Jugement du Tribunal constitutionnel du 9-12-2019 relatif au recours d'empara 2019-59-RE.

TS20191211_10_30_20 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 9-12-2019 relatif au recours d'empara 2019-59-RE. Affaire 2019-59-RE (Juan Muñoz c/ Gouvernement d'Andorre) Numéro d'enregistrement 341-2019. Recours d'empara Jugement du 9 décembre 2019 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 25 juillet 2019, par la représentation procédurale de M. Carles Juan Muñoz, par laquelle celui-ci forme un recours d'empara contre le jugement du 27 juin 2019, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une violation présumée des droits à la juridiction et à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la procédure au stade procédural antérieur audit jugement. De même, il demande que le Gouvernement d'Andorre soit condamné au paiement des dépens et des frais non compris dans les dépens découlant de la présente procédure, lesquels seront justifiés en temps utile ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 17 octobre 2019, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2019-55-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 11 novembre 2019, par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 11 novembre 2019, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. À l'âge de 45 ans et ayant atteint 21 ans de service, M. Carles Juan Muñoz, membre de la Police andorrane (Corps de police), a sollicité sa retraite anticipée et, le 31 janvier 2017, le Secrétariat d'État à la Fonction publique, en application de la disposition transitoire troisième de la Loi 23/2014 , du 30 octobre, qualifiée de création et de réglementation du plan de pensions de la fonction publique, a fait droit à sa demande, avec effet à compter du 1er février 2017, en établissant que sa prestation de retraite était fixée à 31,50 % de son salaire et que la gratification extraordinaire du douzième du traitement correspondrait à 85 % du montant en résultant. 1.2. M. Carles Juan Muñoz s'est opposé aux calculs appliqués et, après épuisement de la voie administrative, a introduit une demande juridictionnelle devant la Batllia. 1.3. Le 16 octobre 2018, la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia a rendu un jugement rejetant cette demande. 1.4. La représentation procédurale de M. Carles Juan Muñoz a interjeté appel de la décision de la Batllia et, le 27 juin 2019, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement rejetant cet appel. 1.5. Le 25 juillet 2019, la représentation procédurale de M. Carles Juan Muñoz a formé un recours d'empara contre le jugement du 27 juin 2019, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une violation présumée des droits à la juridiction et à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique du requérant - En premier lieu, il affirme que son affaire a été tranchée par analogie sur la base de précédents jurisprudentiels, sans tenir compte ni analyser les particularités et les spécificités applicables à son cas concret, ce qui viole le droit à obtenir une décision fondée en Droit, ainsi que le principe de congruence, dès lors qu'il n'a pas été répondu aux observations soulevées. - En particulier, il n'a pas été tenu compte du fait qu'il a contribué financièrement, par obligation légale, pendant 19 ans et 7 mois, afin de pouvoir bénéficier du droit à la retraite volontaire et aux prestations prévues par la Loi antérieure ; il ajoute que des situations qui étaient inégales à l'origine sont traitées de manière égale. - Si l'analogie est une catégorie heuristique appliquée en Droit andorran, son utilisation doit répondre à des conditions déterminées faute desquelles on peut tomber dans l'arbitraire. Ainsi, il doit exister une identité de raison entre l'hypothèse normative et celle à laquelle on entend l'appliquer, et, par conséquent, cet instrument d'interprétation ne peut être utilisé si les faits sont distincts. - En second lieu, il dénonce la manière dont la Loi 23/2014 , du 30 octobre, qualifiée de création et de réglementation du plan de pensions de la fonction publique, a été appliquée à son cas concret. - Il se fonde sur l'interprétation de la notion de discrimination retenue par le Conseil de l'Europe et par la Cour européenne des droits de l'homme, selon laquelle il est tout aussi discriminatoire de traiter différemment des personnes se trouvant dans une situation analogue que de traiter de la même manière des personnes se trouvant dans des situations différentes sans justification objective et raisonnable. - Il réitère que sa situation n'est pas comparable à celle d'autres agents publics, dès lors qu'il a contribué financièrement (par obligation légale) afin de cofinancer le régime de retraite en vigueur à ce moment-là depuis son versement au Corps de police jusqu'à 5 mois avant d'atteindre 20 ans de service. - Cette obligation pécuniaire devrait être assimilée à une obligation contractuelle établie par la loi et les conditions fixées à ce moment-là n'auraient pas dû pouvoir être modifiées en cours d'exécution ou, à tout le moins, de manière rétroactive. - Selon lui, cela n'implique aucun gel dans le temps de l'ordre juridique, puisque les modifications pourraient être introduites pour les nouveaux agents publics. - Il souligne le respect dont ont fait preuve les législateurs antérieurs à l'année 2014, qui ont successivement modifié les lois en la matière et ont permis la coexistence de trois régimes distincts en respectant les conditions initiales promises à chaque membre du Corps au moment de son entrée, respectant ainsi les droits acquis. - S'agissant de la concrétisation du traitement inégal, il souligne que la suppression, par la disposition transitoire troisième de la Loi 23/2014 , du cumul de la prestation de retraite volontaire versée par le Gouvernement avec celle perçue au titre de la retraite de la CASS ne s'applique qu'à une partie des fonctionnaires, entrés dans le Corps avant 2004, à qui elle avait été promise. Il ajoute que cette condition a été essentielle au moment où il s'est engagé à exercer ses fonctions en tant qu'agent de l'autorité au détriment d'autres prérogatives telles que la stabilité des horaires, la conciliation avec la vie familiale, le degré de conflictualité ou de reconnaissance sociale à l'égard de sa profession. - À titre subsidiaire, il demande que le fait d'avoir cotisé pendant 19 ans et 7 mois devait consolider, à tout le moins, le pourcentage exact acquis jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau régime, c'est-à-dire que ce pourcentage aurait dû être de 9,16 % supérieur à celui qui lui a été accordé. - S'il est évident que le Gouvernement doit restituer les montants versés, cette restitution ne sera effective que lorsqu'il aura atteint l'âge de 65 ans, considérant, en outre, que cette restitution n'exonère pas le Gouvernement de sa responsabilité à l'égard du changement de régime. Il estime que les règles du jeu ont été modifiées et que, par conséquent, il a été porté atteinte à sa sécurité juridique. Il conclut que ce changement doit entraîner une responsabilité pour celui qui a manqué au pacte, à tout le moins en ce qui concerne la consolidation du pourcentage acquis sous l'empire du régime antérieur. - Il considère que le contenu de la disposition transitoire troisième susmentionnée ne répond pas à l'intérêt général lorsque les conditions de retraite volontaire de certains fonctionnaires de police sont objectivement améliorées ex novo au détriment de la réduction de celles d'autres. Il illustre ensuite cette affirmation en établissant une comparaison des pourcentages obtenus entre son cas et celui d'un collègue entré dans le Corps 2 ans après lui. - Il invoque également une inégalité de traitement par rapport aux autres fonctionnaires de l'Administration, qui bénéficieront de 0,50 % supplémentaire pour chaque année de service accomplie. - En définitive, il considère que le régime de retraite des 22 agents de police pouvant se prévaloir de la disposition transitoire troisième susmentionnée aurait dû faire l'objet d'un traitement singulier, dès lors que leur régime antérieur était tout à fait unique et que leur transition vers le nouveau régime exigeait un traitement singulier. - De tout ce qui précède, il conclut que l'application de la Loi 23/2014 à son cas concret est inconstitutionnelle, car elle produit un traitement inégal (en assimilant des situations différentes - en alignant les régimes de retraite des policiers sur ceux des autres agents publics - et en introduisant des inégalités face à des situations identiques - en améliorant des situations de préretraite en raison de l'âge), ce qui entraîne une discrimination, un défaut de sécurité juridique, de l'arbitraire et un défaut de proportionnalité. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder la protection sollicitée, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la procédure au stade procédural antérieur audit jugement. De même, il demande que le Gouvernement d'Andorre soit condamné au paiement des dépens et des frais extra-procéduraux découlant de la présente procédure, lesquels seront justifiés en temps utile. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre administrative souligne qu'elle s'est déjà prononcée antérieurement sur la problématique découlant de l'entrée en vigueur de la Loi 23/2014, du 30 octobre, qualifiée de création et de réglementation du plan de pensions de la fonction publique. - Elle expose qu'elle était parvenue à la conclusion qu'il n'existe pas de droit acquis à partir à la retraite dans les conditions en vigueur au moment de l'entrée dans la Police andorrane (Corps de police), mais une simple expectative, de sorte que le Conseil général peut modifier ces conditions pour l'avenir, dans l'exercice de ses pouvoirs législatifs. À cet égard, elle rappelle l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 12 novembre 2018, rendue dans l'affaire 2018-34-RE, qui a déclaré irrecevable un recours contenant des observations similaires. - En ce qui concerne le calcul de la prime extraordinaire, elle confirme le raisonnement de la Batllia selon lequel il s'agit d'une demande prématurée, dès lors qu'elle n'a pas fait l'objet de l'acte administratif attaqué. - Néanmoins, elle expose sa jurisprudence sur ce point, en déclarant qu'il ressort de la combinaison de la réglementation de la Police andorrane (Corps de police), de la Loi de la fonction publique et de la Loi 2/2012 que la « prime extraordinaire » suit le même régime qu'une prime d'ancienneté et que les critères d'application sont les mêmes, c'est-à-dire lorsque 20 ans de service dans le Corps ont été accomplis (article 6 de la Loi 2/2012). 2.3. Argumentation du Ministère public - Après avoir rappelé la nature du recours en protection, il déclare que les juridictions ordinaires se sont prononcées de manière motivée, raisonnable et raisonnée pour rejeter les prétentions du requérant. - Il réitère que la Loi 23/2014 n'a pas de caractère rétroactif, mais qu'elle innove le régime de retraite des fonctionnaires à compter de son entrée en vigueur. - Il considère que la situation du requérant ne peut être assimilée à une obligation contractuelle établie par la loi et que, par conséquent, il a été répondu de manière logique et concrète aux prétentions du requérant sans que soit observé dans les décisions attaquées un quelconque défaut de fondement en droit. - Pour finir, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours en protection, car ses prétentions sont dépourvues de contenu constitutionnel et parce qu'il ne ressort du dossier aucune violation du droit à la juridiction. 2.4. Argumentation du Gouvernement - À titre préalable, le Gouvernement souligne que les décisions de la juridiction ordinaire ont répondu à toutes les prétentions du requérant, en procédant à une interprétation et à une application de la réglementation en vigueur sans que celles-ci puissent être qualifiées d'irrationnelles ou puissent reposer sur des erreurs manifestes. - Selon le requérant, son cas a été tranché par analogie avec d'autres précédents jurisprudentiels ; or, le Gouvernement souligne que le jugement (n° 33-2018) auquel le requérant fait référence a tranché d'innombrables cas de figure de divers membres de la Police andorrane (Corps de police) et que le cas du requérant actuel s'inscrit dans le huitième fondement de ce jugement relatif aux sommes versées par les fonctionnaires avant l'entrée en vigueur de la Loi 23/2014 et, par conséquent, il conclut qu'il est parfaitement applicable au cas présent. - S'agissant de cette participation du requérant, il considère qu'elle n'affecte pas la constitutionnalité de la Loi 23/2014, ni sa disposition transitoire troisième, en soulignant que cette participation représentait une part très faible du coût total de la prestation que prévoyait l'ancien modèle de retraite des membres de la Police andorrane (Corps de police) incorporés avant 2004. Il en donne ensuite quelques exemples et souligne également que, conformément à la disposition additionnelle cinquième, le législateur a prévu que ces sommes seraient restituées majorées d'un intérêt de 3,5 %. Versement qui a déjà été effectué, et le requérant ne peut avoir aucun doute quant à la destination de cette somme. - Le Gouvernement déclare que l'action législative antérieure n'est pas la preuve d'une reconnaissance de droits acquis, mais de l'évaluation des circonstances de chaque moment, reflétée dans une politique législative déterminée nécessitant ou non une maîtrise. - S'agissant de l'assimilation contractuelle qui, selon l'avis du requérant, découlerait de cette contribution, il rappelle qu'en tant que fonctionnaires, les agents de police se trouvent dans une relation statutaire et n'ont pas un droit acquis à prendre leur retraite dans les conditions en vigueur au moment de leur versement, mais une simple expectative. Il ajoute que cette relation juridique avec l'Administration n'est pas altérée par la contribution mentionnée. - Il cite diverses jurisprudences du Tribunal constitutionnel, dont il ressort que ni la Loi 23/2014 ni la disposition transitoire troisième ne sont discriminatoires, ni ne portent atteinte au principe d'égalité entre les fonctionnaires. Il ajoute que le fait que le requérant soit resté aux portes de pouvoir bénéficier de la disposition transitoire deuxième à quelques mois près ne rend pas non plus la norme inconstitutionnelle, dès lors que les normes sont conçues avec un caractère général par collectifs et sont tenues d'établir des limites, en l'occurrence temporelles. Il conclut simplement que la Loi 23/2014 a accordé le même traitement à tous ceux qui se trouvaient dans la même situation que le requérant et qu'aucune violation du principe d'égalité ne peut être alléguée. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours et de déclarer qu'aucune violation de droits fondamentaux ne s'est produite. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'empara ne fait pas du Tribunal constitutionnel une troisième instance ni une cour suprême. 3.2. Lorsqu'un requérant allègue la violation du droit constitutionnel à obtenir une décision fondée en droit (article 10.1 de la Constitution), l'unique objet du recours d'empara est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et se fondent sur un raisonnement juridique qui n'est ni illogique ni absurde. 3.3. Lorsque des droits substantiels entrent en jeu, le contrôle de ce Tribunal dans le cadre du recours d'empara consiste à déterminer si les requérants ont été privés ou non d'une protection effective, c'est-à-dire s'ils ont été placés ou non dans une situation d'indéfense matérielle (voir par ex. le point 3.3 de l'ordonnance du 22 décembre 2017, rendue dans l'affaire 2017-33-RE ou le point 3.1 du jugement du 19 février 2018, rendu dans l'affaire 2017-53-RE). 3.4. Il convient également de rappeler que le recours d'empara n'est pas un moyen de contester la constitutionnalité des lois. 3.5. Dans la présente affaire, la question que ce Tribunal doit trancher est celle de savoir si les juridictions ordinaires ont porté atteinte, au moment d'appliquer la Loi 23/2014 au cas du requérant, aux principes constitutionnels d'égalité devant la loi (article 6.1 de la Constitution) et de sécurité juridique (article 3.2 de la même norme). 3.6. Bien que ces articles ne puissent faire l'objet d'un recours d'empara, compte tenu de leur place dans le texte constitutionnel, il convient de rappeler qu'il s'agit de principes herméneutiques qui ont pour finalité de guider l'interprétation des droits établis aux chapitres III et IV du titre II (voir le point 3.9 du jugement du 16 octobre 2017, rendu dans l'affaire 2017-16-RE). 3.7. Ce Tribunal a déjà eu l'occasion de souligner la situation singulière des fonctionnaires, lesquels, n'étant pas soumis à une situation contractuelle de droit commun, doivent assumer les conséquences de leur insertion dans une situation juridique déterminée à l'avance par la loi et par le règlement (voir le point 3.6 de l'ordonnance du 12 juin 2017, rendue dans l'affaire 2017-17-RE). 3.8. Sur la base de considérations d'intérêt général, le législateur a décidé d'organiser une réforme du droit des pensions des fonctionnaires en déterminant -au moyen, notamment, de diverses dispositions transitoires- son application immédiate, et ce quel que soit le collectif de rattachement, en tenant compte, dans le même temps, de leur âge et de leurs années de service, afin de déterminer le montant de leur pension de retraite. 3.9. Les juridictions ordinaires, liées par les choix de politique économique déterminés de manière démocratique par le Conseil général, n'ont fait qu'appliquer au requérant les critères et les pourcentages fixés par le législateur. Leur motivation a révélé la cohérence de leur jurisprudence, conforme, en outre, à celle de ce Tribunal constitutionnel. 3.10. Pour tous ces motifs, le Tribunal constitutionnel ne peut faire droit au présent recours d'empara. 3.11. Dans la présente affaire, eu égard aux circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de statuer sur les dépens. Décision : Au vu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, par l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter le recours d'empara formé par la représentation procédurale de M. Carles Juan Muñoz contre le jugement du 27 juin 2019, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De déclarer qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les dépens. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Carles Juan Muñoz, au Gouvernement, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 9 décembre 2019. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Joan Manel Abril Campoy Magistrate Magistrat