Jugement du Tribunal constitutionnel du 7-9-2021 relatif au recours d'empara 2021-39-RE.

TS20210909_09_15_42 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 7-9-2021 relatif au recours d'empara 2021-39-RE. Affaire 2021-39-RE (López Montanya et autres c/ Gouvernement d'Andorre) Numéro d'enregistrement 271-2021. Recours d'empara Jugement du 7 septembre 2021 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 14 mai 2021, par la représentation procédurale de MM. et Mmes Esteve López Montanya, Jesús de Tena Guillén Guerrero, Maria Pilar Nimo Iglesias, Sergi Sanchez Barrionuevo et Judith Salazar Álvarez, par lequel elle forme un recours d'empara contre le jugement du 22 avril 2021, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en Droit, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation du droit susmentionné, d'annuler la décision faisant l'objet du recours, et de renvoyer la procédure au stade antérieur au prononcé du jugement attaqué, afin que, dans les termes déjà demandés par la voie ordinaire, la réglementation soit modifiée de manière à ne pas violer les droits constitutionnels des inspecteurs du travail ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 juin 2021 qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, la présente affaire ; Vu l'écrit d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 2 juillet 2021, par la représentation procédurale du Collectif des fonctionnaires de la Police d'Andorre ; Vu l'écrit d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 5 juillet 2021, par le Gouvernement ; Vu l'écrit d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 5 juillet 2021, par le Ministère public ; Attendu que la représentation procédurale du SIPAAG et du Collectif du personnel affecté au Ministère de la Santé n'a présenté aucun écrit d'observations dans le délai imparti ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties (à l'exception du SIPAAG et du Collectif du personnel affecté au Ministère de la Santé) et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep-D. Guàrdia Canela ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Après avoir épuisé la voie administrative, la représentation procédurale de MM. et Mmes Esteve López Montanya, Jesús de Tena Guillén Guerrero, Maria Pilar Nimo Iglesias, Sergi Sanchez Barrionuevo et Judith Salazar Álvarez a introduit une demande juridictionnelle contre la décision du Gouvernement du 5 décembre 2018 qui rejetait le recours formé contre le Décret adopté par le Gouvernement le 11 juillet 2018, portant approbation du Règlement des systèmes de compensation, dans laquelle était sollicitée la modification de l'article 3 de ce Règlement afin d'y incorporer les gardes effectuées par les inspecteurs du travail, et que leur rémunération soit révisée selon les mêmes critères que ceux utilisés pour le calcul de la garde médico-légale , avec la régularisation correspondante. À cette demande se sont joints le Syndicat du personnel affecté à l'Administration générale (SIPAAG) et le Collectif du personnel affecté au Ministère de la Santé, tous deux ayant la même représentation procédurale, ainsi que le Collectif des fonctionnaires de la Police d'Andorre. 1.2. Le 20 avril 2020, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement par lequel elle rejetait la demande et déclarait que tant la décision du Gouvernement du 5 décembre 2018 que le Décret du 11 juillet de la même année étaient conformes au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. 1.3. Toutes les parties demanderesses ont interjeté appel contre cette décision et, le 22 avril 2021, la Chambre administrative a rendu un jugement par lequel elle décidait de rejeter tous les appels formés et de confirmer la décision de première instance. 1.4. Le 14 mai 2021, la représentation procédurale de MM. et Mmes Esteve López Montanya, Jesús de Tena Guillén Guerrero, Maria Pilar Nimo Iglesias, Sergi Sanchez Barrionuevo et Judith Salazar Álvarez a formé un recours d'empara contre le jugement du 22 avril 2021, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en Droit. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation des requérants - Les requérants exposent que le Service de l'Inspection du travail enquête sur les accidents du travail susceptibles de se produire sur le territoire national, au moyen d'un système de garde sous astreinte qui doit obligatoirement être assuré tous les jours de l'année de manière continue. - Par conséquent, compte tenu de cette circonstance professionnelle structurelle, les articles 3 et 8 du Règlement des systèmes de compensation du 11 juillet 2018 seraient applicables. - Toutefois, ils allèguent que ledit Règlement traite différemment les gardes effectuées par les médecins légistes et celles effectuées par les inspecteurs du travail, alors que dans les deux situations ils doivent être disponibles de la même manière. - Ils considèrent que les tribunaux ordinaires ont violé leur droit d'obtenir une décision fondée en Droit, dans la mesure où ils ont justifié la différence de rémunération de la garde sur la base de critères de formation spécifique, de risques biologiques hypothétiquement inhérents aux uns et non aux autres et de dimensionnement de chaque service, critères qui sont déjà pris en compte pour déterminer la classification du poste de travail. - Ils ajoutent qu'il n'est pas justifié que certaines gardes soient payées à la tâche et d'autres non, alors que la nature juridique des gardes est la même. - De même, l'argument relatif à la charge de travail différente dans chaque cas ne serait pas recevable, puisque celle-ci est rémunérée différemment en fonction de la périodicité avec laquelle le travailleur perçoit ce élément de rémunération et que les interventions effectives ne répondent pas à une règle mathématique, des variations pouvant exister en fonction des périodes considérées. - Ils concluent qu'il n'existe aucun élément différenciateur justifiant de manière objective et raisonnable un traitement rémunératoire différent d'un fait identique (être disponible en dehors des heures de travail et les jours fériés), d'autant plus que la rémunération de l'intervention concrète est déjà traitée différemment en raison de la tâche concrète et que, par conséquent, les droits à l'égalité et à la non-discrimination sont violés. - Enfin, ils demandent au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation du droit précité, d'annuler la décision faisant l'objet du recours et d'ordonner le renvoi de la procédure au stade antérieur au prononcé du jugement attaqué, afin que, dans les termes déjà demandés par la voie ordinaire, la réglementation soit modifiée de manière à ne pas porter atteinte aux droits constitutionnels des inspecteurs du travail. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre civile expose que les demandeurs et les intervenants considèrent que la disposition qui établit la garde médico-légale constitue une inégalité par rapport à leur propre situation, dès lors qu'ils doivent eux aussi être disponibles en dehors de la journée de travail en régime de garde ; ils ajoutent que cette disponibilité doit être rémunérée de manière identique selon qu'il s'agit d'une circonstance structurelle ou non. - La Chambre administrative déclare que la disponibilité au titre de la garde d'astreinte est inhérente à certains postes de travail et ne présente pas un caractère occasionnel ou limité dans le temps, mais découle des conditions de la fonction, et que, de ce point de vue, elle la qualifierait de circonstance structurelle. Cela étant, la catégorisation de la garde des requérants comme circonstance non structurelle, qui n'a pas été modifiée par rapport au Règlement antérieur, ne peut entraîner la nullité de la disposition attaquée. - En ce qui concerne les effets juridiques de la garde médico-légale, la Chambre administrative rappelle que, conformément à l'article 72.2 de la Constitution, le Gouvernement est compétent pour exercer le pouvoir réglementaire, lequel est un pouvoir discrétionnaire et comporte une large marge d'appréciation, sans préjudice des limites découlant de la Constitution, des lois et des principes généraux du droit (article 6.1 du Code de l'Administration). - Ainsi, en ce qui concerne la violation alléguée des principes d'égalité et de non-discrimination, en premier lieu, la Chambre administrative constate que la situation de disponibilité des médecins légistes, qui ne disposent pas de nombreux effectifs, ont un nombre supérieur d'interventions en dehors de la journée ordinaire. Par conséquent, les termes de la comparaison ne sont pas équivalents. - En second lieu, elle souligne également que la garde médico-légale est rémunérée selon le système forfaitaire, incompatible avec toute autre compensation, et qu'il s'agit là d'une circonstance différenciatrice par rapport aux requérants, lesquels perçoivent la compensation pour la disponibilité en dehors de la journée de travail, plus les heures supplémentaires effectivement accomplies au cours de chaque période. 2.3. Argumentation du Collectif des fonctionnaires de la Police d'Andorre - Cette partie considère que les principes d'égalité, de non-discrimination et d'interdiction de tout arbitraire ont été violés, dans la mesure où, face à une même situation, le service de gardes est rémunéré de manière différente. - De même, elle souligne que, lorsque la motivation des décisions judiciaires méconnaît les principes susmentionnés, ces décisions doivent être qualifiées d'arbitraires, illogiques et déraisonnables. - Pour ces motifs, elle ne s'oppose pas aux observations formulées par les requérants, dès lors que les décisions attaquées ont été entachées d'« une absence de motivation et d'une motivation erronée », tant factuelle que juridique, ce qui a entraîné la violation du droit d'obtenir une décision fondée en droit. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de tenir le présent mémoire d'observations pour déposé. 2.4. Argumentation du Gouvernement - Le Gouvernement souligne que les décisions de la juridiction ordinaire ont analysé les éléments factuels et juridiques présentés par les parties et qu'elles sont dûment motivées, considérant que les termes de la comparaison des deux situations concrètes soulevées ne sont pas équivalents. - Il déclare que, conformément à l'article 72.2 de la Constitution, il a légitimement établi un régime de rémunération spécifique pour les médecins légistes dans l'exercice de son pouvoir réglementaire discrétionnaire, sans préjudice des limites découlant de la Constitution, des lois et des principes généraux du droit. - Il souligne que la prestation de service des médecins légistes est plus fréquente, qu'elle affecte en moyenne un pourcentage plus élevé de la journée de travail quotidienne et qu'elle a une incidence négative plus importante sur leur vie personnelle et familiale que dans le cas des inspecteurs du travail. Cette circonstance est objective et justifie la différence de rémunération. - Il conclut qu'aucune circonstance ne justifie de faire droit au présent recours d'amparo, dès lors que le droit d'obtenir une décision fondée en droit n'a pas été violé, étant donné que la juridiction ordinaire s'est prononcée dans le respect de toutes les garanties et avec une motivation suffisante. - Pour ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement la demande formulée par les requérants. 2.5. Argumentation du Ministère public - En premier lieu, le Ministère public considère que l'allégation selon laquelle les tribunaux auraient appliqué une réglementation contraire à la Constitution doit être écartée, dès lors qu'il n'est pas question de l'application du Règlement à un cas concret, ajoutant que ce qu'il aurait convenu de faire aurait été de demander l'introduction d'une action incidente d'inconstitutionnalité. - Sur le fond, il considère que le Règlement des systèmes de compensation établit effectivement une différence quant à la manière dont doivent être rémunérées ou compensées certaines circonstances professionnelles entre les médecins légistes et les autres fonctionnaires et agents de l'Administration. Cette réglementation implique que, dans le cas des médecins légistes, la garde est rémunérée au forfait, tandis que, dans le cas des inspecteurs du travail, elle est compensée par des heures supplémentaires. - Les décisions attaquées établissent que la différence de traitement est justifiée eu égard aux circonstances professionnelles qui affectent les deux collectifs, car les médecins légistes disposent de moins d'effectifs -2 actuellement- et doivent, par conséquent, effectuer un nombre supérieur d'interventions en dehors de la journée ordinaire. De même, leur présence doit être effective sur le lieu de travail pendant la garde. - Ce traitement différencié justifié n'est pas disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi de rémunérer une situation spéciale concrète. - Il ajoute que le Règlement a été modifié, comme l'indique son exposé des motifs, sur la base du « fonctionnement spécifique de l'Unité de médecine légale et forensique, tous les jours de l'année ». - Il rappelle que l'article 72.2 de la Constitution dispose qu'il appartient au Gouvernement d'exercer le pouvoir réglementaire, lequel jouit d'un pouvoir discrétionnaire pour autant que les limites constitutionnelles soient respectées. - Et il conclut que la différence établie ne repose sur aucun des motifs interdits à l'article 6.1 de la Constitution, ni à l'article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. - Pour finir, elle demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours d'empara en raison de l'absence de contenu constitutionnel de ses prétentions et parce qu'aucune violation des droits fondamentaux allégués ne s'est produite. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Au cours de la procédure d'empara, les parties ont maintenu pour l'essentiel les mêmes positions que lors de la procédure devant la juridiction ordinaire. Toutefois, dans le cadre du recours d'empara, le débat se concentre et se limite à examiner si la décision attaquée -le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 22 avril 2021- a porté atteinte au droit fondamental à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution et, plus précisément, à son volet relatif à l'obtention d'une décision fondée en Droit. Pour l'essentiel, la partie requérante estime que la décision adoptée par le jugement attaqué n'a pas dûment fondé en droit la non-application des principes d'égalité, de non-discrimination et d'action non arbitraire. Toutefois, il convient de partir du fait que, en l'espèce et dans le cadre de la justice constitutionnelle saisie de la prétention d'une prétendue violation de l'article 10 de la Constitution, l'objet du recours n'est pas à proprement parler le Décret du Gouvernement du 11 juillet 2018 qui approuve le Règlement des systèmes de compensation des circonstances professionnelles et des éléments non salariaux du personnel de l'Administration générale. L'objet du recours d'empara est directement le jugement susmentionné de la Chambre administrative. 3.2. La Constitution prévoit diverses voies pour que les prétentions d'inconstitutionnalité d'actes normatifs et non normatifs parviennent au Tribunal constitutionnel, auquel est confiée la fonction « d'interprète suprême de la Constitution » (article 95.1). Les particuliers n'ont pas qualité pour former un recours direct, mais ils disposent d'autres moyens directs ou indirects. Les requérants ont choisi librement et légitimement la voie consistant à former, le 9 août 2018, un recours administratif ordinaire ; contre son rejet en voie administrative, ils ont introduit une demande juridictionnelle, laquelle a été rejetée tant en première instance (jugement de la Section administrative du Tribunal des Batlles du 20 avril 2020) qu'en seconde instance (jugement attaqué en empara). Il est possible qu'ils eussent pu utiliser d'autres moyens légaux. Ils ne l'ont toutefois pas fait et, en conséquence, la décision du présent Tribunal constitutionnel doit s'en tenir au cadre procédural choisi par les requérants. 3.3. Le jugement attaqué présente une motivation juridique étendue et solide. Dans ses fondements de droit, il commence par admettre sa compétence (1) ; il fixe l'objet du procès, qu'il précise comme consistant à « déterminer la légalité » du Règlement susmentionné et, en particulier, de son article 8 attaqué par les requérants et par les intervenants qui demandent une rémunération pour disponibilité en dehors de la journée de travail, comparable à celle attribuée aux médecins légistes (2) ; il analyse et définit la position juridique des intervenants à la demande (3), qui ne fait désormais plus l'objet de discussion ; et, enfin, il consacre deux fondements de droit (4 et 5) au fond de l'affaire, terminant ses considérations par l'exposé de sa position en matière de dépens (6). 3.4. Dans le quatrième fondement de droit, le jugement examine l'argumentation des requérants selon laquelle la création d'une « garde médico-légale » est contraire au droit et n'a pas de nature structurelle. Le jugement résout le problème et, considérant que le litige ne porte pas sur une question conceptuelle ou terminologique, dispose que ce moyen « ne peut entraîner la nullité de la disposition présentement attaquée ». Il s'agit donc d'une question purement technique, relevant de la compétence de la juridiction ordinaire et sur laquelle le présent Tribunal, qui ne constitue ni une troisième instance ni une juridiction de cassation devant veiller en tout état de cause à la primauté de la loi, n'a rien à ajouter. 3.5. La problématique soulevée par le cinquième fondement de droit est différente. Il y est examiné « si la création de la “garde médico-légale” viole une norme supérieure ou un principe général, et en particulier les principes d'égalité et de non-discrimination qu'invoquent les agents et les intervenants ». Et, pour trancher la question, les arguments suivants sont avancés : a) les termes de comparaison entre les deux collectifs concernés (médecins légistes et inspecteurs du travail) ne sont pas équivalents, dès lors que les médecins légistes disposent d'un effectif moindre et effectuent un nombre supérieur d'interventions en dehors de la journée ordinaire, de sorte que leur situation de disponibilité est plus onéreuse ; b) la nouvelle rémunération de la « garde médico-légale » est désormais versée selon un système forfaitaire incompatible avec toute autre compensation, ce qui constitue une circonstance différentielle par rapport à la situation des agents ; c) indépendamment de sa pertinence, le Règlement litigieux prévoyait dès sa rédaction initiale ledit régime forfaitaire. Et, pour toutes ces raisons, la Chambre administrative parvient à la conclusion que le Gouvernement, dans l'exercice du pouvoir réglementaire, dispose d'un large pouvoir discrétionnaire et d'une importante « marge d'appréciation » dans l'élaboration du Décret, qui doit être appliqué de manière à ne porter atteinte ni à la Constitution, ni à ses principes fondamentaux, ni aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales. Par conséquent, elle considère que le Règlement est conforme au bloc de constitutionnalité et de légalité et que, dès lors, il ne peut être annulé. 3.6. La motivation du présent jugement, compte tenu du cadre procédural dans lequel il est rendu, pourrait s'arrêter ici. Toutefois, les nombreuses invocations de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, tant dans l'acte introductif du recours ( Muñoz Diaz c/ Espagne, E.B. c/ France et Thlimmenos c/ Gr èce ) que dans le mémoire d'observations de la partie qui se joint au recours ( Biao c/ Danemark ), conseillent d'y faire une brève référence. En premier lieu, il convient de rappeler que le présent Tribunal a déjà établi comme doctrine jurisprudentielle, depuis le jugement du 12 mai 2000 (affaire 2000-3-RE), que la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales fait partie de l'ordre juridique andorran, conformément à l'article 3.4 de la Constitution, bien qu'elle ne soit pas une norme de rang constitutionnel. Son contenu constitue un élément d'interprétation des droits et des libertés fondamentaux, qui sont uniquement ceux que la Constitution établit. C'est ce qu'il a déclaré dans le jugement du 7 septembre 2010 (affaire 2010-1, 2, 3 et 4-PI) et, plus récemment, réitéré dans l'ordonnance du 7 septembre 2020 (affaire 2020-44-RE). En second lieu, il convient de rappeler que l'article 14 de la Convention, sous le titre « Interdiction de discrimination », dispose textuellement : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». 3.7. Une lecture objective de ce texte montre clairement que la discrimination interdite est celle qui se produit en raison de circonstances étroitement liées à la personnalité et à l'état civil des personnes : sexe, race, couleur, langue, idéologie, origine, appartenance à une minorité, fortune ou naissance. Le problème est posé par la dernière expression, qui se réfère à « toute autre situation ». Le Tribunal considère que cette expression ne peut être entendue dans un sens extrêmement large, car toutes les indications précédentes seraient alors superflues. Par « toute autre situation », il faut entendre une situation analogue à celles décrites précédemment. Et c'est ce qui ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme mentionnée dans le fondement juridique précédent. En effet, dans l'affaire Muñoz Díaz (arrêt du 8 décembre 2010), a été jugé discriminatoire le refus d'une pension en faveur d'une personne qui avait contracté mariage avec l'ayant cause selon la tradition gitane ou rom sans l'avoir fait en la forme civile. Dans l'affaire E.B. (arrêt du 22 janvier 2008), a été jugé discriminatoire le refus de l'adoption d'un mineur par une partenaire homosexuelle féminine. Dans l'affaire clé Thlimmenos (arrêt du 6 avril 2000), a également été jugée discriminatoire l'exclusion du requérant d'un concours d'expert-comptable au motif qu'il avait été condamné antérieurement en raison de son refus de porter l'uniforme militaire, compte tenu de sa qualité de témoin de Jéhovah. Enfin, dans l'affaire Biao (arrêt du 24 mai 2016), la discrimination a résulté du refus d'un regroupement familial fondé sur une distinction entre les citoyens danois d'origine ethnique danoise et les citoyens danois d'autres origines ethniques (comme l'étaient les requérants, nés au Togo et au Ghana respectivement). Il semble clair qu'une différenciation minime d'un élément de rémunération entre deux professions ne peut être considérée comme discriminatoire comme l'étaient sans doute celles qui ont donné lieu aux arrêts précités de la Cour européenne des droits de l'homme. Et, par conséquent, le jugement attaqué (ainsi que celui de la Batllia) raisonnent de manière fondée en considérant que le Gouvernement, en adoptant le Règlement contesté, disposait d'une marge d'appréciation suffisante pour traiter différemment des situations professionnelles et salariales diverses, pourvu qu'il le fasse, comme ce fut le cas, en respectant le critère de proportionnalité et un bilan équilibré dans la conciliation des intérêts en jeu. 3.8. Par conséquent, dans le cadre d'une procédure d'empara pour la prétendue violation du droit à la juridiction dans sa dimension d'obtention d'une décision fondée en droit, il y a lieu de rejeter le recours d'empara et, conformément aux dispositions de l'article 92.4 de la Loi qualifiée de ce Tribunal, de condamner la partie requérante au paiement des dépens de la partie défenderesse. Décision : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, par l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter intégralement le recours d'empara 2021-39-RE introduit par la représentation procédurale de MM. et Mmes Esteve López Montanya, Jesús de Tena Guillén Guerrero, Maria Pilar Nimo Iglesias, Sergi Sanchez Barrionuevo et Judith Salazar Álvarez. 2. De mettre à la charge de la partie requérante les dépens découlant du rejet du recours d'empara introduit. 3. De publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérants, au Gouvernement, à la représentation procédurale du SIPAAG et du Collectif du personnel affecté au Ministère de la Santé, à la représentation procédurale du Collectif des fonctionnaires de la Police d'Andorre, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 7 septembre 2021. Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Dominique Rousseau Magistrat Magistrat