, afin que celui-ci se prononce sur leur constitutionnalité dans un délai déterminé qui, en la présente affaire, a été respecté. Cette même faculté est réitérée à l'article 46.1 e) du même texte constitutionnel, lorsqu'il indique que la demande d'avis préalable d'inconstitutionnalité des lois est un acte de libre décision des Coprinces. Par ailleurs, le paragraphe deuxième de l'article 46 de la même Loi suprême dispose sans aucune ambiguïté que l'introduction de ce type de demande d'avis préalable d'inconstitutionnalité peut être effectuée par le représentant personnel en Andorre de chaque Coprince en vertu d'une délégation expresse. Enfin, l'article 98.b) de la Constitution attribue également de manière expresse la connaissance de cette catégorie d'affaires au Tribunal constitutionnel. Considérant que La Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, en son article 64, reproduit les dispositions constitutionnelles en matière de contrôle préalable de constitutionnalité des lois et que, de même, son article 65.1 indique que l'introduction de la demande d'avis préalable à laquelle nous nous sommes référés doit s'effectuer dans le respect des conditions requises établies à l'article 36 de la même Loi qualifiée. Il convient de rappeler que cet article 36 est d'application générale à toutes les « procédures et instances constitutionnelles », ainsi qu'il est expressément déclaré dans son paragraphe, et qu'il exige pour toutes, en synthèse, les conditions requises suivantes : l'identification, la qualité pour agir, la représentation et la postulation de celui qui introduit l'action susceptible de donner lieu à la procédure ou à l'instance constitutionnelle ; l'exposé des faits ayant pu donner lieu à l'atteinte constitutionnelle, l'acte ou la norme contre lequel est introduit l'acte qui engage la procédure et la personne ou l'organe auquel en est imputée la production ; les fondements juridiques sur lesquels repose la prétention et, enfin, la détermination précise de la prétention qui y est contenue. Considérant que La Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel doit être interprétée, comme il va de soi, conformément à la Constitution. Tant la norme fondamentale (par une interprétation systématique de ses articles 45.2 et 46.1 e) qu'il n'y a pas lieu de développer ici) que, surtout, ladite Loi qualifiée admettent que l'introduction d'une demande d'avis préalable interrompe le délai de sanction correspondant, ainsi qu'il est expressément prévu à son article 65.2. Il se déduit dès lors de l'une et de l'autre que ce Tribunal est tenu d'instruire les demandes d'avis de constitutionnalité, mais que, de la même manière, il est tenu d'exiger le respect des exigences procédurales concrètes contenues dans ladite Loi qualifiée. Considérant que En premier lieu, et pour ce qui concerne les exigences procédurales, deux questions importantes se détachent : la qualité pour agir et la postulation. Quant à la première, l'article 46.2 de la Constitution affirme que l'introduction de la demande d'avis préalable doit être effectuée « par délégation expresse ». Cela signifie, sans préjudice de la portée délégatoire générale des nominations respectives des représentants personnels des Coprinces, auxquelles ceux-ci faisaient référence dans leur acte introductif, que la partie demanderesse a estimé sa représentation suffisamment établie pour cette affaire concrète. Quant à la postulation, bien que la demande d'avis ne soit pas accompagnée de la signature d'un avocat inscrit au Barreau d'Andorre exigée par l'article 35.1 de la Loi qualifiée du Tribunal et qu'il soit fait renvoi intégral à l'article 6 de la même Loi, qui inclut l'avis préalable auquel nous nous sommes référés, il n'en est pas moins vrai que nous nous trouvons face à une procédure dans laquelle ne sont pas débattus des intérêts opposés qui nécessiteraient la participation d'avocats en exercice pour leur meilleure défense, mais que, bien plutôt, est soulevé un doute de constitutionnalité exprimé par les représentants personnels des Coprinces, de la même manière que la juridiction ordinaire peut introduire l'instance incidente d'inconstitutionnalité. En définitive, nous ne nous trouvons pas face à un conflit de compétences constitutionnelles dans lequel chaque organe, par ses moyens de défense, doit s'efforcer de garantir les domaines de pouvoir respectifs qu'il considère comme lui appartenant, mais face à un contrôle abstrait de constitutionnalité engagé par les entités dotées de la capacité constitutionnelle et d'une compétence expresse et personnelle directe. Il s'ensuit que la postulation, s'exerçant conformément à l'intérêt objectif de la Loi et par analogie avec d'autres cas exceptés par l'article 35 de la Loi qualifiée, doit être réputée satisfaite en l'espèce. Considérant que Sont en outre décisives, selon ce Tribunal, d'autres carences procédurales, dans la mesure où elles affectent le contenu même de la procédure. À cet égard, nous devons rappeler que l'article 45.2 de la Constitution exige que la demande d'avis préalable de constitutionnalité contienne un « message motivé », c'est-à-dire une motivation en droit susceptible d'être interprétée en termes constitutionnels par ce Tribunal afin qu'il puisse se prononcer définitivement. C'est pourquoi l'article 66 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel renvoie aux dispositions de l'article 47, paragraphes 2 et 3, et de l'article 48 de la même Loi pour ce qui concerne l'instruction de la procédure faisant l'objet de la présente affaire : dans ces dispositions, cette procédure s'articule comme un procès juridictionnel contradictoire dans lequel tant le Ministère public que l'organe qui a adopté la norme mise en cause -en l'espèce le Conseil général- doivent comparaître et formuler les observations qu'ils estiment pertinentes. Il en découle ainsi, comme condition indispensable, la nécessité qu'existe une motivation suffisante pour que, d'une part, les autres organes intervenant dans la procédure puissent présenter des observations et, d'autre part, comme il a été indiqué, pour que ce Tribunal, au vu des positions respectives, puisse adopter la décision correspondante. Néanmoins, dans l'acte de demande d'avis préalable, cette motivation en droit fait défaut. Seules sont invoquées « l'importance » et la « complexité » de la Loi examinée, qui peuvent sans doute constituer des raisons politiques déterminantes, mais qui n'éclairent guère ce Tribunal et les organes comparaissant dans la procédure pour fixer leurs positions respectives au moyen d'une argumentation juridique fondée sur la Constitution. En définitive, donc, la demande mentionnée est dépourvue de motivation juridique suffisante et méconnaît tant les dispositions de l'article 45.2 de la Constitution que celles de l'article 36 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Considérant que La prétention n'est pas non plus suffisamment précisée en conséquence de l'absence de motivation signalée : d'une part, un avis est demandé sur l'ensemble du texte de la Loi qualifiée de la nationalité et, d'autre part, certaines dispositions ou parties de cette même Loi sont soulignées de manière particulière. Ce Tribunal peut se prononcer sur d'éventuels vices de forme de l'ensemble de la Loi (incompétence de l'organe qui l'a adoptée, absence de la majorité parlementaire constitutionnellement exigée, méconnaissance du principe de réserve constitutionnellement déclaré, etc.), mais il lui sera, sans doute, impossible de se prononcer sur la conformité ou la non-conformité matérielle de chacune de ses dispositions à la Constitution sans que n'existe la précision requise quant à ce qui est demandé et quant au motif pour lequel il est sollicité. Ainsi, la demande doit déterminer les aspects concrets de la norme faisant l'objet de l'avis qui suscitent un doute d'inconstitutionnalité et, en même temps, quelles raisons juridiques concrètes peuvent la justifier. Considérant que L'instruction de l'avis préalable d'inconstitutionnalité est la conséquence obligée des pouvoirs que la Constitution reconnaît aux coprinces, comme il a déjà été indiqué. Mais, de même, pour les raisons également exposées, cette instruction doit se soumettre tant aux exigences constitutionnelles qu'à celles établies par la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Par ces motifs, ce Tribunal Décide : Premièrement Admettre la demande d'avis préalable de conformité à la Constitution formulée par les représentants personnels des coprinces, sollicitant du Tribunal constitutionnel qu'il rende un avis préalable sur la conformité à la Constitution de la Loi qualifiée de la nationalité adoptée par le Conseil général lors de la séance du 9 octobre dernier. Deuxièmement Déclarer que, dans la présente affaire, l'absence d'avocat en tant que condition de la postulation des parties est justifiée. Troisièmement Conformément aux dispositions de l'article 37.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, il est accordé aux requérants un délai de six jours ouvrables pour compléter la motivation juridique de l'acte de demande et préciser la ou les prétentions qu'il contient, à l'expiration duquel le dossier sera transmis au Conseil général et au Ministère public afin qu'ils comparaissent et présentent les observations correspondantes qu'ils estiment pertinentes en droit. Quatrièmement Notifier la présente ordonnance aux services de LL.EE. les Coprinces d'Andorre, au M.I. Síndic General et au Ministère public. Cinquièmement Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le treize novembre mil neuf cent quatre-vingt-quinze. Joan Josep López Burniol François Luchaire Président Vice-président Miguel Angel Aparicio Pérez Pere Vilanova Trias Magistrat Magistrat