Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 21-1-2020 relative au recours d'empara 2019-76-RE.

TA20200121_19_15_42 Ordonnance Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 21-1-2020 relative au recours d'empara 2019-76-RE. Affaire 2019-76-RE (Escudero Benítez c/ Gouvernement d'Andorre) Numéro d'enregistrement 496-2019. Recours d'empara Ordonnance du 21 janvier 2020 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 12 novembre 2019, par la représentation procédurale de M. Jesús Escudero Benítez, par lequel il forme un recours d'empara contre le jugement du 18 octobre 2019, rendu par l'Assemblée plénière du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits d'obtenir une décision fondée en droit et d'accès à la juridiction, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée et d'annuler la décision faisant l'objet du recours ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep-D. Guàrdia Canela ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Le 26 avril 2017, la Junta de Govern du Commun d'Andorra la Vella a décidé le licenciement disciplinaire de M. Jesús Escudero Benítez et son interdiction définitive d'exercer dans tout autre poste de travail de cette Administration. Bien que l'intéressé se trouvât en arrêt de travail, cette décision lui a été dûment notifiée le 28 avril 2017, avec la mention de la possibilité de former un recours dans les conditions fixées par le Code de l'Administration. 1.2. Le 29 mai 2017, M. Jesús Escudero Benítez a formé un recours administratif qui a été rejeté par silence administratif. 1.3. Le 20 mars 2018, la représentation procédurale de M. Jesús Escudero Benítez a introduit une demande juridictionnelle contre la décision prononçant son licenciement, par laquelle elle sollicitait la nullité de celui-ci et sa réintégration à son poste de travail, et, le 22 mars 2018, la Section administrative de la Batllia, par ordonnance, a déclaré cette demande irrecevable, considérant qu'elle avait été introduite tardivement. 1.4. Cette décision a été confirmée par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, le 28 septembre 2018. 1.5. Le 14 décembre 2018, la représentation procédurale de M. Jesús Escudero Benítez a introduit une demande tendant à ce que soit reconnu un fonctionnement anormal de l'Administration de la justice qui, selon elle, découlerait du fait que la juridiction administrative avait déclaré irrecevable pour tardiveté sa demande contre son licenciement. 1.6. Le 18 octobre 2019, l'Assemblée plénière du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait cette demande. 1.7. Le 12 novembre 2019, la représentation procédurale de M. Jesús Escudero Benítez a formé un recours d'empara contre le jugement du 18 octobre 2019, rendu par l'Assemblée plénière du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits d'obtenir une décision fondée en droit et d'accès à la juridiction, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique du requérant - La représentation procédurale du requérant allègue que l'article 36 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale « pourrait être inconstitutionnel au regard du droit à la protection juridictionnelle effective prévu par notre Constitution, la Déclaration universelle des droits de l'homme, la Convention européenne des droits de l'homme, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Charte européenne des droits fondamentaux, ainsi que compte tenu de toute la jurisprudence formulée par les tribunaux de notre cadre international le plus proche en matière de silence administratif et de droit d'accès à la juridiction ». - Tout en reconnaissant qu'elle n'est pas une source du droit andorran, elle cite diverse jurisprudence du Tribunal constitutionnel espagnol qui, selon elle, sanctionne le silence administratif, jurisprudence qui a entraîné une modification de la législation espagnole en la matière. - Par conséquent, elle considère que la date de présentation de son recours administratif devant le Commun d'Andorra la Vella ne peut être prise en considération pour calculer le délai d'introduction de sa demande juridictionnelle. - Elle souligne que, dans la mesure où la décision initiale du Commun d'Andorra la Vella indiquait que le licenciement prendrait effet le jour où son client serait déclaré apte à reprendre le travail, celui-ci n'a pas eu conscience que sa demande devait être introduite avant d'être effectivement licencié. - Elle reproche au Commun d'Andorra la Vella de lui avoir versé, le 4 juillet 2017, avant la reprise susmentionnée, sans aucune information, le solde de tout compte de son licenciement. - Ce n'est qu'au moment de sa reprise, le 20 décembre 2017, qu'il a appris que son licenciement avait pris effet sans que soit suivi le contenu même de la décision de licenciement du 26 avril 2017. Elle considère que les principes de légalité et de sécurité juridique exigeaient de suivre la procédure établie dans cette décision. - Elle conclut que le délai de 6 mois prévu à l'article 36 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale ne devait pas s'appliquer tant que le licenciement n'était pas effectif, c'est-à-dire une fois la fin de l'arrêt de travail obtenue. Comme il a été appliqué, l'intéressé a été placé dans une grave situation d'absence de défense face à l'Administration, en violation de ses droits d'accès à la juridiction et d'obtenir une décision fondée en droit. - Elle insiste sur le fait que le contrôle juridictionnel de son licenciement était essentiel et vital, compte tenu des irrégularités contenues dans le dossier disciplinaire qui le concernaient, et eu égard au fait que la charge de la preuve incombait à l'Administration. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée et d'annuler la décision faisant l'objet du recours. 2.2. Argumentation juridique de l'Assemblée plénière du Tribunal supérieur de justice - L'Assemblée plénière déclare que l'action en reconnaissance d'un fonctionnement anormal de la justice ou d'une erreur judiciaire n'est pas un recours de troisième instance devant permettre une nouvelle décision sur le fond du procès, que cette action ne peut pas non plus se substituer aux recours légalement prévus, et qu'elle n'est pas non plus une voie devant permettre la reconnaissance de la violation d'un droit fondamental. - Elle rappelle que cette action est destinée, en premier lieu, à apprécier les conséquences préjudiciables pour le justiciable découlant d'une erreur judiciaire ou d'un mauvais fonctionnement et, en second lieu, à réparer les dommages qui en découlent. - Citant sa propre jurisprudence, il circonscrit l'erreur judiciaire à l'hypothèse dans laquelle les organes juridictionnels ont commis une erreur, de manière patente et incontestable, dans la détermination des faits ou dans l'application de la loi, en ajoutant que cette erreur doit avoir abouti à une décision « arbitraire, absurde, irrationnelle, épouvantable, injustifiable » ayant lésé l'administré. - Ensuite, il expose les faits de la cause et le contenu de la décision de la Chambre administrative et conclut que de la simple lecture de sa motivation il ressort qu'il n'existe aucune erreur dans l'appréciation des faits, en particulier en ce qui concerne les dates prises en compte ; il n'y a pas davantage d'erreur dans la solution juridique, laquelle correspond à l'application correcte du droit en vigueur, à savoir l'article 126 du Code de l'Administration et l'article 36 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale. - Sur l'allégation relative aux principes de légalité et de sécurité juridique, le Plénum considère que la partie demanderesse confond le moment de la notification de l'acte avec la date à partir de laquelle il produit ses effets, en ajoutant que le licenciement n'a pas été la seule sanction prononcée, puisque son interdiction a également été prononcée. Sur ce même point, il souligne, comme l'a fait la Chambre administrative dans sa décision, l'incohérence de la partie demanderesse du fait d'avoir formé le recours devant le Commun d'Andorra la Vella alors qu'elle était en arrêt maladie, puisque, selon son raisonnement, elle aurait dû attendre sa reprise. - Sur l'inconstitutionnalité alléguée de la norme appliquée, outre qu'il insiste sur le fait que cette procédure n'est pas la voie appropriée pour soulever cette allégation, il estime que la jurisprudence citée du Tribunal constitutionnel espagnol n'est applicable ni à l'Andorre ni au cas d'espèce. - En revanche, il cite la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ayant établi que le droit d'accès à un tribunal n'est pas absolu, puisqu'il peut exister des limitations légales, telles que les délais pour introduire une demande, pour autant que leur application ne soit pas excessivement formaliste, ni déraisonnable ou disproportionnée au point de porter atteinte à la substance même du droit. - Enfin, il précise que l'institution du « silence administratif » ne limite pas la possibilité de contester la décision administrative, mais permet de déterminer le dies a quo du délai de l'action ; en ce sens, elle constitue une simple fiction légale à finalité exclusivement procédurale, établie en faveur de l'administré, qui lui permet de former les recours appropriés face à l'absence de réponse à sa demande. Par conséquent, il conclut que l'absence de motivation de la décision par silence administratif ne constituait aucun obstacle pour contester en justice la décision du 26 avril 2017, laquelle était, elle, motivée. - En dernier lieu, il ajoute que si l'examen juridictionnel de ses prétentions était important, cette évidence ne saurait conduire à déroger à l'application de la loi ni au respect des délais qu'elle établit. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'empara, établi et régi par les articles 41.2 et 102 de la Constitution, constitue une procédure exceptionnelle de protection des droits et libertés reconnus par la Constitution, qui sont habituellement protégés par les tribunaux ordinaires. Le présent Tribunal constitutionnel a affirmé de manière réitérée que lorsqu'il examine un recours d'empara, il ne se transforme ni en une dernière instance ordinaire, ni en une juridiction de cassation, ni en une cour suprême. Malgré sa qualité « d'instance juridictionnelle supérieure » (article 85 de la Loi qualifiée qui le régit), sa fonction se limite à accorder une protection renforcée aux droits fondamentaux lorsque les pouvoirs publics portent atteinte au contenu essentiel de ces droits selon les différentes redevances de constitutionnalité. 3.2. Partant des prémisses qui précèdent, il convient, en premier lieu, d'analyser la réunion des présupposés, conditions requises et conditions pour la recevabilité du recours. Et dans cette perspective, il y a lieu de souligner que la demande en contestation oscille entre deux réalités procédurales. Directement et formellement, elle attaque le jugement du Plénum du Tribunal supérieur de justice du 18 octobre 2019. La contestation au fond, toutefois, vise médiatement l'ordonnance de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 28 septembre 2018 qui confirmait l'ordonnance du Tribunal des Batlles du 22 mars 2018 déclarant irrecevable pour tardiveté la demande introduite par le requérant contre le rejet par silence administratif négatif de son recours contre la délibération du Commun d'Andorra la Vella qui lui avait infligé la sanction de licenciement et d'interdiction définitive d'exercer dans l'Administration publique de ce Commun. Si l'on s'en tenait donc à cette réalité de fond, le recours d'empara devrait être déclaré irrecevable pour ne pas avoir été formé, sans aucun doute parce que le délai légal a été largement dépassé, contre la décision que le requérant estime attentatoire à son droit fondamental à la juridiction –à savoir l'ordonnance du Tribunal des Batlles du 22 mars 2018. Toutefois, dès lors que le recours d'empara est formellement formé contre une décision distincte –habilement obtenue dans l'exercice de son droit de la défense- qu'est le jugement du Plénum du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure spéciale de reconnaissance de l'erreur judiciaire et du fonctionnement anormal de l'Administration de la justice, l'effet expansif de la protection des droits et libertés fondamentaux, attribué constitutionnellement au présent Tribunal, exige qu'il se prononce sur la recevabilité du recours dans son aspect direct et formel. Étant entendu, toutefois, que la décision devra se limiter strictement au champ ou au périmètre que nous venons d'indiquer. 3.3. Ainsi, le recours d'empara réunit toutes les exigences formelles quant à la juridiction et à la compétence, puisqu'il est formé devant le présent Tribunal constitutionnel contre une décision judiciaire définitive rendue par le Tribunal supérieur de justice –le jugement du Plénum du 18 octobre 2019- sans qu'il soit nécessaire de soulever l'incident de nullité des actes de procédure. La partie requérante a qualité pour agir et l'acte de recours satisfait à toutes les exigences légales, ayant été formé dans le délai utile et dans la forme légale. La seule question à poser et à trancher à ce stade consiste à déterminer si, prima facie, la violation dénoncée a un contenu constitutionnel ou si elle présente une absence manifeste de cette exigence, auquel cas il y aura lieu de la déclarer irrecevable, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 3.4. La partie requérante considère que le jugement du Plénum du Tribunal supérieur de justice viole l'article 10 de la Constitution pour un double motif : a) pour son défaut de motivation ; et, b) pour violation du droit au libre accès à la juridiction. Ce dernier motif, développé du premier au cinquième « faits et considérations » exposés dans le recours, ne peut être accueilli, car en réalité et comme il était dit dans les fondements juridiques précédents, l'hypothétique violation du droit au libre accès à la juridiction, le cas échéant, s'est produite non pas dans le jugement faisant l'objet du recours d'empara, mais dans l'ordonnance du Tribunal des Batlles du 22 mars 2018 confirmée par l'ordonnance du 28 septembre de la même année, rendue par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, c'est-à-dire un an et quelques mois avant l'introduction du présent recours d'empara et sans qu'un recours de cette nature ait été formé à ce moment-là. Par conséquent, il n'est pas possible de déclarer l'infraction constitutionnelle dénoncée, car celle-ci excède le cadre du présent recours, faute d'avoir formé en temps utile le recours contre la décision dans laquelle elle s'est éventuellement produite et parce qu'à ce stade il serait absolument hors délai. 3.5. Ne peut pas non plus être accueilli le premier motif de prétendue violation du droit à la juridiction – le défaut de motivation de la décision attaquée –, auquel la partie requérante, bien qu'elle le place en premier lieu, ne consacre qu'une unique et brève considération – la sixième – dans son mémoire formant le recours. Premièrement, parce qu'elle lie à nouveau les deux procédures en disant textuellement, en dernier alinéa de son mémoire : « le licenciement à titre définitif d'un travailleur de la fonction publique exigeait une appréciation plus approfondie des possibilité d'accès à la juridiction de mon mandant. » Malgré cette allégation, le jugement contre lequel le recours d'empara est introduit, dans ses fondements V, VI et VII, raisonne de manière longue et précise que la procédure de l'action en reconnaissance de l'erreur judiciaire et du fonctionnement anormal du service public de l'Administration de la Justice « ne constitue pas un recours permettant de créer une troisième instance pour obtenir une nouvelle décision sur l'objet du procès, et ne peut se substituer les recours légalement prévus. Elle ne constitue pas non plus une voie pour la reconnaissance d'une violation invoquée d'un droit fondamental, mais une action destinée à évaluer les conséquences préjudiciables pour l'administré de la Justice du fait de l'erreur judiciaire ou du fonctionnement anormal, et partant à réparer les dommages provoqués par ceux-ci ». Et, aussitôt après, il raisonne de manière justifiée qu'il n'a pas existé d'erreur judiciaire et que l'institution du silence administratif négatif, correctement appliquée, ne peut être taxée d'inconstitutionnelle. Enfin, le jugement énonce à juste titre qu'« il n'est pas mis en doute que l'examen de ses prétentions était important pour M. Escudero mais cette évidence ne peut conduire à déroger à l'application de la Loi et au respect des délais que celle-ci institue ». Par conséquent, le recours d'empara ne peut être déclaré recevable pour défaut manifeste de contenu constitutionnel. Pour tout ce qui a été exposé. Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide : 1. De ne pas déclarer recevable le recours d'empara 2019-76-RE introduit par la représentation de M. Jesús Escudero Benítez contre le jugement du 18 octobre 2019, rendu par l'Assemblée plénière du Tribunal supérieur de justice. 2. De notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale du requérant, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. 3. De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, le 21 janvier 2020. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Magistrat