Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13-10-2010 relative au recours d'amparo 2010-22-RE.

Affaire 2010-22-RE Numéro d'enregistrement 248-2010. Recours d'amparo Ordonnance du 13 octobre 2010 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 1er juin 2010 par la représentation procédurale du Commun d'Andorra la Vella, par laquelle celui-ci forme un recours d'amparo contre le jugement du 3 mars 2010 et contre l'ordonnance du 10 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une violation présumée du droit à la juridiction en raison des atteintes au droit d'obtenir une décision fondée en Droit et au droit à un procès régulier, protégés par l'article 10 de la Constitution, et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement qui déclare l'atteinte aux droits fondamentaux invoqués et qui annule les décisions faisant l'objet du recours ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 5 juillet 2010 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona ; Antécédents Premier Une fois épuisée la procédure administrative préalable, les sociétés Banca Privada d'Andorra, SA, Crèdit Andorrà, SA et Crèdit Capital Immobiliari, SA, Andbanc, SA, Banca Mora, SAU, Banc Internacional d'Andorra, SA et Banc Sabadell d'Andorra, SA ont introduit une demande juridictionnelle contre les liquidations de l'impôt relatives aux taxes d'hygiène publique et d'éclairage public exigées par le Commun d'Andorra la Vella pour l'exercice 2009. Dans cette demande, elles alléguaient que le Commun d'Andorra la Vella avait appliqué l'Ordonnance fiscale communale du 18 décembre 2008, laquelle enfreignait l'article 18 de la Loi des finances communales (absence du mémoire économique d'accompagnement et réclamation d'une somme supérieure au coût du service) ; que les deux taxes avaient pour base d'imposition la cotisation de l'impôt d'établissement et que, par conséquent, les deux taxes se transformaient en une pure majoration dudit impôt ; et, à titre subsidiaire, qu'il convenait d'annuler ladite Ordonnance pour discrimination, puisque les établissements bancaires devaient acquitter les taxes avant les autres contribuables. Par conséquent, elles sollicitaient le remboursement des sommes versées et la déclaration de nullité des articles 11 à 14 et des annexes 1 et 2 de l'Ordonnance précitée. Deuxième Le 7 septembre 2009, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement dans lequel elle a considéré que la liquidation de l'impôt effectuée n'était pas suffisamment justifiée, puisqu'il n'y avait pas eu d'approbation formelle du mémoire économique. De même, ce mémoire ne respectait pas non plus les prévisions de la Loi des finances communales, car ce document n'était accompagné d'aucun type de support documentaire susceptible de permettre la vérification des montants et des calculs utilisés. Dans la mesure où ce mémoire économique constitue une garantie et un élément essentiel pour la fixation de la taxe, les défauts relevés font que l'imposition ne bénéficie d'aucun fondement et, par conséquent, d'aucune valeur obligatoire. Pour ces motifs, elle a décidé : « PREMIÈREMENT.- Accueillir partiellement les demandes introduites par les sociétés « BANCA PRIVADA D'ANDORRA, S.A. », « CRÈDIT ANDORRÀ, S.A. et CRÈDIT CAPITAL IMMOBILIARI, S.A. », « ANDBANC, S.A. », « BANCA MORA, SAU », « BANCINTERNACIONAL D'ANDORRA, S.A. » ET « BANC SABADELL D'ANDORRA, S.A. », enregistrées au Registre du Protocole sous le n° AD-025-1/2009. DEUXIÈMEMENT.- Déclarer que la décision tacite du Gouvernement concernant les recours hiérarchiques formés par les demandeurs n'est pas conforme au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative et que, par conséquent, il y a lieu de l'annuler. TROISIÈMEMENT.- Déclarer la nullité des liquidations de l'impôt relatives aux taxes d'hygiène publique et d'éclairage du 12 janvier 2009. QUATRIÈMEMENT.- Condamner le COMMUN D'ANDORRA LA VELLA à restituer aux sociétés « BANCA PRIVADA D'ANDORRA, S.A. », « CRÈDIT ANDORRÀ, S.A. », « CRÈDIT ANDORRÀ, S.A. et CRÈDIT CAPITAL IMMOBILIARI, S.A. », ANDBANC, S.A. », « BANCA MORA, SAU », « BANC INTERNACIONAL D'ANDORRA, S.A. » ET « BANC SABADELL D'ANDORRA, S.A. » les sommes respectives de 36.002,12 €, 410.273,05 €, 233.575,53 €, 343.188,56 €, 258.645,96 €, 64.706,20 € et 102.607,62 €. CINQUIÈMEMENT.- Rejeter les autres prétentions. SIXIÈMEMENT.- Ne pas prononcer de condamnation spéciale aux dépens. » Troisième Tant le Commun d'Andorra la Vella que le Gouvernement ont formé un recours en appel contre cette décision. Le Commun a allégué, en substance, que l'absence d'approbation formelle du mémoire économique ne saurait en aucun cas constituer une formalité indispensable pour atteindre sa finalité et a contesté le manque de rigueur de son contenu, puisque les données qu'il comporte sont connues du Commun et sont utilisées au moment de déterminer les montants des taxes. Le Gouvernement a considéré que les liquidations ne pouvaient pas être considérées comme nulles de plein droit ; l'élaboration de l'étude économique du coût des services présentée par le Commun remplit les conditions requises minimales quant aux données nécessaires à la justification du montant des taxes contestées. De même, l'arbitraire ne saurait être confondu avec la marge de pouvoir discrétionnaire qui consiste en l'exercice de facultés conférées par la Loi des finances communales : une fois le coût du service calculé, le Commun doit déterminer la manière de calculer les cotisations individuelles des usagers. Quatrième Le 3 mars 2010, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé de rejeter ce recours, a confirmé le jugement attaqué et a déclaré la nullité des liquidations de l'impôt relatives aux taxes d'hygiène publique et d'éclairage public du 12 janvier 2009. En effet, elle a considéré que, pour apprécier la légalité d'une taxe, il convenait de procéder à un double contrôle : la vérification des éléments de calcul invoqués par l'administration, puis l'appréciation du calcul lui-même. Ce n'est qu'ainsi que l'on peut apprécier la proportionnalité du montant des taxes par rapport aux coûts réels du service. Dans la présente affaire, le coût exact du service ne peut être déterminé, les éléments pris en compte étant insuffisants pour permettre au juge d'exercer un contrôle sur les modalités de détermination des taxes. En fait, il s'agit d'une simple application d'un pourcentage sur l'impôt et ce mode de calcul aboutit à un supplément du montant de l'impôt. En l'espèce, le Commun a outrepassé sa marge d'appréciation, puisque son mode de calcul introduit une confusion entre les taxes et les impôts, en contradiction avec les textes en vigueur en la matière. Cinquième Le Commun d'Andorra la Vella a alors formé un incident de nullité de procédure au motif qu'il considérait que son droit d'obtenir une décision fondée en Droit avait été violé, puisque les tribunaux ne précisent pas pour quel motif légal la nullité des liquidations contestées a été déclarée. Sixième Le 10 mai 2010, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance par laquelle elle rejetait l'incident susmentionné, au motif qu'elle considère que le Commun d'Andorra la Vella n'a été privé d'aucun de ses droits fondamentaux, et elle réitère que le recours fondé sur l'article 10 de la Constitution ne peut être considéré comme un troisième degré de juridiction. Néanmoins, elle répond de manière détaillée aux arguments de la partie avancés devant les instances antérieures. Septième Le 1er juin 2010, la représentation procédurale du Commun d'Andorra la Vella a introduit un recours d'empara dans lequel elle déclare qu'il avait été porté atteinte à ses droits à obtenir une décision fondée en Droit et à un procès équitable, reconnus par l'article 10 de la Constitution. Il a été porté atteinte au droit à une décision fondée en droit dans la mesure où la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice n'avait pas motivé la raison pour laquelle elle avait déclaré la nullité des liquidations des taxes (redevances) communales d'hygiène publique et d'éclairage public pour l'exercice 2009. Elle souligne que l'article 48 du Code de l'Administration prévoit les causes de nullité selon un numerus clausus et que ladite Chambre n'en détermine aucune. En premier lieu, selon l'avis de cette partie, il n'existe aucun motif légal qui fonde la déclaration de nullité prononcée. L'absence d'approbation formelle du mémoire économique ne peut à elle seule justifier cette nullité. Et elle précise que le Commun d'Andorra la Vella ne fait aucune confusion entre taxes et impôts. En second lieu, il n'appartient pas aux tribunaux d'apprécier si la méthode de calcul des taxes est adéquate ou non, puisqu'il s'agit d'un pouvoir discrétionnaire des administrations dans le respect du cadre prévu par la Loi de bases de l'ordre juridique fiscal et la Loi des finances communales. Par conséquent, l'appréciation de la méthode de calcul suppose un empiètement sur les compétences qui porte atteinte aux droits communaux et au principe d'autonomie des administrations communales. En effet, la modalité de calcul contestée est conforme au droit, puisque les taxes sont fixées selon une méthode de régime forfaitaire (détermination objective) qui utilise trois variables : la surface d'exploitation du commerce, l'emplacement du commerce et une cotisation fiscale selon l'activité économique. Cette méthode est totalement licite et conforme à la législation en vigueur et correspond au paiement de la prestation d'un service public qui bénéficie au contribuable sur la base de critères objectifs. Cette partie déclare qu'il ressort de la décision du Tribunal supérieur de justice qu'il n'existe aucune cause de nullité susceptible d'être appliquée et que, afin de justifier que les taxes contestées contreviendraient à la Loi des finances communales, celui-ci opère une présomption d'illégalité des taxes en affirmant que le rapport économique du Commun ne permet pas à l'organe juridictionnel de vérifier les modalités de détermination des taxes. Cette présomption ne peut être admise en droit. Selon le Tribunal supérieur de justice, le rapport économique se fonde sur des données générales extraites du budget et ces éléments sont insuffisants pour exercer le contrôle juridictionnel, d'où découle la nullité prononcée. Toutefois, il convient de citer l'article 41 du Code de l'administration, qui dispose que les données contenues dans les actes administratifs bénéficient d'une présomption d'exactitude. De même, elle cite une jurisprudence récente de cette même Chambre qui se prononce dans un sens totalement opposé à notre cas. Enfin, elle déclare que, en définitive, le Tribunal supérieur de justice comble une lacune légale –l'absence de norme relative au contenu du mémoire économique, puisque la Loi des finances communales impose seulement son élaboration afin de justifier que la limite établie à l'article 18 n'est pas dépassée, mais qu'il n'existe aucune disposition fixant son contenu, ni ses formalités- en imposant au Commun des obligations qui contreviennent aux principes constitutionnels de sécurité juridique et lui causent une grave privation des moyens de défense, dans la mesure où il ne peut savoir a priori comment il doit agir ou élaborer le rapport. Pour finir, elle demande au Tribunal constitutionnel de « Bien vouloir recevoir et admettre le présent RECOURS D'EMPARA pour atteinte aux droits fondamentaux protégés par l'article 10 de la Constitution et, au vu de ses mérites, poursuivre la procédure selon son cours et, le moment venu, bien vouloir rendre un jugement accordant l'empara constitutionnel dans le sens sollicité dans le corps de l'écrit, déclarant l'atteinte aux droits fondamentaux invoqués et annulant l'ordonnance sur l'incident de nullité des actes de procédure et le jugement correspondant, ces deux décisions ayant été rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre dans l'affaire administrative AD-0025-1/09. » Huitième Le 5 juillet 2010, le Ministère public a présenté un rapport par lequel il s'opposait à l'admission de ce recours d'empara, au motif que le Commun requérant prétend obtenir une révision et une réformation des considérations juridiques adoptées dans les décisions de première instance et d'appel, alors qu'il ressort de la lecture de celles-ci qu'elles sont juridiquement fondées et ne sont pas arbitraires ; par conséquent, il n'y a atteinte à aucun des droits consacrés à l'article 10 de la Constitution. En ce qui concerne l'atteinte au droit à un procès équitable, le Ministère public affirme que le requérant a bénéficié d'un procès sans retards indus, avec toutes les garanties et tous les droits procéduraux, et qu'il a pu introduire un recours lorsqu'il l'a jugé opportun. En ce qui concerne le droit à la juridiction, il affirme que les décisions faisant l'objet du recours contiennent un raisonnement suffisant, dont il peut être déduit que la décision n'est pas arbitraire. En effet, la Chambre administrative, après avoir rappelé des questions de principe et surtout avoir distingué entre impôts et taxes, explique de manière détaillée pourquoi, pour apprécier la légalité de la taxe, le juge doit procéder à un double contrôle, devant vérifier les éléments de calcul invoqués par l'Administration, puis apprécier lui-même le calcul. Elle explique également que le fait que le Commun n'ait pas approuvé de manière formelle le mémoire exigé ne justifie pas la nullité de ce document. Ensuite, le jugement examine la manière de calculer les taxes concernées en reprenant le contrôle susmentionné et conclut que les éléments sont insuffisants pour permettre au juge d'exercer un contrôle sur les modalités de détermination des taxes et que le Commun a dépassé la marge d'appréciation par sa manière de calculer ces taxes. Ainsi donc, le Ministère public sollicite l'irrecevabilité du recours d'empara 2010-22-RE. Fondement juridique unique Dans ce recours d'empara, il est allégué une atteinte au droit constitutionnel d'obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution comme élément essentiel du droit à un procès équitable, établi dans ce même article. La partie requérante assure que le motif pour lequel les taxes communales d'hygiène publique et d'éclairage public pour l'exercice 2009 ont été déclarées nulles n'a pas été précisé. En particulier, il est allégué qu'il n'a pas été précisé quelle était la cause applicable à la nullité déclarée parmi les causes énumérées à l'article 48 du Code de l'Administration. Toutefois, le fondement de la nullité des taxes a été exprimé dans le jugement du Tribunal des Batlles du 7 septembre 2009, lorsqu'il a été dit que les liquidations, du fait que faisait défaut l'approbation finale du mémoire économique, n'étaient pas suffisamment justifiées. Et, outre cela, il était ajouté que ce mémoire ne respectait pas non plus les prévisions de la Loi des finances communales, ni ne permettait de vérifier les calculs utilisés pour fixer les montants des taxes. Cet ensemble d'arguments et de motivations a constitué le fondement donné par le Tribunal des Batlles dans sa décision et a mérité sa confirmation par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice dans le jugement du 3 mars 2010. Cette Chambre a fondé le rejet de l'appel en raisonnant, à son tour, qu'il n'existait pas d'éléments permettant d'apprécier la proportionnalité du tribut, ni de déterminer le coût du service. La Chambre a considéré, en outre, que le Commun d'Andorra la Vella avait outrepassé la marge d'appréciation dont il dispose pour fixer les taxes. Et, se fondant sur tout cela, elle a confirmé la nullité. Par conséquent, il n'est pas exact que les décisions de la juridiction contentieuse administrative aient manqué de fondement. Elles en sont pourvues depuis le début et celui-ci est réitéré, une fois de plus, dans la décision de l'incident de nullité de procédure. Autre chose est que le requérant ne les partage pas et avance une opinion différente. Par exemple, il affirme qu'il aurait fallu préciser laquelle des causes exprimées à l'article 48 du Code de l'Administration était applicable. Mais le Tribunal constitutionnel n'est pas une troisième instance contentieuse administrative qui puisse connaître de ce point. Dans des cas comme celui-ci, ce que le Tribunal doit vérifier est, en premier lieu, si la décision a été fondée en Droit. Et il ne fait aucun doute qu'il en a été ainsi. Et, une fois cette vérification faite, il doit examiner, en second lieu, si le fondement donné est dépourvu de logique ou doit être réputé absurde, arbitraire ou contradictoire en lui-même. Évidemment, tel n'est pas non plus le cas. Or, s'il existe un fondement en Droit et qu'il n'apparaît pas comme absurde, contradictoire ou contraire aux règles de la logique, le Tribunal doit conclure que le recours d'empara formé ne satisfait pas au canon de constitutionnalité et ne peut être déclaré recevable. Surtout dans un cas comme celui-ci, où celui qui demande l'empara est un pouvoir public et où le droit invoqué n'est pas un droit strictement procédural (affaires 2006-22 et 25-RE et 2009-6-RE). Pour parvenir à cette conclusion, il n'est pas nécessaire de préciser que les hypothèses de l'article 48 du Code de l'Administration ne visent que les nullités de plein droit, ni d'examiner s'il y a eu ou non empiètement sur les pouvoirs d'autogouvernement communal, ni s'il existe cette présomption d'illégalité reprochée aux jugements attaqués, ni la réalité ou l'étendue de la « présomption d'exactitude » des actes administratifs, également alléguée. Toutes ces questions relèvent de la légalité ordinaire. Leur jugement est réservé à la juridiction ordinaire compétente. Le Tribunal constitutionnel ne peut en connaître, car elles ne constituent pas, en l'espèce, une violation du droit constitutionnel à un procès équitable pour défaut de fondement en Droit de la décision. Pour tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, DÉCIDE : Premièrement Déclarer irrecevable le recours d'empara 2010-22-RE, formé par la représentation procédurale du Commun d'Andorra la Vella contre le jugement du 3 mars 2010 et contre l'ordonnance du 10 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxièmement Notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale du Commun requérant, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. Troisièmement Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, le 13 octobre 2010. Pierre Subra de Bieusses Président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Vice-président Didier Maus Magistrat Carles Viver Pi-Sunyer Magistrat