Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 20-12-2022 relative au recours d'amparo 2022-66-RE.

TA20221220_16_37_13 Ordonnance Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 20-12-2022 relative au recours d'amparo 2022-66-RE. Affaire 2022-66-RE (Dolsa Font c/ Magallon Font et Conseil général) Numéro d'enregistrement 510-2022. Recours d'amparo Ordonnance du 20 décembre 2022 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 15 novembre 2022, par la représentation procédurale de M. Enric Dolsa Font, par laquelle il forme un recours d'amparo contre le jugement du 25 octobre 2022, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit de tous les Andorrans d'accéder, dans des conditions d'égalité, aux fonctions et aux charges publiques, avec les conditions requises que déterminent les lois, reconnu à l'article 25 de la Constitution, et des principes d'égalité et d'interdiction de l'arbitraire, établis respectivement aux articles 6.1 et 3.2 de la Constitution, et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler la décision attaquée, de déclarer que M. Marc Magallon Font, conseiller général, se trouve dans un cas d'incompatibilité fonctionnelle, prévu à l'article 54 d) de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum, qui viole les droits constitutionnels susmentionnés, de prononcer la nullité de plein droit, radicale et absolue de sa nomination et de sa prise de fonctions, le 2 mai 2019, d'ordonner, par conséquent, sa cessation immédiate de fonctions, avec tous les effets légaux inhérents que cela comporte, et de rétablir la partie requérante dans la plénitude de son droit par l'adoption des mesures nécessaires ; à titre subsidiaire, au cas où le Tribunal considérerait qu'avant d'examiner le fond l'administration de la preuve proposée est fondée, il demande qu'il rende un jugement ordonnant la révocation du jugement attaqué et qu'il soit ordonné à la Chambre administrative de procéder à l'administration de ladite preuve ; Vu la Constitution, notamment les articles 3.2, 6.1, 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Dominique Rousseau ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Le 7 juillet 2022, la Batllia de garde (civile) a décidé de ne pas faire droit à la demande introduite selon la procédure urgente et prioritaire, présentée par la représentation procédurale de M. Enric Dolsa Font, dans laquelle il alléguait l'incompatibilité des fonctions de conseiller général avec celles de fonctionnaire communal occupées par M. Marc Magallon Font, au motif que le demandeur ne disposait pas de qualité pour agir. 1.2. La représentation procédurale de M. Enric Dolsa Font a formé un recours en appel contre cette décision, et, le 25 octobre 2022, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a déclaré, par jugement, son incompétence pour connaître de ce procès, celle-ci revenant au Tribunal constitutionnel, et a révoqué, par conséquent, le jugement de la Batllia. 1.3. Le 15 novembre 2022, la représentation procédurale de M. Enric Dolsa Font a formé un recours d'amparo contre le jugement du 25 octobre 2022, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit de tous les Andorrans d'accéder, dans des conditions d'égalité, aux fonctions et aux charges publiques, avec les conditions requises que déterminent les lois, reconnu à l'article 25 de la Constitution, et des principes d'égalité et d'interdiction de l'arbitraire, établis respectivement aux articles 6.1 et 3.2 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation du requérant - Selon le requérant, le cas d'incompatibilité du conseiller général, M. Marc Magallon Font, non respecté et autorisé par le Conseil général, viole le droit d'accéder, dans des conditions d'égalité, aux fonctions et aux charges publiques, avec les conditions requises que déterminent les lois, ainsi que les principes d'égalité et d'interdiction de l'arbitraire, établis respectivement aux articles 25, 6.1 et 3.2 de la Constitution, et enfreint également l'article 54 d) de la Loi qualifiée du régime électoral et de référendum. - En premier lieu, quant à sa légitimité, le fait qu'il soit citoyen, ressortissant andorran, lui confère une qualité pour agir suffisante pour saisir la Justice en invoquant la violation de l'article 25 de la Constitution, de sorte que la situation subjective ainsi reconnue l'est uti cives , et non en faveur d'une quelconque catégorie de personnes. - S'il reconnaît qu'il ne dénonce pas un préjudice personnel en tant que candidat, il n'est indiqué nulle part que, pour exercer la procédure urgente et prioritaire qui naît de la violation d'un droit fondamental, il faille justifier d'un intérêt direct ou indirect en termes strictement procéduraux. - La dénonciation du fait que le conseiller général en question occupe deux charges en même temps, et perçoit deux salaires du Trésor public, alors qu'il ne pourrait le faire que d'un seul, au détriment du principe d'égalité dont bénéficient les autres citoyens, est faite en tant que citoyen andorran, à titre personnel, qui se voit dans l'obligation démocratique d'engager une procédure judiciaire pour corriger cette illégalité. - En second lieu, s'agissant de la voie procédurale appropriée, il souligne d'abord qu'aucune des autres parties, ni la Batllia, n'ont considéré que la procédure urgente et prioritaire n'était pas la procédure adéquate. - Ensuite, il conteste l'argumentation de la Chambre administrative et considère que la voie de l'article 95 de la Loi qualifie du Tribunal constitutionnel n'est pas applicable dans son cas, étant donné que cet article restreint bien l'accès aux sujets concernés. - En revanche, la voie de l'article 41.1 de la Constitution, c'est-à-dire celle de la procédure urgente et prioritaire, est plus large, englobe les « intérêts diffus » et est bien adaptée à la situation qu'il dénonce. - De même, il reproche à la Batllia l'omission d'un fait allégué, ainsi que le refus des preuves proposées. - Il reproche également à la Batllia d'avoir traité de manière très superficielle le fond de la question, et à la Chambre administrative de ne pas l'avoir traité du tout ; c'est pourquoi il expose les mêmes arguments que ceux avancés dans sa demande, dans laquelle il affirmait en substance que l'on ne peut accéder à la charge publique, s'y maintenir et l'exercer que lorsque les conditions requises légales sont remplies, parmi lesquelles celle de ne pas se trouver dans des cas d'incompatibilité ; et conformément à la norme en vigueur, la charge de conseiller général est incompatible avec toute activité de caractère professionnel comportant une contrepartie salariale du Conseil général, du Gouvernement ou d'entités parapubliques ou de droit public, sans avoir obtenu de congé sans solde. - Selon le requérant, un Commun est un organisme public qui doit relever de cette incompatibilité, laquelle a pour finalité de sauvegarder le principe de séparation des pouvoirs et d'autonomie parlementaire face à l'ingérence du pouvoir exécutif. - Le requérant allègue également la violation du principe d'égalité devant la loi, établi à l'article 6 de la Constitution, au motif que, dans d'autres cas similaires à celui du conseiller général en question, ceux-ci ont dû demander un congé sans solde de leurs postes de travail au sein d'entités parapubliques ou de droit public, préalablement à leur nomination et à leur prise de fonctions. Et cette différence de traitement ne peut être justifiée par des motifs légitimes. - Enfin, il fait valoir qu'il a été porté atteinte au principe d'interdiction de l'arbitraire des pouvoirs publics, protégé à l'article 3.2 de la Constitution, dès lors que, pour les raisons exposées au paragraphe précédent, le Conseil général a enfreint le paragraphe 54 paragraphe d) de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum, ainsi que l'article 25 de la Constitution, en permettant audit conseiller général de cumuler deux fonctions alors que la loi le lui interdit sans réserve. - Le requérant reproche également un autre argument de la Batllia pour rejeter sa demande : le temps écoulé entre la prise de fonctions du conseiller général en question et l'introduction de sa demande, alors que cet argument n'a aucun fondement légal et que la dénonciation aurait dû être engagée par d'autres institutions. - Pour terminer, il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler la décision attaquée, de déclarer que M. Marc Magallon Font, conseiller général, se trouve dans une cause d'incompatibilité fonctionnelle, prévue à l'article 54 d) de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum, qui viole les droits constitutionnels susmentionnés, de prononcer la nullité de plein droit, radicale et absolue de sa nomination et de sa prise de fonctions, le 2 mai 2019, d'ordonner, par conséquent, sa cessation immédiate de fonctions, avec tous les effets légaux inhérents que cela comporte, et de rétablir la partie requérante dans la plénitude de son droit par l'adoption des mesures nécessaires ; à titre subsidiaire, au cas où le Tribunal estimerait qu'avant d'examiner le fond l'administration de la preuve proposée est fondée, il demande qu'il rende un jugement ordonnant la révocation du jugement attaqué et qu'il soit ordonné à la Chambre administrative de procéder à l'administration de ladite preuve. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre administrative considère qu'elle doit préalablement analyser une question procédurale qui est d'ordre public et qui, par conséquent, peut être examinée d'office, dès lors qu'elle affecte sa juridiction et sa compétence pour connaître de la présente procédure. - En fonction de l'objet de la procédure et compte tenu de la nature et de la position du Conseil général dans le système institutionnel, il doit être tenu compte du fait que le monopole du contrôle de ses actes est attribué au Tribunal constitutionnel. - Ce n'est qu'à titre exceptionnel, lorsqu'il s'agit de décisions émanant de ce que l'on appelle l'Administration parlementaire, et notamment dans les domaines du personnel et de la passation des marchés, qui sont matériellement administratifs, que la juridiction administrative est compétente. - Lorsqu'il s'agit de l'attaque des dispositions, des décisions et des actes du Conseil général qui n'ont pas valeur de loi et qui portent atteinte à l'un des droits visés à l'article 85 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, la procédure applicable est le recours d'amparo régi par les articles 95 et 96 de cette même Loi. - En l'espèce, il est débattu de la question de savoir si un conseiller général se trouve ou non en situation d'incompatibilité pour l'exercice de sa charge, et le Règlement du Conseil général (article 37.2) attribue le contrôle des normes relatives aux incompatibilités à la Commission permanente du Conseil général lui-même. - Par conséquent, il s'agit d'une matière intrinsèquement liée au domaine de l'autonomie parlementaire, dès lors que c'est la composition même du Conseil général en tant qu'organe législatif et de contrôle de l'action du Gouvernement qui est mise en cause. - Cette conclusion rend sans objet l'examen des autres questions soulevées dans les mémoires d'observations des parties. - La Chambre administrative déclare donc son incompétence pour connaître de la présente procédure, celle-ci relevant du Tribunal constitutionnel, et révoque le jugement du 7 juillet 2022, rendu par la Batllia. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'amparo ne fait du Tribunal constitutionnel ni une troisième instance ni une cour suprême. 3.2. Lorsqu'un requérant allègue la violation du droit constitutionnel à obtenir une décision fondée en Droit (article 10.1 de la Constitution), l'unique objet du recours d'amparo est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et se fondent sur un raisonnement juridique qui ne soit ni illogique ni absurde. 3.3. Lorsque des droits substantiels sont en jeu, le contrôle de ce Tribunal dans le cadre du recours d'amparo consiste à déterminer si les requérants ont été privés ou non d'une protection effective, c'est-à-dire s'ils ont été placés ou non dans une situation d'absence matérielle de défense (voir par ex. le point 3.3 de l'ordonnance du 22 décembre 2017, rendue dans l'affaire 2017-33-RE, ou le point 3.1 du jugement du 19 février 2018, rendu dans l'affaire 2017-53-RE). 3.4. Dans la présente affaire, la question constitutionnelle que ce Tribunal doit trancher est celle de savoir si la Chambre administrative a violé le droit du requérant d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et aux charges publiques selon les conditions requises que déterminent les lois, ainsi que les principes d'égalité et d'interdiction de l'arbitraire, reconnus aux articles 25, 6.1 et 3.2 de la Constitution, et également l'article 54 d) de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum, en déclarant irrecevable la demande du requérant relative à l'incompatibilité des fonctions de conseiller général et de fonctionnaire de commun. 3.5. Pour fonder sa décision, la Chambre administrative constate que la question des incompatibilités parlementaires doit être examinée par la Commission permanente, conformément aux dispositions de l'article 37.2 du Règlement du Conseil général. 3.6. Et la Chambre administrative, citant le jugement du Tribunal constitutionnel du 10 juin 2002, rendu dans l'affaire 2002-2-RE, rappelle que, lorsqu'il s'agit de l'attaque des dispositions, des décisions et des actes du Conseil général qui n'ont pas valeur de loi et qui portent atteinte à l'un des droits visés à l'article 85 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, la procédure applicable est le recours d'amparo régi par les articles 95 et 96 de cette même Loi. 3.7. Pour que cette voie du recours d'amparo puisse être ouverte au requérant, il aurait donc fallu qu'il obtienne un acte du Conseil général déclarant la compatibilité des fonctions de conseiller général et de fonctionnaire communal. 3.8. Or, ainsi que l'allègue la représentation procédurale du Conseil général dans le cadre du recours en appel, la Commission permanente, chargée d'examiner les questions d'incompatibilité, n'aurait pas pu être directement saisie par le requérant. 3.9. Par conséquent, en l'absence de tout acte du Conseil général relatif à l'incompatibilité des fonctions exercées par le conseiller général dénoncé, le requérant ne pouvait pas former de recours d'amparo par la voie de l'article 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 3.10. En tout état de cause, le requérant n'a pas utilisé cette voie, mais a utilisé la procédure urgente et prioritaire, établie à l'article 41.1 de la Constitution. 3.11. Toutefois, ainsi que l'indique la Batllia de garde, conformément à l'article 41.1 de la Constitution et à la jurisprudence constante en la matière, cette procédure n'est recevable qu'en cas de violation de l'un des droits personnels du requérant. 3.12. Or, ainsi qu'il le reconnaît lui-même, le requérant n'a subi aucun préjudice direct en tant que candidat, la situation de M. Marc Magallon Font n'affecte aucun de ses droits de participation politique et, par conséquent, dès lors que ses droits n'ont pas été violés, il ne dispose pas de la qualité pour agir dans la présente affaire. 3.13. Ainsi donc, tant du point de vue de la procédure du recours d'amparo que de la procédure urgente et prioritaire, le requérant n'a pas qualité pour agir et son recours doit être déclaré irrecevable. Pour tout ce qui vient d'être exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide : 1. De déclarer irrecevable le recours d'amparo 2022-66-RE formé par la représentation procédurale de M. Enric Dolsa Font contre le jugement du 25 octobre 2022, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire. 2. De notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale du requérant, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. 3. De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre . Arrêté à Andorra la Vella, le 20 décembre 2022. Jean-Yves Caullet Joan Manel Abril Campoy Président Vice-président Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Magistrat Magistrat