Jugement du 25-4-2005 du Tribunal constitutionnel relatif au recours d'amparo 2005-11-RE.

Affaire 2005-11-RE Numéro d'enregistrement 90-2005. Recours d'amparo Jugement du 25 avril 2005 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 30 janvier 2005 par la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et Josep Guillán González, par lequel elle forme un recours d'amparo contre l'Accord du Conseil général du 27 décembre 2004, qui décide de « Déclarer l'utilité publique du projet d'élargissement de la rue du domaine public communal du lotissement situé au lieu-dit dels Vilars, partie basse, d'Escaldes-Engordany, qui rejoint la route secondaire 300, Carretera dels Vilars, et la nécessité d'occupation de la parcelle de terrain de 3,20 m2 propriété de M. Josep Vidal Escoll et de la bande de terrain de 32,20 m2 propriété de M. Josep Guillán González, dans la forme et les conditions qui résultent du dossier d'expropriation et du Rapport motivé du Gouvernement du 8 novembre 2004 », en raison d'une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement accordant l'amparo sollicité, de déclarer nul l'Accord du Conseil général du 27 décembre 2004, publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 12 janvier 2005 et, « afin que le droit à la juridiction de mes mandants ne continue pas d'être violé », d'enjoindre à la Batllia de procéder à l'exécution immédiate du jugement du 28 mai 2003 de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98.c) et 102.b) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 24 février 2005, qui a déclaré recevable, avec effets suspensifs, le recours d'amparo formé par la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et Josep Guillán González ; Vu les mémoires d'observations présentés et enregistrés au Tribunal constitutionnel le 15 mars 2005 par le Ministère public et par le syndic général ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par la représentation procédurale des requérants, par le syndic général et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier Lors de la séance du 27 décembre 2004, le Conseil général a décidé de « Déclarer l'utilité publique du projet d'élargissement de la rue du domaine public communal du lotissement situé au lieu-dit dels Vilars, partie basse, d'Escaldes-Engordany, qui rejoint la route secondaire 300, Carretera dels Vilars, et la nécessité d'occupation de la parcelle de terrain de 3,20 m2 propriété de M. Josep Vidal Escoll et de la bande de terrain de 32,20 m2 propriété de M. Josep Guillán González, dans la forme et les conditions qui résultent du dossier d'expropriation et du Rapport motivé du Gouvernement du 8 novembre 2004 ». Cet Accord a été publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 12 janvier 2005 (année 17/n° 3). Deuxième Le 30 janvier 2005, la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et Josep Guillán González a formé un recours d'amparo contre ledit Accord, estimant qu'une violation de l'article 10 de la Constitution s'était produite. Dans ce mémoire, la partie requérante rappelle que le Tribunal constitutionnel s'était déjà prononcé sur les mêmes faits dans le cadre de l'affaire 2004-9-RE, dans laquelle il a déclaré la violation de l'article 10 de la Constitution et a demandé l'exécution du jugement du 28 mai 2003 du Tribunal supérieur de justice qui ordonnait la démolition d'une partie de l'immeuble els Vilars I. Ce jugement n'a pas encore été exécuté et, selon cette partie, l'Accord objet du recours « est un acte tendant à empêcher » son exécution. La représentation procédurale des requérants expose la chronologie des actes de l'expropriation, postérieurs à la date du jugement définitif du Tribunal supérieur de justice précité, ainsi que les déclarations du consul majeur de la paroisse d'Escaldes-Engordany, contenues dans le procès-verbal du Conseil du Commun du 5 mars 2004, qui mettent en évidence la finalité poursuivie, laquelle culmine avec l'Accord d'expropriation du Conseil général et n'est autre que celle de faire échec à l'exécution du jugement, c'est-à-dire d'empêcher la démolition d'une partie de l'immeuble els Vilars I. Cette partie ajoute que « L'Administration doit respecter les jugements rendus par l'Administration de la Justice. Il s'agit d'un principe fondamental de l'État de droit. Et la Cour européenne des droits de l'homme a affirmé que ce principe est encore plus important lorsqu'il s'agit d'une procédure administrative, c'est-à-dire entre un citoyen et l'Administration » et que « pour que le droit à la juridiction soit effectif, il ne suffit pas de respecter les jugements, mais il faut faire tout le nécessaire pour les exécuter, et ce sous trois aspects : en accomplissant les actes positifs nécessaires à l'exécution ; en n'omettant aucun acte nécessaire à l'exécution ; et, enfin, en évitant d'accomplir tout acte qui soit contraire à l'exécution ou qui puisse y faire obstacle. » La représentation procédurale des requérants considère que l'Accord du Conseil général du 27 décembre 2004 constitue une ingérence illégitime du pouvoir législatif dans l'Administration de la justice qui viole, par conséquent, le droit à la juridiction des requérants. Enfin, la partie requérante demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo pour violation du droit à la juridiction, de déclarer la nullité de l'Accord du Conseil général du 27 décembre 2004 et d'enjoindre de nouveau à la Batllia de procéder à l'exécution immédiate du jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 28 mai 2003. Troisième Le 24 février 2005, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable, avec effets suspensifs, le recours d'amparo 2005-11-RE et, par ordonnance de la même date, l'affaire a été transmise aux parties afin qu'elles formulent les observations correspondantes. Quatrième Le 15 mars 2005, le Ministère public a présenté un mémoire d'observations dans lequel il indiquait qu'avant que le Tribunal supérieur de justice ne se prononce sur la démolition d'une partie de l'immeuble els Vilars I, il existait déjà des actes du Commun d'Escaldes-Engordany faisant apparaître la nécessité d'élargir la voie concernée et que le retard dans l'engagement de la procédure d'expropriation était dû au fait que ledit Commun avait tenté de parvenir à une solution consensuelle avec les riverains concernés, ce qui est « la forme habituelle qu'utilisent toutes les administrations pour éviter, dans la mesure du possible, de recourir aux procédures d'expropriation. » Le Ministère public considère que l'utilité publique du projet d'élargissement est motivée dans le dossier d'expropriation et « permettra d'améliorer l'accès à tous les services, en permettant que la réglementation urbanistique s'effectue depuis cette rue pour toutes les futures constructions de la zone, en améliorant la rue elle-même et les espaces publics. » Le Ministère public ajoute que la déclaration d'utilité publique entraînera l'inexécution du jugement du Tribunal supérieur de justice du 28 mai 2003 ; toutefois, cette conséquence « n'implique pas que l'accord du Conseil général en date du 27 décembre 2004 ne réponde pas à une nécessité de favoriser les intérêts de la communauté face au respect du droit de propriété qui appartient aux particuliers aujourd'hui requérants. Il convient de prendre en considération que la nature normative des plans d'urbanisme et leur modification au fil du temps rendent l'exécution des jugements rendus dans ce domaine beaucoup plus élastique que dans d'autres procédures, car le changement de la législation applicable est susceptible d'entraîner l'inexécution de jugements, dans la mesure où la nouvelle réglementation les adapte à la légalité en vigueur, ce qui ne pourrait se produire dans d'autres domaines administratifs. » Par conséquent, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant que l'Accord du Conseil général du 27 décembre 2004 ne comporte pas de violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Cinquième Le 15 mars 2005, le syndic général a présenté un mémoire d'observations dans lequel il considérait, après avoir analysé la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, que ledit Accord du Conseil général est un acte dû et n'est pas susceptible d'être attaqué par la voie procédurale du recours d'empara, puisqu'il a valeur de loi aux fins du contrôle de constitutionnalité, bien que cette affirmation n'implique pas l'immunité de cet acte, car « tous les actes substantiels du processus, lesquels sont adoptés par des organes exécutifs, bénéficient de "procédures appropriées devant la justice ordinaire en ce qui concerne les recours administratifs" (...), c'est par cette voie, le cas échéant, et non par la voie directe de l'article 95 que l'on tente à présent, que la procédure d'expropriation pourrait être portée à la connaissance du Tribunal constitutionnel. » En ce qui concerne la violation du droit à la juridiction alléguée par les requérants, cette partie convient que le droit à la juridiction comprend celui de l'exécution des jugements définitifs et affirme que l'Accord faisant l'objet du recours « de par son origine – qui se trouve dans des actes engagés en 1990 en vue de respecter la légalité en vigueur –, de par les formalités suivies, de par la procédure dans laquelle il s'inscrit et, par conséquent, de par sa nature juridique, ne présente aucun lien formel avec le Jugement inexécuté et, par conséquent, est incapable de générer une quelconque force ou un quelconque effet juridique en vertu duquel pourrait être compromise » son exécution. Cette partie ajoute que la déclaration d'utilité publique ne viole pas le droit à la juridiction dans son volet du droit à l'exécution des décisions judiciaires définitives « premièrement, parce que, si un effet d'obstacle à l'exécution du Jugement du Tribunal supérieur se produisait, un tel effet ne serait pas en soi attentatoire à ce droit fondamental, puisque le droit allégué, comme il est logique, n'empêche pas que, dans certains cas, l'exécution des jugements devienne légalement ou matériellement impossible. Deuxièmement, parce que l'effet direct de l'Accord attaqué n'est pas d'influer sur une décision en phase d'exécution du litige, mais constitue l'aboutissement d'une série d'actes accomplis depuis 1990 en vue de respecter la légalité en vigueur. Et, troisièmement, parce que l'adoption de l'accord du Conseil général répond à un choix légitime du législateur de protéger l'intérêt public, qui respecte la proportion requise entre l'intérêt incarné par l'objet que l'Accord attaqué – déclaration d'utilité publique et nécessité d'occupation de certains biens – et l'intérêt concret et particulier que protège le Jugement du 28 mai 2003. » Enfin, le mémoire demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le recours d'empara contre l'Accord du Conseil général du 27 décembre 2004. Sixième Les 22, 23 et 30 mars 2005, le Ministère public, le syndic général et la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et Josep Guillán González, respectivement, ont présenté des mémoires de conclusions dans lesquels ils réitèrent en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier La première question que nous devons résoudre est la possibilité d'attaquer par un recours d'empara, selon les dispositions de l'article 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, l'Accord du Conseil général portant approbation de la déclaration d'utilité publique qui justifie l'expropriation et qui est exigée par l'article 7 de la Loi d'expropriation, du 3 septembre 1993. Conformément à la doctrine établie par le Tribunal constitutionnel dans le jugement du 10 juin 2002 (FJ 2e), cette possibilité doit être accordée, car le contraire équivaudrait à nier la protection juridictionnelle reconnue à l'article 10 de la Constitution en raison de l'immunité des actes du Conseil général devant la juridiction ordinaire. Cela conduit à étendre la compétence du Tribunal constitutionnel au-delà des limites littérales dudit article 95, puisque l'empara serait recevable non seulement pour la violation des droits fondamentaux, mais aussi pour celle de tout droit subjectif, fondamental ou non, c'est-à-dire non seulement ceux qui sont consacrés aux chapitres III et IV du titre II de la Constitution, mais aussi, dans les termes où ils peuvent être invoqués, les principes économiques, sociaux et culturels reconnus au chapitre V du même titre. Le droit à la juridiction n'est pas un droit abstrait, mais il se concrétise dans la protection de droits et d'intérêts déterminés et, pour ce motif, la protection de l'article 10 de la Constitution invoqué conduit, de manière indirecte mais efficace, à la protection du droit de propriété et de ses garanties, établi à l'article 27 de la Constitution. Cette doctrine générale ne saurait être infirmée par le prétendu caractère « d'acte dû » de l'approbation, prévue à l'article 7 de la Loi d'expropriation, pour trois types de raisons : d'une part, parce que l'article 16 de la Loi d'expropriation prévoit le recours en inconstitutionnalité contre la décision du Conseil général, ambiguïté terminologique qui, au regard du sens de l'article 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, signifie recours d'amparo. Cette interprétation est conforme à la Constitution si l'on considère tant l'énumération limitative de l'article 98 de la Constitution, en vertu de laquelle cette voie de droit ne peut être autre que le recours d'amparo, que les termes mêmes de l'article 102.b de la Constitution, qui associent l'amparo et les recours contre les dispositions ou actes dépourvus de force de loi du Conseil général. L'ambiguïté de l'article 16 de la Loi d'expropriation s'explique par le fait que la date de ladite Loi est la même que celle de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, de sorte que le législateur n'a pas pu tenir compte, dans la première, de la dynamique prévue dans la seconde. D'autre part, parce que ladite approbation ne peut en aucun cas être qualifiée « d'acte dû », mais qu'il s'agit d'une prérogative du Conseil général, qui peut donner ou non son approbation, puisque, s'il n'en était pas ainsi, l'information préalable que le Gouvernement doit lui fournir, conformément à l'article 13 de cette Loi, ou la vérification des formalités incombant à la Sindicatura, prévue à l'article 14 de la même Loi, ne seraient pas logiques. Enfin, parce que la catégorie même « d'acte dû » doit être appliquée avec une extrême prudence par l'interprète. En effet, un « acte dû », en tant que simple réponse, reflète un ou plusieurs actes antérieurs qui le conditionnent au point de le déterminer ; il s'agit d'un acte vide et inutile que l'ordre juridique est censé ne pas pouvoir prévoir. Même les simples actes de formalisation, s'il en existe, ne sont jamais dus, car ils supposent au moins la vérification de la réunion des éléments préalables qu'il convient de formaliser. Pour toutes ces raisons, la qualité discutable « d'acte dû » n'exclut pas la marge d'appréciation, toujours inhérente à la plus encadrée des prérogatives, de la puissance publique appelée à se prononcer. Deuxièmement Quant au fond de la question, le problème est de savoir si, comme l'allègue la partie requérante, l'Accord du Conseil général a porté atteinte au droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, qui comprend le droit à l'exécution du jugement du Tribunal supérieur de justice du 28 mai 2003, dont l'exécution a été ordonnée par le jugement de ce Tribunal du 2 décembre 2004. Des observations des requérants, il convient de relever que leur argumentation juridique se réduit, en définitive, à reprocher à la déclaration d'utilité publique du Conseil général d'avoir pour finalité exclusive d'empêcher l'exécution du jugement du Tribunal supérieur de justice ; et, en vertu du principe dispositif et du principe de congruence, qui doivent inspirer nos décisions, c'est à cette allégation que le Tribunal constitutionnel doit s'en tenir. Si, comme l'allègue la partie requérante, ladite déclaration d'utilité publique avait directement ou indirectement pour finalité d'empêcher l'exécution du jugement du Tribunal supérieur de justice, il y aurait détournement de pouvoir de la part d'un organe qui, dans l'hypothèse de l'article 7 de la Loi d'expropriation, exerce une prérogative en aucun cas législative, plus administrative que politique, et qui est subordonnée à l'existence d'une utilité publique impliquant l'occupation nécessaire d'immeubles (article 7.1) prévue par la Loi. Toutefois, ni de la lettre de la déclaration d'utilité publique approuvée par le Conseil général dans l'Accord du 27 décembre 2004, ni des observations formulées par la Sindicatura et qui figurent au dossier, ni du rapport du Ministère public, ne se déduit l'existence d'un lien formel et pertinent entre la déclaration d'utilité publique et la volonté de ne pas exécuter le jugement du 28 mai 2003 du Tribunal supérieur de justice. Qui plus est, la procédure d'expropriation qui a donné lieu à la déclaration d'utilité publique par le Conseil général est le résultat d'une planification urbanistique de l'année 1990, de sorte que cette déclaration est étrangère, dans sa genèse, au processus qui s'achève par le jugement du 28 mai 2003. Deux procédures convergent, l'une administrative et l'autre judiciaire, mais formellement indépendantes l'une de l'autre. Ce qui existe, en revanche, c'est une impossibilité survenue d'exécuter ce jugement après la réduction des droits réels de propriété dont ledit jugement entendait assurer la protection et que protégeait le droit à la juridiction objet du recours. Le droit à la juridiction, comme il a déjà été dit, n'est pas un droit abstrait, mais doit être lié à la protection de droits et intérêts substantiels et concrets, de telle sorte que, lorsque ceux-ci disparaissent, le droit à la juridiction qui les protégeait ne peut plus être invoqué. Il s'agit, en l'espèce, de la disparition de l'objet du procès, comme ce Tribunal lui-même l'a relevé dans le jugement du 18 mai 2001. Le jugement du 28 mai 2003 devrait être exécuté, et c'est ce qu'a établi notre jugement du 2 décembre 2004, mais, pour des causes tierces, l'objet que ce jugement protégeait s'est transformé en un droit à indemnisation qui doit être fixé en tenant compte de tous les préjudices occasionnés par l'expropriation du droit de propriété. En définitive, ces droits réels de propriété se sont transformés en un droit à indemnisation en vertu de l'expropriation, lequel est susceptible de protection juridictionnelle et, en même temps, de protection par la voie de l'amparo, le cas échéant, mais qui privent d'objet la demande d'exécution du jugement qui donne lieu au présent amparo. Sans préjudice, toutefois, de ce que ce jugement doive être pris en compte au moment de déterminer le contenu des droits réels de propriété pour la fixation de l'indemnisation correspondant à l'expropriation. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement De rejeter le recours d'amparo présenté par MM. Josep Vidal Escoll et Josep Guillán González contre l'Accord du Conseil général du 27 décembre 2004. Deuxièmement De déclarer qu'il n'a pas été porté atteinte au droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Troisièmement Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens. Quatrièmement De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et Josep Guillán González, au síndic general et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 25 avril 2005. Philippe Ardant Miguel Ángel Aparicio Pérez Président Vice-président Didier Maus Miguel Herrero de Miñón Magistrat Magistrat