Jugement du Tribunal constitutionnel du 3-2-2012 relatif au recours d'amparo 2011-31-RE.

Affaire 2011-31-RE Numéro d'enregistrement 510-2011. Recours d'amparo Jugement du 3 février 2012 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 10 octobre 2011, par la représentation procédurale de M. Juan Eusebio Nomen Calvet et de Mme Isabel Lozano Muñoz, par laquelle elle forme un recours d'amparo contre l'ordonnance du 29 avril 2011, rendue par la Section d'instruction de la Batllia, et contre le jugement du 15 septembre de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit de suffrage (article 24 de la Constitution) et du droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et aux charges publiques (article 25 de la Constitution) et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement qui fasse intégralement droit à ce recours, qui déclare la violation des droits fondamentaux susmentionnés, qui prononce la nullité du Décret de proclamation des candidats élus lors des élections générales du 3 avril 2011, et par extension de l'ordonnance de la Batllia et du jugement du Tribunal supérieur de justice, et qui renvoie la procédure au moment où cette violation s'est produite ; Vu la Constitution, notamment ses articles 24, 25, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 1er décembre 2011 qui a déclaré recevable le recours d'amparo 2011-31-RE, sans effet suspensif ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 20 décembre 2011, par la représentation procédurale de la liste Demòcrates per Andorra (DA) ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 22 décembre 2011, par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 23 décembre 2011, par la représentation procédurale des requérants ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 9 janvier 2012, par la représentation procédurale du Partit Socialdemòcrata ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Carles Viver Pi-Sunyer ; Antécédents Premier Dans le cadre des élections générales du 3 avril 2011, le Gouvernement a pris un Décret par lequel il proclamait les candidats élus. Ce Décret a été publié au BOPA dès le lendemain des élections. Le Gouvernement, conformément à l'article 58.2 de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum, a attribué, au moyen du système proportionnel dit « du plus fort reste » à l'égard des listes qui avaient déjà une représentation, trois sièges, un à la liste Demòcrates per Andorra et deux à Ara Futur -Partit socialdemòcrata. Deuxième M. Juan Eusebio Nomen Calvet, tête de liste d'Andorra pel Canvi, et Mme Isabel Lozano Muñoz, tête de liste des Verds d'Andorra, ont introduit une demande pour violation des droits fondamentaux selon la procédure urgente et prioritaire, par laquelle ils contestaient la proclamation des résultats électoraux effectuée par le Gouvernement d'Andorre le 3 avril 2011. Troisième Le 29 avril 2011, la Section d'instruction n° 3 de la Batllia a rendu une ordonnance par laquelle la demande susmentionnée était intégralement rejetée, dès lors qu'il n'était pas constaté que le Décret litigieux avait été pris en violation de droits fondamentaux. Quatrième M. Juan Eusebio Nomen Calvet et Mme Isabel Lozano Muñoz ont interjeté appel contre cette ordonnance et, le 15 septembre 2011, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle le rejetait et confirmait la décision de la Batllia. Cinquième Le 10 octobre 2011, la représentation procédurale de M. Juan Eusebio Nomen Calvet et de Mme Isabel Lozano Muñoz a formé un recours d'amparo contre la proclamation des résultats électoraux et le Décret de proclamation des candidats élus lors des élections générales du 3 avril 2011 pour violation des droits fondamentaux reconnus aux articles 24 et 25 de la Constitution. Dans le cas particulier de ces élections, il y a eu 15.510 suffrages valablement exprimés en faveur de 4 listes, dont Demòcrates per Andorra en a obtenu 8.553, Ara Futur-Partit Socialdemòcrata, 5.397, Andorra pel Canvi 1.040 et Verds d'Andorra, 520. Le quotient électoral en nombre entier a été de 1.108, résultant de la division du nombre de suffrages valables par les 14 sièges correspondant aux listes pour la circonscription nationale. Conformément à l'article 58 de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum, il revient à chaque liste le nombre de sièges résultant de la division du nombre de voix obtenues par le quotient électoral. Après cette application, il restait 3 sièges à attribuer. Conformément à l'article susmentionné, ceux-ci doivent être répartis entre les listes qui avaient déjà une représentation, selon le plus fort reste de voix. En l'espèce, le Partit Socialdemòcrata avait un reste de 965 voix excédentaires et le Partit Demòcrates per Andorra en avait 797. Par conséquent, un siège a été attribué au Partit Socialdemòcrata et un au Partit Demòcrates per Andorra ; toutefois, bien qu'il n'existât pas de base légale pour attribuer le troisième, puisque l'article 58.2 susmentionné ne prévoit pas le cas où davantage de sièges restent vacants, le Gouvernement a choisi d'attribuer le dernier siège au Partit Socialdemòcrata, au motif qu'il avait le plus fort reste. Selon cette partie, il existe une situation de lacune ou de vide juridique manifeste qui ne permet d'attribuer le troisième siège à aucune des 4 listes. À deux d'entre elles parce qu'elles n'ont pas de représentation initiale et aux deux autres parce qu'il ne leur restait plus de voix excédentaires. Cependant, la Constitution dispose que le Conseil général doit être composé d'un minimum de 28 conseillers ; par conséquent, ce dernier siège doit nécessairement être attribué. L'ordonnance rendue par la Batllia se borne à dire que la décision du Gouvernement respecte le principe de légalité, mais ne se prononce pas sur le caractère arbitraire et discriminatoire de l'interprétation effectuée par le Gouvernement. Par conséquent, cette ordonnance est incongruente, dès lors qu'elle n'aborde pas le fond de la question soulevée. De même, cette attribution arbitraire provoque un grave problème d'inégalité matérielle inconstitutionnelle et contraire aux standards démocratiques. Une fois les prévisions légales épuisées, les 4 partis se trouvaient dans la même situation et ont reçu un traitement différent et discriminatoire de la part du Gouvernement par rapport à son propre Parti. En la présente affaire, la répartition successive des sièges excluant les Partis aujourd'hui requérants se fonderait sur la volonté d'éviter une prétendue fragmentation parlementaire ; toutefois, ce fait ne peut limiter les droits contenus dans les articles 24 et 25 de la Constitution. En outre, elle souligne que l'application du système majoritaire et non proportionnel dans la circonscription nationale permet déjà d'atteindre cette finalité. Cette partie considère que l'interprétation de l'ordre juridique doit se faire à la lumière des droits fondamentaux, c'est-à-dire toujours pro libertate . Cette partie considère également que l'interprétation sui generis du Gouvernement constitue une innovation juridique par laquelle il empiéterait sur les compétences du législateur, puisqu'en matière électorale il existe une réserve de loi qualifiée. De même, la partie requérante s'oppose à la déclaration du Tribunal supérieur de justice selon laquelle le texte législatif lui-même offre des principes suffisants permettant de répondre à la question posée. Ce Tribunal reconnaît implicitement l'existence d'un vide juridique, mais défend une interprétation intégratrice afin d'éviter que le Conseil général ne soit composé que de 27 conseillers ; toutefois, 2 sièges sont attribués à une liste dont le reste représente 0,8 de quotient électoral, ce qui est totalement incompatible avec les conditions requises constitutionnelles de démocratie, d'égalité, de non-discrimination et d'interdiction de tout arbitraire. Selon cette partie, l'article 58.2 de la Loi précitée ne permet en aucun cas une application successive des plus forts restes ; cette interprétation est erronée et contraire aux préceptes constitutionnels. Le jugement du Tribunal supérieur de justice est également critiquable en ce qu'il déclare qu'il convient de procéder à une interprétation intégratrice de la Loi qui soit cohérente avec la Constitution et décide d'interpréter l'article 58.2 précité sans se référer aux principes constitutionnels supérieurs que nous avons déjà mentionnés. De même, elle s'oppose à l'exclusion de la violation de l'article 24 de la Constitution, puisque le droit de suffrage doit s'entendre tant actif que passif et sans la limitation établie par ce jugement. Cette partie souligne qu'au cours de la procédure urgente et préférentielle elle a fait valoir la nécessité de soulever une action incidente d'inconstitutionnalité à l'égard de l'article 58.2 précité, en alléguant que cet article instaure un seuil électoral de 7,14%. Elle rappelle que le Conseil de l'Europe a convenu qu'une démocratie établie ne peut avoir un seuil électoral supérieur à 3% ; par conséquent, sur ce point, la législation andorrane ne respecte pas l'article 1 de la Constitution, entre autres, et limite la pleine efficacité des préceptes contenus dans les articles 24 et 25 de la Constitution. Par conséquent, sans la limitation d'accès à la répartition des restes, ou si la limite était au maximum de 3% des voix pour accéder à cette répartition, la norme serait alors véritablement démocratique et, partant, constitutionnelle. En effet, la limitation de l'article 58.2 n'est ni raisonnable, ni adéquate, et n'a pas de fondement objectif répondant à la finalité constitutionnelle d'éviter le fractionnement de la chambre. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de prononcer la nullité du Décret précité et, par extension, des décisions judiciaires faisant l'objet du recours, en ordonnant la rétroaction de la procédure au moment où cette violation s'est produite. De même, elle demande que soit déclarée l'inconstitutionnalité du membre de phrase de l'article 58.2 de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum où il est dit « les sièges restants seraient attribués à la ou aux listes de candidats qui auraient déjà une représentation . » Sixième Le 1er décembre 2012, le Tribunal constitutionnel a décidé l'admission, sans effets suspensifs, de l'affaire 2011-31-RE et a ouvert un délai de 10 jours ouvrables afin que les parties formulent leurs observations. Septième Le 20 décembre 2011, la représentation procédurale de la liste Demòcrates per Andorra a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle s'oppose au recours d'amparo 2011-31-RE et réitère, comme elle l'a fait dans les instances antérieures, qu'il n'existe aucun vide juridique, l'article 58.2 constamment invoqué fournissant tous les critères nécessaires d'application successive permettant de répondre à toutes les situations. En ce sens, l'ordonnance du batlle de garde doit être ratifiée et confirmée, car le Gouvernement a effectivement agi conformément au principe de légalité lorsqu'il a écarté la possibilité pour les requérants de concourir à la répartition des restes des sièges de la liste nationale, parce que les mêmes normes électorales ont été appliquées de manière égale à tous les partis et à toutes les personnes, sans distinctions ni discriminations d'aucune sorte, et parce que le législateur peut établir diverses formules électorales également valables, sans porter atteinte au droit fondamental de l'article 25 de la Constitution, puisque, quel que soit le système choisi, celui-ci doit être appliqué de manière égale et sans discriminations. Il en va de même du jugement du Tribunal supérieur de justice, qui n'admet aucun vide juridique mais, tout au contraire, considère que le texte législatif offre des principes suffisants pour répondre à la question posée. À l'instar de ce Tribunal, cette partie considère que la volonté du législateur d'exclure de l'attribution des sièges restants les listes de candidats n'ayant pas obtenu de représentation est claire ; elle diverge toutefois quant à l'interprétation de l'attribution successive au plus fort reste, mais sans partager les observations formulées par les requérants. En effet, cette partie affirme qu'il convient de tenir compte de l'ensemble des voix et du total des sièges attribués à chaque liste de candidats dans la circonscription nationale, et qu'alors le résultat est totalement respectueux et compatible avec la Constitution, et plus précisément avec le droit de suffrage passif, puisqu'il se produit une légère correction du système proportionnel parfaitement admissible. En ce qui concerne la constitutionnalité du seuil électoral et du membre de phrase précis de l'article 58.2 de la Loi électorale, cette partie considère que la rédaction de l'article 52 de la Constitution laisse une large marge de liberté normative au législateur et admet de multiples systèmes électoraux. Cependant, quel que soit le système choisi, il doit être appliqué de manière égale et doit respecter les droits ainsi que les principes et mandats constitutionnels. En la présente affaire, ni le membre de phrase précis de l'article 58.2 ni le quotient électoral n'entraînent une quelconque inégalité ou différence de traitement ; ils ont au contraire été appliqués de manière égale à tous les candidats. Ils n'entraînent pas non plus de distorsion illégitime de la volonté des électeurs, car ils ne représentent qu'une légère correction de la proportionnalité, justifiée par l'objectif d'éviter une fragmentation excessive, constitutionnellement admissible et raisonnable, consistant en la nécessité que les organes de l'État soient efficaces. Enfin, il demande que le présent recours d'amparo soit rejeté, que la proclamation des résultats électoraux soit confirmée et qu'il soit déclaré que le Décret du 3 avril 2011 du Gouvernement faisant l'objet du recours n'a pas violé les droits fondamentaux des articles 24 et 25 de la Constitution. Huitième Le 22 décembre 2011, le Ministère public a présenté un mémoire en réponse dans lequel il déclare que le Décret faisant l'objet du recours ne viole pas les droits contenus dans les articles 24 et 25 de la Constitution, tout en rappelant que, pour atteindre leur pleine efficacité, ces droits ne sont pas absolus et requièrent une certaine configuration légale. L'article 58 de la Loi qualifiée de modification du régime électoral et du référendum établit les conditions requises pour la détermination des conseillers généraux élus dans la circonscription nationale. Ces conditions requises s'appliquent à toutes les candidatures de la même manière. En ce qui concerne l'interprétation et l'application de cet article et, plus précisément, celles de son deuxième alinéa, le Ministère public déclare qu'elles relèvent des tribunaux ordinaires, tout en soulignant que le Tribunal constitutionnel peut contrôler que leur action a été raisonnable logiquement et juridiquement. Selon l'avis du Ministère public, cette interprétation a été effectuée conformément aux dispositions constitutionnelles, compte tenu concrètement du fait que le Conseil général doit se composer d'un minimum de 28 conseillers généraux, les tribunaux ordinaires ont considéré que la règle du plus fort reste doit s'appliquer de façon successive si le nombre de sièges à attribuer est supérieur aux candidatures qui ont une représentation. En ce qui concerne l'inconstitutionnalité alléguée de ce précepte, le Ministère public souligne la possibilité pour la juridiction ordinaire de formuler une action incidente, toutefois, le Tribunal supérieur de justice a considéré que le précepte susmentionné s'appliquait de manière égale à toutes les candidatures et que la formule électorale fixée par la Loi était adaptée aux caractéristiques intrinsèques d'un petit État comme l'État andorran, par conséquent, il a décidé de ne pas faire usage de cette possibilité et, en conséquence, la demande de déclaration d'inconstitutionnalité n'est pas recevable. Enfin, le Ministère public réitère que les décisions judiciaires attaquées ne sont pas arbitraires et sont fondées en Droit, d'où il découle que les prétentions des requérants en amparo sont dépourvues de contenu constitutionnel, conformément aux dispositions de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. En définitive, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours d'amparo constitutionnel. Neuvième Le 23 décembre 2011, le Gouvernement a formulé ses observations, par lesquelles il considère que les décisions judiciaires faisant l'objet du recours motivent correctement et longuement la validité et la conformité au Droit de la répartition des sièges effectuée et qu'elles ont fait une application correcte de la Constitution et de la législation applicable en la matière. Le législateur andorran a opté pour le système proportionnel et la Loi électorale établit de manière claire que les sièges restants doivent être attribués aux candidatures qui ont déjà obtenu une représentation. Bien au contraire, la non-application de ce précepte aurait constitué une violation de portée constitutionnelle. Le Gouvernement ne considère pas qu'une quelconque limite ait été imposée aux droits fondamentaux établis aux articles 24 et 25 de la Constitution, puisque les citoyens, tant les candidats que les électeurs, ont exercé leurs droits avec toutes les garanties au moyen des procédures du modèle démocratique en vigueur dans le pays. Il ajoute que les observations de la partie requérante semblent excessives du fait d'imputer au Gouvernement un empiètement sur les compétences législatives ; le Gouvernement réitère qu'il a uniquement appliqué les normes de manière cohérente entre les candidatures qui ont obtenu une représentation parlementaire et conclut que le contenu du recours d'amparo ne soulève aucun aspect nouveau susceptible de dénaturer ou de contredire les décisions judiciaires rendues. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement les prétentions des requérants. Dixième Le 9 janvier 2012, la représentation procédurale du Parti social-démocrate a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle déclare que la partie requérante ne précise pas avec exactitude la violation dont il s'agit dans la présente affaire, car elle ne définit pas comment, ni de quelle manière, le droit de suffrage ou le droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et aux charges publiques a été violé. Ce que prétend la partie requérante, c'est obtenir la modification de l'article 58.2 de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum en vue de supprimer la référence à la nécessité d'avoir préalablement une représentation parlementaire pour accéder aux sièges restants. Cette question de constitutionnalité ne peut pas être soulevée par la voie du recours d'amparo. En outre, selon l'avis de cette partie, cette prétention ne s'en tient pas à la manière dont elle a été formulée dans la procédure urgente et prioritaire, ce qui à soi seul aurait déjà dû entraîner l'irrecevabilité du présent recours. Elle considère, par conséquent, que le Tribunal constitutionnel doit se limiter à examiner uniquement et exclusivement la violation présumée des articles 24 et 25 de la Constitution, sans qu'il lui appartienne de déclarer une quelconque modification d'une quelconque loi en vigueur. Cela étant, elle exprime son désaccord avec les arguments de la partie requérante et considère qu'il existe la base légale nécessaire pour attribuer le dernier siège de la manière dont cela a été effectué. De même, elle s'oppose à l'allégation des requérants selon laquelle le Gouvernement aurait attribué le siège restant à son propre parti de manière discriminatoire, argument qui est soulevé pour la première fois devant cette instance et que cette partie considère grave et susceptible d'être porté devant d'autres voies. En ce qui concerne la réserve de loi prétendument violée, cette partie rappelle que cette réserve ne se réfère pas à l'application de la loi, mais à la matière réservée à la loi. Évidemment, on ne peut pas apporter de modifications à la loi en dehors du siège parlementaire, mais on ne peut pas non plus prétendre le faire au moyen de procédures inadéquates. Elle réitère que la loi électorale est claire, les sièges restants doivent être répartis, premièrement, entre les candidatures qui avaient déjà une représentation et, deuxièmement, entre le reste ou les restes les plus élevés, en fonction du nombre de vacances existantes. L'interprétation proposée par la partie requérante n'est cohérente ni avec la Constitution, ni avec les lois. Le débat que la partie requérante veut introduire au sujet du système électoral andorran n'a rien à voir avec la violation des droits des articles 24 et 25 de la Constitution. La partie requérante affirme que la configuration légale andorrane contredit les principes démocratiques qui prévalent dans la Constitution, mais elle n'établit aucun lien entre cette affirmation et la violation dénoncée. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement le recours d'amparo 2011-31-RE et de condamner la partie requérante au paiement des dépens occasionnés devant la juridiction constitutionnelle. Onzième Le 23 janvier 2012, la représentation procédurale de la candidature Demòcrates per Andorra, le 24 janvier 2012, le Gouvernement, le 25 janvier 2012, le Ministère public, le 26 janvier 2012, la représentation procédurale de M. Juan Eusebio Nomen Calvet et de Mme Isabel Lozano Muñoz et, le 27 janvier 2012, la représentation procédurale du Partit Socialdemòcrata ont présenté leurs mémoires en conclusions, dans lesquels ils reproduisent les arguments et les observations contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premier Comme il a été exposé en détail dans les antécédents, les requérants en amparo allèguent, dans le « Demande » de leur mémoire, que le Décret du 3 avril 2011 du Gouvernement portant proclamation des candidats élus aux élections générales et, « par extension », l'ordonnance de la Batllia du 29 avril 2011 et le jugement du Tribunal supérieur de justice du 19 septembre de la même année, portent atteinte à leurs droits fondamentaux au suffrage et d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions publiques, reconnus, respectivement, aux articles 24 et 25 de la Constitution. Ils demandent que soit déclarée la nullité de ces trois actes et que la procédure soit renvoyée au moment antérieur à celui où cette atteinte s'est produite. Dans le corps de leur mémoire, les requérants fondent leur prétention sur une pluralité d'observations. Deux de ces observations ont pour objet direct l'article 58.2 de la Loi qualifiée du régime électoral et du référendum (ci-après Loi électorale). Ils considèrent, en premier lieu, que cette disposition comporte un vide juridique en ce qui concerne la réglementation de la répartition des sièges restants, une fois que les restes de voix des candidatures ayant déjà obtenu des représentants par l'application du quotient électoral ont également été répartis. Ce vide juridique porterait atteinte à la réserve de loi qui prévaut en matière de système électoral. D'autre part, l'article 58.2 précité, en prévoyant que les restes doivent être attribués aux candidatures « qui avaient déjà une représentation » par l'application du quotient électoral, porterait également atteinte aux articles 24 et 25 de la Constitution et à d'autres principes constitutionnels tels que le principe démocratique et le principe d'égalité, en restreignant la représentation politique et électorale et le pluralisme politique. C'est pourquoi les requérants avaient sollicité de la Batllia et du Tribunal supérieur de justice l'introduction d'une action en inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel et, cette demande n'ayant pas été accueillie, le recours d'amparo réitère, à la fin des fondements juridiques, mais non dans le « Demande », qu'« il y a lieu de déclarer l'inconstitutionnalité du dernier membre de phrase de l'article 58.2 de la Loi électorale. » D'autres observations sont dirigées contre le Décret du Gouvernement faisant l'objet du recours. Selon les requérants, en conséquence du vide juridique dénoncé ou de manière autonome, le Décret méconnaît le principe d'interdiction de l'arbitraire, provoque une « inégalité matérielle inconstitutionnelle, contraire aux standards démocratiques, et est discriminatoire en l'absence de justification objective, raisonnable et fondée sur une base normative pour exclure » les deux candidatures restées sans siège. Le Décret méconnaît les principes constitutionnels de démocratie, d'égalité et de non-discrimination, d'interdiction de tout arbitraire, de sécurité juridique et de hiérarchie des normes. Ils reprochent au jugement du Tribunal supérieur de justice de ne pas avoir comblé le vide juridique à partir des principes constitutionnels de démocratie, de légalité, d'égalité et de non-discrimination, d'interdiction de l'arbitraire, de sécurité juridique et de hiérarchie des normes, contenus à l'article 3 de la Constitution, qui entretiennent une relation de « protection et de connexion » avec les articles 24 et 25 de la Constitution. La disproportion entre les voix et les sièges obtenus par les candidatures serait discriminatoire et porterait atteinte auxdits principes constitutionnels. Enfin, ils semblent également reprocher à l'ordonnance attaquée une incongruité par omission, puisqu'ils affirment qu'elle n'a pas statué sur la question soulevée dans leur demande concernant l'absence de base légale pour attribuer le siège vacant. Toutefois, ce grief –qui, en toute rigueur, concernerait le droit d'obtenir une décision fondée en droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution, plutôt que les articles 24 et 25- n'est ni argumenté en détail dans le recours d'amparo, ni repris dans le « Demande » en tant que prétention, sans doute parce qu'il est évident que tant l'ordonnance que le jugement ultérieur répondent à cette question et que les requérants connaissent les motifs qui fondent ces réponses. Deuxième Le droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions publiques selon les conditions requises que déterminent les lois est en tout premier lieu un droit d'égalité et l'un des droits que la doctrine qualifie habituellement de configuration légale, pour souligner le fait que, pour pouvoir être exercé, il est indispensable que le législateur réglemente les procédures et les conditions de cet exercice et, de fait, il est indispensable qu'il en réglemente les contours qui finissent par définir son contenu constitutionnel, bien que, en procédant à cette concrétisation, le législateur doive évidemment respecter le contenu constitutionnel intrinsèque du droit. En effet, le bien juridique que protège ce droit est, en premier lieu, celui de ne pas subir de discriminations dans l'accès aux fonctions publiques. Ce droit constitutionnel n'exige ni ne présuppose l'existence d'un type de système électoral concret ni de conditions requises déterminées pour l'accès aux fonctions publiques. Ce sont là des questions qu'il appartient au législateur de concrétiser avec une très large marge de liberté, car il n'existe pas un système électoral constitutionnel unique. Ce qu'exige le droit d'accès dans des conditions d'égalité aux fonctions publiques est, en ce qui nous intéresse ici, qu'au sein du système électoral choisi par le législateur il ne se produise de discriminations ni de la part du législateur ni de la part de ceux qui appliquent la loi –en l'espèce, de la part du Gouvernement et des juridictions-. Les conditions requises pour accéder aux fonctions publiques doivent répondre à des finalités légitimes et raisonnables et les limitations qui en découlent doivent être proportionnées à ces finalités et, en tout état de cause, les limitations fondées sur des caractéristiques de certaines personnes ou de groupes particuliers doivent être évitées. Les conditions exigées doivent se fonder sur des critères généraux et abstraits. Toutefois, le droit d'accès dans des conditions d'égalité aux fonctions publiques, en particulier lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de fonctions de représentation politique, n'est pas seulement un droit d'égalité. Il s'agit également d'un droit de participation politique qui protège le principe de représentation politique qui est à la base de tout État démocratique, comme c'est le cas de l'État andorran. Ce second volet du droit d'accès aux charges publiques de l'article 25 se manifeste surtout lorsqu'on l'interprète conjointement avec le droit de suffrage de l'article 24, également invoqué par les requérants, et cela non seulement lorsqu'on l'interprète conjointement avec le droit des candidats d'accéder aux charges publiques –comme le font les requérants-, mais aussi et tout particulièrement lorsqu'on l'interprète conjointement avec le droit de suffrage actif –celui des électeurs, dans le cas des élections. De l'ensemble de ces droits découle, pour ce qui nous intéresse ici, l'exigence que, lors de l'établissement et de l'application des conditions requises pour accéder aux charges publiques et, plus généralement, lors de l'établissement des divers éléments qui composent les systèmes électoraux, la corrélation entre la volonté du corps électoral et la proclamation des candidats ne soit pas défigurée au point que puisse être mis en péril ou dénaturé le principe de représentation politique qui lie les élus à l'ensemble des électeurs. Comme il est évident, cette exigence d'égalité objective ou réelle entre les candidats n'emporte pas l'exigence d'une équivalence parfaite entre toutes les candidatures lors de la conception et de la réalisation de l'opération consistant à transformer les voix en sièges. Aucun système électoral ne peut garantir cette égalité. Tous les systèmes emportent une perte de voix et une valeur différente des voix exprimées lorsqu'elles sont traduites en sièges. Qui plus est, l'égalité dans la valeur des voix n'est pas un critère de valeur absolue en ce qui concerne l'organisation des systèmes électoraux, ce n'est pas un critère qui doit prévaloir en tout état de cause sur d'autres critères également parfaitement légitimes, comme peut l'être, par exemple, celui de faire en sorte que le résultat final des élections conduise à la configuration d'organes représentatifs capables de réaliser, de manière efficace, les tâches qui leur sont constitutionnellement assignées. En revanche, ce que ce volet des droits des articles 24 et 25 de la Constitution exclut effectivement, ce sont les hypothèses extrêmes dans lesquelles le législateur, en concevant le système électoral ou les conditions concrètes d'accès aux charges publiques, ou les autres pouvoirs publics, en appliquant ces dispositions, faussent la corrélation entre la volonté électorale et les résultats électoraux au point qu'il n'est plus possible de parler de l'existence d'un lien de véritable représentation politique, surtout si cette distorsion affecte de manière claire et objective certaines collectivités présentant des caractéristiques spécifiques –géographiques, politiques, etc. Enfin, le droit d'accès de l'article 25 et, surtout, les droits de suffrage de l'article 24 peuvent également être violés dans les hypothèses où les interprètes et ceux qui appliquent les dispositions légales qui précisent le contenu constitutionnel de ces droits dénaturent le sens de ces dispositions. Troisième Avant d'appliquer cette ratio decidendi à l'espèce ici jugée, il convient encore d'apporter une dernière précision afin de délimiter l'objet de notre examen. Comme il vient d'être rappelé au premier fondement juridique, les requérants allèguent l'inconstitutionnalité de l'article 58.2 de la Loi électorale et, bien qu'ils ne le reprennent pas dans le « Dispositif de la demande », ils terminent leur argumentation juridique en affirmant qu'il convient de déclarer l'inconstitutionnalité de l'un de ses membres de phrase. Or, comme nous avons eu l'occasion de le réitérer dans d'autres jugements, dans l'ordre juridique andorran, les particuliers n'ont pas qualité pour demander que le Tribunal constitutionnel déclare l'inconstitutionnalité d'une loi. Ils ne peuvent le faire ni par la voie du recours d'amparo, ni par aucun autre recours. Ils peuvent uniquement solliciter des tribunaux de la juridiction ordinaire, saisis d'une cause dans laquelle ils sont parties, qu'ils introduisent une action d'inconstitutionnalité, prévue à l'article 100.1 de la Constitution. Mais la décision de l'introduire ou non appartient exclusivement aux tribunaux et cette décision n'est susceptible d'aucun recours, hormis évidemment le recours d'amparo pour violation des droits de l'article 10 de la Constitution. En conséquence, dans la présente procédure d'amparo, nous ne pouvons procéder à une confrontation abstraite entre l'article 58.2 de la Loi électorale et les règles et principes constitutionnels allégués par les requérants. Nous devons centrer notre examen sur la question de savoir si le Décret du Gouvernement et les décisions judiciaires attaquées, en appliquant l'article 58.2 de la Loi électorale, ont violé ou non ces deux dernières dispositions constitutionnelles, interprétées le cas échéant conjointement avec les principes constitutionnels allégués. Certes, cette violation, si elle s'était produite, pourrait être imputable non seulement à l'action du Gouvernement et des tribunaux, mais aussi à la disposition légale qui régit les conditions requises pour l'accès aux charges publiques. En outre, compte tenu de la large capacité de précision des droits constitutionnels des articles 24 et 25 dont dispose la Loi électorale, l'examen de la constitutionnalité de l'action du Gouvernement et des tribunaux doit s'inscrire dans le cadre de ce que dispose cette Loi, voire être confronté à celle-ci. Toutefois, dès lors qu'il n'existe pas dans notre ordre juridique la possibilité pour le Tribunal constitutionnel de soulever d'office la question de la constitutionnalité de la loi applicable à l'affaire portée en recours d'amparo, ce Tribunal ne pourrait pas non plus, par cette voie, juger directement la constitutionnalité de la Loi électorale, et encore moins déclarer son inconstitutionnalité dans le dispositif du jugement. Cette décision, même dans le cas où il serait estimé que l'inconstitutionnalité de l'action de ceux qui appliquent la loi trouve son origine dans la disposition légale appliquée, devrait se limiter à déclarer la nullité du Décret du Gouvernement et des décisions judiciaires attaquées, et il appartiendrait au législateur de tirer de cette déclaration les conséquences appropriées à l'égard de la disposition légale appliquée. Ainsi donc, l'objet de la présente procédure d'amparo se limite à déterminer si le Décret et les deux décisions judiciaires contre lesquels l'amparo est demandé, en attribuant le quatorzième siège de la circonscription nationale à la candidature qui, ayant obtenu une représentation en application du quotient électoral, avait le plus fort reste de voix avant le début de la répartition des sièges, viole le droit de suffrage des requérants et le droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux charges publiques, du fait d'avoir imposé une condition d'accès discriminatoire ou une règle de répartition des sièges qui défigure totalement la corrélation entre la volonté des électeurs et les candidats élus, en réduisant le lien de représentation politique à une simple apparence ou, enfin, s'ils violent ces droits pour avoir interprété et appliqué l'article 58.2 de la Loi électorale en altérant la précision que cette disposition apporte au contenu constitutionnel des droits des articles 24 et 25 de la Constitution. Quatrième La question étant ainsi circonscrite et en appliquant les critères généraux précités au cas d'espèce, il y a lieu de conclure, en premier lieu, que ni le Décret ni les résolutions attaquées n'ont établi une condition discriminatoire en répartissant les sièges de la manière dont ils l'ont fait et, plus précisément, en attribuant le quatorzième siège à la liste qui, parmi celles qui avaient déjà une représentation, avait le reste le plus élevé avant que ne commence la répartition des restes. En deuxième lieu, que le résultat de cette opération de répartition des sièges ne peut être considéré comme ayant porté atteinte aux droits des articles 24 et 25 de la Constitution en dénaturant le lien de représentation politique. Enfin, que ni le Décret ni les résolutions attaquées n'ont altéré le contenu de l'article 58.2 de la Loi électorale dans la mesure où il précise le contenu constitutionnel des droits des articles 24 et 25 de la Constitution. En effet, du point de vue du droit à ne pas subir de conditions discriminatoires, il convient de garder à l'esprit que le Décret et les résolutions judiciaires appliquent trois critères pour procéder à la répartition des sièges entre les listes. En premier lieu, seules peuvent obtenir des sièges les listes ayant un nombre de voix supérieur au quotient électoral. En deuxième lieu, celui de répartir les sièges restants entre les deux listes de façon successive en fonction du reste le plus élevé. Et en troisième lieu, les restes étant épuisés dans cette deuxième répartition, et en respectant le critère initial de répartition entre les listes « qui avaient déjà une représentation », attribuer le quatorzième siège restant à celle de ces deux listes qui avait initialement le reste le plus élevé. Ces critères de répartition ne peuvent être considérés comme discriminatoires, premièrement, parce qu'ils ne sont pas fixés en tenant compte, de manière directe ou indirecte, de caractéristiques spécifiques de personnes ou de groupes déterminés pour des raisons géographiques, politiques ou d'un autre ordre, mais qu'ils constituent des conditions requises objectives établies de manière générique et abstraite, sans que les personnes ou les groupes susceptibles d'être affectés soient préalablement déterminés ou déterminables. D'autre part, ces critères répondent à des biens juridiques et à des finalités constitutionnellement légitimes et sont établis de manière proportionnée à ces objectifs légitimes. En effet, soutenir que, pour pouvoir obtenir un siège, il faut comme condition sine qua non avoir plus de voix que le quotient électoral, et ce tant dans la première répartition que dans la répartition des restes ou dans la répartition des sièges restants une fois épuisés les restes des listes qui « avaient déjà une représentation », comme condition préalable incontournable pour pouvoir accéder à la répartition des restes, ne peut être taxé d'employer un critère qui discrimine pour des raisons personnelles ou collectives prédéterminées. Ensuite, ce critère de répartition répond à une finalité constitutionnellement légitime telle que celle d'éviter un fractionnement politique excessif du Conseil général, ce sont là des questions qu'il appartient au législateur d'interpréter puisque la Constitution impose un système électoral unique. En ce sens, l'argument des requérants selon lequel la finalité d'éviter un fractionnement excessif est déjà atteinte par le système majoritaire appliqué à l'élection des sièges provenant des circonscriptions paroissiales ne peut être accueilli. Il est évident que le fait que, dans les circonscriptions paroissiales, l'on cherche à éviter le fractionnement excessif par l'application d'un système majoritaire n'est pas contradictoire avec le fait de chercher à éviter également un fractionnement excessif dans la circonscription nationale, bien que, dans ce cas, l'on entende aussi représenter avec plus de précision la volonté électorale. Enfin, on ne peut considérer comme disproportionné, en vue d'atteindre l'objectif d'éviter le fractionnement excessif, d'appliquer le critère selon lequel seules peuvent accéder à la répartition des restes les listes qui avaient déjà une représentation. Il est clair que cet objectif pouvait être atteint en partie sans appliquer ce critère, mais son application ne peut être considérée comme un sacrifice excessif portant atteinte à la proportionnalité. De fait, dès lors qu'il est admis comme constitutionnellement acceptable de limiter la répartition des sièges aux listes qui « avaient déjà une représentation », attribuer le quatorzième siège à la liste qui avait d'emblée un reste de voix supérieur revient à employer un critère qui non seulement n'est pas discriminatoire mais qui, parmi les listes ayant déjà une représentation, est un critère qui tend à favoriser, en règle générale, non pas la liste ayant obtenu le plus de voix, mais celles qui ont obtenu moins de voix, compensant ainsi des dérives « majoritaires » excessives. En définitive, ces critères, employés pour interpréter et appliquer l'article 58.2 de la Loi électorale, ne portent pas atteinte aux droits des requérants contenus dans les articles 24 et 25 de la Constitution. Cinquième Il y a lieu de parvenir à des conclusions similaires en ce qui concerne l'allégation relative à la distorsion de la volonté des électeurs. Il est évident, d'emblée, que la méthode du plus fort reste est l'un des systèmes de répartition de type proportionnel qui tend le plus fidèlement à représenter les diverses options exprimées par les électeurs. Les circonstances spécifiques du système électoral andorran –type et taille des circonscriptions, nombre habituel de listes, nombre d'électeurs, nombre de sièges, etc.- ne dénaturent pas cette caractérisation générale. Il n'en va pas autrement de l'exigence que seules les listes qui « avaient déjà une représentation » puissent participer à la répartition des restes, ni du fait d'attribuer le dernier siège restant, entre ces deux listes, à celle qui avait initialement le reste le plus élevé. Il est vrai que, comme dans tous les systèmes ou formules électoraux, dans ce cas également des voix demeurent sans être transformées en sièges et la valeur de toutes les voix n'est pas toujours égale lors de cette transformation ; toutefois, ces distorsions ne vont pas jusqu'à dénaturer la corrélation entre la volonté des électeurs et le résultat en sièges ni ne dénaturent le lien de représentation politique entre les uns et les autres. Les requérants considèrent que, dans le cas d'espèce, il est porté atteinte aux « conditions requises de démocratie et d'égalité » en attribuant deux des sièges restants à un reste de 965 voix, qui représente un 0,8% de quotient électoral, alors qu'une liste ayant obtenu 1.040 voix n'obtient aucun siège dès lors qu'elle n'a pas atteint le quotient électoral de 1.108 voix. De fait, en défendant la thèse de l'inconstitutionnalité de l'article 58.2 de la Loi électorale, les requérants soutiennent que, dans le cas d'espèce, il a été établi une barrière électorale de 7,14%, dépassant largement le seuil électoral de 3% qu'aucun État véritablement démocratique ne peut dépasser. Face à ces observations, il convient de préciser, en ce qui concerne ce que l'on appelle le seuil électoral, que, outre le fait que dans plusieurs États européens considérés de manière générale comme parfaitement démocratiques il existe des seuils supérieurs à 3% -et dans certains cas nettement supérieurs-, on ne peut confondre, comme semblent le faire les requérants, ce qui constitue un seuil ou pourcentage minimal de voix légalement établi à titre permanent afin de pouvoir accéder à la répartition des sièges avec le nombre ou le pourcentage minimal de voix que, lors d'une élection concrète, les listes de candidats doivent obtenir pour pouvoir accéder à la répartition des sièges. En tout état de cause, ce qui est pertinent, c'est que, dans l'espèce ici jugée, le fait qu'un reste de 905 voix rapporte à la liste deux sièges lors de la répartition des restes et qu'un reste de 797 en rapporte un siège, alors que 1040 voix n'en rapportent aucun, est dû, comme nous venons de le rappeler, au fait que la troisième liste en nombre de voix n'a pas obtenu de représentation lors de la répartition au quotient électoral et n'a pas pu participer à la répartition des restes. L'inégalité dans la valeur des voix est manifeste, de même que le fait que certaines voix ne se traduisent pas en sièges ; toutefois, il convient de garder à l'esprit que si l'on tient compte, comme il se doit, du nombre total de voix et de sièges obtenus par les listes et non seulement de ceux obtenus lors de la répartition des restes, l'inégalité est bien moindre (au premier parti correspondrait un siège pour 1068 voix, au deuxième un pour 899 et le troisième, avec 1.040, n'en obtiendrait aucun faute d'atteindre le quotient de 1108 voix), mais surtout, ce qu'il convient de prendre en considération, c'est que ces inégalités, qui, répétons-le, se produisent dans la quasi-totalité des systèmes électoraux, n'ont pas en l'espèce une ampleur suffisante pour que l'on puisse considérer qu'il s'est produit une dénaturation totale de la volonté des électeurs et qu'il n'existe pas, à proprement parler, entre les élus et les votants en général, un lien pouvant être qualifié de lien de représentation politique. Sixième Enfin, en confrontant le Décret attaqué à l'article 58.2 de la Loi électorale, on constate que le Gouvernement part implicitement de la prémisse selon laquelle la disposition légale précitée ne comporte aucun vide juridique et que, pour attribuer le quatorzième siège de la circonscription nationale, il doit continuer d'appliquer le critère du plus fort reste aux deux listes qui avaient déjà une représentation. Cette interprétation et cette application de l'article 58.2, accueillies de fait par les deux décisions judiciaires également attaquées, ne sauraient en aucun cas être considérées comme dénaturant le contenu et la finalité de cette disposition légale et, par conséquent, comme portant atteinte à la concrétisation que cet article opère du contenu constitutionnel des droits des articles 24 et 25 de la Constitution. Il n'est pas contraire au contenu de cette disposition de considérer que la condition d'avoir une représentation s'applique également dans le cas où les restes des listes ayant une représentation auraient été épuisés lors de la première répartition des restes et qu'il resterait encore un siège. Il n'est pas non plus contraire à ce contenu de considérer que, lors de cette dernière répartition, il fallait qualifier de plus fort reste celui qui présentait ce caractère avant le début de la répartition des restes. En définitive, tout ce qui a été dit dans ce fondement juridique et dans les précédents nous conduit à rejeter le recours d'empara 2011-31-RE. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Rejeter le recours d'empara 2011-31-RE formé par la représentation procédurale de M. Juan Eusebio Nomen Calvet et de Mme Isabel Lozano Muñoz, contre l'ordonnance du 29 avril 2011, rendue par la Section d'instruction de la Batllia, et contre le jugement du 15 septembre de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit de suffrage (article 24 de la Constitution) et du droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et aux charges publiques (article 25 de la Constitution). Deuxièmement Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, les requérants sont condamnés au paiement des dépens de l'instance constitutionnelle. Troisièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Juan Eusebio Nomen Calvet et de Mme Isabel Lozano Muñoz, aux représentations procédurales respectives du Partit Demòcrates per Andorra et du Partit Socialdemòcrata, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons à Andorra la Vella, le 3 février 2012. Pierre Subra de Bieusses Président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Vice-président Carles Viver Pi-Sunyer Magistrat Laurence Burgorgue-Larsen Magistrate