Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours en inconstitutionnalité 99- 1-L, du 7-4-2000.

Affaire 99-1-L Numéro d'enregistrement : 253-1999. Recours en inconstitutionnalité Jugement du 7 avril 2000 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité 99-1-L, formé par la représentation procédurale de MM. Jordi Torres Alís, Josep Dallerès Codina, Narcís Casal de Fonsdeviela, Miquel Alís Font, Ladislau Baró Solà, Enric Tarrado Vives, Jaume Bartumeu Cassany, Mme M. Rosa Ferrer Obiols, MM. Vicenç Mateu Zamora, Vicenç Alay Ferrer et Simó Duró Coma, conseillers généraux, contre la Loi de création de la société publique Forces Elèctriques d'Andorra, SA, adoptée par le Conseil général le 30 septembre 1999 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 27 octobre 1999, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité des articles 3.1, 6, de la disposition transitoire unique de ladite Loi et de « toutes les dispositions qui s'y rapportent » ; Vu la Constitution ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu la Loi générale des finances publiques ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel en date du 10 février 2000 relative au recours 99-1-L ; Vu les réponses du Ministère public, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 26 février 2000 ; Vu les réponses du syndic général, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 29 février 2000 ; Vu les conclusions du Ministère public, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 20 mars 2000 ; Vu les conclusions du syndic général, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 24 mars 2000 ; Vu les conclusions de la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 27 mars 2000 ; Ouï le magistrat rapporteur, M. Miguel Ángel Aparicio Pérez ; Antécédents Premier En date du 29 avril 1998, les représentants de FEDA, de Nord Andorrà, SA, et de la Mútua Elèctrica de Sant Julià ont signé un Protocole d'accord par lequel ils décidaient d'examiner la viabilité d'une éventuelle union entre ces sociétés. En date du 25 janvier 1999, les représentants desdites entreprises ont signé un Protocole de fusion par lequel ils créaient la société publique FEDA, SA, sous la condition suspensive d'une approbation ultérieure par une loi du Conseil général pour la constitution de la société. En date du 12 mai, le chef du Gouvernement a présenté à la Sindicatura un Projet de loi de création de la société publique Forces Elèctriques d'Andorra, SA, qui a été déclaré recevable et publié au Bulletin du Conseil général le 21 mai 1999. Lors de la séance ordinaire du 30 septembre 1999, le Conseil général a examiné les amendements à la totalité présentés par le Groupe mixte et par l'Agrupament Nacional Democràtic audit Projet de loi. De manière générale, les groupes de l'opposition ont déclaré que le Projet de loi de FEDA, SA, privatisait un monopole sans ouvrir le secteur à la concurrence, qu'il instaurait une situation d'inégalité quant à la participation du peuple à l'actionnariat, qu'il introduisait un déséquilibre dans les apports des entités fusionnées et une contradiction avec la Constitution dans la mesure où il permettait à quelques particuliers de bénéficier d'une exclusivité conçue pour une société entièrement publique. D'autre part, la majorité libérale a invoqué que l'union en une seule société d'économie mixte devait être considérée comme la solution optimale, dès lors qu'elle permettait d'accroître la capacité d'investissement de l'entreprise et le contrôle de l'État. Quant à l'évaluation des entreprises fusionnées, il a été indiqué qu'elle avait été réalisée par des entreprises indépendantes, de grand prestige international et de solvabilité reconnue, selon des critères modernes. Le Conseil général a rejeté les amendements, par neuf voix pour et seize contre, et ledit Projet de loi a été adopté. Deuxième En date du 26 novembre 1999, la représentation procédurale de MM. Jordi Torres Alís, Josep Dallerès Codina, Narcís Casal de Fonsdeviela, Miquel Alís Font, Ladislau Baró Solà, Enric Tarrado Vives, Jaume Bartumeu Cassany, Mme M. Rosa Ferrer Obiols, MM. Vicenç Mateu Zamora, Vicenç Alay Ferrer et Simó Duró Coma, conseillers généraux, a formé devant le Tribunal constitutionnel un recours direct en inconstitutionnalité contre la Loi de création de la société publique Forces Elèctriques d'Andorra, SA. Très succinctement, ledit écrit indique que la Loi ne précise pas les critères d'évaluation des deux entreprises qui s'intègrent à FEDA, SA, ni les critères qui devront être utilisés pour évaluer les deux autres entreprises à l'avenir, et que « Le mutisme de la Loi est grave parce qu'il empêche le fonctionnement de contrôles qui sont habituels dans un État de droit... ». De même, il indique que « la méconnaissance des critères ayant servi à évaluer l'apport de Nord Andorrà, SA, et de la Mútua Elèctrica de Sant Julià place les deux concessionnaires actuels dans une position d'insécurité juridique, contraire à l'article 3.2 de la Constitution ». Il considère également que la Loi constitue un rachat expropriatoire déguisé qui viole l'article 27.2 de la Constitution. Il ajoute que la Loi viole le principe d'égalité établi par la Constitution, tant en ce qui concerne le traitement des entreprises de distribution qui ne se sont pas intégrées à FEDA, SA, qu'en ce qui concerne le traitement réservé aux citoyens, qui ne pourront détenir au maximum que 2% des actions de FEDA, SA. La représentation procédurale des conseillers requérants demande au Tribunal constitutionnel de déclarer l'inconstitutionnalité des articles 3.1 et 6, et de la disposition transitoire de la Loi de création de FEDA, SA, pour violation des articles 3.2, 6, 27.2, 50, 72.3 et 93.1 de la Constitution. Troisième En date du 14 janvier 2000, le magistrat rapporteur, par ordonnance, a demandé à la Sindicatura de produire la documentation soumise à la connaissance du Conseil général à l'occasion de la discussion et de l'adoption de la Loi de création de la société publique Forces Elèctriques d'Andorra, SA, de produire également toute la documentation en vertu de laquelle avaient été attribuées aux entreprises Mútua Elèctrica de Sant Julià et Nord Andorrà, SA, la quote-part de participation économique et leur intégration en tant qu'actionnaires de la société FEDA, SA, ainsi que la documentation justifiant quels avaient été les organes attributaires de ladite participation économique et les critères normatifs de cette attribution. Le syndic général a répondu à cette ordonnance en transmettant la documentation demandée au paragraphe premier et, quant à la documentation demandée aux paragraphes 2 et 3 du dispositif de l'ordonnance, a déclaré qu'elle ne figurait pas dans les archives du Conseil général. Toutefois, il proposait que, si le Tribunal constitutionnel le souhaitait, les services du Conseil général effectuent les démarches nécessaires pour l'obtenir. En date du 9 février 2000, le syndic général a transmis au Tribunal constitutionnel copie de la lettre et de la documentation complémentaire relative aux points 2 et 3 de l'ordonnance susmentionnée, transmise par le chef du Gouvernement. Quatrième En date du 10 février 2000, l'Assemblée plénière du Tribunal constitutionnel a rendu une ordonnance par laquelle elle déclarait recevable le recours direct en inconstitutionnalité 99-1-L. Cinquième En date du 26 février 2000, le Ministère public a présenté un mémoire d'observations dans lequel il indiquait que, conformément à l'article 2 c) de la Loi générale des finances publiques, FEDA, SA, ne pouvait être créée que par la loi, et que « Le contrôle des lois relève uniquement et exclusivement du Tribunal constitutionnel....on ne peut considérer, comme le font les requérants, que la loi soit soumise au contrôle de l'intervention générale, des tribunaux ordinaires ou du Ministère public ». De même, dans ce même mémoire, il estimait que le Projet de loi était accompagné d'une documentation relative au Protocole de fusion qui permettait la détermination de la valeur des apports et des pourcentages de participation dans la nouvelle entreprise, et que ces évaluations ont été pleinement connues et examinées par les conseillers requérants. En ce qui concerne le rachat expropriatoire, le Ministère public considère que cette affirmation est dénuée de tout fondement et que les entreprises n'ont pas été privées de manière coercitive de leurs droits au moyen de la Loi de création de FEDA, SA, en échange d'une compensation économique. Le Ministère public considère également que « L'inégalité prévue par la loi n'est nullement arbitraire ni disproportionnée et elle est cohérente avec l'objet et la finalité de celle-ci ». Le Ministère public demande à ce Tribunal de déclarer la conformité à la Constitution de la Loi contre laquelle le recours a été formé. Sixième En date du 29 février 2000, le syndic général présente un mémoire en réponse dans lequel il indique que, dès lors qu'il s'agissait de mener un débat politique sur l'adoption d'une loi par l'intermédiaire de ses représentants et non d'un contrôle politique de l'action du Gouvernement, les conseillers ont eu accès à toute l'information relative à l'élaboration du Projet de loi par le Gouvernement, et que, par conséquent, il n'est pas jugé nécessaire que cette information fasse partie du texte de la loi. Quant à l'existence d'une procédure d'expropriation, le syndic général fait valoir que « nous ne sommes pas en présence d'un exercice d'une prérogative administrative d'imperium, mais de la signature d'un contrat privé entre le Gouvernement d'Andorre et les entreprises qui assurent le service électrique, lequel est ensuite élevé au rang légal ». De même, il fait valoir qu'il n'existe aucune violation du principe d'égalité devant la loi ni du principe d'interdiction de l'arbitraire, car la différence de traitement entre les entreprises de distribution et les citoyens résulte de situations différentes, répond parfaitement à la finalité de la norme et est mise en œuvre avec la proportionnalité requise. Il ajoute qu'il convient de prendre en considération que l'évaluation future des entreprises susceptibles d'être intégrées à FEDA, SA" nécessitera l'accord des deux parties et, n'ayant pas rang de loi, pourra être contrôlée par la juridiction ordinaire » ; par conséquent, il n'y a aucune violation du principe de sécurité juridique. Le syndic général demande à ce Tribunal de déclarer la conformité à la Constitution de la Loi contre laquelle le recours a été formé. Septième En date des 20, 24 et 27 mars 2000, le Ministère public, le syndic général et la représentation procédurale des conseillers généraux requérants ont présenté des mémoires de conclusions dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier. Sur le champ matériel de l'examen dans le présent jugement. L'objet du présent recours réside dans la demande adressée à ce Tribunal de se prononcer sur la constitutionnalité de la Loi de création de la société publique Forces Elèctriques d'Andorra, SA, adoptée par le Conseil général le 30 septembre 1999, sanctionnée par les coprinces et publiée au BOPA le 27 octobre de la même année. Cette Loi, comme il ressort des antécédents, a été contestée par onze conseillers généraux qui ont formé un recours direct en inconstitutionnalité au motif qu'ils la considéraient contraire à notre norme fondamentale. Dans l'acte introductif du recours susmentionné, est formulée la prétention que soient déclarés inconstitutionnels les articles 3.1, 6, la disposition transitoire unique et « tous les préceptes qui s'y rapportent ». Dans une première approche de la prétention invoquée, et après examen de l'ensemble de ses dispositions, nous devons indiquer que les prescriptions normatives contenues dans cette Loi sont interconnectées, de sorte que toute décision de constitutionnalité sur des préceptes particuliers doit affecter les autres préceptes que la Loi contient. Il en est ainsi parce que les dispositions de cette Loi, sur le plan juridique et sans pouvoir entrer dans des considérations d'opportunité politique, régissent une matière singulière et concrète : la création d'une société publique soumise au droit privé et comptant des associés, l'un public -l'État- et deux privés, prédéterminés par la Loi et auxquels est attribuée d'office une participation tant dans le capital initial de la nouvelle société que dans les quotes-parts économiques et de gouvernance de l'entreprise. Dès lors que la Loi forme un tout en elle-même, l'absence de l'un des éléments contenus dans cette norme législative viderait les autres de leur sens juridique. Autrement dit : notre décision sur la constitutionnalité de la Loi, même si elle peut porter isolément sur des préceptes concrets, devra se répercuter sur l'ensemble de la réglementation. Pour expliquer l'interconnexion de la totalité du contenu normatif, il est nécessaire de procéder à une analyse initiale du texte de la Loi contestée (au cours de laquelle, comme nous le verrons plus loin, il conviendra de distinguer entre le texte linguistique contenu dans la Loi et la prescription normative que ce texte transmet). Mais, avant cette analyse, nous devons délimiter le champ juridique concret sur lequel porteront tant les autres fondements juridiques du présent jugement que sa décision finale. Et ce champ ne peut être que celui qui est défini par le produit normatif soumis à notre examen, sans que nous puissions aller au-delà de son contenu. Nous entendons par là que les éventuels faits antérieurs sur lesquels la décision législative du Conseil général a pu se fonder ne peuvent être pertinents, aux fins du présent jugement, que dans la mesure où la procédure législative les a officiellement incorporés en tant que données substantielles susceptibles d'être appréciées dans le cadre de la Loi adoptée et, par conséquent, font partie de ses dispositions normatives. Sans aucun doute, ces faits antérieurs ne peuvent être ignorés, et c'est pour cette raison qu'ils sont mentionnés dans l'antécédent premier du présent jugement et seront cités ci-après ; toutefois, il convient de préciser qu'ils sont, par eux-mêmes, totalement étrangers au jugement que nous devons rendre. Selon la documentation déposée auprès de ce Tribunal, les antécédents factuels qui, sans solution de continuité, donnent lieu au texte législatif adopté commencent par un premier protocole, signé par le représentant du Gouvernement et les représentants de deux entreprises privées se consacrant, entre autres activités possibles, à la distribution d'énergie électrique (Mútua Elèctrica de Sant Julià et Nord Andorrà, SA), par lequel est manifestée la volonté de parvenir à un accord de fusion entre la société publique FEDA et les deux entreprises susmentionnées afin de créer une nouvelle entité FEDA, SA ; et par un second protocole, formalisé par les mêmes parties, par lequel est décidée ladite fusion pour autant qu'elle soit approuvée par une loi du Conseil général, et sans que les entreprises privées perdent leur propre personnalité juridique. Nous devons signaler que, malgré la personnalité juridique publique du Gouvernement, ces protocoles sont régis par les règles du droit privé. Sur la base de ces faits préalables, qui sont les seuls documentés de manière probante, le Gouvernement a exercé l'initiative législative qui lui revient constitutionnellement et a présenté devant le Conseil général un projet de loi dans lequel étaient fidèlement transcrites les clauses essentielles du second protocole susmentionné. Ce Projet a été adopté en tant que loi, sans que le Conseil général y introduise aucun amendement. Or, sans entrer dans des considérations telles que celles formulées par les demandeurs, le Ministère public ou la Sindicatura, sur la publicité desdits protocoles et la possibilité que les membres du Conseil général en aient eu connaissance, ainsi que nous l'avons affirmé précédemment et le répétons maintenant, leur contenu, la procédure suivie pour parvenir aux accords qu'ils contiennent, les démarches qui en découlent, et même leur propre existence ou inexistence, sont totalement dénués de pertinence pour la présente affaire. La Loi attaquée se trouve, en termes strictement constitutionnels, complètement éloignée et séparée de ce qu'ont pu être les négociations préalables et les résultats privés qui ont pu en découler. Cette Loi, aux fins ici poursuivies, commence sa genèse constitutionnelle exclusivement au moment de la présentation par le Gouvernement d'un projet de loi, se poursuit par son développement au cours de la procédure parlementaire et s'achève, en naissant comme loi formelle, par l'adoption par le Conseil général, la sanction et la promulgation par les coprinces et, enfin et en conséquence, par sa publication officielle. Ainsi donc, l'objet de notre jugement consiste à contrôler la conformité ou non de la Loi contre laquelle le recours a été formé avec la Constitution. Comme on le sait, il s'agit d'un jugement abstrait entre normes de hiérarchie différente : entre la Constitution en tant que norme suprême (art. 3.1 de la CA) et la Loi valablement adoptée, sanctionnée et promulguée. Un jugement abstrait de constitutionnalité qui, toutefois, doit partir du principe de la présomption de légitimité constitutionnelle des lois, puisqu'elles sont l'expression directe du principe démocratique (art. 1.1 de la CA) incarné par la représentation populaire qu'exerce le Conseil général (art. 50 de la CA). Deuxièmement. Sur le contenu normatif de la Loi attaquée. Une fois l'objet de notre jugement circonscrit, nous devons dire que, dans une première délimitation théorique, la Loi se présente comme une loi singulière ou régissant un cas concret (« la loi mesure » -« Maasnahmegesetz »- dans la doctrine allemande ou « Legge provvedimento » dans la doctrine italienne, et d'autres qualifications très variées qu'il n'y a pas lieu de reproduire) qui a pour caractéristique essentielle, dans sa nature même, le fait de ne pas contenir une disposition générale et abstraite, caractéristique qui, il y a encore peu d'années, était postulée comme l'essence propre de la loi parlementaire, mais de régir, avec le rang hiérarchique de loi, une hypothèse déterminée très spécifique adressée à des sujets déterminés et avec un champ d'efficacité divisé en secteurs juridiquement différenciés, puisque, d'une part, elle ouvre une très large place au principe de l'autonomie de la volonté, propre aux actes juridiques privés, et, d'autre part, elle fixe des limites à cette autonomie et lui impose des conditions de ius cogens. Ce Tribunal n'a rien à redire quant à l'utilisation de cette technique législative qui, tant selon l'avis de la doctrine que selon celui de la jurisprudence des cours constitutionnelles de notre environnement, se justifie par les besoins d'intervention législative propres à un État social ; et, en outre, toutes les parties intervenant dans la présente procédure admettent la validité de cette figure législative, même si, il faut aussi le dire, cette communis opinio ne lie pas le jugement constitutionnel de ce Tribunal. En revanche, nous devons indiquer que ce type de normes législatives -à la différence des lois générales qui, du fait de leur généralité, expriment avec évidence le principe constitutionnel d'égalité devant la loi- doivent comporter une charge particulière de justification du traitement inégal qu'elles impliquent du fait qu'elles sont des lois de cas unique. Un cas unique régi par une loi implique, par définition, une réglementation différenciée et, par conséquent, inégale. Dans le constitutionnalisme classique, la généralité était l'expression de l'égalité juridique et le traitement différencié ou particulier l'expression de l'inégalité. Il en est encore ainsi aujourd'hui, à tout le moins en raison de la nécessité que cette norme singulière contienne en elle-même des raisons manifestes de sa singularité puisque, comme on le sait amplement, le principe d'égalité constitutionnelle fonctionne comme une limite expresse et objective des facultés du législateur. Mais, indépendamment de ces appréciations qui, comme nous le verrons plus loin, sont pertinentes dans le cas d'espèce, nous devons systématiser le contenu substantiel de la Loi attaquée afin de la juger ensuite. Et, l'analyse étant située en ces termes, nous devons indiquer que la norme faisant l'objet du présent recours direct en inconstitutionnalité comporte un exposé des motifs dans lequel, en marge de références historiques, est exposée la finalité recherchée : « La petite dimension géographique de la Principauté et l'ampleur également petite, en chiffres absolus, de la consommation électrique nationale, rendent techniquement souhaitable que le service soit entre les mains d'un opérateur unique qui, pour préserver l'indépendance énergétique, doit être national ». De même, il est indiqué que l'entreprise FEDA a mené des discussions avec les quatre entreprises privées qui fournissaient également le service public de distribution d'énergie électrique afin de leur proposer une fusion d'entreprises ; deux ont accepté cette proposition et les deux autres l'ont rejetée. Comme cela a déjà été réitéré, la question des discussions, qu'elles aient existé ou non, et celle des accords finalement conclus ne peuvent avoir aucune incidence sur l'appréciation constitutionnelle de la Loi. En revanche, la délimitation claire de la finalité ultime de la Loi présente un grand intérêt : que « le service soit entre les mains d'un opérateur unique qui, pour préserver l'indépendance énergétique, doit être national ». Si telle est la finalité de la Loi, les moyens utilisés sont contenus dans son dispositif. Dans cette partie, l'article 1 crée la société publique FEDA, SA, sous la forme d'une société anonyme par actions, à laquelle est confiée la gestion des services publics d'énergie électrique dans leurs phases de production, d'importation et de distribution aux usagers et à d'autres entreprises distributrices actuellement existantes. L'article 2 précise l'objet de la société et en délimite les domaines d'action ; et l'article 3, comportant cinq paragraphes, détermine le régime économique de la nouvelle société. Le paragraphe 1 de l'article précité, expressément attaqué par la requête, dispose ce qui suit : « Le capital de fondation de Forces Elèctriques d'Andorra, SA, est de quatre milliards neuf cent quatre-vingt-onze millions cinq cent quatre-vingt mille (4.991.580.000) pesetas, équivalant à trente millions (30.000.000) d'euros, que les associés souscrivent et libèrent dans la proportion suivante : a) Le M.I. Gouvernement, quatre-vingt-quatre virgule un (84,1%) pour cent. b) Mútua Elèctrica de Sant Julià, six virgule sept (6,7%) pour cent. c) Et Nord Andorrà, SA, neuf virgule deux (9,2%) pour cent ». Par ailleurs, les paragraphes 2, 3, 4 et 5 indiquent, en substance, les modalités de libération des apports économiques de chacun des associés, tant en ce qui concerne leurs actifs électriques respectifs qu'en ce qui concerne les quotes-parts qui doivent être versées en numéraire. Les articles 4 et 5 indiquent que la société est constituée pour une durée indéterminée et que le Gouvernement doit obtenir l'autorisation du Conseil général pour aliéner les actions qu'il détient dans FEDA, SA, lesquelles doivent, en tout état de cause, représenter un pourcentage de participation au capital social supérieur à soixante pour cent. Le précepte suivant attaqué dans la requête est l'article 6 de la Loi, dont le contenu substantiel interdit à toute personne physique ou morale, à l'exception de celles que la Loi mentionne expressément, d'acquérir plus de deux pour cent du capital social de l'entreprise FEDA, SA. Les articles 7 et 8 se réfèrent au régime juridique de droit privé de la nouvelle entité, bien que soumise au contrôle propre aux entités publiques, et au fait qu'elle doit veiller à ce que la prestation du service soit uniforme pour tous les abonnés. Pour leur part, les dispositions additionnelles se réfèrent au moment à retenir pour l'évaluation des actifs électriques des entreprises fondatrices, à l'autorisation permettant d'augmenter le capital de la nouvelle entreprise, à l'extinction (radiation) de l'ancienne entreprise publique, FEDA, et à la subrogation dans ses droits et obligations de l'entreprise que la Loi crée, et disposent enfin que les tarifs électriques sont fixés par décret du Gouvernement. Enfin, les requérants attaquent également la disposition transitoire unique qui dispose textuellement : « Si, dans les trois années suivant la date d'approbation de la présente Loi, les entités Mútua Elèctrica de la Molina et/ou SERCENSA manifestaient leur accord pour apporter leurs actifs électriques à FEDA, SA, en échange d'actions de cette société, l'augmentation de capital de FEDA, SA, est autorisée à hauteur du montant résultant de l'évaluation des actifs électriques apportés par ces entités, réalisée conformément aux mêmes critères que ceux ayant servi à l'évaluation des actifs apportés par le Gouvernement, Nord Andorrà, SA, et la Mútua Elèctrica de Sant Julià, et matérialisée en actions qui, en tant qu'opérateurs du secteur électrique, confèrent les mêmes droits que les actions de fondateur » (les caractères gras sont du présent jugement). Troisièmement. Sur les arguments contenus dans les différents mémoires présentés par les parties. Les requérants, tant dans leur mémoire introductif de recours que dans celui de conclusions, ont formulé une demande en déclaration d'inconstitutionnalité. De manière résumée et en reprenant la formulation de leur position dans le mémoire de conclusions, les objections à la légitimité de la Loi peuvent s'exprimer de la manière suivante : le processus d'évaluation des entreprises intégrées dans la nouvelle entreprise créée par la Loi n'a pu faire l'objet d'aucun contrôle et il n'existe pas de documents qui aient été versés au processus de discussion de la Loi, puisque « ...aucune évaluation n'a été publiée au Bulletin officiel du Conseil général » ; il est également affirmé que « ...l'institution parlementaire andorrane n'est pas compétente pour effectuer des évaluations individualisées de biens... » ; il est ajouté que l'évaluation qu'aurait hypothétiquement réalisée le Conseil général n'a suivi aucune procédure formalisée et, par conséquent, n'a pas prévu une audition minimale des personnes concernées ; la Loi – est-il dit – « ...consacre de manière arbitraire une inégalité de traitement par rapport aux autres citoyens andorrans. Elle ne précise pas d'où découle la répartition des actions » ; la Loi de création de FEDA, SA, a empêché l'intervention de la Justice ; il existe un traitement discriminatoire entre les entreprises intégrées par la Loi et celles qui pourraient s'intégrer à l'avenir ; les critères d'évaluation utilisés pour la répartition des actions sont inconnus ; et, après des considérations très variées, il est conclu qu'« ...il est évident qu'une Loi a consacré le traitement non égalitaire de deux entités par rapport aux autres citoyens andorrans et n'a apporté aucune justification de la répartition impérative d'actions à une société publique » ; plus loin, le mémoire s'étend sur une grande variété de points pour conclure que, outre le principe d'égalité, le principe de sécurité juridique et le principe d'interdiction de tout arbitraire ont été violés : « L'absence de publicité de l'ensemble du processus, le mélange de pactes privés (dont nous ignorons également la portée) avec des normes publiques impératives et la violation même de règles élémentaires de droit commercial nous obligent à soutenir que l'article 3.2 de la Constitution de la Principauté d'Andorre a été violé... » ; enfin, le mémoire de conclusions estime que les articles 1.1 et 1.2, 3.2, 6, 27.2, 50 et 72.3 de la Constitution ont été violés. Dans les mémoires d'observations et de conclusions présentés tant par le syndic général que par le Ministère public, qui concordent dans leurs lignes d'argumentation respectives, puisque chacune de ces parties fait siennes les considérations et propositions formulées par l'autre, il est fait opposition aux prétentions des requérants et la pleine conformité à la Constitution de la Loi attaquée est proclamée. Le Ministère public, dans sa réponse à la requête et sans modifier sa position dans le mémoire de conclusions, s'est déclaré opposé à la prétention des requérants parce qu'il estime que la création de FEDA, SA, ne pouvait être réalisée que par une loi, conformément aux prévisions de la Loi générale des finances publiques ; que cette Loi de création ne pouvait être contrôlée que par le Tribunal constitutionnel ; que le projet de loi était accompagné (« Bien que la loi ne mentionne pas expressément qui a proposé et approuvé les évaluations des concessions préexistantes et des actifs apportés... ») de la documentation relative aux protocoles mentionnés ; qu'il n'y a eu aucune forme d'expropriation forcée ; et qu'il ne s'est pas non plus produit de violation des principes d'égalité, de sécurité juridique et d'interdiction de tout arbitraire. En ce qui concerne ce dernier point, il est entendu qu'il est affirmé qu'il existe un traitement inégal dans la Loi, mais que celui-ci est justifié « ...par le fait d'éviter, d'une part, la possibilité que des actionnaires privés acquièrent des positions dominantes dans une entreprise qui a pour objet la prestation d'un service public et, d'autre part, de faciliter l'intégration à ladite société des opérateurs électriques déjà existants en échange du nombre d'actions qui leur revient en fonction des apports de leurs actifs électriques, ceux-ci pouvant détenir une participation supérieure à la limite établie à l'article 6 » ; il est également affirmé que le principe de sécurité juridique est respecté dans la disposition transitoire attaquée lorsqu'elle indique que seront appliqués aux entreprises qui s'y intégreront ultérieurement les mêmes critères d'évaluation que ceux qui ont été utilisés pour les entreprises intégrées directement par la Loi : « le principe de sécurité juridique est totalement respecté par la loi, dans la mesure où les critères d'évaluation qui ont été utilisés lors de la création de FEDA, SA, sont totalement publics et connus, et figurent dans la documentation relative au protocole de fusion qui a été remise à chaque Conseiller afin que le Conseil général puisse examiner et, le cas échéant, approuver "LA LOI DE CRÉATION DE LA SOCIÉTÉ PUBLIQUE FORCES ÉLECTRIQUES, SA. Le Ministère public considère qu'il ne se produit pas non plus d'absence de contrôle juridictionnel, car les nouvelles entreprises qui s'intégreront pourront bénéficier de ce contrôle, et, pour finir, il demande le rejet de la requête. Enfin, dans son mémoire de conclusions, il se borne à partager les observations et les fondements juridiques contenus dans le mémoire du syndic général et tient pour reproduits les arguments présentés dans son mémoire en réponse à la requête. Dans sa réponse à la requête et dans le mémoire de conclusions présenté par le syndic général, il est affirmé que l'absence de contrôle de l'Intervention générale, dénoncée par les requérants et prévue par la Loi générale des finances publiques, ne lie pas le législateur ; il est indiqué que la Loi de création de FEDA, SA, est une loi : « Il ne s'agit donc pas d'exercer un contrôle politique de l'action du Gouvernement, mais de mener un débat politique sur l'adoption d'une loi, dans le cadre duquel le peuple andorran puisse s'exprimer dans tout son pluralisme politique, par l'intermédiaire de ses représentants au Conseil général » ; il est ajouté qu'une chose est l'information qui a été mise à la disposition des conseillers généraux et qu'une autre est que cette information aurait dû être incorporée dans le texte de la Loi ; plus loin, le processus législatif et la nature même de la Loi sont définis dans les termes suivants : « ...nous ne sommes pas face à l'exercice d'une prérogative administrative d'imperium, mais face à la signature d'un contrat privé entre le Gouvernement d'Andorre et les entreprises qui fournissent le service électrique, qui est ensuite élevé au rang légal » ; il continue en défendant la nature de ces accords privés et passe à la justification du traitement inégal contenu dans la Loi par des justifications très similaires à celles apportées par le Ministère public, bien qu'il exprime son opinion sur la disposition transitoire, en ce sens qu'il estime que, s'il existait une quelconque inégalité à l'égard des entreprises potentiellement intégrées à FEDA, SA, il s'agirait d'une inégalité dans l'application future de la Loi et, par conséquent, étrangère à l'éventuel jugement actuel de ce Tribunal constitutionnel ; pour finir, il réitère également l'argument du Ministère public selon lequel, s'agissant d'une loi, il ne peut y avoir de contrôle juridictionnel ordinaire, mais uniquement le contrôle du Tribunal constitutionnel. Dans cet ensemble d'arguments et de contre-arguments sur la légitimité constitutionnelle de la Loi attaquée, il se dégage un certain accord général entre toutes les parties en ce qui concerne le déroulement des données factuelles qui ont donné lieu à la Loi mentionnée. Et ces faits sont ceux qui ont été succinctement repris dans les antécédents du présent jugement ; comme il est évident, leur portée juridique a été interprétée de manière différente par les diverses parties qui interviennent dans la présente procédure : pour le Ministère public, les accords préalables ont constitué une garantie de publicité des critères relatifs à l'évaluation des entreprises ; pour le syndic général, ces accords privés ont été élevés au rang de loi formelle du Parlement ; l'opinion des requérants, bien qu'ils n'en nient pas l'existence, consiste à affirmer qu'il n'y a pas eu d'utilisation formelle de ces accords dans le processus d'adoption de la Loi. Et la question est importante car c'est de leur lien avec le texte légal adopté que dépend, dans une large mesure, la conformité de la Loi aux principes constitutionnels. Quatrièmement. Sur la délimitation constitutionnelle des données susceptibles d'être jugées dans le présent recours en inconstitutionnalité. À titre de première constatation, nous devons indiquer que la Constitution ne délimite pas expressément le champ de la compétence législative (l'art. 50 de la Constitution dispose que le Conseil général exprime la représentation mixte et paritaire de la population nationale et des sept paroisses, représente le peuple andorran, exerce la compétence législative, approuve le budget de l'État, et impulse et contrôle l'action politique du Gouvernement), bien qu'une interprétation systématique minimale doive conduire à conclure que le Conseil général, comme il est logique, ne peut exercer des fonctions, compétences ou prérogatives qui reviennent, par mandat de la norme suprême, à d'autres organes constitutionnels (les coprinces, le Pouvoir judiciaire, le Gouvernement et les paroisses) ; de même qu'il est logique qu'il ne puisse violer, dans l'exercice de ses propres fonctions, des mandats que contient la Constitution, compte tenu de sa nature de norme supérieure (art. 3.1 de la CA). De cette absence de délimitation et, en même temps, du principe démocratique que représente le Conseil général, il résulte avec évidence que sa légitimité pour adopter une loi singulière ou générale sur des matières qui ne sont pas expressément attribuées aux autres organes constitutionnels ne peut être mise en question. Dans notre système constitutionnel, avec les limitations mentionnées, le Conseil général dispose d'une capacité législative expansive. Dans le cas qui nous occupe, aucune des parties ne met en question cette attribution, raison pour laquelle nous devons conclure, en vertu, en outre, du principe dispositif, qu'en ce qui concerne son aspect d'attribution de compétence et son aspect formel, la Loi attaquée doit être déclarée conforme à la Constitution. Toutefois, c'est une question différente que de considérer que, dans l'usage de son pouvoir législatif, le Conseil général peut transformer un accord privé en Loi, ainsi qu'il ressort des observations formulées par la Sindicatura, dans lesquelles, comme il a déjà été dit, cette figure est incluse expressis verbis. Cela est totalement erroné et contraire aux postulats minimaux du droit public constitutionnel : ce que le Conseil général a adopté en tant que loi est un Projet de loi du Gouvernement, dont le contenu linguistique coïncide avec celui des accords privés assumés par ce même Gouvernement dans l'exercice de sa capacité juridique privée (et non de sa personnalité, qui est en tout cas une personnalité juridique publique), mais, dès lors qu'ils ont été formulés dans leur version normative au sein d'un projet de loi, celui-ci se détache, pour ainsi dire, de toute adhérence contractuelle et se manifeste en toute autonomie dans l'exercice d'un pouvoir constitutionnel public et représentatif qui ne dérive d'aucune sorte de volonté privée. Le mandat normatif que le projet de loi gouvernemental entend contenir et qui, une fois adopté par le Conseil général, devient loi, est et doit être, tant par sa nature que par sa force obligatoire, le résultat d'une activité souveraine qui ne dépend pas de volontés particulières. Sans aucun doute, le poids médiéval reflété dans la salutaire survivance des « us et coutumes » doit continuer à avoir l'importance historique qu'il possède, mais limité à son propre domaine : celui des affaires entre particuliers ou celui de la régulation des normes de vie commune locale ou paroissiale. En d'autres termes : il n'est pas constitutionnellement admissible de prétendre doter de force souveraine étatique des accords conclus inter privatos, car cela reviendrait à bouleverser les bases sur lesquelles repose la Constitution et qui servent de fondement à sa propre force normative (art. 1.1, 1.2 et 1.3 en relation avec l'art. 3.1 de la CA). Le fait d'affirmer de cette manière qu'un accord privé a été « élevé » au rang de loi ne peut s'entendre, dans le meilleur des cas, que comme une erreur conceptuelle : les accords privés (hormis l'initiative populaire et, évidemment, ce n'est pas le cas, ex. art. 58.2 de la CA) n'existent pas et ne peuvent exister aux fins d'une procédure législative constitutionnellement adéquate. Par conséquent, sur ce point, nous ne pouvons souscrire ni à l'interprétation proposée par le syndic général, ni à celle proposée par le Ministère public lorsqu'ils fondent leurs argumentations sur l'existence de ces accords par lesquels ont été effectuées des évaluations économiques qui n'ont jamais fait partie de la procédure législative régulière. En vertu de ce que nous avons déjà indiqué, il convient d'aborder à présent les éléments substantiels de la requête présentée, dans laquelle sont formulées les objections d'inconstitutionnalité matérielle de la Loi attaquée et qui ont été ratifiées et délimitées dans le mémoire de conclusions. Cinquième. Sur la conformité matérielle à la Constitution de la Loi attaquée. Comme il a été affirmé précédemment, aucune objection formelle ni procédurale ne peut être opposée à la Loi que nous examinons : la régularité de son processus d'examen et d'adoption, outre la compétence indubitable du Conseil général, nous conduisent à affirmer sa légitimité constitutionnelle sous cet aspect. Le doute de constitutionnalité soulevé doit dès lors porter sur la vérification de ses contenus matériels au regard des dispositions de la Constitution. Et, en ce sens, les requérants soutiennent que cette Loi viole une grande variété de préceptes constitutionnels et, concrètement, les articles 1.1 et 1.2, 3.2, 6, 27.2, 50 et 72.3 de la norme fondamentale ; d'autre part, comme nous l'avons également indiqué, les autres comparants nient l'existence de ces violations. Parmi les préceptes constitutionnels qui, selon la requête, ont été lésés par le contenu matériel de la Loi, nous devons écarter, sans aucun doute, après une analyse immédiate, les articles 1.1 et 1.2, 50 et 72.3. Les deux premiers paragraphes de l'article 1 de la Constitution, parce que, compte tenu de l'objet du jugement, il s'agit de principes excessivement généraux ou ouverts (définition du modèle de l'État et principes inspirant son action) qui peuvent et doivent être particularisés au moyen d'autres préceptes constitutionnels au contenu juridique plus délimité et défini ; l'article 50, qui se réfère au pouvoir législatif du Conseil général, parce que, comme nous l'avons déjà dit, le Conseil l'a exercé conformément aux facultés que la Constitution lui confère ; l'article 72.3, relatif aux principes de fonctionnement de l'Administration publique, parce que l'objet direct du jugement dans ce recours ne réside pas dans le comportement de l'Administration. Cela ne signifie pas que leur invocation soit totalement impertinente, puisque toute interprétation doit tenir compte du jeu général des préceptes constitutionnels, mais plutôt que, dès lors qu'il existe d'autres préceptes ayant une applicabilité possible et une concrétisation plus directes, la référence aux grands principes généraux devient, dans une certaine mesure, inutile. En ce sens, ressortent dans les affirmations de la requête et de son mémoire de conclusions les références à deux principes, consacrés par la Constitution et potentiellement lésés : le principe d'égalité délimité par l'article 6 de la Constitution (bien qu'il soit également mentionné à l'article 1.2) et le principe de sécurité juridique consacré, parmi d'autres principes complémentaires de celui-ci, à l'article 3.2 de la Constitution. Nous devons ajouter que nous laissons de côté pour l'instant la mention que la requête fait de l'article 27.2 du texte constitutionnel. Quant à l'éventuelle violation du principe d'égalité devant la loi, et indépendamment des considérations des parties, nous nous référons à l'observation générale préalable, formulée dans le fondement juridique deuxième, relative à la nécessité qu'une loi singulière, comme celle que nous examinons actuellement, justifie de manière adéquate sa propre particularité. Cette particularité, dans le cas spécifique qui nous occupe, se manifeste de manière très diverse et, en même temps, très intense : d'une part, comme nous l'avons déjà répété, nous nous trouvons face à une loi de création d'une entreprise prestataire d'un service public mais soumise au droit commercial privé ; et, d'autre part, y sont incorporées une série d'entités de régime juridique différent dans lesquelles les plans juridiques respectifs (public celui du Gouvernement et privé celui des deux autres entreprises qui sont intégrées par la Loi) se fondent (bien que pas entièrement, puisque les entreprises privées continuent de conserver leur personnalité juridique et leur activité commerciale) dans une nouvelle entité qui, en principe, devra être soumise au droit privé, mais devra être contrôlée par les règles du droit public ; en outre, la Loi détermine d'office, sans que cela ait fait l'objet d'aucune procédure parlementaire (puisque, selon ce qui était indiqué dans la réponse du syndic général, il ne figurait dans les archives du Conseil aucun document justifiant ou, du moins, décrivant cette subsomption), la participation du Gouvernement et des entreprises de régime privé ; et, enfin, sont attribuées, ope legis, des participations économiques et de gestion destinées à chacun des associés « fondateurs » de la nouvelle entreprise publique FEDA, SA, régie par le droit privé, bien que soumise à certaines formes de contrôle déterminées par le droit public : attribution de participation dont les critères causaux ne figurent pas non plus dans le texte de la Loi, ni dans les archives officielles du Conseil général. Face à cet ensemble d'éléments qui, en principe, doivent conduire à penser à une violation frontale du principe d'égalité « dans » la loi, il est sans doute possible d'invoquer des arguments factuels qui atténueraient cette première image. Ainsi, il peut être affirmé que l'offre de pacte a été proposée, comme l'indique l'exposé des motifs, à toutes les entreprises et que seules deux d'entre elles l'ont acceptée ; il peut même être ajouté que ni le Gouvernement ni le Conseil général n'avaient aucune obligation constitutionnelle de formuler cette offre ; que les entreprises qui n'y ont pas participé l'ont fait de leur propre volonté et n'ont aucun droit constitutionnel à recevoir l'offre que la Loi leur fait en vue de leur éventuelle incorporation à l'avenir ; ou enfin, il peut être soutenu que les critères d'évaluation utilisés ne doivent pas nécessairement faire l'objet d'une constatation officielle. Toutes ces argumentations pourraient être valables dans un procès de légalité ordinaire, où la pertinence juridique de l'autonomie de la volonté des particuliers constitue, dans de nombreux cas, la loi du cas d'espèce ; mais elles ne peuvent l'être dans un jugement de la légitimité constitutionnelle de la loi : la décision de ce Tribunal doit porter sur ce que la loi contient au regard de la Constitution et non sur d'éventuelles attitudes extérieures aux prescriptions normatives de l'une et de l'autre et, moins encore, sur le contenu que peut exprimer la volonté de l'un quelconque des sujets concernés par la norme. Pour toutes ces raisons, il convient de procéder à un premier examen du principe constitutionnel d'égalité afin de pouvoir vérifier si, en tant que limite expresse s'imposant au législateur (et aux autres pouvoirs publics), la Loi examinée le respecte. Comme il est évident, il appartient à ce Tribunal, en tant qu'interprète suprême de la Constitution (art. 95 de la CA), de fixer les canons d'examen de ce principe. Toutefois, pour mener à bien cette tâche, qui s'appuie déjà sur une tradition solide, il doit être possible d'utiliser d'autres apports jurisprudentiels de notre environnement juridico-culturel et, bien entendu, ceux fournis par la Cour européenne des droits de l'homme, qui est l'institution ayant le plus largement développé la doctrine relative à l'égalité. De manière synthétique, cette doctrine, dont nous partageons les traits essentiels, affirme en premier lieu que l'égalité dans la loi n'implique pas une uniformité rigoureuse dans le traitement qu'elle contient ; il peut y avoir des différences de réglementation, bien que, évidemment, il ne puisse y avoir de préférences de traitement au bénéfice de personnes ou de secteurs déterminés qui ne soient pas pleinement justifiées par la finalité de la réalisation du bien public ou de l'intérêt général. Cela signifie que le traitement différencié cesse d'être légitime lorsqu'il n'existe pas de justification objective et raisonnable découlant des moyens utilisés et de la finalité poursuivie par la norme et proportionnelle à ceux-ci. Une fois la question posée en ces termes, nous devons examiner dans notre cas : a) s'il existe un traitement légal différencié ; b) si ce traitement différencié, s'il existe, possède une motivation expresse ou déductible du texte de la Loi ; et c) s'il existe une proportionnalité raisonnable entre les mesures adoptées et les finalités recherchées ou poursuivies. En ce qui concerne le premier de ces aspects énoncés, toutes les parties à la présente procédure ont admis qu'effectivement il se produit un traitement différencié et personnalisé, étant donné qu'un régime juridique spécifique est attribué à la participation entrepreneuriale du Gouvernement, que deux entreprises privées sont intégrées en tant qu'associés de la nouvelle FEDA, SA, que deux autres entreprises, identifiées par leur nom, sont autorisées à s'y intégrer à l'avenir et qu'un régime, également différent, est déterminé pour les éventuels et futurs actionnaires individuels. Sans aucun doute, la réglementation distincte qui est faite d'un même objet pour des sujets distincts est vérifiable. En ce qui concerne la motivation du traitement différencié, divers indices apparaissent dans la Loi, divers raisonnements dans l'intervention tant du Parquet général que du syndic général et diverses déductions implicites possibles. Dans le texte de la Loi, l'exposé des motifs fait référence au fait que l'ancienne FEDA, entreprise publique, a entamé des discussions avec les autres entreprises privées de distribution d'énergie électrique et leur a proposé une fusion d'entreprises. Comme cela a déjà été dit, il est ensuite indiqué que deux d'entre elles ont accepté la proposition et que les deux autres l'ont rejetée, et enfin il est expliqué que « Pour mettre en œuvre juridiquement cette opération, la dissolution de l'organisme public FEDA était nécessaire. Il est proposé de créer, à sa place, une société par actions, à laquelle sera donné le même nom, et qui pourra intégrer dans son actionnariat les deux distributeurs mentionnés, qui apportent tous leurs actifs électriques, matériels et immatériels. En contrepartie, ces entités reçoivent des actions de la nouvelle société FEDA, SA ». Pour leur part, les écrits du Ministère public et du syndic général justifient la différence de traitement en indiquant, en substance, que, compte tenu de la finalité publique de la nouvelle entreprise, il est raisonnable que les particuliers voient limités leurs droits de participation dans les actions de la nouvelle société ; il est ajouté, toutefois, qu'il n'existe aucune différence substantielle de traitement entre les entreprises intégrées par la Loi et les autres qui pourront s'y intégrer volontairement à l'avenir ; enfin, ils concluent que le traitement, même s'il est inégal, est justifié. Et pour ce qui peut concerner les éléments déductibles de la Loi, il semble logique de penser que sa structure répond à des paramètres enchaînés selon lesquels le Gouvernement conserve, sous un régime privé, le contrôle de la société qui assure le service public, des entreprises privées sont admises de manière successive et une participation obligatoirement disséminée est réservée au reste des citoyens. Au vu de l'ensemble, nous devons conclure qu'il existe une motivation raisonnable du traitement normatif différencié et que, par conséquent, le deuxième des éléments indiqués est justifié. Ainsi, nous devons examiner à présent le troisième des éléments énoncés : l'existence d'une proportionnalité entre les moyens (traitement juridique différencié) et les fins poursuivies. Il convient de dire en premier lieu que ce jugement de raisonnabilité ou de proportionnalité entre moyens et fins pourrait aboutir, avec une extrême facilité, à un jugement d'opportunité politique qui est interdit à ce Tribunal. Mais il convient aussi de dire que ce jugement, dans sa dimension strictement juridique, part d'un constat aussi simple que celui qui suit : bien que les fins puissent être constitutionnellement légitimes, les moyens utilisés ne le sont pas. Et, par conséquent, nous devons affirmer que la Loi viole le principe constitutionnel d'égalité. Cette affirmation catégorique se fonde sur bon nombre des observations formulées par les parties (notamment dans leur mémoire de conclusions), mais aussi sur une étude objective du contenu de la Loi et sur sa confrontation ultérieure avec le principe constitutionnel analysé. En effet, si l'on entend par moyens les régimes juridiques individualisés que la Loi établit, et par fins le fait de favoriser l'existence d'un organisme national unique qui garantisse la qualité et l'efficacité de la prestation du service public de fourniture d'électricité, il n'est pas difficile de parvenir à la conclusion qu'entre moyens et fins il ne peut exister aucune relation d'adéquation et de proportionnalité, car la réglementation des premiers contient en elle-même un traitement juridique non raisonnable. Par conséquent, il y a lieu d'exposer les causes qui ont permis de parvenir à une conclusion aussi déterminante. Et, en ce sens et à cette fin, nous devons rappeler les présupposés dont partait l'interprétation constitutionnelle du présent jugement : en premier lieu, que le seul objet d'analyse résidait dans le contenu juridique de la Loi attaquée et dans sa confrontation avec les dispositions constitutionnelles, sans aucune référence aux antécédents factuels d'origine privée qui auraient pu conseiller politiquement l'adoption de cette Loi ; en deuxième lieu, que ce contenu normatif attribuait d'office des quotes-parts de participation déterminées dans la nouvelle société, tant au Gouvernement qu'à deux entreprises privées, sans déterminer les causes ni les principes légaux de ces attributions de participation singularisées, ouvrait la possibilité d'incorporer deux autres entités privées et limitait l'actionnariat des autres particuliers ; et, en troisième lieu, que nous nous trouvions face à une réglementation singulière ou particularisée qui, par elle-même, exigeait une charge spéciale de justification du traitement différencié qu'elle comportait par rapport à la fin légitime poursuivie. Avec ces approches et en entendant le principe constitutionnel d'égalité dans la loi tel qu'il a été énoncé, le résultat de notre examen ne peut être que celui que nous avons indiqué précédemment, dans la mesure où : 1. L'article 3.1 de la Loi attribue des parts sociales fixes à deux entreprises privées, sans aucune sorte de justification expresse, ni de motivation d'un lien de causalité entre la finalité poursuivie et le pourcentage de participation attribué. Il n'existe aucune manifestation de la volonté parlementaire permettant de déduire la raison de ces quotes-parts. La souveraineté indiscutable du Conseil général ne peut s'identifier, en termes constitutionnels, à la souveraineté absolue (a legibus solutus) propre à l'Ancien Régime, mais doit, de manière cohérente, se soumettre aux principes constitutionnels. 2. Cette attribution de participation non justifiée peut représenter un privilège exorbitant pour les entreprises mentionnées, ou aussi, à l'inverse, une expropriation ou un rachat expropriatoire déguisé. Elle peut même équivaloir à l'expression d'un juste prix pour les biens de différents types que ces entreprises livrent en échange de la participation sociale mentionnée,.... et nous pourrions ainsi étendre indéfiniment les interprétations possibles. N'importe laquelle de ces interprétations serait admissible, mais aucune ne pourrait être étayée par un quelconque élément issu des dispositions contenues dans le texte de la Loi. 3. Et, s'il n'existe pas de justification législative de l'importance économique et sociétaire concrète que la Loi attribue aux entreprises mentionnées à l'article 3.1, l'application du test de raisonnabilité ou de proportionnalité entre moyens et fins conduit au même résultat si nous analysons la disposition transitoire unique. Comme nous l'avons vu, cette disposition ouvre un délai pour que les deux autres entreprises de distribution d'électricité puissent s'intégrer en tant qu'associés fondateurs de FEDA, SA, au moyen de l'augmentation de capital correspondante « à hauteur du montant résultant de l'évaluation des actifs électriques que ces entités apportent, réalisée conformément aux mêmes critères que ceux qui ont servi à l'évaluation des actifs apportés par le Gouvernement, Nord Andorrà, SA, et la Mútua Elèctrica de Sant Julià ». Il a déjà été dit que la Loi ne contient aucun critère d'évaluation ni des entreprises initiales, ni des entreprises ultérieures, ce qui rend évidente l'impossibilité d'appliquer des critères légaux à ces nouvelles évaluations. 4. Parvenus à ce point, il nous semble inutile de nous prononcer sur d'autres questions liées au principe d'égalité soulevées par les demandeurs, comme celle qui concerne les restrictions que la Loi peut faire subir aux citoyens en ce qui concerne leur partition économique dans la nouvelle entreprise. Si, comme nous le constations précédemment, la Loi forme un tout normatif en elle-même et si, pour les raisons indiquées, nous estimons que le principe constitutionnel d'égalité est violé, il n'y a pas lieu que nous nous prononcions sur des questions qui ne relèvent pas de notre compétence et qui, en tout état de cause, appartiennent à la décision politique des pouvoirs publics. Toutefois, il restait deux références soulevées par la demande : l'une concernant l'éventuelle atteinte au principe de sécurité juridique proclamé, parmi d'autres principes d'articulation de l'ordre juridique, par l'article 3.2 de la Constitution, et l'autre concernant la violation de la procédure d'expropriation, prévue à l'article 27.2 de la Constitution. Quant à ces questions, nous devons indiquer que le principe évoqué est la synthèse multiple des autres principes que contient la disposition mentionnée (légalité, hiérarchie, publicité, non-arbitraire, etc.) et que, finalement, il renvoie aussi au principe d'égalité, car il consiste en « le traitement égal et prévisible de ceux qui sont soumis à la même règle ». Et, logiquement, nous devons admettre que si nous estimons que le principe d'égalité a été violé, pour la même raison, nous devons estimer que le principe de sécurité juridique est violé, sans qu'il soit nécessaire d'apporter davantage de précisions. Et, enfin, quant à la mention de la procédure d'expropriation (art. 27.2 de la CA), ce Tribunal ne peut se prononcer sur rien qui, de toute évidence, ne figure pas de manière expresse dans la Loi, même si cela pourrait se déduire de la volonté manifeste de créer un opérateur unique auquel se référait son exposé des motifs. Mais, comme cette hypothèse n'est pas l'objet principal de notre décision et comme il s'est déjà manifesté en ce qui concerne le défaut de conformité de la Loi à la Constitution, aucune autre considération que celles exprimées n'est requise. Sixièmement. Conclusions. En vertu des considérations juridiques qui précèdent, le présent Tribunal estime que la Loi faisant l'objet du présent recours direct en inconstitutionnalité n'est pas conforme à la Constitution, car elle viole le principe d'égalité et le principe de sécurité juridique constitutionnellement reconnus. Étant donné que la requête sollicite la déclaration d'inconstitutionnalité des articles 3.1 et 6, et de la disposition transitoire unique de la Loi de création de la société publique FEDA, SA, et que ceux-ci affectent l'objet central régi par la Loi, les autres dispositions sont entachées du même vice de nullité engendré par l'inconstitutionnalité des premiers, comme il a déjà été indiqué. Décision Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement Admettre l'inconstitutionnalité de la Loi de création de la société publique Forces Elèctriques d'Andorra, SA, adoptée par le Conseil général le 30 septembre 1999 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 27 octobre de la même année, et, par conséquent, en déclarer la nullité absolue, ainsi que celle des effets qui ont pu se produire pendant sa période de vigueur. Deuxièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui sera notifié au syndic général et à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, et qui sera communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 7 avril 2000. Pere Vilanova Trias Président Philippe Ardant Magistrat Joan Josep López Burniol Vice-président Miguel Ángel Aparicio Pérez Magistrat