Ordonnance du 15-3-2006 du Tribunal constitutionnel relative au recours d'amparo 2006- 3-RE.

Affaire 2006-3-RE Numéro d'enregistrement 46-2006. Recours d'amparo Ordonnance du 15 mars 2006 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 23 janvier 2006 par la représentation procédurale de l'Associació Protectora d'Animals, Plantes i Medi Ambient (APAPMA), par laquelle celle-ci forme un recours d'amparo contre le jugement du 14 février 2005, rendu par la Section administrative du Tribunal des Batlles, et contre le jugement du 25 juillet 2005 et l'ordonnance du 16 décembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès équitable et à obtenir des tribunaux une décision fondée en droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité en déclarant l'atteinte aux droits invoqués et d'annuler « l'ordonnance sur l'incident de nullité des actes de procédure et le jugement correspondant, ces deux décisions ayant été rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre dans l'affaire administrative AD-0020-2/04 » ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 14 février 2006 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier L'Associació Protectora d'Animals, Plantes i Medi Ambient (APAPMA) a introduit une demande contre l'Accord du Gouvernement du 28 janvier 2004 portant approbation de l'avant-projet de loi sur les déchets et en a sollicité l'annulation, au motif que le Gouvernement n'y avait pas incorporé les contenus de la Déclaration du Gouvernement d'Andorre et d'APAPMA pour une politique durable des déchets, signée le 5 juin 2003. Deuxième Le 14 février 2005, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement par lequel elle rejetait cette demande, au motif que la Déclaration objet du litige était un acte de nature politique non susceptible de contrôle juridictionnel. Troisième APAPMA a interjeté appel et a sollicité, en outre, qu'il soit statué au préalable sur la composition du Tribunal des Batlles, a dénoncé la violation du droit à la protection juridictionnelle découlant du refus des preuves demandées en première instance et a fait valoir, quant au fond, que la Déclaration du 5 juin 2003 était un acte obligatoire, qui n'avait pas été exécuté par le Gouvernement, et que la loi n'exclut pas le contrôle juridictionnel des actes politiques. Quatrième Le 25 juillet 2005, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement qui rejetait l'appel interjeté par APAPMA, confirmait le jugement entrepris du Tribunal des Batlles et condamnait APAPMA au paiement des dépenses de procédure exposées par la partie adverse en seconde instance. Cinquième APAPMA a soulevé un incident de nullité des actes de procédure pour violation du droit à la juridiction et à obtenir une décision fondée en droit, en raison de l'absence de prononcé sur la question préalable soulevée relative à la composition du Tribunal des Batlles, sur la demande de suspension de la procédure parlementaire du projet de loi sur les déchets, sur le défaut d'administration des preuves demandées et sur la motivation insuffisante de la condamnation aux dépens. Sixième Le 16 décembre 2005, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance (notifiée le 19 décembre) qui rejetait l'incident susmentionné, au motif qu'elle estimait avoir apporté une réponse claire et motivée à toutes les prétentions de l'appelante. Septième Le 23 janvier 2006, la représentation procédurale d'APAPMA a formé un recours d'amparo dans lequel elle déclarait que le Tribunal supérieur de justice avait porté atteinte au droit à un procès équitable et au droit à obtenir une décision fondée en droit en raison de l'absence partielle ou totale de prononcé sur les observations formulées en appel et dans la demande de nullité des actes de procédure. Ainsi, cette partie avait porté à la connaissance de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en tant que question devant faire l'objet d'un prononcé préalable, que la composition du Tribunal des Batlles avait méconnu la répartition obligatoire des affaires par roulement, et ladite Chambre administrative s'était bornée, en réponse, à un simple renvoi à un jugement antérieur rendu dans une affaire différente, ce qui ne permettait pas d'apprécier si la question était tranchée de la même manière. Cette partie alléguait également que la Chambre administrative ne s'était pas prononcée sur sa demande de suspension conservatoire de la procédure parlementaire du projet de loi sur les déchets, ce qui avait clairement violé le droit d'APAPMA à un procès équitable, car « d'une part, nous étions inéluctablement conduits à l'impossibilité d'exécuter le jugement qui pourrait être rendu, comme cela s'est effectivement produit, et d'autre part, et l'éventualité serait encore plus grave, l'on préjugeait d'emblée et avant d'instruire toute l'affaire et donc avant de rendre le jugement. » La Chambre administrative ne s'est pas non plus prononcée sur le fait qu'en première instance la preuve proposée par cette partie avait été communiquée au Gouvernement et que l'administration de preuves essentielles pour démontrer le caractère obligatoire de la Déclaration, signée le 5 juin 2003 entre le Gouvernement et APAPMA, et non exécutée par le Gouvernement, avait été refusée. Ensuite, la représentation procédurale de la requérante analysait la nature juridique de cette Déclaration et considérait que la juridiction ordinaire, en la qualifiant d'acte politique, se réfugiait « derrière l'ancienne doctrine de l'incontrôlabilité juridictionnelle des actes politiques du Gouvernement ». Or, l'inexécution des obligations contractées par le Gouvernement porte gravement atteinte aux droits d'APAPMA et aux intérêts qu'elle entend protéger, raison pour laquelle l'amparo est demandé. La requérante considérait également qu'il y avait violation du droit à obtenir une décision fondée en droit du fait de sa condamnation au paiement des dépens, en raison de sa conduite procédurale téméraire. Cette partie contestait ce qualificatif, car « l'essence d'un appel est précisément d'argumenter encore et encore ce qui a été rejeté en première instance » et, en outre, la possibilité de former un recours est un droit protégé constitutionnellement. Enfin, APAPMA demandait au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits invoqués et d'annuler « l'ordonnance sur l'incident de nullité d'actes de procédure et le jugement correspondant, ces deux décisions ayant été rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre dans l'affaire administrative AD-0020-2/04. » Huitième Le 14 février 2006, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il considérait que, conformément à l'article 94.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Règlement du Tribunal constitutionnel relatif à la période de congés payés et à la jurisprudence constante de ce Tribunal, la représentation procédurale d'APAPMA avait présenté son recours d'amparo hors du délai de quinze jours ouvrables prévu. Par conséquent, le Ministère public sollicitait l'irrecevabilité du recours d'amparo 2006-3-RE. Fondements juridiques Ce Tribunal constitutionnel doit se prononcer sur deux points, tant au regard de la requête en recours d'amparo qu'au regard du rapport du Ministère public. L'un est de forme et l'autre, le cas échéant, en fonction du premier, de fond. Premier Le premier point porte sur l'opportunité temporelle de la présentation du recours et sa résolution dépend du calcul des délais. En effet, si les jours du 24 décembre au 6 janvier sont considérés comme non ouvrables, le recours a été formé en temps utile, c'est-à-dire dans le délai de quinze jours ouvrables comptés à partir du lendemain de la notification de la dernière décision de rejet, conformément à l'article 94.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. À l'inverse, si ces jours sont considérés comme ouvrables, le recours a été présenté tardivement, c'est-à-dire hors délai. Telle est la solution qui semble se déduire du critère établi par le Tribunal dans l'ordonnance du 14 décembre 2000 lorsqu'il interprète que les articles 1, 2 et 4 du Règlement relatif au Tribunal constitutionnel pendant la période de congés payés du 10 juillet 1997 exclut, en tant que loi spéciale, l'application des dispositions de l'article 42.1 de la Loi qualifiée de la justice, en tant que loi générale. Toutefois, le Tribunal, pour deux ordres de raisonnement, ne peut retenir cette interprétation et doit la clarifier afin d'éviter sa consolidation avec les effets prévus à l'article 3 de sa Loi qualifiée. D'une part, le Tribunal constitutionnel est soumis uniquement à la Constitution et à sa Loi qualifiée (article 95.2 de la Constitution et article 3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel). En outre, il approuve son propre Règlement (article 95.2 précité), mais soumis à ces deux normes, de sorte qu'il ne peut être entendu que le Règlement puisse modifier les dispositions de la Loi. C'est ce qu'exige le principe de hiérarchie des normes proclamé à l'article 3.2 de la Constitution. En vertu de ce principe de hiérarchie, la préférence de la loi spéciale sur la loi générale ne joue pas entre des normes de rang différent ; c'est au contraire la norme supérieure (la loi) qui prévaut sur la norme inférieure (le règlement). Or, la disposition additionnelle de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel renvoie aux normes procédurales ordinaires, c'est-à-dire, entre autres, à la Loi qualifiée de la justice, dont l'article 42.1 établit comme non ouvrables, parmi d'autres que le Tribunal constitutionnel applique toujours (par exemple les jours fériés et les samedis), les jours du 24 décembre au 6 janvier. Le règlement intérieur ne peut modifier ce renvoi à la loi ni ses conséquences, c'est-à-dire la pleine application de l'article 42.1 précité. D'autre part, le Règlement qu'invoque l'ordonnance du 14 mars 2000 précitée a été pris pour les congés payés d'été, ce qui explique qu'il ne mentionnait pas les jours non ouvrables de décembre et de janvier, pas plus qu'il ne mentionnait d'autres jours fériés. Cela se déduit de sa date et de son titre, car les congés payés sont une chose et les jours ouvrables en sont une autre, comme il ressort du sens de l'article 3.1 du Règlement précité. Que les congés payés impliquent toujours l'inhabilité ne signifie pas que tout jour non ouvrable soit un jour de congés payés. Pour ce motif, les prescriptions de ce Règlement ne s'appliquent pas aux jours non ouvrables que sont les samedis et les dimanches (article 3.2). Par conséquent, il ne peut être entendu qu'en ne mentionnant pas les jours de décembre et de janvier, il les déclare ouvrables. Il est vrai que le Tribunal constitutionnel a soutenu une thèse contraire dans l'ordonnance du 14 mars 2000 (affaire 2000-1-RE) et que le Ministère public cite dans le même sens l'ordonnance du 5 avril 2001 (affaire 2001-4-RE) et, à première vue, on pourrait en déduire qu'il existe une jurisprudence ferme en ce sens qui lierait le Tribunal dans les termes de l'article 3.1 de sa Loi qualifiée. Toutefois, il n'en est pas ainsi, pour au moins trois raisons : Première, le second membre de phrase de l'article 3.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel doit être interprété non seulement en fonction du premier membre de phrase, ce qui serait déjà significatif, mais aussi de l'article 2 de la même Loi, en particulier de l'article 2.2, d'où il se déduit que la jurisprudence de ce Tribunal est celle qui se rapporte à l'interprétation de la Constitution et non d'une norme secondaire telle que le Règlement de régime intérieur. S'il peut modifier, de lui-même, ce Règlement, il pourra à plus forte raison en modifier l'interprétation. Deuxième, il découle de l'article 3.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel que le Tribunal est lié par sa propre jurisprudence lorsqu'existe le précédent de deux cas identiques, ce qui suppose une identité des faits et des observations, ainsi que de la décision et de son fondement doctrinal. C'est ce qui ressort de la lettre même de l'article 3.2 de la Loi qualifiée et de l'interprétation même que le Tribunal a donnée de cette disposition, par exemple dans l'ordonnance du 17 décembre 1999 (affaire 99-17-RE) en relation avec les ordonnances du 5 décembre de la même année (affaires 99-15-RE et 99-16-RE). Or, si l'on tient compte simplement des dates auxquelles se réfère l'ordonnance du 5 avril 2001 et du calcul qui en résulte, l'absence d'identité entre cette décision et l'ordonnance du 14 mars 2000, à laquelle le Tribunal ne s'est même pas référé dans celle de 2001, est évidente. Par conséquent, l'hypothèse de l'article 3.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel n'est pas réalisée. Troisième, il est évident que, même si une jurisprudence liant le Tribunal avait été créée, ce qui n'est pas le cas, le Tribunal peut la modifier en motivant sa décision, ainsi que le prévoit le second membre de phrase in fine du même article 3.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Exigence amplement satisfaite par l'argumentation qui précède. Deuxième En ce qui concerne la question de fond qu'il convient de résoudre, une fois écartés les doutes sur l'opportunité temporelle de l'introduction du recours, la partie requérante allègue la violation de l'article 10 de la Constitution au regard de différents points. En premier lieu, elle allègue une motivation insuffisante des décisions judiciaires qui ne font pas droit à la question préalable soulevée sur la composition de la Section administrative du Tribunal des Batlles et, concrètement, contre le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 25 juillet 2005. Toutefois, comme le reconnaît la représentation procédurale de la requérante, ce jugement renvoie expressément à celui du 29 juin 2005, qui porte sur la même matière et dont le fondement juridique deuxième rejette les observations de la requérante par des raisonnements suffisamment amples et cohérents. En deuxième lieu, elle allègue que la Chambre administrative ne s'est pas prononcée sur la demande de suspension conservatoire de l'examen parlementaire de la Loi sur les déchets. Or, la partie requérante mentionne expressément le fondement juridique troisième du jugement attaqué du Tribunal des Batlles du 14 février 2005, dans lequel le juge souligne l'impossibilité de ce qui est demandé, compte tenu de l'incompétence du Tribunal à l'égard de la procédure parlementaire en cours. Le raisonnement apporté dans la motivation du rejet est clairement suffisant, de même qu'il l'est qu'une argumentation plus ample sur une prétention aussi extravagante n'aurait pas été bénéfique pour le prestige de la requérante. En troisième lieu, est alléguée la prétendue admission et appréciation indues des preuves, à l'appui de laquelle la partie requérante cite le jugement de ce Tribunal du 6 juin 2005 (affaire 2004-15-RE). Ce jugement, qui se rapporte à une affaire pénale, qui ne ressemble en rien au cas qui nous occupe à présent et qui commence par la réitération de la doctrine de ce Tribunal, conformément à laquelle l'admission, l'évaluation et l'appréciation des preuves relèvent de la juridiction ordinaire, ne peut être assimilé à la présente affaire, car il ne peut être déduit du dossier et des actes de la procédure une absence de défense de la partie requérante du fait de l'absence, selon ce qu'elle affirme, d'un véritable contradictoire dans le procès. En quatrième lieu, est alléguée l'exclusion du contrôle juridictionnel et la violation consécutive du droit à la juridiction à l'égard de prétendus actes politiques du Gouvernement dont découleraient les immunités de juridiction respectives. Selon l'avis de la requérante, le jugement n'argumente ni ne motive son affirmation selon laquelle il n'appartient pas à la juridiction d'exercer un contrôle sur le respect ou non des déclarations de principe ayant une nature juridiquement exigible, en référence à la Déclaration du 5 juin 2003 qui contient les quinze orientations convenues entre le Gouvernement et APAPMA sur une pratique durable en matière de déchets. Le Tribunal estime inutile d'entrer dans l'appréciation de la teneur juridico-obligationnelle de ces orientations, car il s'avère que les hypothétiques parties à ladite Déclaration, dans l'hypothèse où une déclaration conjointe équivaudrait à une convention, seraient le Gouvernement et APAPMA, sans que cette relation soit transposable au législateur, c'est-à-dire au Conseil général qui, conformément à l'article 50 de la Constitution, en tant que représentant du peuple andorran, exerce à titre exclusif le pouvoir législatif. Si généraux que soient, par hypothèse, les intérêts que défend APAPMA, nul n'est plus compétent en la matière que le Conseil général lui-même, auquel ni le Gouvernement au moyen d'un pacte, ni une décision juridictionnelle ne peuvent se substituer dans sa fonction de légiférer, ni conditionner au-delà des limites constitutionnelles le libre exercice de cette fonction. Il découle de tout cela que les valeurs constitutionnelles contenues à l'article 10 de la Constitution n'ont pas été violées et que la protection de ce Tribunal n'est pas fondée. Par tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide Premier Déclarer irrecevable le recours d'empara 2006-3-RE, introduit par la représentation procédurale de l'Associació Protectora d'Animals, Plantes i Medi Ambient (APAPMA) contre le jugement du 14 février 2005, rendu par la Section administrative du Tribunal des Batlles, et contre le jugement du 25 juillet 2005 et l'ordonnance du 16 décembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxième Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens en l'absence de parties adverses. Troisième Notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale de la requérante, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. Quatrième Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, le 15 mars 2006. Philippe Ardant Président par intérim Didier Maus Magistrat Miguel Herrero de Miñón Magistrat