Ordonnance du 15-3-2006 du Tribunal constitutionnel relative au recours d'amparo 2006- 2-RE.

Affaire 2006-2-RE Numéro d'enregistrement 45-2006. Recours d'amparo Ordonnance du 15 mars 2006 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 23 janvier 2006 par la représentation procédurale de l'Associació Protectora d'Animals, Plantes i Medi Ambient (APAPMA), par laquelle elle forme un recours d'amparo contre le jugement du 26 janvier 2005, rendu par la Section administrative du Tribunal des Batlles, ainsi que contre le jugement du 25 juillet 2005 et l'ordonnance du 16 décembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une prétendue violation des droits à la juridiction, à un procès régulier et à obtenir des tribunaux une décision fondée en droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer l'atteinte aux droits invoqués et d'annuler « l'ordonnance sur l'incident de nullité de procédure et le jugement correspondant, ces deux décisions ayant été rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre dans l'affaire administrative AD-0066-2/03 » ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 14 février 2006 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier L'Associació Protectora d'Animals, Plantes i Medi Ambient (APAPMA) a introduit une demande contre l'attribution définitive de la rédaction d'un protocole et de la direction des travaux pour le retrait du matériel et des produits contenant de l'amiante de l'ancien four d'incinération, publiée au BOPA le 16 avril 2003, et en a sollicité la déclaration de nullité ou l'annulation. Deuxième Le 26 janvier 2005, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement par lequel elle accueillait cette demande et déclarait nulle de plein droit l'attribution définitive objet du litige, au motif qu'il ne s'agissait pas d'un marché de travaux mais de travaux techniques qui, en raison de leur montant, devaient être attribués par voie de concours. Troisième Le Gouvernement a formé un recours en appel contre ce jugement, et APAPMA l'a également fait, en sollicitant qu'il soit statué au préalable sur la composition de la Section administrative du Tribunal des Batlles dans les litiges où elle est partie dans les matières liées au Centre de traitement des déchets, ainsi que sur le droit de percevoir une indemnité du fait de l'impossibilité d'exécuter le jugement qui lui donnait raison. Quatrième Le 25 juillet 2005, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement qui rejetait le recours en appel formé par APAPMA et confirmait le jugement du 26 janvier 2005, rendu par la Section administrative du Tribunal des Batlles. Cinquième APAPMA a soulevé un incident de nullité de procédure pour violation du droit à la juridiction, considérant que le jugement du Tribunal supérieur de justice ne réglait pas la problématique de l'exécution et ne se prononçait de manière motivée ni sur la question préalable soulevée, ni sur la non-condamnation du Gouvernement aux dépenses de procédure. Sixième Le 16 décembre 2005, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance (notifiée le 19 décembre) qui rejetait ledit incident, au motif que, s'agissant de la question préalable relative à la composition de la Section administrative du Tribunal des Batlles, le Tribunal supérieur de justice renvoyait au jugement 32-005 du 29 juin 2005, sans qu'il soit nécessaire d'en reproduire le contenu dans chaque litige. Et, s'agissant de l'impossibilité d'exécuter le jugement de première instance et de son remplacement par une indemnité, le Tribunal supérieur de justice estimait avoir suffisamment motivé son jugement sur ce point et ajoutait que « le fait que le dispositif d'annulation intervienne alors que la situation de fait créée par l'efficacité de l'acte attaqué - dont la suspension juridictionnelle n'a jamais été demandée - le rend matériellement impossible à exécuter n'équivaut pas à la négation du droit constitutionnel » à la juridiction. Septième Le 23 janvier 2006, la représentation procédurale d'APAPMA a formé un recours d'amparo dans lequel elle soutenait que le Tribunal supérieur de justice avait porté atteinte au droit à un procès régulier et au droit d'obtenir une décision fondée en droit, en raison de l'absence partielle ou totale de prononcé sur les observations formulées en appel et dans la demande de nullité de procédure. Ainsi, cette partie avait porté à la connaissance de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, à titre de question préalable, que la composition du Tribunal des Batlles avait méconnu la répartition obligatoire des affaires par roulement, et ladite Chambre administrative avait répondu par un simple renvoi à un jugement antérieur rendu dans une affaire différente, ce qui ne permettait pas d'apprécier si la question était résolue de la même manière. Cette partie ajoutait que la Chambre administrative ne s'était pas non plus prononcée sur la demande visant à ce que le Gouvernement communique l'intégralité du dossier, demande qui, selon cette partie, revêtait une importance capitale. Cette carence aurait porté atteinte au droit à la juridiction de la requérante. La représentation procédurale d'APAPMA soulignait également que la Chambre administrative avait omis de se prononcer sur le recours en appel formé par le Gouvernement. Ce fait aurait porté atteinte au principe du contradictoire. Et elle ajoutait qu'il avait été porté atteinte aux droits à un procès régulier et à obtenir une décision fondée en droit et non arbitraire, car le jugement ne se prononce pas sur la prémisse majeure de son argumentation et de ses prétentions, à savoir l'impossibilité d'exécuter le jugement de première instance, et qu'il aurait dû le faire pour au moins trois motifs : « neutraliser l'inégalité des armes qu'entraînerait la violation de l'article 10 de la Constitution, en raison de la témérité procédurale dans laquelle est tombée l'Administration condamnée sur le fond de la question soulevée et en raison du fonctionnement anormal de l'Administration de la Justice. » Cette partie s'opposait également au fait que la Chambre administrative n'ait pas retenu la témérité et la mauvaise foi du Gouvernement afin de le condamner au paiement des frais de procédure, alors que la situation relevait clairement de l'abus de droit et de la fraude à la loi. Pour finir, la représentation procédurale d'APAPMA demandait au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la lésion des droits invoqués et d'annuler « l'ordonnance sur l'incident de nullité de procédure et le jugement correspondant, ces deux décisions ayant été rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre dans l'affaire administrative AD-0066-2/03. » Huitième Le 14 février 2006, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il considérait que, conformément à l'article 94.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Règlement du Tribunal constitutionnel relatif à la période de congés payés et à la doctrine consolidée de ce Tribunal, la représentation procédurale d'APAPMA avait présenté son recours d'amparo en dehors du délai de quinze jours ouvrables prévu. Ainsi donc, le Ministère public sollicitait l'irrecevabilité du recours d'amparo 2006-2-RE. Fondements juridiques Deux sont les points sur lesquels ce Tribunal constitutionnel doit se prononcer en ce qui concerne tant le mémoire de recours d'amparo que le rapport du Ministère public. L'un est de forme et l'autre, le cas échéant, en fonction du premier, de fond. Premier Le premier point a trait au caractère opportun dans le temps de la présentation du recours et sa résolution dépend du calcul des délais. En effet, si les jours du 24 décembre au 6 janvier sont considérés comme non ouvrables, le recours a été formé en temps utile, c'est-à-dire dans le délai de quinze jours ouvrables comptés à partir du lendemain de la notification de la dernière décision de rejet, conformément à l'article 94.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Au contraire, si ces jours sont estimés ouvrables, le recours a été présenté tardivement, c'est-à-dire hors délai. Telle est la solution qui semble se déduire du critère établi par le Tribunal dans l'ordonnance du 14 décembre 2000 lorsqu'il interprète que les articles 1, 2 et 4 du Règlement relatif au Tribunal constitutionnel pendant la période de congés payés du 10 juillet 1997 exclut, en tant que loi spéciale, l'application des dispositions de l'article 42.1 de la Loi qualifiée de la Justice, en tant que loi générale. Toutefois, le Tribunal, pour deux ordres de raisonnement, ne peut retenir cette interprétation et doit la clarifier afin d'éviter sa consolidation avec les effets prévus à l'article 3 de sa Loi qualifiée. D'une part, le Tribunal constitutionnel est soumis uniquement à la Constitution et à sa Loi qualifiée (article 95.2 de la Constitution et article 3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel). En outre, il approuve son propre Règlement (article 95.2 précité) mais soumis à ces deux normes, de sorte qu'il ne peut être entendu que le Règlement puisse modifier les dispositions de la Loi. Ainsi l'exige le principe de hiérarchie des normes proclamé à l'article 3.2 de la Constitution. En vertu de ce principe de hiérarchie, la préférence de la loi spéciale sur la loi générale ne fonctionne pas entre normes de rang différent ; au contraire, la norme supérieure (la loi) prévaut sur la norme inférieure (le règlement). Or, la disposition additionnelle de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel renvoie aux normes procédurales ordinaires, c'est-à-dire, entre autres, à la Loi qualifiée de la justice, dont l'article 42.1 établit comme non ouvrables, entre autres jours que le Tribunal constitutionnel applique toujours (par exemple les jours fériés et les samedis), les jours du 24 décembre au 6 janvier. Le règlement intérieur ne peut modifier ce renvoi à la loi ni ses conséquences, c'est-à-dire la pleine application de l'article 42.1 précité. D'autre part, le Règlement qu'invoque l'ordonnance du 14 mars 2000 précitée a été pris pour les congés payés d'été, ce qui explique qu'il ne mentionnait pas les jours non ouvrables de décembre et de janvier, pas plus qu'il ne mentionnait d'autres jours fériés. Cela se déduit de sa date et de son titre, puisque les congés payés sont une chose et que les jours ouvrables en sont une autre, comme il ressort du sens de l'article 3.1 du Règlement précité. Que les congés payés impliquent toujours le caractère non ouvrable ne signifie pas que tout jour non ouvrable soit un jour de congés payés. Pour ce motif, les prescriptions de ce Règlement ne s'appliquent pas aux jours non ouvrables que sont les samedis et les dimanches (article 3.2). Par conséquent, il ne peut être entendu qu'en ne mentionnant pas les jours de décembre et de janvier, il les déclare ouvrables. Il est vrai que le Tribunal constitutionnel a soutenu une thèse contraire dans l'ordonnance du 14 mars 2000 (affaire 2000-1-RE) et que le Ministère public cite dans le même sens l'ordonnance du 5 avril 2001 (affaire 2001-4-RE) et, à première vue, l'on pourrait en déduire qu'il existe une doctrine jurisprudentielle ferme à cet effet qui lierait le Tribunal dans les termes de l'article 3.1 de sa Loi qualifiée. Toutefois, il n'en est pas ainsi, pour au moins trois raisons : Première, le second membre de phrase de l'article 3.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel doit être interprété non seulement en fonction du premier membre de phrase, ce qui serait déjà significatif, mais également de l'article 2 de la même Loi, en particulier de l'article 2.2, d'où il se déduit que la doctrine de ce Tribunal est celle qui se rapporte à l'interprétation de la Constitution et non d'une norme secondaire telle que le Règlement de régime intérieur. S'il peut changer, de lui-même, ce Règlement, il pourra à plus forte raison en modifier l'interprétation. Deuxième, il découle de l'article 3.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel que l'autolimitation du Tribunal par sa doctrine se produit lorsqu'il existe le précédent de deux cas identiques, on le suppose, quant aux faits et aux observations, ainsi que quant à la décision et à son fondement doctrinal. C'est ce qui ressort de la lettre même de l'article 3.2 de la Loi qualifiée et de l'interprétation même que le Tribunal a donnée de cette disposition, par exemple dans l'ordonnance du 17 décembre 1999 (affaire 99-17-RE) en relation avec les ordonnances du 5 décembre de la même année (affaires 99-15-RE et 99-16-RE). Or, si l'on tient compte simplement des dates auxquelles se réfère l'ordonnance du 5 avril 2001 et du calcul qui en résulte, l'absence d'identité entre cette décision et l'ordonnance du 14 mars 2000, à laquelle le Tribunal ne s'est même pas référé dans celle de 2001, est évidente. Par conséquent, l'hypothèse de l'article 3.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel n'est pas réalisée. Troisième, il est évident que, même si était créée, ce qui n'est pas le cas, une doctrine jurisprudentielle autocontraignante, le Tribunal peut la modifier en motivant sa décision, ainsi que le prévoit le second membre de phrase in fine de ce même article 3.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Exigence amplement satisfaite par l'argumentation qui précède. Deuxième Quant à la question de fond qu'il convient de résoudre, une fois écartés les doutes sur l'opportunité temporelle de l'introduction du recours, la partie requérante allègue la violation de l'article 10 de la Constitution au regard de différents points. En premier lieu, elle allègue une motivation insuffisante des décisions judiciaires qui n'accueillent pas la question préalable soulevée sur la composition de la Section administrative du Tribunal des Batlles et, concrètement, contre le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 25 juillet 2005. Toutefois, comme le reconnaît la représentation procédurale de la requérante, ce jugement renvoie expressément à celui du 29 juin 2005 qui porte sur la même matière et dont le fondement juridique deuxième rejette les observations de la requérante par des raisonnements suffisamment amples et cohérents. En second lieu, la représentation procédurale de la requérante articule, avec une habileté méritoire et avec ténacité, une série d'arguments qui se réfèrent tant aux actes administratifs attaqués devant la juridiction contentieuse qu'aux décisions de cette dernière dans la mesure où elles ne lui ont pas donné raison. À l'égard de tout cela, le Tribunal constitutionnel doit réitérer une fois de plus sa doctrine sur la portée du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. La satisfaction procédurale de la prétention de la requérante ne suppose pas que le juge doive lui donner raison et le droit à la juridiction est respecté et réalisé de manière suffisante lorsque, en la forme et dans un délai raisonnable, comme c'est le cas, est obtenue une décision judiciaire suffisamment argumentée, comme c'est également le cas, qui, considérée dans son ensemble, répond à tous les points, bien que pas nécessairement à tous les détails explicitement ou implicitement soulevés par la requérante, ce qui est également le cas. Il ressort de tout cela que les valeurs constitutionnelles contenues dans l'article 10 de la Constitution n'ont pas été violées et que la protection de ce Tribunal n'est pas fondée. Par tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide Premier Ne pas admettre le recours d'empara 2006-2-RE, introduit par la représentation procédurale de l'Associació Protectora d'Animals, Plantes i Medi Ambient (APAPMA) contre le jugement du 26 janvier 2005, rendu par la Section administrative du Tribunal des Batlles, et contre le jugement du 25 juillet 2005 et l'ordonnance du 16 décembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxième Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens faute de parties adverses. Troisième Notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale de la requérante, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. Quatrième Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, le 15 mars 2006. Philippe Ardant Président par intérim Didier Maus Magistrat Miguel Herrero de Miñón Magistrat