Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 4-9-2008 relative à la procédure d'avis préalable de constitutionnalité des traités internationaux 2008-1-DP.

Affaire 2008-1-DP Numéro d'enregistrement 281-2008 Procédure d'avis préalable de constitutionnalité des traités internationaux Ordonnance du 4 septembre 2008 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'acte de demande (mise en demeure) d'avis préalable de constitutionnalité des traités internationaux formulé le 4 juin 2008 par la représentation procédurale de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Josep Dallerès Codina, Esteve López Montanya, Mariona González Reolit, Carles Blasi Vidal, Vicenç Alay Ferrer, Jordi Font Mariné, Víctor Naudi Zamora, Ricard de Haro Jiménez, David Pérez Peiró et M. Pilar Riba Font, conseillers généraux, par lequel elle demande au Tribunal constitutionnel de rendre un avis préalable de constitutionnalité sur l'Accord entre la Principauté d'Andorre et le Saint-Siège, approuvé par le Conseil général lors de la séance du 15 mai 2008, et transmis par M. le Syndic général à LL. EE. les Coprinces d'Andorre le lendemain même ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 64 et 98 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre troisième ; Vu l'ordonnance de procédure du 5 juin 2008, rendue par le magistrat rapporteur de l'affaire, qui notifie l'interruption du cours du délai de sanction des lois par les coprinces conformément à l'article 45.2 de la Constitution et à l'article 65 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 26 juin 2008, qui a décidé de déclarer recevable la présente demande (mise en demeure) d'avis préalable ; Vu le mémoire en réponse à la demande (mise en demeure) présenté par le Conseil général le 16 juillet 2008 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pierre Subra de Bieusses ; Le Tribunal constitutionnel rend le présent avis fondé sur les antécédents et les considérations juridiques suivants : Antécédents Premier Le 4 juin 2008, la représentation procédurale de MM. Jaume Bartumeu Cassany, Francesc Rodríguez Rossa, Josep Dallerès Codina, Esteve López Montanya, Mariona González Reolit, Carles Blasi Vidal, Vicenç Alay Ferrer, Jordi Font Mariné, Víctor Naudi Zamora, Ricard de Haro Jiménez, David Pérez Peiró et M. Pilar Riba Font, conseillers généraux, a formulé un avis préalable de constitutionnalité concernant l'Accord entre la Principauté d'Andorre et le Saint-Siège, texte approuvé par le Conseil général le 15 mai 2008 et communiqué à LL. EE. les Coprinces d'Andorre le 16 mai 2008. Les motifs allégués et exposés dans la demande des requérants sont les suivants : D'emblée, l'acte de demande (mise en demeure) souligne que l'Accord objet de la demande (mise en demeure) ne respecte pas le critère traditionnel de réciprocité entre les deux parties signataires. Malgré ce fait, il ne conteste pas la compétence de la Principauté d'Andorre en cette matière. Toutefois, il affirme que l'article XI 3 a) de l'Accord présente de graves contradictions avec la Constitution. Cet article dispose que « Tous les établissements d'enseignement garantiront le droit des parents, conformément à la Constitution, à une éducation morale ou religieuse pour leurs enfants, conformément à leurs propres convictions : a) Dans les établissements en général : 1. Pendant toute l'éducation de base, les établissements doivent offrir l'enseignement de la religion catholique dans le cadre de l'horaire scolaire. Cet enseignement est facultatif pour les élèves. 2. L'enseignement de la religion catholique sera dispensé par les personnes dûment autorisées par l'Ordinaire diocésain. S'il ne s'agit pas de prêtres, elles devront disposer d'un document délivré à cet effet par l'Autorité ecclésiastique. 3. Il appartient également à l'Autorité ecclésiastique de déterminer les contenus de l'enseignement de la religion catholique ainsi que de proposer les manuels scolaires et le matériel didactique correspondant. » Selon les requérants, le fait d'imposer à tous les établissements d'enseignement l'obligation d'offrir l'enseignement de la religion catholique dans le cadre de l'horaire scolaire implique, en premier lieu, la modification de la législation andorrane en vigueur en cette matière, qui se caractérise par le pluralisme et par la liberté de choix. De même, cette disposition viole les article 20.2 et 3 de la Constitution qui reconnaissent, respectivement, la liberté d'enseignement et de création d'établissements d'enseignement et le droit des parents de choisir le type d'éducation que doivent recevoir leurs enfants et à une éducation morale ou religieuse pour leurs enfants conformément à leurs propres convictions. Cette exigence d'offrir l'enseignement d'une religion déterminée dans le cadre de l'horaire scolaire est contraire à la définition autonome du projet éducatif des établissements d'enseignement, que la Constitution reconnaît lorsqu'elle consacre la libre création d'établissements d'enseignement, ainsi qu'à la liberté idéologique, reconnue à l'article 11.1 de la Constitution. En définitive, tout en reconnaissant le caractère facultatif de cet enseignement, l'obligation pour tous les établissements d'enseignement, indépendamment de leur projet éducatif, d'offrir l'enseignement de la religion catholique attribue à l'État andorran un rôle de garant de l'omniscience pédagogique et idéologique d'une religion déterminée qui ne peut se justifier par le fait que l'article 11.3 de la Constitution établit une collaboration spéciale avec l'Église catholique, du moins en ce qui concerne les établissements privés et les établissements publics non étatiques. De même, il souligne que l'Accord crée, sur ce point précis, des obligations pour les établissements d'enseignement qui porteraient atteinte à leur autonomie et souligne que les établissements d'enseignement ne devraient respecter que les dispositions de l'article 27 de la Loi qualifiée de l'éducation, des conditions requises minimales garantissant la qualité de l'enseignement qu'ils dispensent, le reste constituant une ingérence qui violerait la liberté idéologique et de création d'établissements d'enseignement, laquelle implique la liberté d'offrir ou non un enseignement religieux, quel qu'il soit. Les requérants relèvent en passant, puisqu'ils reconnaissent eux-mêmes que ce point n'est pas clair dans le texte, l'incohérence que représenterait le fait que les établissements d'enseignement laïques ou ayant une orientation religieuse différente doivent assumer le coût de cet enseignement. De même, ils s'interrogent également sur ce qu'il adviendrait si, à l'avenir, des obligations similaires étaient convenues avec les représentants légitimes d'autres confessions religieuses. Enfin, les requérants demandent au Tribunal constitutionnel de déclarer l'inconstitutionnalité de l'article XI 3 a) de l'Accord entre la Principauté d'Andorre et le Saint-Siège, approuvé par le Conseil général le 15 mai 2008, au motif qu'il est contraire aux articles 11.1 et 20 de la Constitution. Deuxième Le 5 juin 2008, le magistrat rapporteur de l'affaire a rendu une ordonnance de procédure par laquelle, conformément à l'article 60.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, compte tenu de la présentation de la demande (mise en demeure) d'avis préalable susmentionnée, était communiquée au Conseil général et aux services de LL. EE. les Coprinces l'interruption du cours du délai de ratification du traité jusqu'au moment où le Tribunal rendrait son avis. Troisième Le 26 juin 2008, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable la demande d'avis préalable de constitutionnalité relative à l'Accord entre la Principauté d'Andorre et le Saint-Siège, approuvé par le Conseil général lors de sa séance du 15 mai 2008 Quatrième Le 16 juillet 2008, le syndic général a présenté le mémoire en réponse à la demande d'avis préalable de constitutionnalité de l'Accord entre la Principauté d'Andorre et le Saint-Siège, approuvé par le Conseil général le 15 mai 2008 et publié au BOPA le 26 mai suivant. En premier lieu, il constate que, dans le système éducatif d'Andorre, peuvent exister d'autres systèmes éducatifs relevant d'autres États, à condition que la convention correspondante ait été préalablement conclue, comme c'est le cas de l'État français et de l'État espagnol. Il en résulte que le champ d'application de l'article contesté de l'Accord est nécessairement circonscrit aux établissements du système andorran, puisque l'Accord en cause ne peut modifier ni abroger aucun point des conventions conclues avec la France et l'Espagne en matière éducative : leur modification ne peut intervenir que dans la forme prévue par les conventions respectives. En deuxième lieu, il ouvre une parenthèse pour souligner qu'il existait déjà un antécédent normatif en la matière (article 19 de la Loi d'organisation du système éducatif andorran de 1994), tout en reconnaissant que ce fait ne constitue pas un argument sur le plan constitutionnel. Quant au fond de l'argumentation des requérants, le mémoire en réponse les examine et les réfute séparément. Premièrement, sur la violation de l'article 20.3 de la Constitution, outre qu'il considère que l'argumentation des requérants est inexistante, il déclare qu'il est opportun et éclairant de préciser que l'article contesté respecte entièrement le contenu de l'article 20.3 précité, puisqu'il ne fait rien d'autre que permettre l'exercice du droit des parents à ce que leurs enfants reçoivent une formation religieuse, tout en respectant l'exigence du caractère volontaire et en assurant en même temps le respect du mandat constitutionnel de l'article 11.3 de la Constitution, en ce sens que l'État doit entretenir des « relations de collaboration spéciale » avec l'Église catholique. Deuxièmement, quant à la violation des articles 20.2 et 11.1 de la Constitution, le Conseil général estime que ce qui est reproché à l'article contesté est d'imposer à tous les établissements d'enseignement l'obligation d'offrir un enseignement de la religion catholique dans le cadre de l'horaire scolaire, ce qui empêcherait les titulaires des établissements privés d'exercer pleinement leur liberté de création d'établissements d'enseignement et leur liberté idéologique. Toutefois, il convient de souligner que la Constitution, lorsqu'elle établit le droit des parents à choisir la formation religieuse de leurs enfants, ne distingue pas entre établissements publics et privés. Après avoir analysé de manière succincte les éléments constitutifs des deux libertés précitées, le mémoire en réponse affirme que l'article faisant l'objet de l'avis n'empêche aucune personne physique ou morale de créer un établissement d'enseignement doté du projet idéologique qu'elle juge opportun au service d'un projet éducatif global ; seule lui est imposée la prévision d'une matière de religion catholique à option volontaire pour l'élève. Les titulaires des établissements privés sont entièrement libres dans la détermination des valeurs qu'ils veulent offrir. Il est évident que si, dans ces établissements, il n'existe pas de demande expresse de suivre la matière de religion catholique, ils ne seront pas concernés par l'obligation de cette offre. Cela étant, cette offre de l'enseignement de la religion catholique trouve un fondement constitutionnel dans les articles 20.3 et 11.3 de la Constitution. Il ajoute que cette même offre se retrouve dans l'ordre juridique espagnol, qui prévoit, de manière implicite dans la loi et de manière expresse dans un décret, l'obligation pour les établissements publics et privés, qu'ils soient sous contrat ou non, d'offrir une formation religieuse. Enfin, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant la conformité à la Constitution de l'Accord de la Principauté d'Andorre et du Saint-Siège, approuvé par le Conseil général le 15 mai 2008. Considérations juridiques Première En premier lieu, les requérants allèguent que « Nous sommes, certes, en présence d'un Traité international qui écarte le critère traditionnel de réciprocité qui est propre à ces textes » ; toutefois, ils accordent eux-mêmes une valeur relative à la portée de ce premier argument, dans la mesure où ils admettent que « malgré l'ample prise en charge d'obligations par la Principauté d'Andorre, celles-ci s'inscrivent dans les prérogatives propres de son treaty making power. » Tel qu'il est formulé, cet argument ne saurait prospérer. En premier lieu, parce qu'il ne soulève aucun problème de constitutionnalité ; en deuxième lieu, parce que la réciprocité n'est pas inhérente à un traité international ; et, en troisième lieu, parce que, en l'espèce, des éléments de réciprocité existent bel et bien. Deuxième Pour l'essentiel, les requérants allèguent que l'article XI 3 a) du document approuvé présente des contradictions graves avec la Constitution, en particulier avec les articles 11.1, 20.2 et 20.3. Si l'on synthétise leurs arguments, ils considèrent : - que « l'imposition de l'obligation d'offrir l'enseignement d'une religion déterminée dans le cadre de l'horaire scolaire viole, en premier lieu, l'article 20.2 de la Constitution, selon lequel « la liberté d'enseignement et de création d'établissements d'enseignement est reconnue » ; - que cette imposition « Est également contraire à l'article 20.3 de cette même Constitution, qui dispose ce qui suit : « 3. Les parents ont le droit de choisir le type d'éducation que doivent recevoir leurs enfants. De même, ils ont droit à une éducation morale ou religieuse pour leurs enfants conformément à leurs propres convictions » ; - que cette même obligation « ruine également la liberté idéologique que reconnaît l'article 11.1 de la Constitution. » - et que « Le vice fondamental de l'article XI.3 est, en définitive, son extension indiscriminée à tous les établissements, indépendamment du contenu de leur projet idéologique et des options retenues par les parents pour choisir une éducation morale ou religieuse déterminée. » Troisième Comme l'affirme le Conseil général, le droit à l'éducation est assuré en Andorre au moyen d'une pluralité de systèmes éducatifs. Le système andorran est régi par les lois correspondantes. Les autres, qui relèvent d'États tiers, sont régis par des conventions internationales conclues entre l'Andorre et chacun de ces États. Ces conventions s'intègrent dans l'ordre juridique andorran avec un rang supérieur à celui des lois, conformément à l'article 3.4 de la Constitution. Il est clair que les dispositions de l'Accord entre la Principauté d'Andorre et le Saint-Siège ne peuvent modifier les prévisions de ces conventions, car ce sont des instruments et ils portent sur des matières convenues avec un tiers, dont la modification requerrait le concours de ce tiers ou leur dénonciation préalable dans les termes de l'article 64.3 de la Constitution. Par conséquent, les dispositions de l'article XI 3 a) de l'Accord objet du présent avis, bien qu'utilisant les expressions « Tous les établissements » et « les établissements en général », ne se réfère pas à tous les établissements, puisqu'il exclut les établissements d'enseignement différents du système andorran. Quatrième La question de la compatibilité des dispositions de l'article XI 3 a) de l'Accord entre la Principauté d'Andorre et le Saint-Siège avec la Constitution doit être appréciée au regard des considérations suivantes : L'article 20 de la Constitution se réfère, à la fois, au droit à l'éducation (point 1), au droit à la liberté de création et de fonctionnement d'établissements d'enseignement (point 2) et au droit des parents de choisir le type d'éducation de leurs enfants, y compris l'éducation morale et religieuse, conformément à leurs propres convictions (point 3). En premier lieu, les dispositions contenues aux points 2 et 3 énoncent des libertés différentes, mais qui doivent être interprétées conjointement et qui présentent des aspects complémentaires. Le droit de choisir des parents dépend, entre autres, de la liberté des établissements d'enseignement. En deuxième lieu, l'interprétation de la liberté de création d'établissements d'enseignement, prévue à l'article 20.2 de la Constitution, inclut le droit au caractère propre de ces établissements. Peuvent être invoqués en ce sens l'article 13 du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies de 1966, l'article 2 du protocole additionnel 1 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Conformément à la jurisprudence d'application de ce dernier texte, cette liberté doit être entendue comme la liberté d'établir des établissements d'enseignement, de les diriger et de les doter d'un caractère propre, qu'il soit religieux ou laïque. Il découle donc de la liberté de création et de fonctionnement des établissements d'enseignement que les autorités publiques ne peuvent leur imposer des obligations qui entrent gravement en contradiction avec leur caractère propre, étant entendu que ces établissements doivent respecter les droits, les libertés, les valeurs et les principes établis par la Constitution et les normes générales de l'État en la matière. Parmi les obligations qui pourraient porter atteinte au caractère propre des établissements d'enseignement figure celle d'imposer l'offre d'un enseignement religieux déterminé contraire à ce caractère propre. En troisième lieu, le droit de choisir des parents implique qu'ils puissent trouver dans l'offre des établissements d'enseignement une pluralité réelle qui, conformément à leurs propres convictions, leur permette de mettre effectivement en pratique ce droit. Cinquième L'application de cette ratio dicidendi nous conduit aux considérations suivantes : L'article XI 3 a) de l'Accord dispose que « Tous les établissements d'enseignement garantiront le droit qu'ont les parents, conformément à la Constitution, à une éducation morale ou religieuse pour leurs enfants, conformément à leurs propres convictions. » Le problème que pose cet article, pour ce qui nous intéresse ici, est celui de déterminer si le terme « Tous » se réfère de manière exhaustive à tous les établissements d'enseignement sans exceptions possibles. Afin de répondre à cette question, il convient de tenir compte d'emblée de ce qui a déjà été dit dans la troisième considération, à savoir que sont exclus les établissements autres que ceux du système andorran. En deuxième lieu, il convient de constater que la référence explicite faite par cet article XI, d'une part à la Constitution et, d'autre part, à la rédaction de son article 20.3, ne peut être comprise que comme faisant également référence implicite à l'article 20.2 et, par conséquent, à l'impossibilité de méconnaître gravement le caractère propre des établissements d'enseignement privés. Dès lors que la Constitution est mentionnée dans la rédaction de cet article, il ne peut être considéré que l'Accord ait voulu être en contradiction avec elle. Les dispositions de l'article XI 3 a) doivent être comprises comme compatibles avec la Constitution. Sixième Il découle des considérations que nous venons d'exposer que les dispositions de l'article XI 3 a) de l'Accord ne peuvent, ni par leur objet ni par leurs effets, imposer aux établissements d'enseignement privés des obligations incompatibles avec la rédaction de l'article 20.2 de la Constitution et que, dans ces conditions, elles ne sont pas inconstitutionnelles. Conclusion Pour ces motifs, et compte tenu des précisions qui résultent de ces interprétations de la Constitution et de l'Accord avec le Saint-Siège, le Tribunal constitutionnel considère que l'article XI 3 a) objet de la demande (mise en demeure) n'est pas contraire aux articles 11.1, 20.2 et 20.3 de la Constitution et, par conséquent, en déclare la constitutionnalité. Pour tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Déclare Premièrement Que l'article XI 3 a) de l'Accord de la Principauté d'Andorre avec le Saint-Siège est conforme à la Constitution. Deuxièmement Que la présente ordonnance soit notifiée à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, au Conseil général et aux représentants personnels des coprinces d'Andorre. Troisièmement Que la présente ordonnance soit publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le 4 septembre 2008. Carles Viver Pi-Sunyer Président Pierre Subra de Bieusses Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat Didier Maus Magistrat