Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours d'amparo 2002-2-RE, du 10-6-2002.

Affaire 2002-2-RE Numéro d'enregistrement : 86-2002. Recours d'amparo Jugement du 10 juin 2002 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 27 mars 2002 par la représentation procédurale de la société « Col·legis del Pirineu, SA », par laquelle elle forme un recours d'amparo contre la décision du Conseil général en date du 14 mars 2002, décidant la création d'un Conseil général des Jeunes d'Andorre, en raison d'une prétendue violation des droits fondamentaux des chapitres I et III du titre II de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement accordant l'amparo sollicité et déclarant alternativement « soit la nullité ou l'annulation de la Décision générale en date du 14 mars 2002, publiée au Bulletin du Conseil général n° 13/2002 en date du 18 mars 2002, pour atteinte aux droits fondamentaux contenus dans les articles 6, 12 et 20 des chapitres II, III et IV du titre II de la Constitution. Soit la nullité ou l'annulation de la limitation établie dans ladite Décision en ce sens que seuls ceux de l'enseignement secondaire public puissent participer et prendre part au Conseil général des Jeunes, pour l'atteinte aux droits fondamentaux cités qu'entraîne cette discrimination. En ordonnant la suppression du mot « public » contenu dans le cinquième alinéa de la Décision de référence, et en faisant constater que la Décision est pleinement applicable à tous les jeunes d'Andorre, tant à ceux de l'enseignement secondaire public qu'à ceux de l'enseignement secondaire privé ». Vu la Constitution, notamment les articles 6, 12, 20, 41.2, 98 c) et 102 b) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel en date du 16 avril 2002, qui a déclaré recevable le recours d'amparo formé par la représentation procédurale de la société « Col·legis del Pirineu, SA » ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 2 mai 2002 par le syndic général ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 2 mai 2002 par le Ministère public ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par la représentation procédurale de la requérante, par le syndic général et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Ángel Aparicio Pérez ; Antécédents Premier Par décision, le Conseil général, lors de sa séance du 14 mars 2002, a décidé la création d'un Conseil général des Jeunes d'Andorre, en habilitant la Commission législative de l'Éducation, de la Recherche, de la Culture et des Sports à préparer un programme, de sorte que le premier Conseil général des Jeunes puisse se réunir au cours de l'année 2002. Cette décision a été publiée au Bulletin du Conseil général numéro 13/2002 en date du 18 mars 2002. Deuxième En date du 27 mars 2002, la représentation procédurale de la société « Col·legis del Pirineu, SA » a formé un recours d'amparo contre ladite décision, estimant qu'une violation des droits fondamentaux des chapitres I et III du titre II de la Constitution s'était produite. Dans cette requête, la représentation procédurale de la société « Col·legis del Pirineu, SA » déclare qu'il ressort de l'exposé des motifs et du texte de la décision « que le Conseil général des Jeunes de l'enseignement secondaire public, et seuls les élèves de l'enseignement public peuvent participer à l'élection des vingt-huit jeunes qui doivent former le Conseil général. De sorte que la participation et l'accès audit Conseil général des Jeunes sont interdits aux élèves de l'enseignement privé, et en particulier la participation et l'accès sont interdits aux élèves du Col·legi dels Pirineus, qui a la nature d'établissement privé d'enseignement secondaire, entre autres ». La requérante considère que la décision attaquée est un acte non législatif du Conseil général qui viole et porte atteinte aux droits fondamentaux reconnus aux articles 20 (droit à l'éducation, liberté d'enseignement et de création d'établissements d'enseignement, et droit des parents de choisir le type d'éducation que doivent recevoir leurs enfants), 12, qui reconnaît les libertés d'expression, de communication et d'information, et 6 de la Constitution, pour ne pas respecter les principes d'égalité et de non-discrimination pour quelque cause ou condition que ce soit. Ainsi donc, la représentation procédurale de la société « Col·legis del Pirineu, SA » demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement accordant l'amparo sollicité et déclarant alternativement « soit la nullité ou l'annulation de la Décision générale en date du 14 mars 2002, publiée au Bulletin du Conseil général n° 13/2002 en date du 18 mars 2002, pour atteinte aux droits fondamentaux contenus dans les articles 6, 12 et 20 des chapitres II, III et IV du titre II de la Constitution. Soit la nullité ou l'annulation de la limitation établie dans ladite Décision en ce sens que seuls ceux de l'enseignement secondaire public puissent participer et prendre part au Conseil général des Jeunes, pour l'atteinte aux droits fondamentaux cités qu'entraîne cette discrimination. En ordonnant la suppression du mot « public » contenu dans le cinquième alinéa de la Décision de référence, et en faisant constater que la Décision est pleinement applicable à tous les jeunes d'Andorre, tant à ceux de l'enseignement secondaire public qu'à ceux de l'enseignement secondaire privé ». Troisième Par ordonnance en date du 16 avril 2002, le Tribunal constitutionnel a décidé de déclarer recevable le recours d'amparo 2002-2-RE et, par ordonnance de procédure de la même date, l'affaire a été transmise aux parties afin qu'elles formulent les observations correspondantes. Quatrième En date du 2 mai 2002, le syndic général a présenté un mémoire d'observations dans lequel il déclare que la décision attaquée, par sa nature et son contenu, ne porte atteinte à aucun droit fondamental de la société requérante, étant donné que le « dispositif de la Décision doit être envisagé dans le cadre de son préambule, où figure ladite référence à l'enseignement secondaire public ainsi que d'autres aspects de la composition et du fonctionnement du Conseil général des Jeunes. Mais cela n'élimine pas le caractère d'initiative de la Décision, laquelle doit encore être précisée quant à son contenu et à sa forme. En conséquence, du point de vue procédural dans lequel doit s'inscrire le recours d'amparo, nous ne pourrions parler de l'existence d'une atteinte réelle et effective à aucun droit fondamental, qui est le présupposé exigé par les articles 41.2 de la Constitution et 95 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. En ce sens, il convient également d'ajouter que la référence que la Décision fait à l'enseignement secondaire public n'a pas non plus un sens univoque et précis dans l'ordre éducatif de la Principauté d'Andorre, ainsi qu'on peut le déduire de l'article 23 de la Loi qualifiée d'éducation ». De même, selon l'écrit du syndic général, l'accord ne viole pas les droits fondamentaux des articles 12 et 20 de la Constitution, car « l'initiative exprimée dans l'Accord attaqué doit être comprise comme une expérience participative qui poursuit une autre finalité, et cela apparaît clairement dès lors que cette initiative ne vise pas une formation individuelle de chacun des élèves, mais se configure comme une plateforme de représentation par l'intermédiaire des établissements d'enseignement ». Il ne discrimine pas non plus le Col·legi del Pirineu et ne viole pas le principe d'égalité, du fait qu'il ne s'agit pas « d'un acte administratif soumis à des règles juridiques concrètes, mais de l'expression d'une volonté souveraine telle que celle du Conseil général. Et cela implique la capacité de décider selon quels critères le Conseil général des Jeunes doit être constitué, tant en ce qui concerne les établissements auxquels il s'applique. Ne s'agissant pas, comme nous l'avons vu, de l'expression d'un droit éducatif fondamental, cette liberté doit pouvoir être utilisée tant pour sélectionner un seul niveau parmi tous les niveaux possibles (en l'occurrence l'enseignement secondaire) que pour sélectionner une catégorie d'établissements (ceux qui relèvent de l'enseignement public), sans que cela puisse être considéré comme contraire au principe d'égalité ou discriminatoire ». Enfin, l'écrit demande au Tribunal constitutionnel de « rendre un jugement déclarant la conformité à la Constitution de l'accord du Conseil général du 14 mars 2002, relatif à la création d'un Conseil général des Jeunes d'Andorre ». Cinquièmement Le 2 mai 2002, le Ministère public a présenté un mémoire d'observations dans lequel il déclare que « l'exclusion tacite, opérée par l'Accord du M.I. Conseil général du 14 mars 2002, des établissements d'enseignement de nature privée de la participation à un forum de débat conçu comme une expérience éducative, pratique et positive destinée à favoriser le rapprochement des jeunes avec les valeurs fondamentales de la démocratie, porte atteinte au droit fondamental à l'éducation reconnu à l'article 20.1 de la Constitution des jeunes qui reçoivent leur éducation dans un établissement privé, lesquels se trouvent empêchés d'accéder à une éducation intégrale dans leur développement en tant que personnes de manière arbitraire, dès lors qu'il ne ressort ni de l'exposé des motifs ni du texte de l'Accord du Conseil général un raisonnement logique minimal qui justifie leur exclusion ou qui motive leur absence de participation à une expérience éducative et de formation aux valeurs de la démocratie parlementaire (...) l'ensemble des jeunes de l'enseignement secondaire privé ne pouvant être exclu de ce domaine social ». En ce qui concerne la violation des droits reconnus à l'article 12 de la Constitution, le Ministère public considère que l'exclusion tacite des jeunes de l'enseignement secondaire privé du forum de débat ne lèse que le droit à la liberté d'expression. Et quant à la violation des droits et principes établis à l'article 6 de la Constitution, le Ministère public estime qu'ils « ne sont pas en eux-mêmes protégés, conformément aux dispositions des articles 41.2 de la Constitution et 85 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, par la procédure exceptionnelle d'amparo, mais qu'ils doivent toutefois être considérés comme susceptibles de cette protection spécifique lorsque leur violation est invoquée en relation avec d'autres droits fondamentaux ou libertés publiques, ou comme projection de ceux-ci, qui sont, eux, susceptibles de recours par eux-mêmes. (...) il est observé que l'invocation par les requérants du principe d'égalité l'est en référence aux droits fondamentaux à l'éducation et à la liberté d'expression, raison pour laquelle elle doit être susceptible de la protection de la procédure exceptionnelle d'amparo (...) il est observé qu'il existe un traitement différencié entre l'ensemble des jeunes de l'enseignement secondaire public appartenant aux trois systèmes éducatifs et les autres jeunes qui reçoivent l'enseignement secondaire dans des établissements d'enseignement de nature privée ». Enfin, le Ministère public déclare qu'il n'existe pas de proportionnalité raisonnable entre l'exclusion tacite opérée par l'accord et les finalités poursuivies par la création du Conseil général des Jeunes. Par conséquent, le Ministère public adhère partiellement au recours d'amparo présenté et demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement déclarant la violation du droit à l'éducation, de la liberté d'expression et du principe d'égalité en relation avec les deux précédents, reconnus respectivement aux articles 20, 12 et 6 de la Constitution, du fait de l'exclusion tacite du Conseil général des Jeunes de l'ensemble des jeunes de l'enseignement secondaire privé. Sixièmement Les 13 et 17 mai 2002, la représentation procédurale de la société « Col·legis del Pirineu, SA », le Ministère public et le syndic général, respectivement, formulent des mémoires en conclusions dans lesquels ils réitèrent en substance tout ce qui a été allégué et argumenté dans les écrits précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premièrement Bien que la partie défenderesse ne l'ait pas mentionné expressément, nous devons signaler que, lorsque ce recours a été déclaré recevable, le Tribunal constitutionnel a estimé que la condition de qualité pour agir prévue à l'article 95.1 de sa Loi qualifiée était remplie dans la mesure où l'entité requérante, intégrée dans le système éducatif andorran, a pour intérêt propre la représentation de la collectivité de ses élèves lorsque ceux-ci sont affectés, en leur qualité d'élèves, par toute disposition ou décision des pouvoirs publics ; et il est évident que l'accord du Conseil général du 14 mars 2002 (Bulletin du Conseil général du 18 mars suivant) peut affecter négativement, davantage que l'entité requérante, les élèves qui y poursuivent leurs études. Cette extension de la qualité pour agir à l'entité d'enseignement privée découle de la lettre même de l'article 95.1 précité lorsqu'il dispose que peuvent former le recours les personnes « affectées », c'est-à-dire les sujets qui ont un intérêt légitime, sans qu'il soit nécessaire d'avoir un intérêt direct dont dépendrait une situation juridique subjective appartenant de manière prioritaire au requérant éventuel. Cette précision est nécessaire car, l'existence de la qualité pour agir du requérant étant établie, l'atteinte au contenu des droits invoqués ne doit pas nécessairement être subie, pour que cette atteinte existe, par les titulaires directs de ces droits (qui seraient en l'espèce les élèves considérés individuellement ou collectivement, et seulement de manière dérivée l'entité d'enseignement), mais aussi par tous ceux auxquels le système juridique confère un intérêt objectif. De ce fait, le champ procédural du recours s'élargit et la vérification de l'atteinte devra être effectuée en termes objectivés, indépendamment du fait que les droits dits lésés soient ou non des droits dont le requérant est titulaire. Deuxièmement Cela étant établi, il convient d'analyser les éléments de fond du problème que les parties ont prédéfini selon les paramètres suivants : a) S'il existe une atteinte au principe d'égalité constitutionnellement proclamé. b) Si les conséquences de l'éventuelle inégalité de traitement se projettent sur des droits fondamentaux reconnus. En ce qui concerne le premier aspect, le conflit naît de la compréhension différente de la signification de l'accord du Conseil général susmentionné lorsque, dans la partie justificative et expositive de son édit, il indique que « Le Conseil général des Jeunes doit recueillir les préoccupations de l'ensemble des jeunes de l'enseignement secondaire public relevant des trois systèmes éducatifs existants ». Selon le demandeur et le Ministère public, il existe un traitement discriminatoire ou une inégalité de traitement non justifiée, du fait de l'exclusion des jeunes qui ne relèvent pas de l'enseignement secondaire public, et selon la représentation procédurale du Conseil général, cette discrimination ne se produit pas. Les raisons que ce dernier invoque sont de nature diverse : il n'existe pas d'objet de recours parce qu'il ne s'agit pas d'un acte ayant produit de manière directe l'atteinte à un droit fondamental. Et il n'a pas produit d'atteinte : parce que la création d'un Conseil général des Jeunes n'est pas un acte contraignant susceptible de limiter des droits, dès lors que les termes de l'accord ne déterminent pas une décision achevée et délimitée puisque sa mise en œuvre est confiée à une commission parlementaire ; et parce que l'expression « enseignement public » peut être interprétée en de nombreux sens. Face à cela et au vu tant des observations du demandeur que de celles formulées par le Ministère public, nous devons relever que les arguments avancés par la partie défenderesse ne présentent guère de consistance. Nous sommes en présence d'un accord du Conseil général comportant deux parties distinctes : une partie expositive, par laquelle, avec une grande clarté, est déterminée la finalité de la création du Conseil des Jeunes pour « participer à une expérience éducative pratique et positive, en favorisant le rapprochement des jeunes de la démocratie parlementaire et en leur enseignant son fonctionnement législatif » ; et, outre des utilités plus ou moins générales telles que permettre l'expression libre de leurs convictions, promouvoir leur intérêt pour les affaires quotidiennes et contribuer également au développement de leur initiative personnelle et au débat d'idées, elle détermine avec la même exactitude les jeunes destinataires de l'opportunité offerte : textuellement, il est indiqué qu'il doit recueillir les préoccupations des jeunes de l'enseignement secondaire public. Or, tels étant le texte et la délimitation, il n'y a pas lieu d'admettre des divergences d'interprétation quant à la signification de la notion de « jeunes de l'enseignement secondaire public », parce que, au sein des systèmes éducatifs andorrans, il n'existe qu'un enseignement public ou un enseignement privé. Par conséquent, l'offre s'adresse aux jeunes de l'enseignement secondaire public et ne s'adresse pas aux jeunes de l'enseignement privé. Le résultat, en conséquence, est que nous nous trouvons face à une inégalité de traitement entre ces mêmes jeunes selon le type d'enseignement auquel ils sont rattachés, inégalité que le texte ne tente pas de justifier et par lequel on ne peut déduire les raisons de cette différence de traitement. Les questions qui, sous cet aspect, restent en suspens sont que cette délimitation est effectuée dans la partie dispositive de l'accord, et non dans la partie décisoire, et que la différenciation n'est pas immédiatement opérationnelle puisqu'elle doit être développée, précisée et appliquée par des organes différents. Or, à l'analyse du texte de l'édit, il est évident que l'accord de création du Conseil général des Jeunes est adopté selon les spécifications de la partie expositive et afin qu'il réunisse ou représente les jeunes qui y sont indiqués et puisse atteindre les objectifs qui y sont contenus : le degré de force obligatoire est le même, puisque l'on va jusqu'à concevoir un régime statutaire du Conseil général des Jeunes (dernier alinéa de l'exposé) et la forme unitaire même du texte est attestée dans son premier alinéa (« a approuvé la Proposition d'accord suivante »). Et l'argument selon lequel la différenciation ne constitue une atteinte actuelle à aucun droit parce qu'elle requiert un développement ultérieur manque, comme il a été indiqué, de consistance : la violation du principe d'égalité se produit tant dans un accord formel non appliqué (il existe une « égalité dans la loi ») que dans son application (en vertu du principe « d'égalité dans l'application de la loi »). En conséquence, nous devons déclarer que l'édit susmentionné constitue une atteinte directe non justifiée au principe constitutionnel d'égalité consacré à l'article 6.1 de la Constitution. En ce qui concerne le second aspect, ce Tribunal a soutenu à diverses reprises que le principe d'égalité ne peut être invoqué par la voie du recours d'empara que lorsque sa violation se projette dans le domaine d'autres droits fondamentaux et se convertit ainsi en un droit subjectif également fondamental. Il en est ainsi parce que notre système constitutionnel et le développement législatif n'en ont pas fait un droit autonome susceptible d'empara constitutionnel. Mais cela, bien entendu, n'implique pas que son atteinte par les pouvoirs publics ne constitue pas une atteinte contraire à la Constitution et, partant, à l'ordre juridique et, pour la même raison, cela n'implique pas non plus que, lorsqu'il se convertit en droit subjectif, il ne puisse être invoqué devant les tribunaux ordinaires. Cette précision a un sens dans le contexte du présent recours d'empara parce que tant le demandeur que le Ministère public et la partie défenderesse ont discuté de manière très détaillée la question de savoir si l'inégalité alléguée, qui est invoquée et/ou rejetée, affecte un ou plusieurs droits fondamentaux ou aucun d'entre eux. Nous devons souligner que, selon nous, toute dissertation sur cette question peut être inutile si l'on tient compte de deux éléments du problème : l'assujettissement ou l'obligation active que, à la différence des citoyens, les pouvoirs publics conservent à l'égard de la Constitution ; et la qualité juridico-procédurale du Conseil général, qui ne permet pas que ses décisions soient jugées devant la juridiction ordinaire. Il en découle que si une disposition, décision ou un acte du Conseil général dépourvu de caractère de loi viole une disposition constitutionnelle et cause un préjudice à des droits subjectifs (fondamentaux ou non), dans l'hypothèse où son contrôle par la voie du recours d'empara ne serait pas admis, il échapperait au contrôle juridictionnel et, partant, cette immunité porterait atteinte au droit à la juridiction dont dispose toute personne et que reconnaît l'article 10 de la Constitution. Ainsi, il peut être affirmé, sans détours, que l'article 95.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel attribue à celui-ci, par la voie du recours d'empara, la connaissance de toute violation de la Constitution par le Conseil général qui cause des préjudices aux droits subjectifs des personnes. Et, sans examiner si des droits fondamentaux ont été violés directement ou indirectement, en l'espèce un traitement discriminatoire a bien été commis par le Conseil général, qui cause des préjudices illégitimes aux personnes affectées négativement. Compte tenu des précisions qui précèdent, nous estimons inutile de délimiter les domaines concrets des droits prétendument violés, même si, en termes approximatifs, ils pourraient se circonscrire au droit de participer à l'enseignement et, d'une certaine manière, au droit général des citoyens à la participation politique, sans que, toutefois, cela soit particulièrement pertinent en l'espèce. Pour les raisons que nous venons d'indiquer, nous devons déclarer qu'il a été porté atteinte au principe d'égalité, avec des conséquences négatives pour les intéressés, et que nous devons annuler, dans l'accord du Conseil général précité, le mot "publique" figurant à l'alinéa cinquième, ligne troisième. Décision Compte tenu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement D'accueillir partiellement le recours d'amparo formé et de déclarer que les élèves de l'enseignement secondaire privé ont le même droit de participer au Conseil général des Jeunes que celui qui est attribué aux élèves de l'enseignement public. Deuxièmement En conséquence, d'annuler l'adjectif "publique" qui figure à l'alinéa cinquième, ligne troisième, de l'accord du Conseil général, en date du 14 mars 2002, objet du présent recours. Troisièmement De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de la société "Col·legis del Pirineu, SA", au syndic général et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 10 juin 2002. Miguel Herrero de Miñón Philippe Ardant Président Vice-président Miguel Ángel Aparicio Pérez Pere Vilanova Trias Magistrat Magistrat