Jugement du Tribunal constitutionnel du 2-12-2013 relatif au recours d'empara 2013-21-RE.

Affaire 2013-21-RE Numéro d'enregistrement 308-2013. Recours d'empara Jugement du 2 décembre 2013 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 17 juin 2013, par la représentation procédurale de Mme Irene Carrillo Sánchez, par laquelle elle forme un recours d'empara contre le jugement du 21 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution, en relation avec d'autres droits reconnus par la même Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de faire droit à ce recours d'empara et d'annuler le jugement attaqué avec renvoi de la procédure au moment antérieur à son prononcé afin que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice rende une autre décision qui soit conforme aux droits reconnus par la Constitution ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 5 juillet 2013 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 7 septembre 2013, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2013-21-RE ; Vu les mémoires d'observations présentés respectivement, le 26 septembre 2013, par la représentation procédurale de la CASS et par la représentation procédurale de la requérante ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pierre Subra de Bieusses ; Antécédents Premier Depuis le 1er février 2005, Mme Irene Carrillo Sánchez est bénéficiaire d'une prestation d'invalidité pour maladie du groupe II, dès lors que sa pathologie ne lui permet d'exercer aucune activité professionnelle. En vertu de la Loi de la sécurité sociale alors en vigueur, elle avait droit à percevoir 50% de son salaire mensuel moyen. Le 3 octobre 2008, ladite Loi a été modifiée et, plus précisément, sur ce point, elle disposait que les personnes se trouvant dans l'impossibilité d'exercer toute activité professionnelle percevraient à titre de pension 75% du salaire mensuel moyen. Le 7 octobre 2011, Mme Irene Carrillo Sánchez a demandé à la CASS de réviser sa prestation conformément à la nouvelle Loi, au motif que son état s'était aggravé. La CASS a considéré que son état physique était équivalent à celui de 2005 et a rejeté cette demande au motif qu'elle avait été présentée en dehors du délai d'1 an fixé par la disposition transitoire première de la Loi. Une fois la voie administrative préalable obligatoire épuisée, Mme Irene Carrillo Sánchez a introduit une demande juridictionnelle contre la décision de la CASS qui maintenait la pension d'invalidité du groupe II que l'assurée percevait avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Loi de la sécurité sociale. Deuxième Le 1er juin 2012, la Section administrative de la Batllia a rejeté cette demande par jugement. Troisième La représentation procédurale de Mme Irene Carrillo Sánchez a interjeté appel contre ce jugement. Dans ce recours, elle demandait que le Tribunal supérieur de justice soulève une procédure incidente d'inconstitutionnalité contre ladite disposition transitoire première, qu'elle considérait comme portant atteinte au principe d'égalité. Quatrième Le 21 mars 2013, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait ledit appel et confirmait le jugement de première instance en tous ses termes. En premier lieu, la Chambre administrative déclarait que l'action de la CASS était conforme à la lettre des dispositions de la disposition transitoire première de la Loi qui régit les situations se poursuivant au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle Loi. S'agissant de la procédure incidente d'inconstitutionnalité, le Tribunal supérieur de justice n'estimait pas qu'il existait de motifs suffisants pour la soulever, dès lors que la disposition contestée est une norme typique de droit transitoire qui, pour des raisons de sécurité juridique, tout en reconnaissant la possibilité d'actualiser la pension, fixe le délai d'1 an pour la solliciter, délai suffisamment long pour y procéder. Il concluait qu'« En définitive, il s'agit de situations juridiques nées à des moments différents et sous des régimes normatifs également différents, de sorte que la réglementation contenue dans la disposition transitoire 1re de la Loi 17/2008 ne saurait être considérée comme discriminatoire. » Cinquième La représentation procédurale de Mme Irene Carrillo Sánchez a alors formé un incident de nullité de procédure contre ce dernier jugement, au motif qu'elle estimait qu'il appliquait une norme contraire aux principes de légalité, d'égalité et de non-rétroactivité de la norme la plus défavorable, ce qui porte atteinte au droit fondamental à la juridiction et au droit à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution. Sixième Le 23 mai 2013, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance par laquelle elle rejetait l'incident de nullité de procédure. Septième Le 17 juin 2013, la représentation procédurale de Mme Irene Carrillo Sánchez a formé un recours d'empara contre le jugement du 21 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution, en relation avec d'autres droits reconnus par la même Constitution. Dès la première instance, cette partie a allégué que l'application de la disposition transitoire première de la Loi 17/2008 violait les principes d'interdiction de tout arbitraire et d'égalité (art. 1.2 et 6 de la Constitution et Protocole n° 12 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) en relation avec le droit à la protection de la santé et à recevoir des prestations pour faire face aux besoins personnels essentiels (art. 30 de la Constitution) et le droit à l'intégrité physique et morale (art. 8.2 de la Constitution), ainsi que le principe de non-rétroactivité (art. 3.2 de la Constitution). Le Tribunal des Batlles a rejeté l'ensemble de ces prétentions. Et, dans son appel, cette partie a demandé que le Tribunal supérieur de justice saisisse le Tribunal constitutionnel d'une question d'inconstitutionnalité, dans les termes prévus à l'article 53 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, dès lors que, selon la partie requérante, toutes les conditions requises pour cette saisine étaient réunies. Le jugement du Tribunal supérieur de justice viole le droit de la requérante à obtenir une décision fondée en droit dans la mesure où il a appliqué une disposition qui violerait les articles 1.2 et 6 de la Constitution en relation avec les articles 30, 3.2 et 8.2 de la même Constitution. Si le législateur peut réformer la réglementation de la sécurité sociale, sa liberté n'est pas absolue, mais elle est limitée par les principes constitutionnels. Par conséquent, sont arbitraires les différences de traitement légales qui ne reposent pas sur une justification objective et raisonnable et, partant, elles violent le principe d'égalité devant la loi. En l'espèce, le législateur accorde un traitement inégal en fonction d'une date aux personnes qui se trouvent dans une même situation ; l'application d'une clause d'application temporelle a empêché la requérante de bénéficier de meilleures prestations sociales simplement pour ne pas en avoir fait la demande dans le délai établi par la Loi. Cette partie souligne que, dans un pays présentant les caractéristiques particulières de la Principauté, où le législateur peut disposer de données très précises, il est dépourvu de sens d'imposer un délai, puisqu'il était possible de connaître sans aucun doute les personnes qui pouvaient bénéficier de l'augmentation de leur pension sans que cela puisse altérer le système économique et financier du système de sécurité sociale. Par conséquent, l'inégalité est artificielle et ne se fonde pas sur des critères objectifs et raisonnables qui justifient la différence de traitement, ce qui viole le principe d'égalité devant la loi, dès lors que cette différence et les conséquences qui en découlent ne sont pas proportionnées. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accueillir le présent recours d'empara et d'annuler le jugement attaqué avec renvoi de la procédure au stade antérieur à son prononcé afin que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice rende une autre décision qui soit conforme aux droits reconnus par la Constitution. Huitième Le 5 juillet 2013, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il affirmait que le raisonnement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice (Moyen de droit troisième) sur la disposition transitoire première de la Loi 17/2008 et son éventuelle contradiction avec les normes constitutionnelles était pleinement cohérent et logique, que ce soit en ce qui concerne le traitement différent de situations juridiques nées à des moments différents et sous des régimes normatifs différents, que ce soit en ce qui concerne la temporalité pour actualiser les pensions lorsque la nouvelle loi est plus favorable, pour des raisons de sécurité juridique, ou encore parce que les dispositions transitoires sont des formules typiques de notre ordre juridique. Pour ces motifs, le Ministère public considère que les conditions requises légales et constitutionnelles pour soulever la question d'inconstitutionnalité demandée n'étaient pas réunies, puisque l'interprétation de la disposition attaquée est conforme à la norme constitutionnelle. Le Ministère public réitère que l'interprétation littérale de la disposition transitoire attaquée dans le cas d'espèce ne peut être considérée comme arbitraire, illogique ou contraire à l'opinion commune des juristes. Par conséquent, il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer l'irrecevabilité du présent recours d'empara pour défaut manifeste de contenu constitutionnel de ses prétentions, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Neuvième Le 7 septembre 2013, le Tribunal constitutionnel a décidé de déclarer recevable le présent recours d'empara, sans effet suspensif, et a transmis la cause aux parties afin qu'elles présentent les observations qu'elles estimeraient pertinentes. Dixième Le 26 septembre 2013, la représentation procédurale de la CASS a présenté un mémoire d'observations dans lequel, après avoir résumé les faits de la présente cause et le contenu des diverses décisions rendues, elle affirme qu'en ce qui concerne le recours d'empara, la partie requérante prétend que le Tribunal constitutionnel se prononce sur la question de savoir si la disposition transitoire première de la Loi 17/2008 et, concrètement, le délai d'un an établi pour se prévaloir de la nouvelle Loi, est conforme à la Constitution. Cette question ne peut être soulevée dans le cadre d'un recours d'empara et, s'il est vrai qu'elle pourrait être résolue dans le cadre d'une question incidente d'inconstitutionnalité, le jugement du 21 mars 2013, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, a considéré qu'il n'existait pas de motifs suffisants pour engager cette procédure, puisqu'il s'agissait d'une norme typique de droit transitoire, et concluait qu'en définitive, il s'agissait de situations juridiques nées à des moments différents sous des régimes normatifs différents, de sorte que la réglementation attaquée ne pouvait être considérée comme discriminatoire. En ce qui concerne la prétendue violation des droits d'interdiction de tout arbitraire, d'égalité, des principes de légalité et de non-rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels, cette partie réitère ce qui vient d'être dit et précise : en ce qui concerne la non-rétroactivité, qu'il s'agit d'une réglementation plus favorable, mais que le législateur pose la condition que l'assuré présente une demande avant 1 an ; en ce qui concerne le principe de légalité, elle souligne que cette norme permet de concilier ce principe avec celui de la sécurité juridique ; et, en ce qui concerne l'arbitraire, elle affirme qu'il n'est pas justifié, puisque, comme il a été dit, il s'agit de situations juridiques nées à des moments différents. Enfin, elle demande que le Tribunal constitutionnel déclare que les droits constitutionnels invoqués n'ont pas été violés et qu'il rejette le présent recours d'empara, en condamnant la requérante au paiement des dépens. Onzième Le 26 septembre 2013, la représentation procédurale de Mme Irene Carrillo Sánchez a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle réitère que la question de pertinence constitutionnelle consiste à savoir si, du fait du rejet des demandes de cette partie, une décision fondée en droit a été rendue ou non, c'est-à-dire si les raisons invoquées par la juridiction ordinaire sont arbitraires, contradictoires ou dépourvues de logique. Elle expose ensuite à nouveau les motifs et les prétentions contenus dans son mémoire antérieur. Douzième Le 10 octobre 2013, le Ministère public, le 15 octobre de la même année, la représentation procédurale de la CASS, et, le 18 octobre suivant, la représentation procédurale de la requérante ont présenté leurs mémoires de conclusions dans lesquels ils reproduisent les observations et les arguments contenus dans leurs mémoires antérieurs. Moyens de droit Premier La requérante invoque la violation du droit fondamental à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, puisque, selon elle, elle n'a pas obtenu une décision fondée en droit. Pour étayer cette observation, elle fait valoir que le jugement du Tribunal supérieur de justice attaqué, qui statue sur l'appel, se serait fondé « sur une norme contraire à différents droits constitutionnels. » Étant donné que la norme en question est une Loi, ce que la requérante entend demander au Tribunal constitutionnel est qu'il se prononce sur la constitutionnalité de cette Loi au regard des divers droits constitutionnels qu'elle invoque dans son recours. Cette manière de procéder est confirmée par d'autres observations de la requérante, comme par exemple lorsqu'elle fait valoir que les dispositions législatives appliquées portent atteinte au « principe d'interdiction de l'arbitraire et d'égalité » ou encore au « principe de rétroactivité des dispositions favorables en tant que volet positif du principe de non-rétroactivité. » Dès lors que l'argumentation du recours devant le juge constitutionnel consiste à alléguer l'inconstitutionnalité de la Loi telle qu'elle a été appliquée par la CASS, puis par la juridiction ordinaire, il convient simplement de rappeler que cette manière de procéder ne peut, en elle-même, prospérer. En effet, comme ce Tribunal l'a constamment réitéré (voir p. ex. le jugement du 3 février 2012, rendu dans l'affaire 2011-31-RE « dans l'ordre juridique andorran, les particuliers n'ont pas qualité pour demander que le Tribunal constitutionnel déclare l'inconstitutionnalité d'une loi. Ils ne peuvent le faire ni par la voie du recours d'empara, ni par aucun autre recours. » Deuxièmement Cela étant dit, si nous ne nous arrêtons pas à cette seule observation qui, par ailleurs, serait suffisante, nous devons constater que la requérante allègue également qu'en phase d'appel, le Tribunal supérieur de justice n'aurait pas dûment pris en considération sa demande tendant à ce qu'il soulève une question d'inconstitutionnalité, conformément à l'article 53 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Sur ce point, elle expose les raisons pour lesquelles, selon elle, les conditions requises pour soulever la question d'inconstitutionnalité étaient réunies, de sorte que le juge ordinaire aurait dû la porter devant le Tribunal constitutionnel. En outre, en ne le faisant pas, il a méconnu qu'il ne devait pas assumer « des fonctions d'interprétation de la Charte suprême qui appartiennent uniquement à ce Tribunal constitutionnel. » Ces arguments doivent être rejetés. D'une part, il n'est pas exact de prétendre que les juges ordinaires n'ont pas de compétence en matière d'interprétation de la Constitution. Comme le rappelle avec justesse le Ministère public, « ce Très Illustre Tribunal constitutionnel n'est pas l'unique, mais le dernier et suprême interprète de la Constitution, de même que les tribunaux ordinaires ont bien une fonction d'interprétation de la Charte suprême, laquelle lui est pleinement exigible, afin de discerner, préalablement à la présentation d'une question d'inconstitutionnalité, raisonner pourquoi selon son critère il n'existe pas d'interprétation de la norme de rang législatif d'application nécessaire au cas concret conforme à la Constitution. » D'autre part, si la requérante avait effectivement exposé divers arguments à l'appui de sa thèse de l'inconstitutionnalité de la Loi et si leur prise en compte aurait pu conduire à soulever une question incidente d'inconstitutionnalité, cela n'impliquait pas automatiquement, contrairement à ce que la requérante semble penser, que le Tribunal supérieur de justice était tenu de faire droit à sa demande. Selon le contenu de l'article 100 de la Constitution, le juge ordinaire peut demander au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur « la validité de la norme concernée », mais seulement s'il a « des doutes raisonnables et fondés sur la constitutionnalité », et sur ce point, il n'est pas tenu de partager les doutes de la partie requérante. La jurisprudence constitutionnelle est claire sur ce point, puisqu'elle a déclaré que « les doutes sur la constitutionnalité d'une norme impliquent nécessairement un jugement subjectif de valeur qui, en principe, peut être formulé tant par les parties que par l'organe juridictionnel compétent. Mais il est certain que, aux fins de l'introduction de l'action en inconstitutionnalité régie par les articles 52 et suivants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, seul le jugement de l'organe juridictionnel est pertinent, et non celui des parties, qui pourront alléguer tout ce qu'elles estiment pertinent, mais sans que leur allégation soit déterminante pour le Tribunal » (jugement du 3 avril 1995, rendu dans l'affaire 95-1-PI). Troisièmement Par conséquent, contrairement à ce que semble croire la requérante, le juge ordinaire n'était pas lié par l'argumentation développée devant lui. En cette matière, le pouvoir du juge est un pouvoir discrétionnaire. Cela étant dit, en l'espèce, comme dans tous les cas relatifs au pouvoir discrétionnaire, discrétionnaire ne signifie pas qu'il ne faille pas obtenir une réponse et que celle-ci ne doive pas être motivée. Sur ce point, ce Tribunal réitère que le refus des tribunaux ordinaires de soulever l'action en inconstitutionnalité ne peut faire l'objet d'un recours d'empara pour des motifs de fond, « il pourrait bien l'être, naturellement, si la réponse à la demande d'introduction de la question incidente portait atteinte à l'un des droits de l'article 10 de la Constitution ». (jugement du 8 avril 2013, rendu dans l'affaire 2013-26-RE). Il suffit de lire la décision attaquée pour constater que le Tribunal supérieur de justice a répondu à la demande formulée, qu'il l'a fait de manière motivée et que ni la motivation, ni la décision adoptée ne peuvent être qualifiées de logiquement ou juridiquement arbitraires. En effet, d'une part, que « Étant donné que la demande de révision de la pension a été présentée plus d'un an après l'entrée en vigueur de la Loi 17/2008, il ne fait aucun doute que les décisions administratives attaquées sont conformes à la lettre de la disposition transitoire 1re de cette loi, dès lors que, selon celle-ci, l'application des dispositions plus favorables devait être demandée dans le délai d'un an auquel il a été fait référence. En conséquence, si les actes attaqués sont conformes à la loi, comme l'admet la partie appelante elle-même, il est clair que le recours doit être rejeté » ; et d'autre part que, s'agissant de la question essentielle du principe d'égalité ou, selon la formulation qu'emploie la requérante, du prétendu caractère discriminatoire de la Loi « La disposition légale contestée est une norme typique de droit transitoire, qui vise à régler quelle est la situation des prestations qui ont été accordées pendant la période de vigueur de la réglementation antérieure, une fois que la nouvelle législation entre en vigueur. De même qu'elle aurait pu maintenir inchangées les prestations dans la forme et le montant dans lesquels elles étaient reconnues, la disposition transitoire contestée permet aux intéressés de solliciter l'actualisation des pensions lorsque la nouvelle loi est plus favorable, mais, pour des raisons de sécurité juridique, elle fixe un délai d'un an pour demander cette révision, lequel s'avère suffisamment large pour atteindre sa finalité. En définitive, il s'agit de situations juridiques nées à des moments différents et sous des régimes normatifs également différents, de sorte que la réglementation contenue dans la disposition transitoire 1ª de la Loi 17/2008 ne peut être considérée comme discriminatoire. » Comme il a été dit, le Tribunal a apporté une réponse, la requérante connaît les motifs sur lesquels repose la décision et ni les motifs ni la décision ne sont déraisonnables. Sans préjudice de ce qui vient d'être dit dans cette affaire concrète, rien n'empêche la requérante en amparo de solliciter des révisions de son état de santé chaque fois qu'elle l'estime pertinent. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Rejeter l'amparo sollicité par la représentation procédurale de Mme Irene Carrillo Sánchez contre le jugement du 21 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxièmement Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, condamner la partie requérante au paiement des dépens de l'instance constitutionnelle. Troisièmement Publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de Mme Irene Carrillo Sánchez, à la représentation procédurale de la CASS, au président de la Batllia, à la présidente du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 2 décembre 2013. Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Président Vice-présidente Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Magistrat Magistrat