Jugement du Tribunal constitutionnel du 3-12-2008 relatif au recours d'amparo 2008-16-RE.

Affaire 2008-16-RE Numéro d'enregistrement 223-2008. Recours d'amparo Jugement du 3 décembre 2008 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 17 avril 2008, par la représentation procédurale de M. Antoni Picart Sànchez, par lequel il forme un recours d'amparo contre l'Accord du Conseil général du 18 octobre 2007, qui déclare « l'utilité publique et la nécessité d'occupation de l'Hôtel Rosaleda d'Encamp, bien immeuble déclaré d'intérêt culturel dans la classification de monument (...) et la nécessité d'occupation définitive du bien et d'acquisition des droits patrimoniaux affectés, avec les trois parcelles affectées et les constructions existantes, dans la forme et les conditions qui résultent du dossier d'expropriation et du Rapport motivé du Gouvernement du 23 mai 2007 », en raison d'une prétendue violation du droit à la propriété privée, reconnu à l'article 27 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement accordant l'amparo sollicité, de déclarer qu'il a été porté atteinte au droit à la propriété privée de M. Antoni Picart Sànchez, d'ordonner les mesures nécessaires à la protection de ce droit ; et concrètement, à titre principal, de déclarer nul l'Accord du Conseil général du 18 octobre 2007, publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre, le 5 décembre 2008, ainsi que les prononcés complémentaires que ce Tribunal estimera appropriés pour la pleine effectivité du prononcé principal sollicité ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 b) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 6 octobre 2008, qui a déclaré recevable, avec effets suspensifs, le recours d'amparo formé par la représentation procédurale de M. Antoni Picart Sànchez ; Vu les mémoires d'observations présentés et enregistrés au Tribunal constitutionnel, dans le délai, par le Ministère public et par le syndic général ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par la représentation procédurale du requérant, par le syndic général et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pierre Subra de Bieusses ; Antécédents Premier Le 1er juin 1957, MM. Pere Puigsubirà Tarridas et Joan Puigsubirà Rovira, d'une part, et M. Antoni Picart Gonzàlez, conjointement avec les exécuteurs testamentaires de la succession de M. Antoni Picart Areny, d'autre part, ont signé un contrat de bail emphytéotique perpétuel, par lequel les premiers se constituaient en emphytéotes et le second en bailleur de deux propriétés situées à Encamp. Deuxième Le 15 septembre 1984, M. Antoni Picart Gonzàlez a accepté, devant notaire, la substitution de l'une des propriétés données à bail emphytéotique par la parcelle et l'édifice qui y était construit, dénommé Hôtel Rosaleda. Cette modification, connue sous le nom de « revessejat », a entraîné une novation objective du bail emphytéotique et M. Antoni Picart Gonzàlez est devenu titulaire du domaine direct de l'Hôtel Rosaleda, le domaine utile restant entre les mains de la famille Puigsubirà. Troisième Actuellement, le terrain sur lequel est construit l'Hôtel Rosaleda est sous un régime de titularité partagée entre M. Antoni Picart Sànchez, héritier universel de M. Antoni Picart Gonzàlez, titulaire du domaine direct, et la société P3, SA, composée des héritiers de M. Pere Puigsubirà Tarridas, titulaire du domaine utile. Quatrième La société P3, SA, après avoir fermé l'Hôtel Rosaleda, a sollicité auprès du Commun d'Encamp l'autorisation de réhabiliter l'édifice. Ledit Commun a rejeté cette demande. La société P3, SA a alors sollicité une autorisation de le démolir, afin de construire un nouvel édifice. Le Commun d'Encamp a autorisé cette démolition ; toutefois, le Gouvernement l'a refusée par silence administratif. Par la suite, le 19 septembre 2002, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a statué en faveur de la société demanderesse. Cinquième La société P3, SA a entamé les travaux de démolition de l'édifice et M. Antoni Picart Sànchez a introduit une action en dénonciation de nouvel œuvre, dès lors que le bail emphytéotique ne conférait pas cette faculté au titulaire du domaine utile. Cet arrêt des travaux a été ordonné par la Batllia et confirmé par le jugement du 16 février 2006 de la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice. Sixième Parallèlement, compte tenu de divers manquements graves des emphytéotes à leurs obligations contractuelles, M. Antoni Picart Sànchez a exercé son droit de commise sur les terrains donnés à bail emphytéotique, sur une partie desquels se trouve l'Hôtel Rosaleda. Dès lors que la société P3, SA n'a pas exécuté volontairement l'exercice de la commise, M. Antoni Picart Sànchez a introduit devant la juridiction civile une demande tendant à la reconnaissance judiciaire de la commise. Septième Le 11 février 2004, le Gouvernement, par décret, déclarait l'Hôtel Rosaleda bien immeuble d'intérêt culturel, dans la catégorie de monument, lequel était, par conséquent, soumis au régime de la Loi 9/2003, du patrimoine culturel d'Andorre. Huitième Le 8 mars 2006, le Gouvernement a décidé l'ouverture du dossier d'expropriation de l'Hôtel Rosaleda. Le 18 octobre 2007, le Conseil général a déclaré l'utilité publique et la nécessité d'occupation de l'Hôtel Rosaleda. Neuvième Le 17 avril 2008, la représentation procédurale de M. Antoni Picart Sànchez a présenté un mémoire de recours d'amparo dans lequel, en premier lieu, elle précise la configuration constitutionnelle du droit de propriété, le compare à celui d'autres pays, tels que l'Espagne, l'Allemagne et l'Italie, puis examine la configuration de ce droit dans la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En second lieu, elle présente la configuration constitutionnelle de l'expropriation forcée, qui établit une série de conditions requises : il doit exister une causa expropiandi, consistant en la déclaration d'utilité publique du bien exproprié, l'expropriation doit être proportionnée et adéquate à la finalité poursuivie, elle doit être accompagnée de l'indemnisation correspondante, elle doit être effectuée conformément à la procédure établie par la loi et une garantie judiciaire doit être établie. En l'espèce, selon le requérant, la déclaration d'utilité publique se fonde sur le manquement aux devoirs de conservation de l'Hôtel. Or, la Loi du patrimoine culturel d'Andorre impose à l'Administration l'obligation d'exécuter à titre subsidiaire les travaux que le propriétaire (en l'occurrence P3, SA) n'a pas exécutés malgré les injonctions de le faire. Toutefois, elle souligne que l'activité administrative a été minimale et symbolique, puisqu'elle s'est limitée à deux ordres visant à éviter l'infiltration d'eau et le risque d'incendie. Par la suite, le Gouvernement a procédé à l'exécution d'office de certaines actions que l'on peut qualifier d'insignifiantes, ce qui est totalement incohérent avec la gravité de l'état de l'édifice selon les rapports du Gouvernement. L'action du Gouvernement a été insuffisante et l'expropriation est, par conséquent, totalement disproportionnée. Cette partie allègue également que le Gouvernement ne lui a adressé aucune demande (mise en demeure) ni aucune notification, bien qu'il ait eu connaissance de l'introduction de l'action en commise qui pourrait le déclarer titulaire de la pleine propriété. En définitive, elle considère que la situation actuelle de l'Hôtel Rosaleda a été provoquée par l'inactivité même du Gouvernement ou, plus exactement, par son intervention déficiente et inefficace. De même, le requérant affirme que, selon le Gouvernement, le danger de détérioration grave et de destruction constitue un fondement supplémentaire de l'expropriation. Or, cette situation ne constitue pas une habilitation en blanc pour exproprier, mesure qui doit être proportionnée aux finalités de protection. L'analyse de la situation matérielle de l'Hôtel met en doute que la situation de détérioration ne puisse être redressée plus efficacement et à moindre coût par une autre voie que la voie expropriatoire, et, à défaut, ce qui conviendrait serait la déclaration de ruine, mais non l'expropriation. Selon cette partie, il aurait fallu envisager tout l'éventail des possibilités existantes susceptibles de rendre compatibles la protection du bien et le respect du droit de propriété. Enfin, le requérant considère qu'il doit exister une proportionnalité entre la mesure expropriatoire et les fins qui la légitiment. En premier lieu, il convient de procéder à un examen à trois niveaux : contrôle d'adéquation, de nécessité et de proportionnalité au sens strict. Cette partie conclut de son analyse que la mesure adoptée ne satisfait ni au contrôle de nécessité ni à celui de proportionnalité au sens strict : quant au premier, parce que l'expropriation est un moyen extrêmement préjudiciable et d'une efficacité égale à celle des autres moyens légalement prévus, sans qu'existe une motivation raisonnable de son choix, et quant au second, déséquilibré, parce qu'elle n'apporte pas davantage de bénéfices ou d'avantages pour l'intérêt général que de préjudices pour les particuliers concernés. Pour finir, il demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement accordant l'amparo sollicité, de déclarer qu'il a été porté atteinte au droit à la propriété privée de M. Antoni Picart Sànchez, d'ordonner les mesures nécessaires à la protection de ce droit ; et concrètement, à titre principal, de déclarer nul l'Accord du Conseil général du 18 octobre 2007, publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 5 décembre 2008, ainsi que les prononcés complémentaires que ce Tribunal estimera appropriés pour la pleine effectivité du prononcé principal demandé. Dixièmement Le 6 octobre 2008, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable, avec effet suspensif, le recours d'amparo 2008-16-RE et, par ordonnance de la même date, l'affaire a été transmise aux parties afin qu'elles formulent les observations correspondantes. Onzièmement Le 23 octobre 2008, le Ministère public a présenté un mémoire dans lequel il déclarait s'opposer au recours d'amparo et demandait que soit rendue une décision rejetant les prétentions de la partie, dès lors que le droit de propriété est reconnu par l'article 27 de la Constitution, qui se trouve au chapitre V du titre II, et que, par conséquent, il n'est pas susceptible de protection au moyen d'un recours d'amparo. À titre subsidiaire, le Ministère public fait valoir que « en l'espèce, les limitations du droit de propriété découlant de sa fonction sociale peuvent justifier une action expropriatrice de la part de l'administration à l'égard d'un bien protégé du fait de sa déclaration comme bien d'intérêt culturel. Il convient, ici, d'apprécier positivement la proportionnalité entre l'utilité publique de la mesure, compte tenu du danger de destruction, de détérioration grave d'un bien d'intérêt culturel, et l'atteinte aux droits et intérêts des particuliers. Autrement dit, la mesure expropriatrice ne semble pas totalement disproportionnée. » Par conséquent, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de déclarer l'irrecevabilité de cette affaire et, à titre subsidiaire, de rendre un jugement rejetant le recours d'amparo 2008-16-RE. Douzièmement Le 27 octobre 2008, le syndic général a présenté un mémoire d'observations, accompagné de l'intégralité du dossier d'expropriation, dans lequel, en premier lieu, il expose les faits jugés pertinents, qui contiennent les causes médiates et immédiates de ce dossier d'expropriation. Il souligne que le requérant, bien que sa position dans la relation emphytéotique puisse changer, n'était pas le responsable direct de l'état de conservation de l'édifice et, par conséquent, ne pouvait être l'interlocuteur valable de l'Administration. Il souligne également que le requérant omet deux éléments importants : d'une part, que le Gouvernement ne disposait pas des instruments juridiques suffisants pour intervenir de manière directe et qu'il ne les a obtenus qu'après l'adoption de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre et, d'autre part, que le Gouvernement, par le Décret du 18 décembre 2002, ordonnait la suspension provisoire pendant un an de l'octroi de permis de démolir ou de tout autre type de travaux pour une série de biens immeubles, parmi lesquels l'Hôtel Rosaleda. Par conséquent, le Gouvernement n'est pas resté inactif face à la détérioration de l'immeuble, mais a accompli toutes les actions qui lui étaient permises pour en assurer la protection. En second lieu, après cette clarification des faits, le syndic général déclare qu'il est particulièrement difficile, d'un point de vue juridique, de soutenir que le représentant suprême de la souveraineté populaire méconnaisse, dans un dossier d'expropriation, l'interdiction de l'arbitraire, établie à l'article 3.2 de la Constitution, c'est-à-dire la présomption de légitimité des actes des pouvoirs publics, qui opère comme un principe général du droit et qui implique la nécessité d'un surcroît de preuve permettant de démontrer le contraire. Or, le requérant n'apporte ni preuves ni argumentations suffisantes pour contredire cette présomption. Dans sa demande, il n'a su trouver aucune objection à l'Accord de déclaration d'utilité publique ; formellement, elle est dirigée contre cet Accord, mais matériellement, elle est dirigée contre les décisions administratives du Gouvernement. C'est pourquoi ce recours d'amparo est procéduralement insoutenable et, de surcroît, dépourvu de contenu constitutionnel. Le requérant aurait dû contester les actes administratifs du Gouvernement devant la juridiction ordinaire sans dénaturer le caractère extraordinaire du recours d'amparo constitutionnel, dès lors que les décisions parlementaires, qu'elles soient législatives ou non, sont contestées pour vice de procédure ou pour leur contradiction matérielle avec la Constitution. En l'espèce, la procédure décrite ne saurait aucunement être taxée d'inconstitutionnelle, et c'est désormais un recours qui est formé contre ce que la Loi d'expropriation désigne expressément comme non susceptible de recours, à savoir l'Accord d'utilité publique du Conseil général. Nous sommes en présence d'un recours contentieux-administratif typique introduit devant le Tribunal constitutionnel du fait que la juridiction ordinaire ne peut pas juger les actes parlementaires, ce qui semble avoir permis d'introduire, de manière anormale, un recours d'amparo portant sur un droit non protégeable par la voie constitutionnelle, tel que le droit de propriété. S'agissant du principe de proportionnalité, longuement développé dans le mémoire du requérant, cette partie considère qu'il n'est pas applicable en l'espèce, car il n'existe aucun rapport de proportionnalité. L'expropriation du bien a eu lieu parce que le Conseil général, à l'unanimité, a estimé que ce qui servait le mieux l'utilité publique du peuple andorran était d'exproprier, au prix ordinaire du marché, afin de conserver un édifice représentatif de la culture andorrane pour la meilleure jouissance de la communauté. Le principe de proportionnalité n'intervient pas, puisqu'il n'opère ni à l'égard d'un propriétaire unique, ni à l'égard de la possibilité que le bien exproprié soit traité de manière plus adéquate au moyen d'un système différent. Ensuite, le syndic général affirme que la déclaration d'utilité publique est un acte discrétionnaire s'inscrivant dans une procédure publique dûment justifiée et motivée en droit par chacun des accords ou décisions contraignants qui ont été successivement adoptés. Enfin, le mémoire demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le recours d'amparo contre l'Accord du Conseil général du 18 octobre 2007. Treizième Le 17 novembre 2008, le Ministère public, le 19 novembre 2008, le syndic général et le 28 novembre de la même année, la représentation procédurale de M. Antoni Picart Sánchez, respectivement, ont présenté des mémoires de conclusions dans lesquels ils réitèrent en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier Dans le cadre du cens emphytéotique décrit dans les antécédents, M. Antoni Picart Sànchez, actuel requérant en amparo, est le crédirentier, titulaire du domaine direct de cette parcelle, et la société P3, SA en est le débirentier, titulaire du domaine utile. L'Hôtel Rosaleda construit sur cette parcelle a fermé en 1998 et la société P3, SA a considéré que la réhabilitation de l'édifice était impossible et a demandé au Commun d'Encamp l'autorisation de le démolir. Le Commun a accordé cette autorisation, tandis que le Gouvernement l'a refusée. Finalement, le 19 décembre 2002, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, par jugement, a confirmé la validité de cette autorisation de démolition. Une fois ces travaux de démolition commencés, M. Antoni Picart Sànchez en a demandé l'arrêt judiciaire, ce qui a été accepté, le 16 février 2006, par la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice. Auparavant, dans l'attente de l'entrée en vigueur de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre, le Gouvernement, à titre de mesure conservatoire, avait approuvé le Décret du 18 décembre 2002 (BOPA n° 98 du 19 décembre 2002) par lequel étaient interdites les autorisations de démolition et de tous travaux pour toute une série d'édifices, parmi lesquels l'Hôtel Rosaleda. La Loi du patrimoine culturel d'Andorre a été approuvée le 12 juin 2003. En application de ce texte, le Gouvernement, à partir du 10 décembre 2003, a décidé une série de mesures visant à sauvegarder et à conserver l'édifice susmentionné. Par ailleurs, invoquant divers manquements graves aux obligations contractuelles de la société P3, SA, M. Antoni Picart Sànchez a exercé son droit de commise. La société P3, SA ne s'y étant pas conformée volontairement, le requérant a sollicité une reconnaissance judiciaire dans laquelle il demande que lui soit remis le bien-fonds objet du litige en qualité de propriétaire unique. À ce jour, il ne ressort pas qu'une décision judiciaire ait été rendue sur ce point. Considérant que les diverses mesures mises en œuvre en application de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre afin de sauvegarder et de conserver l'édifice n'avaient pas obtenu le résultat escompté en raison, notamment, du titulaire du domaine utile, le 8 mars 2006, le Gouvernement a décidé l'ouverture du dossier d'expropriation de l'Hôtel Rosaleda dans le but de préserver ce monument. Cette décision a été notifiée à M. Antoni Picart Sànchez le 16 mars de la même année. Ce dossier a été transmis au Conseil général et, le 18 octobre 2007, le Conseil général a déclaré l'utilité publique et la nécessité d'occupation de l'Hôtel Rosaleda. Le 27 mars 2008, l'Accord a été notifié à M. Antoni Picart Sànchez, qui a formé contre celui-ci un recours d'amparo devant le Tribunal constitutionnel, puisque, selon lui, il porte atteinte à son droit de propriété et à son droit à la juridiction, invoqué au moyen d'une référence à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel. Deuxième Les divers arguments contenus dans les mémoires du requérant, du Conseil général et du Ministère public sont essentiellement les suivants : En premier lieu, le Ministère public demande, à titre principal, l'irrecevabilité du recours d'amparo, puisque le droit de propriété, qui figure au chapitre V du titre II de la Constitution, n'est pas susceptible de protection au moyen d'un recours d'amparo. Sur le fond, le requérant, si l'on fait abstraction des longues digressions sur la configuration constitutionnelle du droit de propriété et sur le droit comparé en matière d'expropriation par référence, notamment, aux textes et à la jurisprudence constitutionnelle espagnols, qui ne sont évidemment pas source de droit pour le juge andorran, soutient, en substance, que la décision du Conseil général faisant l'objet du recours est illégale dans la mesure où, en l'espèce, il n'existe pas d'utilité publique permettant de justifier une expropriation. Et ce, parce que le Gouvernement n'aurait pas respecté les dispositions de l'article 7 de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre. Selon le premier point de cet article « Les personnes propriétaires, titulaires d'autres droits réels ou possesseurs de biens d'intérêt culturel sont tenues de les conserver, de les entretenir et de les préserver ». Si ce précepte n'est pas respecté, comme c'est le cas de la société P3, SA, titulaire du domaine utile de l'Hôtel Rosaleda, le deuxième point de cet article dispose « En cas de manquement au devoir établi au paragraphe 1, le ministère chargé de la culture doit ordonner aux personnes obligées l'exécution des travaux ou la réalisation des actions nécessaires à l'accomplissement dudit devoir. Si les actions ordonnées ne sont pas exécutées, le ministère doit procéder à leur exécution d'office. En cas de danger imminent pour le bien, le ministère chargé de la culture exécutera directement les travaux indispensables pour sauvegarder le bien, sans qu'une demande (mise en demeure) préalable soit nécessaire. » Par conséquent, selon l'avis de M. Antoni Picart Sànchez, à partir du moment où la société P3, SA a refusé d'accomplir ce que le Gouvernement lui demandait, le Gouvernement aurait dû procéder à l'exécution d'office des actions ordonnées pour la préservation de l'Hôtel Rosaleda, et non à l'expropriation. Autrement dit, s'il ne fait aucune objection à l'utilité publique de la préservation de cet édifice, puisque la Loi du patrimoine culturel d'Andorre lui confère la qualité de bien culturel, le requérant considère que, en application de cette Loi, l'utilité publique relative à cette préservation devrait être recherchée et obtenue au moyen de l'exécution d'office des mesures appropriées et non à travers un dossier d'expropriation qui, par voie de conséquence, serait, selon lui, dépourvu d'utilité publique. En d'autres termes encore, le dossier d'expropriation ne peut être considéré comme d'utilité publique du fait qu'il violerait le principe de proportionnalité. En effet, « comme la finalité est la conservation de l'édifice et que cette fin est satisfaite tant par l'expropriation que par l'intervention d'office directe de l'Administration, la communauté ne reçoit aucun bénéfice supplémentaire. En revanche, monsieur Picart perd sa propriété sans que l'intérêt général soit mieux satisfait par l'expropriation que par l'action d'office du Gouvernement. » Enfin, le requérant fait valoir que, dans la mesure où l'action en commise qu'il a exercée est susceptible de lui faire recouvrer la pleine propriété de l'Hôtel Rosaleda, il pourra alors réaliser, par ses propres moyens, les travaux de conservation nécessaires. Et, à titre subsidiaire par rapport à l'irrecevabilité, le Ministère public considère que « en l'espèce, les limitations du droit de propriété découlant de sa fonction sociale peuvent aller jusqu'à justifier une action expropriatrice de la part de l'administration à l'égard d'un bien protégé par sa déclaration comme bien d'intérêt culturel. Il convient d'apprécier ici positivement la proportionnalité entre l'utilité publique de la mesure, en constatant le danger de destruction, de détérioration grave d'un bien d'intérêt culturel, et l'atteinte aux droits et intérêts des particuliers. Autrement dit, la mesure expropriatrice ne semble pas totalement disproportionnée. » Avant d'aboutir à une argumentation assez similaire, le Conseil général développe d'autres observations. Concrètement, il souligne : - la présomption de légitimité des actes des pouvoirs publics. - que « la demande est formellement dirigée contre un accord du Parlement mais elle est matériellement dirigée contre des décisions administratives du Gouvernement », par conséquent « le requérant aurait dû attaquer devant la juridiction ordinaire les actes administratifs du Gouvernement sans faire violence à la nature extraordinaire du recours d'amparo constitutionnel », car « les décisions parlementaires, qu'elles soient législatives ou non législatives, sont attaquées soit pour vice de procédure, soit pour leur contradiction matérielle avec la Constitution. » - que le requérant a estimé « que la prétendue arbitraire gouvernementale avait une suite nécessaire dans une arbitraire parlementaire plus grave encore. » Troisième Bien qu'elle soit invoquée par le Ministère public, la question de la recevabilité de ce recours d'amparo ne devrait pas être soulevée à ce stade car elle est tranchée. Par la décision de recevabilité, le Tribunal constitutionnel a considéré, de manière implicite, que, s'agissant des déclarations d'utilité publique qui interviennent dans le cadre d'un dossier d'expropriation, et afin d'éviter la violation du droit à la juridiction, il lui incombe de se prononcer sur leur légalité, assumant ainsi, puisque les actes du Parlement ne sont susceptibles d'aucun recours devant la juridiction ordinaire, la charge d'un contentieux qui, comme le souligne le mémoire du Conseil général, est « un recours contentieux- administratif typique formé de manière directe devant le Tribunal constitutionnel ». Il en est ainsi parce que, comme l'avait déjà précisé un jugement antérieur du Tribunal constitutionnel (affaire 2005-11-RE), également mentionné par le Conseil général, lorsque ce dernier se prononce en matière d'utilité publique, il « exerce un pouvoir en aucun cas législatif, plus administratif que politique », par conséquent nous nous trouvons face à une décision administrative du Conseil général. Dès lors, l'ordonnance du 6 octobre dernier implique que, à défaut d'un recours devant la juridiction ordinaire, il appartient au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. Quatrième Au moment de se prononcer sur la recevabilité de ce recours d'amparo, le Tribunal constitutionnel n'ignorait évidemment pas que les dispositions littérales des articles 41 de la Constitution et 95 et 85 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel entraînaient une décision d'irrecevabilité. Conformément à l'article 41 de la Constitution, la procédure exceptionnelle du recours d'amparo concerne exclusivement les actes des pouvoirs publics qui violent le contenu essentiel des droits et libertés reconnus aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution. Conformément à l'article 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, cette procédure exceptionnelle qui prend la forme d'un recours d'amparo direct peut être engagée contre « les dispositions, résolutions et actes du Conseil général qui n'ont pas le caractère de Loi et qui portent atteinte à certains des droits visés à l'article 85 de la présente Loi ». Et ces droits sont les droits reconnus aux chapitres III et IV du titre II. Par conséquent, le recours d'amparo direct ne peut être formé que pour une violation présumée des droits reconnus aux chapitres III et IV du titre II. Dans l'affaire qui nous occupe, le requérant a formé un recours d'amparo contre un Accord du Conseil général qui déclarait l'utilité publique d'un bien, au motif que cette décision violait ses droits à la propriété et à la juridiction. L'article 27 de la Constitution reconnaît effectivement le droit à la propriété privée ; toutefois, ce droit se trouve au chapitre V de ce même titre II de la Constitution relatif aux droits et principes économiques, sociaux et culturels. Dans ces conditions, puisque le droit à la propriété ne fait partie ni du chapitre III, ni du chapitre IV mentionnés, une interprétation littérale des textes applicables impliquait que sa violation ne pouvait faire l'objet d'un recours d'amparo direct devant le Tribunal constitutionnel. Telle est la conclusion d'une analyse littérale des dispositions de l'article 41 de la Constitution et de l'article 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Cela étant, il convient de tenir compte de l'esprit des dispositions constitutionnelles et législatives relatives à l'affaire, et de les éclairer au moyen d'autres textes, tant de droit interne que, le cas échéant, de droit international, pour autant qu'ils aient un rapport avec l'affaire examinée, afin de ne pas négliger les solutions jurisprudentielles existantes qui pourraient éventuellement la concerner. Selon l'article 16 de la Loi d'expropriation, l'Accord du Conseil général favorable au dossier d'expropriation est immédiatement exécutoire. Contre cet Accord, il n'existe aucun type de recours, sauf celui d'inconstitutionnalité. Conformément à ces dispositions, l'atteinte au droit de propriété du fait d'une déclaration d'utilité publique du Conseil général n'est pas susceptible de recours devant la juridiction ordinaire. Par conséquent, si, du fait d'une interprétation littérale des articles 41 de la Constitution et 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, on parvenait à la conclusion (nonobstant l'exception du recours d'inconstitutionnalité, établie à l'article 16 de la Loi d'expropriation) de l'irrecevabilité du recours d'amparo direct devant le Tribunal constitutionnel, dans le cas du requérant actuel et, de manière plus générale, dans le cas de toute déclaration d'utilité publique, il serait porté atteinte au droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution et, par conséquent, les intéressés seraient privés de la possibilité qu'un juge se prononce sur la validité d'une déclaration d'utilité publique, alors même que, conformément à l'article 27 de la Constitution, nul ne peut être privé de ses biens ou droits si ce n'est pour une cause justifiée d'intérêt public. Si nous procédions ainsi, l'exigence constitutionnelle de la justification de l'intérêt public serait donc privée d'effectivité. Il faudrait également considérer que ce serait une solution non conforme à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Certes, dans ce domaine, la garantie du droit de propriété figure dans le Protocole additionnel 1, qui n'a pas encore été ratifié par la Principauté d'Andorre, mais au stade de l'admission du recours, ce dont il s'agissait était du droit que l'article 6 de cette Convention reconnaît à toute personne de pouvoir présenter sa cause devant un tribunal qui doit statuer sur les contestations relatives aux droits et obligations de caractère civil et, de manière plus particulière, sans aucun doute, s'agissant d'un litige de nature administrative, du droit à un recours effectif devant une instance nationale, établi à l'article 13 de la Convention précitée, à laquelle la Principauté d'Andorre a adhéré le 22 janvier 2006. La Cour européenne des droits de l'homme a déclaré au sujet de cet article que, bien que l'effectivité d'un recours ne dépende pas de la certitude d'une issue favorable (Pine Valley Developments Ltd et autres c/ Irlande du 29 novembre 1991), il faut que l'intéressé n'ait pas été réellement privé de tout recours effectif (Bayle et Rice c/ Angleterre, du 27 avril 1988, Costello Roberts c/ Angleterre du 25 mars 1993). L'absence d'un recours effectif en matière de déclaration d'utilité publique dans le cadre d'une procédure d'expropriation n'est pas conforme à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, et elle n'est pas non plus conforme au droit constitutionnel andorran. En matière d'expropriation, laquelle, conformément à l'article 27 de la Constitution, ne peut être réalisée que moyennant une juste indemnité, l'exproprié peut certes engager une action devant la juridiction ordinaire au sujet de cette indemnité, mais telle n'était pas la question posée devant le Tribunal constitutionnel. Ce dont il s'agissait était de savoir si, en Andorre, il pouvait être juridiquement admis qu'une personne affectée par une déclaration d'utilité publique ne puisse disposer d'un recours effectif destiné à garantir le contrôle du caractère justifié de l'intérêt public, sans lequel, conformément à l'article 27 de la Constitution, l'expropriation ne peut être valablement réalisée. Admettre cette hypothèse impliquait d'accepter le déni d'accès à la justice et de consacrer la violation de l'article 10 de la Constitution, qui reconnaît le droit à la juridiction, ainsi que celle de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle « Le droit d'accès à la justice est le fondement de tous les autres droits que protège le droit fondamental à la protection judiciaire sans privation des moyens de défense » (Affaire 96-9-RE, jugement du 13 septembre 1997). De même, telle n'avait pas non plus été la position du Tribunal constitutionnel dans une affaire comparable à celle qui nous occupe à présent, à savoir la possibilité de présenter un recours direct devant le Tribunal constitutionnel contre une décision du Conseil général déclarant l'utilité publique d'un bien, dans laquelle il décidait que « cette possibilité doit être accordée, car cela reviendrait à nier la protection juridictionnelle reconnue à l'article 10 de la Constitution en raison de l'immunité des actes du Conseil général devant la juridiction ordinaire. Cela conduit à étendre la compétence du Tribunal constitutionnel au-delà des limites littérales de l'article 95 précité, puisque l'amparo serait recevable non seulement pour la violation des droits fondamentaux, mais aussi pour celle de tout droit subjectif, fondamental ou non, c'est-à-dire non seulement ceux qui sont consacrés aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution, mais aussi, dans les termes où ils peuvent être invoqués, les principes économiques, sociaux et culturels reconnus au chapitre V du même titre. Le droit à la juridiction n'est pas un droit abstrait, mais il se concrétise dans la protection de droits et intérêts déterminés et, pour cette raison, la protection de l'article 10 de la Constitution invoqué conduit, de manière indirecte mais efficace, à la protection du droit de propriété et de ses garanties, établi à l'article 27 de la Constitution. » (Affaire 2005-11-RE du 25 avril 2005). Développée de manière pertinente en relation avec l'article 10 de la Constitution, cette analyse peut également se fonder sur l'article 16 de la Loi d'expropriation, qui, comme nous l'avons mentionné précédemment, dispose qu'en matière de déclaration d'une utilité publique il n'existe aucun recours, sauf celui d'inconstitutionnalité. Certes, cette expression n'est pas claire, car elle fait référence à un recours qui ne concerne pas la déclaration d'utilité publique, puisque, conformément à l'article 98 de la Constitution, le Tribunal constitutionnel est compétent pour connaître des procès d'inconstitutionnalité contre les lois, les décrets législatifs et contre le Règlement du Conseil général. Par conséquent, à moins d'admettre que le législateur, lorsqu'il a rédigé l'article 16 de la Loi d'expropriation, a voulu introduire une disposition dépourvue de sens et, pour cette raison, inopérante, nous devons interpréter ce texte afin de lui donner un sens cohérent. Cela, le Tribunal constitutionnel l'avait déjà fait, dans le jugement susmentionné du 25 avril 2005, en considérant qu'une interprétation cohérente de la Constitution andorrane conduisait à déclarer que la référence de l'article 16 de la Loi d'expropriation à un recours d'inconstitutionnalité devait être entendue comme une référence à la procédure exceptionnelle d'amparo direct. Cela également, tant par référence à l'énumération de l'article 98 de la Constitution, en vertu de laquelle il ne peut s'agir que d'un recours d'amparo, qu'en fonction des termes de l'article 102 qui assimile le recours d'amparo et le recours contre les dispositions ou actes sans force de loi du Conseil général. Par conséquent, il convenait de considérer que, tel que l'avait interprété une jurisprudence constitutionnelle pertinente, le droit andorran, tant constitutionnel que législatif (Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et Loi d'expropriation), n'excluait pas le recours d'amparo direct contre un accord du Conseil général qui déclarait une utilité publique. Cette considération conduisait le Tribunal constitutionnel à conclure à la recevabilité du recours de M. Antoni Picart Sànchez et, par voie de conséquence, à la compétence du Tribunal constitutionnel pour se prononcer, en tant que juge du fond, sur la légalité de l'Accord du Conseil général déclarant l'utilité publique de l'expropriation de l'Hotel Rosaleda. Sans cette interprétation, il fallait conclure que l'ordre juridique andorran manquait d'une voie procédurale adéquate permettant aux citoyens de porter devant la juridiction ordinaire la défense de leurs droits et intérêts dans les cas d'expropriation au moyen de l'acte parlementaire de déclaration d'utilité publique. Il aurait alors fallu admettre que ce déficit portait atteinte au droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Pour éviter cette atteinte constitutionnelle, jusqu'à ce que le législateur ne remédie à cette situation, le Tribunal constitutionnel se voit obligé de suppléer la juridiction ordinaire, en entrant à juger la légalité de la déclaration de l'utilité publique. Ainsi donc, il fallait déclarer recevable le recours d'amparo de M. Antoni Picart Sànchez et, par voie de conséquence, il fallait déclarer la compétence du Tribunal constitutionnel en tant que juge du fond de la légalité de la décision du Conseil général sur la déclaration de l'utilité publique de l'expropriation de l'Hotel Rosaleda. Pour ces motifs, les observations relatives à l'irrecevabilité de ce recours d'amparo présentées par le Ministère public doivent être rejetées. Cinquièmement Quant au fond du débat, le Conseil général invoque la présomption de légitimité des actes de la puissance publique. Il considère qu'il est particulièrement difficile, d'un point de vue juridique, d'envisager que le Conseil général, représentant suprême de la souveraineté populaire, agisse, dans un dossier d'expropriation, en violant l'interdiction de l'arbitraire que proclame l'article 3.2 de la Constitution. Cette difficulté découlerait concrètement du fait que cette décision « est matériellement une décision administrative » mais aussi « et de manière profonde une décision politique parce qu'elle affecte un élément définitoire de la réalité commune elle-même et de la réalité étatique elle-même », exprimant le pouvoir décisif que la Constitution et les lois confèrent au Conseil général pour intervenir dans le droit historiquement essentiel qu'est le droit de propriété afin de garantir et de façonner l'identité collective dans son aspect historique et culturel. Il convient de dire que situer le débat dans le domaine fort abstrait de la définition des réalités commune et étatique n'est pas tant juridiquement difficile que peu juridique et, pour ce motif, peu utile à la solution de la question posée. De manière plus simple et concrète, ce dont il s'agit, c'est d'apprécier la portée de la présomption de légitimité ou plus exactement de légalité d'un acte du Conseil général qui s'analyse, essentiellement, comme un acte administratif. Légalité qui, comme nous l'avons déjà dit, est soumise au contrôle du Tribunal constitutionnel par le biais d'un recours d'amparo direct. Comme le souligne le Conseil général, la présomption de légalité opère comme un principe général du droit et, spécifiquement, du droit public. C'est ce que certaines doctrines dénomment « l'autorité de la chose décidée » et qui justifie que, dès son entrée en vigueur, toute décision administrative, qu'elle soit réglementaire ou non, se trouve introduite dans l'ordre juridique sans vérification de sa régularité. En vertu de cette présomption, l'administré ne peut pas juger les décisions qui lui sont imposées, il peut uniquement les contester devant l'Administration ou devant le juge, juge qui en Andorre est le Tribunal constitutionnel lorsque l'acte administratif en question est une déclaration d'utilité publique. Nous nous trouvons donc en présence d'une présomption de légalité qui, comme le reconnaît également le Conseil général, n'est pas une présomption juris et de jure. Cela signifie que la présomption de légalité de cette décision n'est pas une présomption irréfragable contre laquelle la preuve contraire serait impossible. Par conséquent, dans la présente affaire, comme dans toute autre affaire de déclaration d'utilité publique, il appartient au Tribunal constitutionnel de déterminer si, compte tenu des faits, la présomption de légalité de l'Accord du Conseil général faisant l'objet du recours peut ou non être contredite. Sixièmement Le Conseil général allègue ensuite que la demande d'amparo ne contient aucune objection à l'Accord de décision d'utilité publique et de nécessité d'occupation de l'Hotel Rosaleda et en déduit que la demande est formellement dirigée contre un accord du Parlement mais matériellement dirigée contre des décisions administratives du Gouvernement, et considère que le requérant aurait dû contester devant la juridiction ordinaire les actes administratifs du Gouvernement. En effet, il précise que « Jusqu'à ce stade parlementaire, le dossier d'expropriation se trouvait au siège gouvernemental et, par conséquent, avait été soumis à tout moment au contrôle juridictionnel ordinaire : la décision de déclaration de bien culturel de l'immeuble avait été juridictionnellement contrôlable, la décision d'ouverture du dossier d'expropriation avait été juridictionnellement contrôlable et l'absence de réponse administrative aux observations formulées par l'actuel requérant en amparo avait été juridictionnellement contrôlable. » Dans ces conditions, il considère que le requérant aurait dû saisir la juridiction ordinaire contre les actes préalables du Gouvernement et non contre l'Accord du Parlement, dont la légitimité n'est pas discutable, en soi, parce que le Conseil général dispose d'une large marge de pouvoir discrétionnaire pour déterminer ce qui est politiquement opportun dans le cadre de la capacité « d'indirizzo » que la Constitution lui confère en son article 50. Aucun de ces arguments ne peut être accueilli. Si l'on fait abstraction de la pertinence ou du défaut de pertinence des observations du requérant, qui seront examinées plus loin, il est clair que l'Accord déclaratif d'utilité publique est contesté au motif que la procédure d'expropriation ne serait pas d'utilité publique, dès lors que le principe de proportionnalité ne serait pas respecté. Ceci, dans la mesure où l'objectif de protection du bien culturel pourrait également être atteint par la mise en œuvre de mesures d'exécution d'office, tout aussi efficaces et moins préjudiciables pour les propriétaires. Par conséquent, il ne saurait être prétendu que la demande ne contient aucune objection à l'Accord de décision d'utilité publique. En ce qui concerne le point relatif au fait que le requérant aurait dû contester devant la juridiction ordinaire les actes du Gouvernement, il nous faut nous demander si cette action aurait utilement remplacé le présent recours d'amparo direct devant le Tribunal constitutionnel. À cet égard, en premier lieu, nous devons observer que : - d'une part, le Décret du 11 février 2004 qui déclarait l'Hotel Rosaleda bien immeuble d'intérêt culturel est étranger à l'expropriation et que reprocher à M. Antoni Picart Sànchez de ne pas l'avoir contesté devant la juridiction ordinaire est inopérant, - d'autre part, la possibilité de contester devant cette même juridiction l'ouverture du dossier d'expropriation (du 8 mars 2006) est moins évidente que ne l'affirme le Conseil général. Il s'agit d'une mesure préparatoire qui, par elle-même, n'a aucune incidence sur le droit de propriété, puisque son éventuelle cession forcée est subordonnée à la détermination ultérieure de l'utilité publique. Par conséquent, sa nature de décision susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation est, à tout le moins, douteuse. Quoi qu'il en soit, l'introduction de ce recours ne rendrait pas superflu le recours d'amparo contre l'Accord déclaratif d'utilité publique. Dans l'hypothèse où il aurait été formé et où les tribunaux ordinaires l'auraient rejeté, ce fait ne priverait pas M. Antoni Picart Sànchez de contester la déclaration d'utilité publique en elle-même, et le fait qu'il se soit abstenu de saisir la juridiction ordinaire ne le prive pas du recours d'amparo. Il en est ainsi parce que, selon les termes de l'article 27.2 de la Constitution « Nul ne peut être privé de ses biens ou droits, si ce n'est pour une cause justifiée d'intérêt public », c'est la déclaration d'intérêt public qui constitue l'acte essentiel de la procédure d'expropriation, puisque c'est celui qui justifie la cession forcée de la propriété. Par conséquent, dès lors que l'intérêt public doit être justifié et que l'efficacité de sa justification doit pouvoir être vérifiée, une protection effective du droit de propriété ne peut se concevoir sans un contrôle juridictionnel, non pas des actes antérieurs à la déclaration d'utilité publique, mais de l'acte déclaratif d'utilité publique lui-même. À l'encontre de ce contrôle nécessaire, le Conseil général invoque le caractère discrétionnaire de l'acte déclaratif d'utilité publique dont, par voie de conséquence, la légitimité ne serait pas discutable en elle-même. Que cette analyse est inexacte ressort de l'écrit même du Conseil général qui, s'agissant de cette même légitimité, admet que sa présomption n'est pas juris et de jure, ce qui signifie qu'elle peut être contredite et implique, évidemment, qu'elle pourra être contrôlée. Or, pour que cela soit possible, il faut qu'il existe un juge compétent en la matière et non que l'acte administratif d'utilité publique ne soit pas susceptible d'un contrôle juridictionnel, parce qu'il ne peut être soumis à la juridiction ordinaire. Septième Ainsi donc, il convient d'exercer le seul contrôle qui importe en la présente cause et qui, en déterminant la légalité ou l'illégalité de l'Accord du Conseil général, doit pouvoir apporter une réponse pertinente à la demande présentée devant le Tribunal constitutionnel. En premier lieu, une observation du requérant nous conduit à vérifier un premier point : selon lui, l'expropriation conviendrait davantage à l'Administration eu égard au coût élevé qu'elle devra, prétendument, investir dans l'Hotel Rosaleda, mais il est clair que cette convenance ne constituerait pas une causa expropriandi, bien au contraire. Autrement dit, l'objectif de l'expropriation ne serait pas la préservation du bien culturel, mais la recherche de la solution économique la plus avantageuse pour y parvenir. Par conséquent, il convient d'examiner si, en matière d'expropriation, il peut y avoir un détournement de pouvoir, et donc une illégalité, lorsque l'utilité publique a été décidée afin de satisfaire l'intérêt propre de la partie expropriante et, en particulier, son intérêt économique. Certes, il serait injustifié d'admettre cette hypothèse en l'espèce. Même à supposer que la préoccupation pécuniaire n'ait pas été entièrement étrangère à l'Administration andorrane, il ressort clairement de l'ensemble de la présente cause que la préservation de l'Hotel Rosaleda a été l'objectif prépondérant. Par conséquent, il ne peut y avoir de détournement de pouvoir et, partant, la déclaration d'utilité publique ne pourrait être censurée que s'il pouvait être établi que l'objectif économique avait été déterminant. Tel n'est pas le cas, l'Accord du Conseil général attaqué ne peut être critiqué sous l'angle du détournement de pouvoir. Huitième Il reste à déterminer si, en adoptant de manière unanime l'utilité publique de l'expropriation, le Conseil général a exercé légalement son pouvoir discrétionnaire. Pour parvenir à ce point, il convient de considérer que le contrôle de l'utilité publique doit être à la fois un contrôle in abstracto et un contrôle in concreto qui, en application d'un test de proportionnalité, nous conduit à réaliser un contrôle d'adéquation, de nécessité et de proportionnalité stricte. En ce qui concerne le premier de ces deux points, il est clair, et nul ne le conteste, que la finalité de préservation est objectivement une finalité d'utilité publique. L'Hotel Rosaleda fait partie du patrimoine culturel andorran, parce qu'il est particulièrement représentatif de l'architecture du granit, cet édifice a été déclaré par Décret bien immeuble d'intérêt culturel, dans la catégorie des monuments. C'est là une qualité qui, à elle seule, suffit pour faire considérer que sa préservation est, en elle-même, d'utilité publique, puisqu'il découle de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre qu'en cas de manquement des particuliers à leurs devoirs de conservation, d'entretien et de préservation, il est d'intérêt public de recourir à l'expropriation. En d'autres termes, dès lors que la Loi autorise l'expropriation, son objet doit être considéré, a priori, comme étant d'utilité publique. Ainsi donc, en la présente cause, du point de vue de l'appréciation de l'utilité publique en soi, c'est-à-dire d'une appréciation abstraite, l'utilité publique est incontestablement présente. Or, nous ne pouvons nous en tenir à cette seule considération, puisqu'il lui incombe également de prolonger son appréciation abstraite par une appréciation concrète qui prenne en considération le contexte de chaque cas. Cela doit nous amener à déterminer, en nous référant aux critères du test de proportionnalité, si l'expropriation constitue une procédure appropriée, si elle est nécessaire à la satisfaction de l'utilité publique et, en cas de réponse positive, à apprécier, en termes de proportionnalité, si sa réalisation peut entraîner des inconvénients excessifs au regard de l'utilité qu'elle présente. Dans le cas de l'Hotel Rosaleda, nous examinons ci-après ces trois points. Neuvième En ce qui concerne le premier de ces trois critères du test de proportionnalité, il n'existe aucun doute. Entre autres, l'expropriation est une procédure appropriée pour assurer la préservation d'un bien d'intérêt culturel. Le requérant lui-même allègue que, bien que la conservation par les particuliers et la conservation au moyen de l'intervention subsidiaire du Gouvernement soient des mesures également appropriées, dans le cas de l'Hotel Rosaleda il n'est pas contesté que l'expropriation de l'édifice soit une mesure appropriée. Cela dit, le fait que la mesure soit appropriée n'implique pas qu'elle soit nécessaire. Dès lors que la Loi du patrimoine culturel d'Andorre dispose, en son article 7.2, qu'en cas de manquement des propriétaires aux mesures de préservation requises, le ministère de la Culture doit procéder à l'exécution subsidiaire de ces mesures, nous devons nous demander si une expropriation était nécessaire à la préservation de l'Hotel Rosaleda. Selon le requérant, l'expropriation n'est pas nécessaire et, sur ce point, il affirme : - d'une part, qu'il ne lui a pas été demandé, personnellement, de mettre en œuvre une quelconque mesure de préservation (bien que l'exercice de son droit de commise soit susceptible de lui rendre la pleine possession de l'Hotel Rosaleda) et que les mesures prescrites à la société P3, SA par l'Administration représentaient une activité minimale et symbolique, - d'autre part, en ce qui concerne les mesures de conservation, nécessairement suscitées par l'attitude de la société P3, SA, il souligne que les actions menées par le ministère de la Culture ont été insignifiantes. Le Conseil général s'oppose à cette vision des faits et allègue qu'une fois constatée l'absence de résultat des actions exécutées, dont il fournit une liste détaillée (demandes adressées au propriétaire utile et mesures exécutées à titre subsidiaire), ainsi que l'échec des six réunions organisées entre les parties au bail emphytéotique afin de parvenir à une solution, il était évident que seule une expropriation pouvait permettre la sauvegarde de l'Hotel Rosaleda, dont l'état lamentable avait été établi par un procès-verbal notarié du 6 février 2006. Afin de se prononcer sur ces deux versions opposées des faits, il convient de souligner que, dès lors qu'il s'agit de contrôler un acte déclaratif d'utilité publique résultant de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, le juge n'exerce qu'un contrôle restreint qui, en ce qui concerne l'appréciation des faits, ne peut se fonder que sur une erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, il ressort du contenu des paragraphes 1 et 2 de l'article 7 de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre que si les propriétaires des biens culturels ne satisfont pas spontanément à leur obligation de préservation et si, en cas de manquement aux mesures ordonnées par le ministère de la Culture, celui-ci doit procéder lui-même à l'exécution subsidiaire des mesures appropriées. Conformément au paragraphe 4 de ce même article, le manquement aux obligations établies au paragraphe 1, c'est-à-dire aux obligations des propriétaires, justifie une expropriation s'il existe un risque de destruction ou de détérioration grave du bien culturel. Ces dispositions, interprétées conjointement, signifient qu'en cas de manquement des propriétaires, l'Administration doit tenter de préserver le bien culturel par la mise en œuvre de mesures subsidiaires et que, lorsqu'il est établi que ces mesures ne suffisent pas à éviter la détérioration grave du bien, il lui appartient de recourir à l'expropriation. Dans la cause qui nous occupe, il est tout à fait évident que la préservation de l'Hotel Rosaleda ne peut résulter de l'action de particuliers. En ce qui concerne le requérant, titulaire du domaine direct, le reproche adressé au Gouvernement de ne lui avoir transmis aucune demande d'intervention du fait de son action en commise est totalement inopérant, puisque, n'étant pas titulaire du domaine utile, il n'a pas le pouvoir d'exécuter les travaux de préservation de l'immeuble. En ce qui concerne la société P3, SA, titulaire du domaine utile, il a été clairement établi qu'elle n'a pas préservé, ni ne préservera, l'édifice qu'elle avait commencé à démolir en 2003. Dans ces conditions, nous devons nous demander si le Gouvernement, considérant que ses interventions ne donnaient pas de résultat, n'avait d'autre solution que de recourir à l'expropriation, prévue à l'article 7.4 de la Loi du patrimoine culturel, reconnue d'utilité publique par le Conseil général. Autrement dit, si l'appréciation selon laquelle les mesures subsidiaires n'étaient pas suffisantes et, par voie de conséquence, qu'il fallait conclure au caractère nécessaire de l'expropriation, était pertinente ou non. La question de savoir s'il y a effectivement eu exécution subsidiaire de toutes les mesures prévues ou si ces mesures étaient les plus adéquates pourrait se poser. Toutefois, dans le cadre restreint du contrôle d'un acte discrétionnaire, le juge n'a pas à se prononcer à cet égard. Le Tribunal constitutionnel doit seulement examiner s'il ressort des indications contenues dans le dossier que les mesures réalisées par le Gouvernement, à partir du moment où la Loi le lui permettait et alors que l'édifice était déjà, et depuis longtemps, gravement détérioré, n'étaient pas insignifiantes, comme le prétend le requérant, et qu'elles ont consisté, en particulier, en l'étaiement des poutres de renfort et au soutien d'un pilier sectionné, en l'attribution à une entreprise concessionnaire de la protection de la toiture et des ouvertures extérieures, ainsi qu'en diverses demandes adressées à la société P3, SA afin d'obtenir, finalement par voie judiciaire, que soient retirés les bois accumulés à l'intérieur de l'édifice. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que le Gouvernement, d'abord, et le Conseil général, ensuite, dont la décision est attaquée par le présent recours d'empara, ont considéré comme établi que la préservation effective de l'Hotel Rosaleda ne pouvait être obtenue par une exécution subsidiaire et requérait, par conséquent, l'expropriation prévue à l'article 7.4 de la Loi du patrimoine culturel d'Andorre. Suivant ce raisonnement, le Conseil général ne s'est pas prononcé sur la base d'une disproportion excessive ou déraisonnable entre sa décision et les faits qui l'ont provoquée. En tant qu'expression de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, l'Accord du 18 octobre 2007 ne peut être censuré pour avoir commis une erreur manifeste d'appréciation relative à la nécessité de recourir à la procédure d'expropriation. Dixième Du point de vue du troisième critère du test, celui de la proportionnalité stricte, il nous reste à nous prononcer sur l'allégation du requérant, selon laquelle l'expropriation causerait des inconvénients excessifs par rapport à l'utilité qu'elle apporte : il perd la propriété sans que l'intérêt général soit mieux satisfait par l'expropriation que par l'exécution d'office. En revanche, le Conseil général affirme que non seulement il n'y a pas de violation du principe de proportionnalité, mais que cette cause ne se situe pas dans ce domaine, car physiquement aucun bien corporel n'est pris, puisque l'expropriation le priverait seulement du droit de réclamer des obligations qui ne sont pas satisfaites par le titulaire du domaine utile de l'édifice. Ces observations sont discutables. Étant donné que, dans le cadre d'un bail emphytéotique, le propriétaire demeure le propriétaire du bien, ce dont M. Antoni Picart Sànchez se verrait privé par l'expropriation de l'Hôtel Rosaleda, il ne s'agit pas seulement des droits qu'il tire de sa titularité du domaine direct à l'égard de l'emphytéote, mais de son droit réel de propriété sur ce bien et, par voie de conséquence, de la possibilité de recouvrer le domaine utile en cas de manquement de cet emphytéote. Cela étant dit, quel est le résultat du bilan, si l'on met en balance les avantages et les inconvénients de l'expropriation contestée. D'une part, l'intérêt privé de M. Antoni Picart Sànchez, qui se trouve effectivement affecté dans la mesure où la déclaration d'utilité publique peut faire disparaître son droit de propriété, affecté toutefois malgré tout de manière limitée, puisqu'au moment où intervient cette déclaration il n'est pas titulaire du domaine utile. D'autre part, l'utilité publique que représente en elle-même la préservation d'un bien culturel et qui, en l'espèce, est encore plus évidente, car le bien culturel considéré se caractérise par sa qualité et son originalité architecturales, par son caractère représentatif de la culture andorrane et par le fait qu'il constitue un témoignage remarquable de l'histoire du tourisme en Andorre. Ainsi donc, une fois admise la nécessité de l'expropriation, nous devons constater que les avantages que représente l'expropriation pour l'utilité publique liée à l'Hôtel Rosaleda sont incontestablement supérieurs aux inconvénients causés à l'intérêt privé du requérant. Par conséquent, le raisonnement en termes de proportionnalité stricte ne permet pas non plus une annulation de l'Accord contesté. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement Rejeter le recours d'empara présenté par M. Antoni Picart Sànchez contre l'Accord du Conseil général du 18 octobre 2007. Deuxièmement Déclarer que le droit à la propriété, reconnu à l'article 27 de la Constitution, n'a pas été violé. Troisièmement Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens. Quatrièmement Publier ce jugement, conformément à ce que dispose l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Antoni Picart Sànchez, au syndic général et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 3 décembre 2008. Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Didier Maus Magistrat Magistrat